Los Acuerdos de Paz firmados en 2016 entre el Estado y las FARC han abierto una etapa histórica en Colombia. La justicia transicional se ha convertido en un instrumento fundamental para la consolidación de la paz y la conciliación en el seno de la sociedad colombiana. A diferencia de la justicia penal ordinaria o institucional, los métodos procesales y sancionatorios que utiliza tienen una finalidad esencialmente restaurativa; no persiguen el castigo sino la reparación de los derechos de las víctimas. El Acto Legislativo aprobado en 2017 en Colombia ha implantado un sistema integral de justicia transicional, compuesto de una Comisión de la Verdad, una Unidad de Desaparecidos y una Justicia Especial para la Paz. La Corte Constitucional colombiana está marcando las condiciones y los límites para la implementación de la justicia transicional.
The Peace Agreements signed in 2016 between the State and the FARC have opened a historic period in Colombia. Transitional Justice has become a fundamental instrument for the consolidation of peace and conciliation within Colombian society. Unlike ordinary or institutional criminal justice, the procedural and sanctioning of Transitional Justice have an essentially restorative purpose; they do not pursue punishment but the reparation of the rights of the victims. The Legislative Act approved in 2017 in Colombia has implemented an Integral System of Transitional Justice, composed of a Truth Commission, a Disappeared Unit and a Special Justice for Peace. The Colombian Constitutional Court is setting the conditions and limits for the implementation of transitional justice.
El camino hacia la paz en Colombia no ha concluido del todo mientras continúen en activo algunos grupos armados; y especialmente cuando todavía se están implementando por el Gobierno de ese país las medidas previstas en los Acuerdos de Paz de La Habana (septiembre de 2016). Sin embargo, en la actualidad se ha consolidado ya un escenario de posconflicto, donde se inscribe una serie de iniciativas legislativas y gubernamentales, además de un importante número de resoluciones de la Corte Constitucional, de enorme trascendencia para el futuro de la sociedad y el Estado colombianos
El principio de la solución del conflicto cabría fijarlo en las últimas negociaciones con las FARC que impulsa el Gobierno colombiano, y que llevan a la aprobación del Acto Legislativo 1/2012, conocido como Marco Jurídico para la Paz
El proceso hacia una pacificación total y estable continuó con la organización de diversas mesas de diálogo (Oslo, Noruega), y finalmente la más decisiva en La Habana, donde se llegó a negociar (2013-2014) una serie de puntos —como la reforma agraria (
Pero para evitar potenciales y futuras situaciones de bloqueo en esta otra esfera, se decidió aplicar una técnica que legitimaba la superioridad normativa de lo acordado en un escenario político, no solo ante el legislador y cualquier otra autoridad pública del Estado, sino incluso frente a la propia Constitución política de 1991. Se pretendió así «blindar» jurídicamente los Acuerdos, otorgándoles un valor como
El texto pactado por las partes en conflicto sería firmado en La Habana, y posteriormente sometido a consulta popular (plebiscito) el 2 de octubre de 2016. Podría pensarse que su utilidad
El triunfo del «no» en el plebiscito forzaría una revisión de su contenido. Ciertamente la escasa participación y la exigua mayoría del electorado que se había pronunciado en contra de su aprobación —50,21 % de los votos, con una participación por debajo del 50 % del electorado (37,44 %)— no proporcionaban suficiente legitimación político-constitucional como una mayoría para bloquear el proceso de paz
La creación de un sistema de justicia transicional obedece a la necesidad de hacer frente desde el Estado constitucional de derecho a una situación que desborda el sistema penal establecido por el ordenamiento colombiano para situaciones ordinarias y concretas en cuanto a su alcance material y subjetivo (
La diversidad de metodologías, supuestos fácticos y procedimientos experimentados en diferentes latitudes y países (
No obstante, es imposible obviar la responsabilidad penal, en especial cuando se trata de supuestos de hecho en los que se han vulnerado frontalmente derechos humanos. De ahí que sea preciso
La justicia transicional «hacia la paz» es el resultado de un acuerdo de naturaleza política, cuya implementación requiere la creación de un marco jurídico especial
Así pues, como sostiene Ferrajoli (
La prioridad de la justicia transicional viene marcada por la consecución de un objetivo político, articulado en torno a la pacificación de una sociedad en conflicto y el reconocimiento y la garantía de los derechos de las víctimas. En ese sentido, la recuperación de la verdad se convierte en un requisito necesario para alcanzar la reconciliación de los sectores sociales enfrentados
La justicia transicional corre sin duda riesgos. Seguramente uno de los más sobresalientes tiene que ver con su eventual percepción como fórmula implícita con la que se logre la impunidad de quienes son culpables de actuaciones delictivas; en suma, una especie de amnistía encubierta
Entre los puntos de potencial colisión de la justicia transicional con una concepción que podríamos adjetivar ahora de derechos constitucional «tradicional», cabría destacar la que se puede producir entre las versiones material y positiva del principio/valor de la justicia
El catálogo de principios que derivan y en los que se fundamenta un Estado de derecho es de tal calibre constitucional que impide otorgar a aquella una prevalencia automática y sin las convenientes ponderaciones, todas ellas enmarcadas en la esfera de sus principios fundamentales: principio de legalidad (penal), seguridad jurídica, irretroactividad de las normas sancionatorias (y su versión inversa, como posible derecho a la retroactividad de las normas más favorables), sin olvidar tampoco los criterios de interpretación hoy generalizados como el de proporcionalidad y razonabilidad en la regulación y aplicación de las sanciones penales. De igual modo, es ineludible conciliar el derecho a la tutela judicial con la necesidad de garantizar en la esfera jurisdiccional los derechos de las víctimas; su naturaleza poliédrica exige, por tanto, una evaluación de los distintos planos en los que se compone este derecho jurisdiccional
Por razones como las anteriormente indicadas, la justicia transicional no puede llevarse a cabo sin la necesaria adaptación del orden constitucional. Este último desempeña un papel esencial de legitimación desde el cual se suministra la necesaria cobertura jurídica a la hora de adoptar los mecanismos procesales y disposiciones penales extraordinarios. De ahí que la «ductilidad» propia de las normas constitucionales, según Zagrebelsky, se presente como un elemento positivo en la operación de implementar los dispositivos excepcionales de este modelo especial de justicia. Estos imponen la necesidad de poner en marcha los procedimientos de revisión del texto constitucional
Alternativamente a los procedimientos que implican el ejercicio directo del poder constituyente, cabe igualmente recurrir a las Altas Cortes (Suprema ordinaria y Constitucional) para que, en el ejercicio de sus competencias de control de constitucionalidad, adopten aquellos criterios de
Pero como todo principio, valor o derecho de naturaleza constitucional, la justicia transicional no puede construirse sin que se hayan fijado unos límites aplicativos, sobre los cuales se configuran sus competencias materiales y subjetivas. En definitiva, la Constitución se erige en la coordenada esencial y el parámetro normativo insuperable a la hora de articular la justicia transicional. Ciertamente los derechos de las víctimas representan en este escenario un compromiso prioritario a la hora de resolver el potencial conflicto interno que se puede llegar a producir con algunos de los principios fundamentales del Estado constitucional. En concreto, la colisión es casi inevitable con el principio democrático de la soberanía popular, en el que pueden encontrar fundamento medidas políticas y legislativas para aplicar los dispositivos de la justicia transicional.
