Este artículo analiza la presencia de la transversalidad en las políticas de igualdad en España. Se distinguen para ello dos aspectos: el primero tiene que ver con el desarrollo normativo de las políticas de igualdad, el segundo se adentra en las prácticas administrativas que condicionan la implementación de la transversalidad. Para cubrir el primer objetivo se ha realizado un análisis de los planes de igualdad que han venido desarrollando las administraciones públicas en los últimos años. Para conocer las prácticas institucionales se ha llevado a cabo una encuesta sobre el tema a cargos intermedios de la Administración y agentes de igualdad.
Los resultados reflejan, en primer lugar, un notable descenso en el número de planes de igualdad vigentes, si bien destacan algunos territorios que han alcanzado un desarrollo importante de la transversalidad en sus políticas. En cuanto a las prácticas institucionales, el peso de algunas resistencias internas tanto a las especialistas de género como a la horizontalidad dificulta la culminación de la transversalidad. En definitiva, la transversalidad se muestra como un principio muy exigente que se topa con dificultades en su desarrollo y que requiere de cambios importantes en los modos y maneras propios de las Administraciones públicas.
This paper examines gender mainstreaming in Spain. Two dimensions of the gender mainstreaming approach are considered. First, the evolution of gender equality policies and, second, the interplay between the implementation of gender mainstreaming and the dominant working practices inside Spanish public administrations. In relation to the former, we studied a wealth of equality plans at different administrative levels. To study the latter, we conducted an original survey targeting both junior and senior officials at local, regional and national levels of public administration in Spain.
Our results highlight a paradox at the level of equality plans: while many public bodies are abandoning their duty to update them, a small number of frontrunners are engaging in proactive definitions of public policy-making in the field of gender equality. As regards implementation, we identified a number of forms of internal resistance to the involvement of gender specialists, as well as to the adoption of horizontal modes of working and organizing. Gender mainstreaming must therefore be viewed as a very challenging goal that is perhaps out of reach for very many public organisations.
Las políticas de género en España son un buen reflejo del impacto del proyecto modernizador europeo desarrollado a partir de los años ochenta (
En este artículo abordamos la transversalidad como elemento clave para la consecución de los objetivos de las políticas de igualdad de género. La literatura que indaga sobre la evolución de las políticas de igualdad de género en los países desarrollados lleva ya tiempo proponiendo una conexión necesaria entre la transversalidad
En este artículo abordamos la cuestión del encaje de la transversalidad en las formas organizativas y de trabajo de la Administración Pública en España. En primer lugar, se analiza y evalúa la situación de los planes de igualdad en España, con el fin de contribuir al esfuerzo en marcha de diagnosticar el estado de las políticas de igualdad en tiempos de austeridad. Mostramos que la igualdad puede estar sufriendo un proceso de evaporación, al menos en términos de vigencia de los planes de igualdad. En segundo lugar, se ofrecen y discuten datos a partir de una encuesta original realizada a trabajadores/as públicos vinculados con el trabajo de igualdad en las administraciones públicas españolas. Frecuentemente se presenta a los trabajadores públicos como agentes clave para la comprensión de las resistencias al feminismo, en general, y a la transversalidad, en particular (
Se procederá de la siguiente manera. En la segunda sección, discutimos los obstáculos a la transversalidad, con especial referencia a la idea de resistencia. En la tercera sección presentamos la metodología del estudio, para continuar, en la cuarta sección, con el análisis de la vigencia y contenidos de más de cien planes de igualdad. Dedicamos la quinta sección al estudio detallado de nuestra encuesta, centrada en el análisis y explicación de cuatro tipos de resistencias. La sección final resume el trabajo y problematiza la viabilidad de la transversalidad como mejor manera de abordar el reto de la igualdad de género.
Un creciente número de análisis lamenta el fracaso de la transversalidad. Por un lado, se critica el fracaso en la consecución de los resultados esperados. Pero se critica también el recurrente problema de la «evaporación», es decir, un patrón de comportamiento de las organizaciones públicas que combina el entusiasmo retórico respecto a los principios de la transversalidad con una falta efectiva de compromiso en los cambios sustantivos que este enfoque demanda. Aunque no se ha avanzado lo suficiente en la comprensión de las razones del fracaso de la transversalidad (
Sin negar el impacto de las crisis económicas en las políticas públicas de igualdad, es importante recordar que otro tipo de dificultades han limitado el desarrollo de la transversalidad, en particular, y de las políticas de igualdad de género, en clave más general. La literatura especializada ha empezado a examinar en qué medida el propio diseño de la transversalidad es también responsable de los fracasos en su propia implementación. Meier y Celis (
Aceptando la relevancia a ninguno de los factores anteriores, en este artículo vamos a prestar especial atención a una última explicación, ligada al concepto de resistencia. La transversalidad puede fracasar por las resistencias generadas desde dentro de las organizaciones que han de ponerla en marcha (
En cuanto al liderazgo: un esfuerzo transversal conlleva la adopción de nuevas formas de liderazgo que recaigan en «especialistas de género», es decir, personas y/o organizaciones volcadas en la lucha por la igualdad de género, con capacidad para la demarcación de prioridades y la gestión de la iniciativa, así como la administración de recursos y reconocimientos. Estos especialistas no encuentran en muchas ocasiones el necesario respaldo para el desarrollo de su labor de liderazgo interorganizativo o interdepartamental (por las propias características de la transversalidad), bien por no contar con el nivel jerárquico necesario, bien por no contar con el necesario respaldo de supervisores y/o dirigentes. Finalmente, las culturas organizativas: este es un aspecto particularmente crítico cuando se contrapone con las lógicas de organización de las administraciones públicas. Estas, construidas en torno al principio de compartimentalización vertical y aislamiento/especialización funcional, han de navegar hacia un modo de funcionamiento horizontal y flexible, basado en la comunicación constante y la diversidad de tareas.