Un segundo canon jurídico (y ético) de referencia, imprescindible a la hora de establecer el alcance y los límites del modelo viene definido en un conjunto de normas contenidas en lo que podríamos denominar como el «bloque convencional» de la justicia transicional. Se localiza en los tratados internacionales sobre derechos humanos y derecho humanitario, completados por las doctrinas jurisprudenciales que emanan de las Altas Cortes internacionales encargadas de su aplicación. Su valor resulta prioritario; aunque no preferente, en el hipotético caso de contradicción —o falta de «diálogo»— con el que suministra la interpretación efectuada por la Corte constitucional. La Constitución, a fin de cuentas, es siempre la norma que otorga la imprescindible cobertura y efectividad jurídicas a la aplicación de las obligaciones que se adquieren en la esfera internacional.
El
Desde la esfera constitucional y convencional se estarían marcando unos límites jurídicos a las medidas procesales y sancionatorias excepcionales que conlleva la justicia transicional. Desde un punto de vista objetivo o material, posiblemente la principal restricción es la que fija como delimitación de su competencia jurisdiccional la comisión de determinados crímenes, especialmente graves en cuanto a la vulneración de derechos y principios del derecho humanitario (delitos de genocidio, crímenes de guerra o lesa humanidad). Al margen de que la razón de esta exclusión haya quedado o no explicitada, cabe presumir que la gravedad punitiva de esos actos impide aplicar cualquier tipo de medida de gracia «jurisdiccional», con la que chocaría frontalmente el contenido esencial y mínimo de los derechos fundamentales violados
La justicia transicional se distancia de los objetivos que caracterizan a la justicia penal ordinaria (o
En este marco de tensión entre justicia y paz, la excepcionalidad del contexto para el que se articula un sistema de justicia transicional y su finalidad esencialmente restaurativa obligan a aceptar una concepción que podría calificarse como «restrictiva» de los principios en los que tradicionalmente se apoya la justicia penal (ordinaria o institucional). Al otorgando una prevalencia a la consecución de la paz y la reconciliación (
El sistema «alternativo» sancionatorio
Aunque sin duda estamos convencidos de que hay una condición necesaria en la que descansa en último extremo la eficacia real de los instrumentos jurisdiccionales de la justicia transicional. Nos referimos a la realización del principio constitucional de la igualdad en sentido sustantivo o material. Así pues, ningún proceso de paz puede llegar a buen término si no se toma en serio la realización de los compromisos fundamentales implícitos en la fórmula del Estado social de derecho (art. 1, Constitución 1991). La justicia transicional solo puede tener asegurado el éxito si se acompaña de los instrumentos legislativos y de planificación social que promuevan una verdadera «justicia redistributiva
La Constitución colombiana de 1991 resulta verdaderamente original en el marco del constitucionalismo iberoamericano al reconocer la paz como un derecho de los ciudadanos de ese país. En primer lugar, «la paz» aparece ya en el preámbulo, configurada como uno los fines esenciales del pueblo colombiano, junto con otros valores y principios en los que se fundamenta la Constitución política (la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad). Sin embargo, la más emblemática —y diríamos también rotunda— formulación constitucional de la paz es la contenida en su art. 22: «La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento». Se trata de una cláusula dotada de, no obstante, y
Otra de las más significativas referencias constitucionales a la paz
Pero a efectos de evaluar su auténtica condición jurídica, hay que recordar la exclusión que lleva a cabo el art. 85 de este derecho, al delimitar con precisión exacta el ámbito de los derechos a los que el texto constitucional les proporciona una
No obstante, todas las cláusulas que componen la norma fundamental colombiana deben estar cubiertas por el escudo protector del principio de constitucionalidad. Este argumento justificaría por sí solo la necesidad de que el derecho a la paz disfrute también de una virtualidad normativa mínima o «esencial». De ahí que el hecho de que no pueda derivarse del mismo un derecho/deber dotado de inmediatez o autoaplicabilidad directa no significa que carezca totalmente de vinculatoriedad el bien jurídico constitucionalizado (la paz). Por otra parte, cabe sostener que, a día de hoy, las modificaciones constitucionales y reformas legislativas que se han ido aprobando tras la firma de los Acuerdos permitirían —a nuestro juicio— atribuirle ya al «derecho a la paz» un efecto de «inmediatez jurídica». Su potencial alegabilidad jurisdiccional como derecho público subjetivo ha sido reforzada sin duda; al igual que su capacidad de derecho accionable de forma individual frente al Estado, obligado inexcusablemente por lo tanto a intervenir positivamente en favor de la paz.