El examen sobre las resistencias hacia las políticas públicas de igualdad obliga a una observación sistemática de los recelos ante distintos tipos de cambio. Las «resistencias a la participación» toman la forma de una oposición, explícita o implícita, a la incorporación de actores que promuevan la transversalidad, sobre todo en la apertura del proceso de decisión al diálogo con actores de la sociedad civil. Tal y como han señalado Lombardo y Mergaert (
Esta investigación, que se dirige a estudiar el papel de las administraciones públicas en el desarrollo de las políticas de igualdad, distingue dos campos de análisis diferentes: el primero tiene que ver con el desarrollo legislativo y normativo con el que las administraciones plantean las políticas de igualdad (la decisión política), el segundo centra su atención en las prácticas internas que facilitan o dificultan el desarrollo de estas políticas de igualdad, y se interesa específicamente por la implementación de la transversalidad y las resistencias institucionales para llevarla a cabo (el papel de los agentes). El estudio normativo se ha realizado a través de un análisis de los planes de igualdad con los que cuentan las administraciones en sus distintos niveles y territorios. El estudio de las prácticas institucionales en relación con la igualdad se ha efectuado a través de una encuesta a cargos intermedios de la Administración y agentes de igualdad.
Se han analizado 135 instituciones con «entidad poblacional o política»: 17 CC. AA. y sus 17 capitales, 49 diputaciones, cabildos y
Además del análisis de los planes de igualdad, se ha administrado un cuestionario a un total de 322 altos cargos y agentes de igualdad de todos los niveles de la Administración. De ellos, 137 son cuestionarios completos, con información sobre el cargo ocupado y la Administración en la que trabajan, aunque en los análisis globales usaremos también la información de los cuestionarios de los que no se tiene toda la información. El cuestionario incluye preguntas relativas a la prioridad de las políticas de igualdad en la Administración, la identificación de los elementos que configuran las políticas de igualdad, la valoración sobre el desarrollo de las mismas, así como cuestiones relevantes relacionadas con la formación, el seguimiento o el liderazgo. En este artículo nos centramos en las respuestas al cuestionario más relacionadas con las resistencias tal como las hemos descrito anteriormente, sin recoger las cuestiones más de detalle o las que tienen una relación menos directa con las ideas principales aquí presentadas. La estructura de nuestra muestra se puede observar en la tabla 1.
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Estatal | 0 | 7 | 7 |
Regional | 11 | 51 | 62 |
Provincial | 3 | 8 | 11 |
Local | 22 | 35 | 57 |
Total | 36 | 101 | 137 |
El 85 % de los encuestados son mujeres, la mayoría entre 46 y 55 años (50 %) y entre 36 y 45 años (33 %). Son personal técnico el 27 %, siendo el resto cargos directivos, aunque de estos solo el 15 % tiene a más de 20 personas bajo su responsabilidad, el 43 % tiene a menos de 10 personas, y el 32 % no tiene a nadie. En general, ocupan su cargo actual desde hace años (solo el 26 % lleva menos de dos años), aunque su experiencia en la Administración es más prolongada (son directivos desde hace más de diez años el 52 %, aunque solo el 34 % lleva ese tiempo en su puesto actual).
La información de la encuesta se ha completado con comentarios y observaciones compartidos por medios telemáticos. Pero, además, tuvimos la oportunidad de hablar telefónicamente con quienes reclamaban más detalles sobre la investigación en curso. De esta manera, 40 personas se pusieron en contacto con el equipo de investigación y esto constituyó una valiosa fuente de información en la medida que, además de interesarse por los aspectos técnicos sobre el cuestionario, comentaban cuáles eran sus principales preocupaciones en el desarrollo de su trabajo. Incorporamos estos comentarios al análisis de la encuesta. El nivel administrativo y la relación con la igualdad de estas entrevistadas adicionales se resumen en la tabla 2.
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Estatal | E1 a E3 | ||
Regional | E4 a E12 | E13 a E18 | |
Provincial | E19 a E21 | E22 | |
Local | E23 a E37 | E38 a E40 |
Los planes de igualdad introducen el mandato en el sistema hacia un compromiso con la incorporación de la perspectiva género en el proceso de toma de decisiones (
La vigencia de los planes es importante, pero la calidad de los mismos también lo es. Proponemos una distinción entre planes «apropiados», «deficientes» y «ambivalentes». Los planes son apropiados si puntúan positivamente en una serie de apartados fundamentales, listados en la tabla 4. Los planes son ambivalentes si desarrollan solo algunos de estos aspectos o los desarrollan solo de manera formal y sin llegar a operacionalizarlos. Los planes son deficientes si tienen un carácter exclusivamente formal sin presencia de diagnóstico o indicadores que permitan un análisis de la realidad. La clasificación atiende al diseño de los planes y presta atención a una serie de variables relevantes, como son la presencia de un diagnóstico (o no) de la realidad, el tipo de indicadores que se incluyen en los planes, el grado de participación, el encaje institucional, la evaluación y, finalmente, el presupuesto (tabla 4).
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Comunidades autónomas | 65 |
Diputaciones/cabildos | 28 |
Municipios > 125.000 | 40 |
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Diagnóstico de la realidad | |||
Indicadores | |||
Participación social | |||
Encaje institucional: organización y responsabilidades | |||
Evaluación final/parcial | |||
Partidas presupuestarias para el plan | |||
Porcentaje de planes por tipo | 50 | 25 | 25 |
Desde el punto de vista del analista de políticas públicas, los planes considerados «apropiados», constituyen en torno al 50 % del total y se caracterizan por partir de propuestas participadas, basadas en un rico diagnóstico, con indicadores claros y un desarrollo de su agenda propositiva en un marco institucional sólido y suficientemente detallado. Un buen ejemplo de este grupo sería el «Plan de Igualdad de Mujeres y Hombres en la Comunidad Autónoma de Euskadi (2014-2018)», que cuenta con un diagnóstico de la situación con indicadores cualitativos y cuantitativos que ha sido diseñado de manera participada con otras entidades y que indica claramente los organismos responsables de las distintas funciones mencionadas
Frente a este primer grupo, podemos considerar que alrededor de un 25 % de los planes totales son planes «deficientes» en lo que respecta a las fórmulas de participación diseñadas, el uso de indicadores, la realización de diagnósticos o el entramado institucional. Un ejemplo de este modelo sería el «IV Plan para la Igualdad de las mujeres de Extremadura (2013-2016)»; un plan en el que no hay diagnóstico, ni indicadores definidos ni referencia a planes anteriores, solo a la propia ley de igualdad que obliga al Plan, no hay tampoco compromiso de evaluación más allá de la formalidad, y no se vincula la responsabilidad de acciones concretas a departamentos concretos.
Finalmente, existe un grupo intermedio de planes que podríamos catalogar como «ambivalentes». Son planes que cuentan con una «participación blanda», y/o débiles esfuerzos en relación con el diagnóstico, el soporte institucional/estructural o la operatividad de las propuestas. En la línea de las críticas al
La cuestión presupuestaria, por su escaso desarrollo, merece mención aparte. El 63 % de los planes analizados no menciona asignación presupuestaria alguna, frente al 17 % que lo hace de manera imprecisa y el 19 % en que aparece claramente. Este último caso, por ejemplo es el del «I Plan Estratégico de Igualdad de mujeres y hombres del Principado de Asturias para el 2013-15» y su presupuesto de 16 902 405 euros o los 220 887 558,29 euros que destinaba el «VI Plan Galego para a Igualdade entre mulleres e hommes 2013-15». Por el contrario, la evaluación es un aspecto ampliamente generalizado en los planes. Parece un requisito aceptado, siendo muy frecuente la obligación de evaluar de una u otra forma. En el 60 % de los casos este compromiso se menciona de manera expresa, aunque en pocos casos se anuncia una evaluación externa.
Un análisis en perspectiva muestra como los planes actuales más novedosos programan sus acciones a más largo plazo, con periodos de vigencia largos, más allá de los iniciales cuatro años, lo que nos permitiría hablar del interés por superar los planes de legislatura con empeño en cambios estructurales a medio y largo plazo. Así, por ejemplo, la Diputación de Guipúzcoa proyectó un plan para ocho años (2012-2020), aunque el cambio de gobierno en 2016 provocó que el plan haya dejado de estar vigente; el plan de Tenerife se aprobó para el periodo 2012-2017, y el de Canarias abarca el periodo 2013-2020. Este mismo análisis vislumbra una mejora en la calidad de los planes vigentes. Los temas han ido ganando en profundidad tomando como ejes vertebrales el
Desarrollo de redes de trabajo apoyadas en estructuras y protocolos de coordinación entre distintas administraciones (ej. Tenerife Violeta, 2012-2017).