La proclamación constitucional de un derecho a la paz debe tener una contrapartida lógica en forma de «deber fundamental» del Estado colombiano, en orden a llevar a cabo necesariamente todas las acciones que favorezcan el compromiso marcado en el art. 22. Un mandato de índole constitucional que se sitúa en consecuencia por encima de mayorías políticas coyunturales de naturaleza presidencial o parlamentaria.
En el caso del deber de contribuir a la paz (art. 95.6), parece configurarse una futura obligación cuya virtualidad mayor no se sitúa en la esfera jurídica, de la que no puede derivar automáticamente una potencial exigencia de naturaleza individual. La «paz» que se infiere del texto constitucional contiene en sí misma una dimensión colectiva que enmarca en una esfera política su futuro desarrollo infraconstitucional. Resulta por tanto absurdo pretender reclamar al ciudadano colombiano una contribución obligatoria al proceso de pacificación, más allá del deber moral —y no jurídico— que implica una actitud personal de tolerancia y respeto por los valores propios de cualquier democracia constitucional.
Desde otra perspectiva, ante el supuesto axioma «la Paz se puede imponer a la mayoría», será imprescindible circunscribir a qué «mayoría» se refiere o afecta. Porque efectivamente el objetivo constitucional de procurar la paz en la sociedad colombiana puede imponerse frente una mayoría electoral —parlamentaria o presidencial— de carácter coyuntural, que impida el ejercicio colectivo de ese valor/derecho constitucional, o intente sustraerse al cumplimiento de ese mandato constitucional con actitudes pasivas u omisivas. Pero al mismo tiempo la obligación constitucional de alcanzar la paz no puede llevarse a cabo con una metodología antagónica con los fundamentos ético-normativos de un Estado constitucional de derecho. El hecho de ser la expresión una mayoría constitucional cualificada (o
Las soluciones legislativas (o estatutarias) siempre van a necesitar en consecuencia de una cobertura constitucional, en un marco normativo superior —en vigor o bien reformado—, para el logro de la paz. Pero tampoco la priorización de la paz como derecho y objetivo constitucionales debiera tener un carácter «absoluto», si se antepone la consecución de ese objetivo a la garantía mínima de unos derechos fundamentales o «nucleares» constitucionalizados. De ahí la necesidad de que se adopten los habituales criterios —legislativos y jurisprudenciales— de ponderación y modulación, como del intento por alcanzar soluciones que se acomoden a los test de razonabilidad y proporcionalidad. Los anteriores representan
En el caso Constitución colombiana, ha sido necesario proceder a la revisión de algunas de sus disposiciones para proporcionar la imprescindible legitimidad y cobertura a las iniciativas parlamentarias y presidenciales en orden a conseguir la definitiva pacificación del país. Se trataba de una exigencia para consolidar el proceso de paz. En esta tarea ha sido determinante sin duda la activa intervención de la jurisprudencia constitucional, como instancia de supervisión encargada de controlar el respeto a los principios fundamentales de la Constitución política
El modelo de justicia transicional colombiano responde a las características generales que están presentes en cualquier otro contexto donde haya sido necesaria su implantación: temporalidad, excepcionalidad, carácter eminentemente restaurativo, metodologías judicial y extrajudicial en la aplicación de sanciones, proporcionalidad —que no inmunidad— en las aplicación de penas, intensidad en el reconocimiento de los derechos de víctimas, y en definitiva la búsqueda de una conciliación entre los valores de justicia y paz.
El alcance y significado de este sistema extraordinario de justicia ha sido evaluado en diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional
En todo caso, se trata de un modelo de
Esta segunda reforma constitucional prevé la creación de un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), cuyas líneas de acción se proyectan en un catálogo de iniciativas de carácter estructural y finalista. Entre las primeras, se incluye la institucionalización de una Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y una Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y la Jurisdicción Especial para la Paz. Como acciones encaminadas a consolidar el proceso de paz se prevén medidas de reparación integral para la construcción de paz y las garantías de no repetición.
Entre los objetivos fundamentales del Sistema Integral (SI) diseñado por el nuevo el título transitorio de la Constitución se encuentra una prioridad, «el reconocimiento de las víctimas como ciudadanos de derechos». A nuestro modo de ver, se trata en el fondo de una enfatización con la que se intenta acentuar la necesidad de que el Estado preste una atención especial a quienes han sufrido —o todavía sufren— un deterioro importante en los niveles de garantía y satisfacción de los derechos constitucionales; ciertamente las víctimas no dejan de ser, como el conjunto de la población, «ciudadanos de derechos».
Desde el punto de vista subjetivo, el sistema se proyecta entonces sobre aquellas minorías de la población que ha experimentado algún tipo de restricción o violación de sus derechos constitucionales como consecuencia del conflicto. La condición específica de las víctimas es trascendental para el reconocimiento de unos derechos singulares —y en cierto modo exclusivos— que derivan directamente de violaciones de otros derechos durante el conflicto armado: derechos a
Junto con este catálogo de objetivos fundamentales, el artículo transitorio integra también la
En todo caso, resulta más preciso el enunciado de la norma constitucional a la hora de definir las causas que delimitan la atribución de esa responsabilidad. La línea fronteriza que ampara la potestad —y deber al mismo tiempo— del Estado para exigirla queda delimitada por la realización de lo que se consideran
Conviene subrayar que la reforma constitucional que incorpora el nuevo título transitorio señala un mandato bastante explícito sobre la obligación de que todos y cada uno de los «componentes» del Sistema Integral se configuren bajo unos «enfoques» y principios fundamentales: participación transversal y transparencia, variables de género y diversidad étnico-cultural y territorial; si bien se hace hincapié en la voluntad de asegurar la protección de unas víctimas especialmente vulnerables, como son mujeres e infancia.