Interpretación holística del marco económico/político que refiere, por ejemplo, la crisis no para justificar la austeridad, sino para generar un proceso de cambio que rompa con un modelo socioeconómico que reproduce las desigualdades sociales y de género (II Plan Foral para la Igualdad Diputación de Guipúzcoa, 2012-2020).
Introducción de formas muy participadas que nacen del trabajo previo de otras instituciones y que tratan de asegurar su implicación para fortalecer el
Concepción de un plan director que coordina el resto de los planes y que constituye un elemento estratégico en las políticas públicas de una comunidad autónoma (VI Plan de Igualdad de mujeres y hombres en la CAE, 2014-18).
Tratando de valorar la evolución sobre el tema es necesario señalar el carácter agridulce de los resultados. La primera evidencia señala la pérdida de vigor administrativo en los esfuerzos realizados por la igualdad de género, muchas administraciones se han quedado en el camino y han dejado de contar con planes de igualdad. Pero esta fotografía grisácea también deja entrever la presencia de propuestas integrales y profundas en la línea del «transforming» de Rees (
Partiendo de los cuestionarios a responsables administrativos y agentes de igualdad (y sus comentarios) hacemos un análisis de los obstáculos a la transversalidad y sobre todo, de las resistencias internas por parte de las administraciones públicas.
Como se ha señalado ya, la literatura reciente parece coincidir en que la igualdad y su presencia en las políticas han perdido peso con la crisis. Los bien conocidos trabajos de Alonso (
La nueva Ley de Régimen Local y la supresión del artículo 38 que delegaba en los Ayuntamientos funciones en materia de promoción de la mujer, que en el lenguaje de 1985 diríamos de igualdad, lo ha rebajado de tal manera que las competencias en igualdad se han quedado sin base legislativa (E26).
Los obstáculos para el desarrollo de la transversalidad crecen, según nuestros informadores, cuando la austeridad es presentada como excusa para debilitar las estructuras de igualdad. Un caso paradigmático es el de las unidades de igualdad; pasada la novedad de su creación (2008), han experimentado un deterioro creciente:
Tener en cuenta que pueden crearse ciertas estructuras administrativas, que den imagen de trabajar la igualdad, pero luego no tienen ninguna relevancia, están sin dotación (E11).
No obstante, la percepción de quienes tienen responsabilidad administrativa no se corresponde del todo con esta afirmación. En este sentido, y pese a la crisis, la prioridad que se concede a las políticas de igualdad se considera que ha crecido en los últimos años (53 %), aunque de estos la mayoría (40 %) cree que ha crecido poco. Únicamente un 23 % opina que la prioridad de las políticas de igualdad ha disminuido, mientras que un porcentaje similar piensa que sigue igual. Es decir, desde dentro, no hay acuerdo en que la igualdad pierda peso con la crisis ya que, más bien al contrario, parece percibirse una ligera mejora. En realidad, la cuestión puede ser de perspectiva: si se considera que las políticas de igualdad no eran relevantes antes de la crisis, su valoración actual debe percibirse en este sentido. Para los responsables administrativos, lo que sí parece evidente es que la igualdad no es un tema prioritario, aunque puede serlo en áreas concretas (31 %), siendo considerado un asunto secundario (39 %), o sin ninguna prioridad (9 %). Es llamativo que quienes tienen cargos relacionados directamente con la igualdad sean más críticas; el 53 % de estas considera que la igualdad conforma un asunto secundario. Por otro lado, un 93 % de las personas entrevistadas encuentra que las políticas de igualdad han promocionado de forma efectiva la igualdad entre hombres y mujeres, aunque luego matizan que esto sucede solo en algunos casos y colectivos concretos (80 %).
Parecería, pues, pertinente indagar en una cuestión conceptual previa, para comprobar los posibles obstáculos ideológicos. ¿Se comparten dentro de las administraciones públicas nociones comunes acerca de qué son las políticas de igualdad? ¿Son estas políticas fácilmente clasificables por parte de los agentes que las han de poner en marcha? La tabla 5 indaga sobre esta cuestión, ofreciendo datos acerca de: a) qué temas son vistos como políticas de igualdad, y b) qué temas deberían formar parte de una política ideal de igualdad. En relación al primer asunto, únicamente en el caso de la violencia de género existe acuerdo, casi unánime, en su catalogación como política de igualdad efectiva. Con la excepción de la conciliación y la corresponsabilidad, ninguno de los otros asuntos propuestos supera el umbral del 50 %. Se aprecia también que únicamente el 45 % de las personas entrevistadas reconoce a la transversalidad como parte de las políticas de igualdad en la actualidad. En realidad no hay grandes disensos a la hora de considerar qué temas deberían formar parte de las políticas de igualdad: la práctica totalidad de nuestra muestra estaría de acuerdo en incluir los temas propuestos como políticas de igualdad.
Por último, se aborda la cuestión de la continuidad de las políticas de igualdad a lo largo del tiempo. El volumen de cargos de confianza que cambian con los sucesivos cambios de Gobierno y la presencia de las lógicas de rivalidad política constituyen un enorme obstáculo para la estabilidad de las acciones transversales.
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Familia | 46,3 | 74 | 48,1 | 77 | 5,6 | 9 |
Derechos sexuales y reproductivos | 42,5 | 68 | 53,8 | 86 | 3,8 | 6 |
Violencia de género | 90,6 | 145 | 9,4 | 15 | ,0 | 0 |
Dependencia | 36,5 | 58 | 59,7 | 95 | 3,8 | 6 |
Bienestar social | 46,5 | 74 | 47,8 | 76 | 5,7 | 9 |
Mercado de trabajo | 42,5 | 68 | 55,0 | 88 | 2,5 | 4 |
Justicia | 27,7 | 44 | 61,0 | 97 | 11,3 | 18 |
Conciliación vida personal y laboral | 52,5 | 84 | 46,3 | 74 | 1,3 | 2 |
Transversalidad | 44,7 | 71 | 50,9 | 81 | 4,4 | 7 |
Otros | 34,9 | 52 | 46,3 | 69 | 18,8 | 28 |
Lo peor es poner siempre el «cronómetro a cero» porque depender de la sensibilidad de los nuevos cargos políticos es una preocupación constante (E5).
La situación que nos refleja nuestra encuesta prácticamente divide en dos a la muestra: sin que haya grandes diferencias entre los niveles de la Administración, ni entre los cargos vinculados a igualdad y el resto, un 45 % afirma que hay continuidad, y un 43 % que parece que se empieza de cero. En los comentarios recogidos, se insiste, en esta línea, que el perfil de quienes son responsables en materia de igualdad, debe ir mucho más allá:
Creo que lo más importante para que se pueda avanzar en las administraciones es la presencia de feministas en puestos relevantes (E4).
Vemos, por lo tanto, cómo las políticas de igualdad se consideran una política secundaria o, como mucho, concentrada en secciones concretas. Es este un resultado que confirma muchos de los análisis sobre las políticas de igualdad en España, en los que se han comentado las dificultades por las que han atravesado cada una de las grandes iniciativas que se han ido arbitrando para tratar de actuar sobre el problema de la desigualdad. No parece haber grandes diferencias en lo que teóricamente se consideran políticas de igualdad, pero sí en su puesta en marcha. Y parece ser bastante habitual que un cambio de responsable político suponga volver a empezar.
La propia idea de la igualdad de género supone, en la mayoría de los casos, un proceso de desaprendizaje de ideas preconcebidas en relación con el feminismo y el género, y en particular un esfuerzo por educar en las necesidades de la intervención pública en las complejas estructuras que garantizan la desigualdad entre los géneros. Nuestros datos apuntan a resultados optimistas en el terreno de la formación. Parece que se ha avanzado, ya que un 70 % señala que en su unidad administrativa se ofertan contenidos de igualdad. En este caso sí existen diferencias entre los niveles administrativos, siendo algo menos frecuente en el nivel local y más frecuente en el estatal (tabla 6).
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Sí se oferta | % Col | 85,7 | 77,4 | 72,7 | 63,2 | 71,5 |
n | 6 | 48 | 8 | 36 | 98 | |
No se oferta | % Col | 14,3 | 11,3 | 27,3 | 35,1 | 16,1 |
n | 1 | 7 | 3 | 20 | 29 | |
NS | % Col | ,0 | 11,3 | ,0 | 1,8 | 5,8 |
n | 0 | 7 | 0 | 1 | 8 |
Sin embargo, quienes trabajan directamente la igualdad encuentran que son los niveles bajos o intermedios los que suelen recibir esta formación, mientras que los responsables de direcciones generales y cargos políticos (incluyendo parlamentarios) no constituyen el
Creo que el tema de igualdad se ha trabajado desde la superficialidad, en primer lugar porque no ha habido un interés real y, en segundo lugar, porque se ha utilizado a los técnicos especialistas
Otra cuestión es cómo se articula lo formativo y cómo se lleva a la práctica. En este sentido, una traducción práctica son los planes de igualdad internos. Solo el 56 % afirma que existe un plan de igualdad dentro de su unidad administrativa. Aquí existen importantes diferencias según el nivel administrativo, como se ve en la tabla 7.