Los anteriores presupuestos metodológicos van a proyectarse después en el proceso de implementación de los Acuerdos, específicamente en cada una de las acciones y estructuras organizativas programadas para el posconflicto. Adicionalmente se aspira a garantizar la independencia del SI mediante la afirmación de su autonomía funcional, que se proyectaría tanto en un plano administrativo como financiero; precisamente para asegurar que esta suficiencia presupuestaria contempla la adopción de unas previsiones presupuestales en un
Uno de los componentes de justicia transicional que implanta el nuevo título transitorio es la denominada Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. Se trata —y así se establece expresamente— de un órgano dotado de plena autonomía funcional (administrativa, financiera y técnica). Parecía conveniente reforzar esa independencia de instituciones políticas y jurisdiccionales, a la vista de la trascendencia de las competencias que se encomiendan. Además, el éxito del proceso de paz en el posconflicto dependerá en buena medida de la neutralidad de la instancia encargada de investigar y desvelar potenciales responsabilidades que luego se podrán dirimir en la esfera jurisdiccional
Otro de los componentes institucionales del SI es la llamada Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD). Se trata de una entidad «humanitaria y extrajudicial» dotada igualmente de una amplia autonomía funcional y presupuestal. La UBPD se crea con una finalidad esencialmente humanitaria, orientada a la búsqueda de personas desaparecidas, se encuentren con vida o hayan fallecido, durante el desarrollo del conflicto armado. El título transitorio remite a una ley posterior la determinación de su espacio competencial; si bien expresamente puntualiza que en ningún caso las actuaciones que lleve a cabo la UBPD pueden sustituir ni entrar en colisión con la labor investigadora que realicen las autoridades judiciales en los procesos abiertos o en curso. Además, debe garantizar la participación tanto de las víctimas individuales y de las asociaciones que las representen como de los
En el Sistema Integral la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) se erige en un instrumento esencial para controlar el cumplimiento de las condiciones establecidas por el nuevo título constitucional en materia de justicia transicional. Se crea de este modo una instancia de naturaleza jurisdiccional, a la que se dota de unas funciones encaminadas al conocimiento de determinadas conductas que se hubieran realizado durante el desarrollo del conflicto armado.
El título transitorio fija los principios y características fundamentales que deben inspirar el funcionamiento y las especialidades competenciales de esta JEP. De un lado, su carácter temporal, en la medida en que su competencia abarca solo los hechos que se han producido con anterioridad a la firma de los Acuerdos de Paz (diciembre de 2016). Asimismo, subraya su carácter preferente y excepcional, circunscribiendo su ámbito jurisdiccional al conocimiento de las conductas que puedan ser constitutivas de «infracciones graves» de las normas del derecho internacional humanitario o de los derechos humanos. Finalmente, se marca un ámbito subjetivo de potencial proyección, limitado a aquellos combatientes que hayan suscrito los Acuerdos de Paz
Entre los objetivos de la JEP sobresalen conceptos nucleares del posconflicto: justicia, verdad, paz, derechos de las víctimas, seguridad jurídica. Se le otorga asimismo una competencia material y subjetiva que quedaría fuera de la jurisdicción ordinaria. No obstante, en este punto el constituyente ha preferido delegar a una ley parlamentaria posterior para la concreción de sus funciones; será aquella la encargada de establecer los tratamientos penales «diferenciados» aplicables a los sujetos destinatarios y/o beneficiarios de las medidas especiales previstas en aquella; al igual que la delimitación exacta de la frontera competencial entre la JEP y la jurisdicción penal. No obstante, sí que se ha fijado como regla de atribución jurisdiccional que los nuevos delitos que se pudieran cometer después de la firma de los Acuerdos deben ser objeto de conocimiento y enjuiciamiento y quedarán fuera de la JEP.
Las condiciones que se van a exigir para ser beneficiario del trato singular que implica la utilización de las vías procesales de la JEP han sido fijadas de una manera bastante sintética:
Además del carácter exclusivo y temporal que recae sobre la responsabilidad de ejercitar la JEP, se ha subrayado una norma adicional, útil a la hora de resolver potenciales conflictos con la justicia ordinaria. El título transitorio determina claramente su
El organigrama de la JEP está estructurado en varios órganos con funciones jurisdiccionales y de investigación
No obstante, la competencia procesal de la jurisdicción constitucional tiene unas limitaciones. De un lado, sus resoluciones tienen una naturaleza básicamente «declarativa»; lo que significa que no pueden «anular, invalidar o dejar sin efectos la decisión del órgano de la Jurisdicción Especial para la Paz» (art. transitorio 8.º); y de otra parte, su legitimación se circunscribe al enjuiciamiento de los hechos y conductas probadas en la acción de tutela, sobre los que ha conocido previamente la Jurisdicción Especial para la Paz. Finalmente, las resoluciones que dicte la Corte deberán ser remitidas al Tribunal para la Paz, donde serán ejecutadas en forma de medidas que este último estime más convenientes para el restablecimiento del derecho vulnerado o amenazado. En todo caso, el artículo transitorio asegura de nuevo lo que constituye en realidad un auténtico monopolio jurisdiccional en esta materia, al otorgar firmeza a esta ejecución e impedir en consecuencia cualquier posible activación posterior de una nueva acción de tutela.