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Sí existen | % Col | 85,7 | 50,0 | 63,6 | 56,1 | 55,5 |
n | 6 | 31 | 7 | 32 | 76 | |
No existen | % Col | 14,3 | 25,8 | 36,4 | 38,6 | 31,4 |
n | 1 | 16 | 4 | 22 | 43 | |
No lo sé | % Col | ,0 | 24,2 | ,0 | 5,3 | 13,1 |
n | 0 | 15 | 0 | 3 | 18 |
Lo más destacado es que apenas un 50 % de los que trabajan en una comunidad autónoma conocen la existencia de estos planes de igualdad. Solo en el nivel central de la Administración parece algo generalizado. Además, si la igualdad como política transversal ha de incorporarse al funcionamiento interno de la Administración, el paso de la formación a la puesta en práctica (con la mera existencia de planes de igualdad internos) va perdiendo consistencia. Con el agravante de que la formación no suele llegar a los responsables de más alto nivel.
Se ha señalado que la puesta en marcha de políticas transversales conlleva la adopción de nuevas formas de liderazgo que recaigan en «especialistas de género», y que esto puede generar resistencias al ir contra la lógica de especialización de la Administración, bien por no contar con el nivel jerárquico necesario, bien por no contar con el necesario respaldo de supervisores y/o dirigentes. Por eso hablamos de resistencias a las especialistas de género, ya que sus iniciativas transversales les llevarían a liderar procesos de decisión que se pueden considerar una invasión de competencias por quienes tienen responsabilidad en áreas de trabajo no específicas de igualdad (pero afectadas por su transversalidad).
Las políticas de igualdad se han traducido a nivel administrativo en la existencia de organismos o secciones específicas que se ocupan del tema de igualdad (92 %). No parece existir una resistencia formal a la presencia de especialistas de género. En muchos casos, también existen comisiones o grupos de trabajo sobre igualdad (66 %), porcentaje que coincide con la participación de las encuestadas en acciones vinculadas a igualdad con personas de otras áreas o administraciones. Por tanto, las acciones y las comisiones de igualdad, claramente vinculadas a lo transversal, existen en dos tercios de nuestra muestra. Como es esperable, la presencia de grupos de trabajo y la puesta en marcha de acciones están muy relacionadas. Donde existen comisiones o grupos de trabajo, es mucho más frecuente haber participado en acciones transversales de igualdad, o, dicho de otro modo, la transversalidad en la forma de trabajo lleva a la implementación de acciones transversales como puede verse en la tabla 8.
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Sí participa | % Col | 82,6 | 46,9 | 11,8 | 66,0 | |
n | 76 | 15 | 2 | 93 | ||
No participa | % Col | 17,4 | 53,1 | 88,2 | 34,0 | |
n | 16 | 17 | 15 | 48 | ||
Total | % Col | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | |
n | 92 | 32 | 17 | 141 |
Los elementos procedimentales, como vemos, existen, pero no funcionan de la manera esperada: las administraciones parecen contentarse con implantar estructuras a las que luego no se dota del suficiente vigor.
Estamos todo el día reunidas como técnicas de igualdad con una comisión interministerial que resulta la más importante, pero con una periodicidad para mí insuficiente, pero también en comisiones con temas específicos, violencia, sobre todo (E2).
Aparecen así nuevos actores, con la incorporación de especialistas de género, y también mecanismos formales que potencialmente posibilitan una nueva cultura organizativa. Aunque se apunta que no acaban de traducirse en acciones y objetivos sustantivos. Es necesario en este punto profundizar en el análisis de las resistencias. La presencia de grupos de trabajo es clave para la implementación de acciones transversales. No obstante, esta tarea no llegará a buen puerto en ausencia de patrones de liderazgo que pongan el acento en especialistas de género. De ahí que sea necesario abordar la cuestión del nivel administrativo de quienes lideren acciones transversales: estas acciones tendrán más posibilidades de implicar a más organismos o secciones cuanto más alto sea el nivel de la persona que lo lidera. Como puede verse en la tabla 9, estas acciones se han liderado en algo más de la mitad de los casos (53 %) por organismos específicos de igualdad. La igualdad, así, sigue siendo una política específica liderada por secciones específicas, lo que supone un límite para la transversalidad real en organizaciones jerárquicas, como son las administraciones públicas. Solo en el 18 % de los casos han sido lideradas por la presidencia o el nivel más alto de la Administración, lo que teóricamente permite las mejores condiciones para implementar una acción transversal
Muchos testimonios dirigen la atención hacia el problema de los niveles jerárquicos fijados para las plantillas de las Unidades de Igualdad (o profesionales análogos con funciones en igualdad); máxime si tenemos en cuenta las reglas de la comunicación interna de la Administración (
Convocar una reunión con las diferentes áreas del Ministerio, la primera pregunta es con qué niveles, pero el nivel que represente la unidad de igualdad marca al resto. Si no son altos, es evidente que desciende la capacidad de decisión (E1).
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Dirección del Instituto de la Mujer | 10,6 | 15 |
Órgano específico de igualdad (independientemente del nivel administrativo) | 42,6 | 60 |
Dirección/presidencia | 18,4 | 26 |
Otra consejería/viceconsejería/concejalía | 12,8 | 18 |
Mandos intermedios | 2,8 | 4 |
No existen tales acciones | 5,7 | 8 |
No lo sé | 7,1 | 10 |
Total | 100,0 | 141 |
Respecto a otros departamentos y áreas de la función pública, las políticas de igualdad sufren el efecto «frontera»: por un lado, se crean órganos como las Unidades de Igualdad, pero, por otro, su inclusión en el organigrama administrativo ha provocado el efecto contrario: la condensación de funciones, de forma que el resto de áreas delegan en ellas los informes o estudios concernientes a la igualdad de oportunidades, incluso el cuestionario enviado por el equipo de investigación.
Mi superior (secretario general técnico) me ha dicho que os dé todo tipo de información que necesitéis, pero al principio le extrañó que le llegará a él, puesto que no figura en sus competencias (E8).
En definitiva, si las Unidades de Igualdad fueron diseñadas para impulsar la transversalidad, su presencia se ha utilizado como el punto de «descarga» de las obligaciones de otras áreas que debían realizarlo conforme a la ley.
Todo viene a nosotras (Unidad de Igualdad), pero estamos consiguiendo poco a poco que se convenzan de la necesidad de aplicación en todas las áreas, el problema es cuando no quieres hacer un plan de empleo específico para mujeres, sino que los orientadores del empleo del […] entiendan la importancia de los horarios para las mujeres, lo cual no significa que trabajen menos o peor (E37).
Se puede afirmar, por tanto, que las políticas de igualdad siguen siendo algo específico más que transversal, y que las acciones más transversales son lideradas mayoritariamente por organismos o secciones específicas de igualdad, con las limitaciones que esto supone para poder influir en las políticas de otras partes de la Administración con igual o mayor nivel jerárquico. Parece que las Unidades de Igualdad actúan como un mecanismo de derivación de las tareas de igualdad del resto de áreas, más que como una labor de coordinación, entendida como supervisión y asesoramiento del resto de áreas de la Administración. No hay una resistencia a las especialistas como tales, pero se redefinen desde una cultura organizativa que refuerza la especificidad de responsabilidades y no lo transversal.
La estructura de funcionamiento de la Administración pública española presenta importantes limitaciones para el desarrollo de actuaciones transversales («integrales» en la terminología del legislador español). El formalismo legal de la actuación administrativa, así como las relaciones laborales asociadas a un modelo de función pública, tienden a dificultar modelos de organización que, con carácter temporal o permanente, desafíen los procedimientos y repartos de tareas fijados en la legislación. Nuestros datos nos permiten discutir cuestiones importantes asociadas a los desafíos que presenta la horizontalidad a las formas tradicionales de funcionamiento de las administraciones públicas. En la tabla 10, por ejemplo, se ofrecen datos sobre el acceso al puesto de trabajo y la promoción interna. El modelo dominante de organización administrativa condiciona la dedicación y el esfuerzo en tareas con la posibilidad de obtener un reconocimiento por esa tarea; los proyectos transversales, sin embargo, dificultan ese proceso de reconocimiento, en la medida que se ha podido participar en tareas «que serán competencia de otros». A nivel estructural se descubre que los méritos «en igualdad» no se tienen en cuenta ni en los procedimientos de acceso al puesto de trabajo (59 % de los casos), ni en los procedimientos de promoción (65 % de los casos).
Las diferencias en el reconocimiento de méritos entre las secciones que trabajan igualdad y las que no son poco relevantes. Los esfuerzos y méritos relacionados con la igualdad no se tienen en cuenta para la promoción, ni siquiera en los ámbitos administrativos que se centran en la misma. Solo hay una diferencia en los procedimientos de acceso, aunque en el 50 % de los casos, los méritos de igualdad no son relevantes para acceder a cargos específicos de igualdad.
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Valoración de los méritos relacionados con la igualdad en los procedimientos de acceso a su unidad | Sí, suficientemente | % Col | 8,3 | 8,9 | 8,8 |
n | 3 | 9 | 12 | ||
Sí, aunque con menos importancia de la que debería | % Col | 41,7 | 28,7 | 32,1 | |
n | 15 | 29 | 44 | ||
No se tienen en cuenta. | % Col | 50,0 | 62,4 | 59,1 | |
n | 18 | 63 | 81 | ||
Valoración de los méritos relacionados con la igualdad en los procesos de promoción dentro de su unidad | Sí, suficientemente | % Col | 11,1 | 8,9 | 9,5 |
n | 4 | 9 | 13 | ||
Sí, aunque con menos importancia de la que debería | % Col | 25,0 | 25,7 | 25,5 | |
n | 9 | 26 | 35 | ||
No se tienen en cuenta | % Col | 63,9 | 65,3 | 65,0 | |
n | 23 | 66 | 89 |
Otra cuestión relevante es el aislamiento entre áreas, o la dificultad de acceder a información no sensible dentro de la misma Administración. En el cuestionario se preguntaba por el conocimiento de informes procedentes de otras áreas o administraciones relacionados con la igualdad, menos de la mitad (47 %) decían conocer informes de una parte de la Administración diferente a la propia (tabla 11).