En lo que respecta a la aplicación de sanciones, y cuando no sea viable evitar la incoación de un procedimiento penal, se autoriza al Tribunal para la Paz para decidir sobre la sustitución de las penas que correspondieran por aquellas otras fórmulas sancionatorias características de la JEP. La adopción de este «beneficio» requiere con carácter previo que quien haya sido condenado «reconozca verdad completa, detallada y exhaustiva», además de cumplir con el deber de satisfacción de los derechos de las víctimas (
Para la consecución de un definitivo y verdadero «estado de paz» en Colombia la Corte Constitucional se erige en una institución trascendental durante la presente etapa de posconflicto (
Las funciones mencionadas fueron ya ejercitadas con motivo de la aprobación de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 1 de 2012, cuya finalidad primordial era proporcionar una cobertura constitucional a los mecanismos de justicia transicional, a la vez que marcar la orientación prioritaria —los derechos de las víctimas— que debía orientar su implementación.
Sobre el alcance y los límites constitucionales de los instrumentos de justicia transicional, los pronunciamientos más relevantes de la Corte Constitucional colombiana se localizan en las Sentencias C-579 (2013) I y C-577 (2014). Su posición sobre el Acto Legislativo 1-2012 fue en general favorable a la
Desde esta premisa la jurisprudencia constitucional sostiene la validez constitucional de medidas procesales enfocadas a la
En opinión de la Corte, este catálogo de instrumentos de justicia transicional no entra en colisión con los que denomina
La compatibilidad constitucional se predicará también por la Corte en relación con los mecanismos de integración y participación políticas de los miembros de grupos armados (art. 3 del Acto Legislativo de 2012, como nuevo art. 77 constitucional). La reforma constitucional de 2012 incluía un nuevo art. 67 que reconocía la posibilidad de que, una vez llevada a efecto la desmovilización, los miembros de los grupos armados pudieran participar en el sistema político del Estado colombiano, salvo que estuvieran implicados en crímenes de lesa humanidad y genocidio. La Sentencia C-577 (2014) considera que no existía contradicción con el principio de participación política de la Constitución de 1991 (arts. 179-1, 197.2, 232.3 y 259.3), de modo que la condena por delitos políticos no implicaba una inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos de elección popular.
La legitimidad de la justicia transicional queda garantizada siempre que tenga como finalidad primera y prioritaria conseguir una paz estable. Desde esta premisa, la Corte valida la constitucionalidad de medidas como la suspensión de penas o la aplicación de penas alternativas, extrajudiciales y especiales. No obstante, las fórmulas procesales y punitivas implantadas en un marco de justicia transicional estarán en todo caso limitadas por la obligación de las autoridades estatales de asegurar el procesamiento y condena de los sujetos involucrados en delitos que supongan una vulneración frontal de principios fundamentales del derecho humanitario (delitos de lesa humanidad, guerra y genocidio). De igual modo el Estado colombiano no dispone de una discrecionalidad absoluta para su activación; en este sentido, la Corte señaliza los requisitos bastante precisos que se deben de cumplir: transparencia, objetividad de la investigación, posibilidad de activar recursos, asesoría especializada, el respeto por el derecho a la verdad o la reparación integral.
Otra de las resoluciones jurisprudenciales más importantes y que han marcado el posconflicto colombiano ha sido la Sentencia C-379/16 (de 18 de julio de 2016), que gira en torno al problema del valor y la validez constitucional del referéndum como instrumento de participación política con el que sancionar los Acuerdos de Paz (
En lo que respecta a los niveles que se habían previsto en los instrumentos legislativos que regulaban la consulta (Proyecto de Ley estatutaria 94/15, Senado 156/15 Cámara) para considerar aprobado el plebiscito, la Corte Constitucional estima que el mínimo alcanzado superaría positivamente los test de «proporcionalidad» y «representatividad». De igual modo, reconoce que el referéndum solo puede vincular al órgano que lo convoca (presidente) —y no a las demás instituciones y poderes del Estado—, ya que se trata de una función radicada constitucionalmente de manera exclusiva en la esfera competencial presidencial. Desde esta concepción casi exclusivamente «funcional» del plebiscito, la jurisprudencia constitucional colombiana admite la facultad del presidente —y otros órganos del Estado— para explorar otras vías alternativas en el caso de que no se alcancen los estándares de participación y aceptación establecidos legalmente.
Por otro lado, el procedimiento diseñado para la elaboración de normas que permitan la ejecución del Acuerdo de Paz ha sido objeto también de examen por la jurisprudencia constitucional colombiana. El denominado
Otra de las decisiones de mayor magnitud jurídica para la implementación de los Acuerdos de Paz se contiene en el Acto Legislativo 1/2016 (procedimiento del denominado
La decisión de la Corte Constitucional (Sentencia C-699/16) va a resolver en un sentido positivo o favorable las especialidades en el procedimiento legislativo previstas en este
En cuanto a la potencial vulneración que se producía del principio de separación de poderes, al conferir al presidente unas potestades excepcionales, y con una elevada dosis de indeterminación y generalidad, la posición de la Corte es favorable a esta concesión, justificada en la necesidad de impulsar la ejecución de los acuerdos. Porque para la jurisprudencia constitucional estas no suponen transferir a su esfera competencial funciones que corresponden, por prescripción constitucional, al Congreso. Como lo demuestra además el dato de que este último conserva siempre la facultad para anular la delegación de esas facultades extraordinarias, atrayendo de nuevo a su ámbito competencial el ejercicio de las mismas. El principio de separación de poderes no quedaría por tanto eliminado, por la posible habilitación —limitada y temporal (180 días)— que pueda realizar el Parlamento. Más aún si mantiene intacta la potestad para modificar el contenido de los decretos presidenciales, junto con la eventual posibilidad de activar un control de constitucionalidad del producto normativo a que haya dado lugar la delegación.
La jurisprudencia constitucional se pronuncia también sobre la noción «refrendación popular», un instrumento que previsto en el Acto Legislativo para validar las modificaciones que se propusieran al texto constitucional. En este aspecto la Corte realiza una interpretación «contextualizada», desde la cual llega a una conclusión positiva sobre la constitucionalidad de la norma. Esa jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional aceptará en este sentido la sustitución del pronunciamiento popular, a través de un mecanismo referendario, por la decisión adoptada finalmente por los poderes del Estado, dotados de competencias constitucionales para el desarrollo e implementación de los Acuerdos de Paz. De este modo, la Corte admitirá las singularidades en el procedimiento parlamentario para la aprobación de los actos y proyectos normativos que implementarán los acuerdos de paz en el posconflicto. Una excepcionalidad (mayoría absoluta, cuatro debates) y transitoriedad (seis meses) que —a su juicio— no sería correcto interpretar como la equiparación con el procedimiento de reforma constitucional, el cual necesita siempre de una confirmación referendaria no prevista para la aprobación de la leyes ordinarias
Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Jaén. Ha sido director de la Fundación Tres Culturas del Mediterráneo.
En el proceso hacia la paz y la materialización de los acuerdos en el posconflicto la Corte Constitucional colombiana está jugando un papel esencial. Entre sus pronunciamientos más representativos se pueden mencionar las sentencias C-579, 2013, y C-577, 2014 (sobre el Acto Legislativo 1 de 2012), C-379/16 (referéndum sobre el Acuerdos de Paz de la Habana, o C-699/16, sobre el denominado
Con anterioridad, la Ley de Justicia y Paz de 2005 había previsto ya algunas especialidades procesales, pero no un verdadero sistema de justicia especial transicional, que sin embargo sí está presente en la Ley de víctimas (L. 1448) de 2011. En esta otra norma sí se articulan unos procesos especiales e instrumentos extrajudiciales, con el objetivo de favorecer la reconciliación, la verdad y la paz, mediante la «reparación integral» (art. 8) de los daños causados a las víctimas del conflicto armado.
Tomando como fundamento el derecho a la paz (art. 22), se procede con este acto legislativo a introducir un nuevo artículo transitorio 66 en la Constitución Política de Colombia.
Su valor jurídico-constitucional va a quedar apuntalado de forma explícita por el Acto Legislativo 1 de 2016. Su art. 4 señalaba que, tras su firma y entrada en vigor, «ingresará en sentido estricto en el bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta durante el período de implementación de mismo como parámetro y referente de desarrollo y validez de las normas y las Leyes de Implementación y Desarrollo del Acuerdo de Paz». No creemos que el valor que les otorga este precepto suponga la concesión de un estatus superior incluso al de la Constitución Política de 1991, si bien la duda se plantea cuando se les dota de una «rigidez» —diríamos— excepcional, en virtud de la cual se prohíbe su derogación o modificación a través del desarrollo normativo, tanto constitucional como legislativo, que se apruebe por el Congreso. En todo caso, no parece aceptable atribuir a los actores que participaron en las negociaciones de La Habana el carácter de auténtico
Sin embargo, de este modo no quedaba descartada por completo la posibilidad de que se produjeran conflictos entre los máximos órganos de la justicia ordinaria y la propia Corte Constitucional, con los órganos jurisdiccionales instituidos
Entre los aspectos que fueron objeto de negociación se planteó ya la necesidad de vincular la paz a una reforma agraria en Colombia, a través de la cual se facilitara el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra, la creación de una jurisdicción agraria que protegiera los derechos de propiedad y la imposición como criterio prevalente del interés común; además de la aprobación futura de instrumentos de planificación en materia de vivienda, educación e infraestructuras.
La necesidad de integrar a los grupos armados en los canales de participación política propios de un Estado democrático de derecho se convertiría en un objeto prioritario para consolidar la pacificación en Colombia. De este modo, se trazan desde el principio unas líneas de intervención, orientadas a reforzar la democracia y el pluralismo; la metodología para alcanzar esas metas era, asimismo, diversa: facilitar el ingreso de otras fuerzas políticas en las instituciones representativas, potenciar la participación de la ciudadanía a través de las organizaciones y movimientos sociales, y la reserva de un cierto número de «curiles» en las Asambleas legislativas (Cámara de representantes y Senado) para los representantes de la guerrilla.
Se pueden mencionar, entre otras, la decisión del Consejo de Estado (Sentencia 2001, de 29 de abril de 2015) que rechazaría la consideración de las FARC como grupo terrorista; la Ley 1475, de 2014, sobre la regulación y desarrollo de referendos presidenciales para la terminación del conflicto; y la aprobación de una Ley de Orden Público que establecerá las zonas (las llamadas Zonas Veredales de Normalización) que permitirán el asentamiento y concentración de los miembros de las FARC durante el posconflicto. Cuentan positivamente también en este sentido decisiones adoptadas en la esfera internacional, como la de la Unión Europea, para la creación de un fondo de apoyo para el posconflicto; o la Resolución 2261 del Consejo de Seguridad de la ONU, en la que se decidió la creación de una misión política para la verificación del cese de hostilidades y la entrega de armas.
Ciertamente no puede calificarse de otro modo, si se toma como referencia el índice tan reducido de participación, así como el de electores que votaron afirmativamente en favor de la ratificación de los Acuerdos de La Habana. El número de ciudadanos con derecho a voto era de 34 899 945. La abstención fue muy elevada: 21 833 898, lo que representaba el 62,6 % del electorado colombiano. Los votos afirmativos fueron 6 377 482 (18,3 %), frente a los negativos, superiores en número: 6 431 376 (18,4 %). Lo cierto es por tanto que la diferencia a favor del «no» fue tan solo de 53 894 votos (0,2 % del conjunto del electorado).
Se abre así una línea argumental (
Además de determinar claramente la responsabilidad principal del Gobierno en esta tarea. Se contemplan revisiones igualmente importantes que afectaban al ámbito subjetivo de la justicia transicional (también aplicable a policía y fuerzas armadas); la garantía de una integración «política» de los miembros de la guerrilla en el sistema institucional; la desaparición de la llamada «ideología de género» del texto inicial de los Acuerdos, sustituida por una referencia más neutral sobre los derechos de las mujeres víctimas del conflicto; la eliminación de la función acusatoria en los procesos de las organizaciones no gubernamentales, o, entre otras medidas más, la desaparición de jueces extranjeros en el futuro Tribunal de Paz.
Efectivamente, partiendo de su carácter esencialmente político, los Acuerdos de Paz contienen en potencia una indudable normatividad que se proyectaría en un triple sentido: sobre las potestades presidenciales que podrían implementarlos; en la medida en que algunos de los compromisos adquiridos requerían la intervención legislativa del Parlamento, y finalmente, porque algunos de esos acuerdos exigían para su ejecución una reforma constitucional (
Sobre la importancia de la verdad, parece difícil imaginar que se llegue a producir una verdadera y sólida reconciliación social, sin que se haya hecho un reconocimiento público y explícito por sus culpables de los hechos que hayan causado daños en los derechos e intereses de las víctimas. La obtención de la verdad se convierte así en un instrumento de la justicia transicional que permite alcanzar un «resarcimiento moral» —diferente del concepto tradicional de «daño moral»— con el que las víctimas se pueden sentir compensadas en parte por la lesión que han sufrido en sus derechos.
No obstante, la propia Constitución colombiana proporciona cobertura jurídica a la posible aprobación de indultos que tengan un carácter colectivo, cuando en su art. artículo. 150 (n. 17) autoriza al Congreso para «conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos. En caso de que los favorecidos fueren eximidos del responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar».
Utilizando el apoyo argumental que proporciona la Sentencia 20/1987 del Tribunal Constitucional español, se puede afirmar que el valor superior de justicia no puede entenderse al margen o de forma contrapuesta al ordenamiento positivo, hasta tal punto que pueda posibilitar el decaimiento de otra norma constitucional a favor de una determinada «justicia material» (
Esos planos o dimensiones procesales fundamentales del derecho a la tutela judicial son perfectamente reconocibles en el art. 29 de la Constitución colombiana: debido proceso, principio de legalidad, retroactividad de la «ley permisiva o favorable», presunción de inocencia, asistencia letrada, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, principio contradictorio, derecho al recurso.
Las situaciones de excepcionalidad constitucional han sido reguladas en los textos constitucionales con la finalidad para hacer frente a aquellas circunstancias que ponen en peligro el funcionamiento de las instituciones de un Estado democrático; mediante la declaración de algunos de esos estados de riesgo para la vigencia del orden constitucional se acepta la restricción temporal o suspensión de algunos de los derechos fundamentales. En cierto modo la justicia transicional implica también la aprobación de medidas de ese mismo carácter excepcional y temporal con las que se intenta resolver un escenario de limitación de derechos. Quizá la diferencia entre ambos modelos estriba en que la justicia de transición parece pensada no solo para volver a una situación de «normalidad constitucional», asegurando de este modo el ejercicio de los derechos constitucionales al conjunto de la de la sociedad, y a las víctimas en particular; también aspira a integrar en el sistema democrático y jurídico del Estado justamente a quienes han atentado contra el orden constitucional y han generado esas mismas situaciones de peligro o limitación de derechos.
La compatibilidad con los parámetros normativos y jurisprudenciales del modelo alternativo de sanciones que conlleva la justicia transicional ya fue puesta de relieve por la Corte Constitucional en su importante Sentencia C-579 de 2013: «Las penas alternativas y los mecanismos especiales para el cumplimiento de la pena como mecanismos ordinarios o de justicia transicional son plenamente aceptados por la comunidad internacional y además han sido estudiados precisamente por esta Corporación, llegando a la conclusión de que no vulneran ninguna norma constitucional, por lo cual menos aún pueden considerarse como una sustitución de la Constitución. Estos mecanismos se fundan en la necesidad de hacer compatibles la justicia con la reconciliación y la no repetición de las conductas a través de sistemas que estén enfocados en la finalidad preventiva de la pena más allá de la retribución. Sobre este aspecto debe resaltarse que desde la sentencia C-144 de 1997 esta Corporación ha señalado de manera contundente la finalidad preventiva de la pena y la necesidad de entender que la retribución es un límite pero no una función de la misma».
La Corte Constitucional colombiana ha tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones en contra de la validez de algunas medidas con las que el legislador de ese país pretendía relativizar las garantías penales y procesales propias de un Estado de derecho, traspasando así una frontera incompatible con el respeto de los derechos constitucionales. Entre otras, resultan indicativas de esta posición de la jurisprudencia constitucional la Sentencia n. 817 de 2004 (sobre el Acto legislativo n. 2 de 2003, también bautizado como «Estatuto Antiterrorista») y aquellas resoluciones relativas a la declaración de estados de excepción (sentencias 940 de 2002, 70 de 2009 y 252 de 2010 ).
Los beneficios procesales y punitivos de la justicia transicional no pueden extenderse a todos los sujetos potencialmente involucrados en delitos cometidos con ocasión del conflicto. Por esta razón, se convierte en imprescindible la operación de delimitar conceptos como «autoridad» o «máximos responsables», para fijar la extensión y límites de la medidas extraordinarias del sistema.
Una expresión muy indicativa de la concepción que tiene la Corte Constitucional colombiana sobre el carácter, significado y alcance de la justicia transicional en cuanto modelo judicial y jurídico «alternativo» de justicia se encuentra en la Sentencia C-709 de 2005.
La Corte ha basado la aceptación de este sistema sancionatorio «alternativo» en el derecho internacional. Un pronunciamiento bastante indicativo de la posición adoptada por la jurisprudencia constitucional colombiana se localiza en su Sentencia C-579 de 2013: «Las penas alternativas y los mecanismos especiales para el cumplimiento de la pena como mecanismos ordinarios o de justicia transicional son plenamente aceptados por la comunidad internacional y además han sido estudiados precisamente por esta Corporación, llegando a la conclusión de que no vulneran ninguna norma constitucional, por lo cual menos aún pueden considerarse como una sustitución de la Constitución. Estos mecanismos se fundan en la necesidad de hacer compatibles la justicia con la reconciliación y la no repetición de las conductas a través de sistemas que estén enfocados en la finalidad preventiva de la pena más allá de la retribución».
A ese objetivo apuntan sin duda las numerosas indicaciones que, ya con carácter vinculante para el Estado colombiano, se apuntan en los Acuerdos de Paz de La Habana en torno a la idea de una reforma agraria integral, el despliegue de nuevas políticas públicas en materia de educación, vivienda y salud para los principales afectados por el conflicto o, finalmente, la activación e incentivación previstas de mecanismos de democracia participativa.
Sin dejar de subrayar la importancia sin duda de otras, como por ejemplo la contenida en el art. 67, que señala los fines que inspiran la educación de los colombiano, y entre los cuales se hace hincapié en la paz y otros objetivos que —entendemos— tienen una relación directa con esta última: «La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente».
En la doctrina de la Corte Constitucional colombiana se localizan algunos pronunciamientos sobre la naturaleza y alcance del «derecho a la paz». Comienza en 1992 (T-008) afirmando su condición de derecho colectivo y susceptible en consecuencia de tutela por la vía de la acción popular, si bien no se trata de un derecho del que se pueda predicar «inmediatez» o aplicabilidad directa (sin necesidad de desarrollo normativo previo). En resoluciones posteriores se añaden nuevas dimensiones por la Corte, vinculando la paz con principios y objetivos diversos, desde el Estado democrático o la convivencia pacífica (T-605, 1992) a derechos territoriales de comunidades indígenas. No existe una línea interpretativa jurisprudencial, uniforme ni clara, en la que se reconozca la «fundamentalidad» de este derecho, aunque sí su capacidad para generar obligaciones para el Estado (C-055, 1995). En unas de las resoluciones más relevantes sobre el tema (
En la siguiente declaración de la Corte Constitucional se definen con bastante claridad los objetivos, la finalidad y la naturaleza excepcional de la justicia transicional: «Una institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes». Sentencia C-771 de 2001, citada por Vega Dueñas (
La tensión inevitable con el derecho a la tutela judicial de las víctimas se resuelve —en nuestra opinión— favorablemente cuando se incorporan por el acto legislativo previsiones del siguiente tenor: «Las normas que regirán la Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías procesales, sustanciales, probatorias y de acceso, encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer sus derechos a la verdad, justicia y reparación en el marco de la JEP con medidas diferenciales y especiales para quienes se consideren sujetos de especial protección constitucional. Igualmente, deberán garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido proceso no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género». En el caso de miembros de la fuerza pública, la compatibilidad y «sujeción estricta» al art. 29 de la norma fundamental constitucional, donde se han constitucionalizado las principales garantías del proceso penal, quedan aseguradas en lo que se refiere a la «calificación jurídica» de las resoluciones que adopte la JEP (art. 22 del título transitorio).
Desde su condición de órgano «consultivo», esta Comisión tiene capacidad para emitir unas indicaciones, no vinculantes pero realmente trascendentales, sobre unos «criterios de selección», que serán determinantes sin duda del alcance de la justicia transicional (
La intervención de las víctimas representa un elemento característico de los procesos de justicia restaurativa de la llamada Jurisdicción Especial para la Paz, incluida en los Acuerdos suscritos en La Habana. Se establecieron entre otras fórmulas de participación: la audiencia o consulta de las víctimas y sus asociaciones representativas en diferentes fases del procedimiento, la legitimación activa para presentar recursos o el reconocimiento para interponer acciones de tutela frente a violaciones de derechos fundamentales. Una visión crítica sobre la indeterminación de esta participación ha sido defendida por Escobar Beltrán (
La forma de delimitar los sujetos a los que se aplicarán los beneficios de naturaleza procesal y penal tiene como base los principios de la buena fe y la confianza mutua. Su articulación concreta se llevará a cabo con un sistema de «listados» que son objeto de control por parte de un delegado en las llamadas Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVNT) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN).
Esa preferencia jurisdiccional de los mecanismos y reglas de la justicia transicional en todo lo relativo a la implementación de los Acuerdos de Paz ha sido explícitamente declarada en el art. transitorio 27: «En caso de que con posterioridad a la aprobación del presente Acto Legislativo, se aprobaran leyes o normas que al otorgar tratamientos diferenciados a agentes del Estado o a otras personas por conductas relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado, fueran combatientes o no combatientes, provocaren que los anteriores sean excluidos de la competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, o tuvieren como resultado la inaplicación de dicha jurisdicción o la inaplicación de las condiciones referidas a las sanciones que se recogen en el Acuerdo final de 24 de noviembre de 2016 respecto de dichas personas, el Tribunal Especial para la Paz ejercerá su jurisdicción preferente en las materias de su competencia conforme al presente Acto Legislativo».
El art. 7 transitorio articula con una estructura orgánica plural la JEP: Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas; Sala de Definición de las Situaciones Jurídicas; Sala de Amnistía o Indulto; Unidad de Investigación y Acusación, y la Secretaría Ejecutiva, finalizando las diferentes instancias en el Tribunal para la Paz. Destaca asimismo en su composición la aplicación de las variables de género y multiculturalidad, al establecer que deberá estar formada «con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres, garantías de no discriminación y respeto a la diversidad étnica y cultural».
El texto del nuevo «artículo transitorio» que se propone a la Constitución de 1991 no deja margen a la duda sobre la definitiva y directa «constitucionalización» de los Acuerdos de Paz: «En desarrollo del derecho a la paz, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera constituye un Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949. Con el fin de ofrecer garantías de cumplimiento del Acuerdo Final, una vez éste haya sido firmado y entrado en vigor ingresará en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta»
Como hemos sostenido en otro lugar (