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Sí lo conoce | % Col | 38,9 | 49,5 | 46,7 |
n | 14 | 50 | 64 | |
No lo conoce | % Col | 61,1 | 50,5 | 53,3 |
n | 22 | 51 | 73 |
Hay muchos motivos detrás de las resistencias a la transversalidad. Por ejemplo, la formación en el género puede acabar disgustando a trabajadores públicos (y privados) que se sienten amenazados, cuestionados y hasta juzgados por haber desarrollado, permitido o colaborado en prácticas sexistas (
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Ninguno | % Col | 8,3 | 6,0 | 6,8 |
n | 2 | 3 | 5 | |
Liderazgo y/o compromiso político | % Col | 25,0 | 24,0 | 24,3 |
n | 6 | 12 | 18 | |
Falta de sensibilidad del personal técnico (resistencia al cambio; pensamiento de que ya está todo hecho) | % Col | 41,7 | 36,0 | 37,8 |
n | 10 | 18 | 28 | |
Falta de formación del personal técnico | % Col | 25,0 | 32,0 | 29,7 |
n | 6 | 16 | 22 | |
Escasez de recursos (humanos o presupuestarios) | % Col | 4,2 | 26,0 | 18,9 |
n | 1 | 13 | 14 | |
Masculinización del organismo | % Col | 8,3 | 8,0 | 8,1 |
n | 2 | 4 | 6 | |
Organizativos (desconocimiento de tareas y objetivos concretos; estructuras inestables; falta de seguimiento...) | % Col | 33,3 | 18,0 | 23,0 |
n | 8 | 9 | 17 | |
No hay transversalidad | % Col | 29,2 | 28,0 | 28,4 |
n | 7 | 14 | 21 | |
Administración (falsa neutralidad; ineficacia; opacidad; falta de compromiso) | % Col | 25,0 | 16,0 | 18,9 |
n | 6 | 8 | 14 | |
Desconocimiento o inexistencia de datos | % Col | ,0 | 4,0 | 2,7 |
n | 0 | 2 | 2 |
Según las entrevistadas, los mayores obstáculos se encuentran en el propio personal de la Administración, sobre todo en su falta de sensibilidad con la igualdad y en sus resistencias al cambio (40 %), a lo que se suma su falta de formación (29 %). Un segundo bloque de resistencias tiene que ver con el propio funcionamiento administrativo relacionado con la falta de transversalidad (24 %), limitaciones organizativas —indefinición de tareas, estructuras inestables, falta de seguimiento...— (23 %), falta de recursos humanos y presupuestarios (19 %) y opacidad e ineficacia administrativa (19 %). La falta de liderazgo o compromiso político se interpretaría como un tercer tipo de resistencia (24 %), una cuestión que está muy documentada en la literatura, pero que no surge con tanta fuerza en las respuestas espontáneas del cuestionario
No hay grandes diferencias entre el personal de igualdad y el resto: ambos grupos entienden que la falta de transversalidad en la Administración es un obstáculo destacado, aunque los primeros inciden en la falta de sensibilidad del personal técnico y en los problemas organizativos de la Administración, mientras que los segundos insisten más en la falta de formación.
Desde el lado de quienes no han liderado acciones de igualdad se señala la falta de implicación con la igualdad del personal (51 %) y la falta de formación (42 %). En este caso se incide más en la falta de interés en los lugares jerárquicos más altos (70 %).
Es muy interesante observar los problemas señalados en relación con el funcionamiento administrativo. Un 61 % considera estas tareas como una carga de trabajo suplementaria, que no tiene reconocimiento institucional (26 %), ni se valora en la carrera profesional (26 %). Además, está dificultado por las divisiones administrativas rígidas (42 %). Sin embargo, son pocos los casos que señalan la necesidad de conocer personalmente a profesionales de otras administraciones o departamentos (6 %), es decir, la parte informal de la Administración.
Como puede observarse, las que ocupan un puesto de igualdad insisten sobre todo en la falta de interés de los niveles jerárquicos más altos —que quizá les hayan impedido llevar a cabo acciones de este tipo—. A diferencia de sus compañeras que sí han liderado, insisten más en la falta de formación que en la falta de implicación o sensibilidad con la igualdad del personal. Ponen más el acento en cuestiones organizativas, como las divisiones administrativas y la consideración de estas tareas como carga de trabajo suplementaria. En cambio, quienes no tienen un cargo específico de igualdad, tienden a identificar menos obstáculos, posiblemente porque no se han planteado liderar una acción de este tipo y comparativamente le dan mucha importancia a la ausencia de valoración en la carrera profesional.
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Divisiones administrativas rígidas | % Col | 58,3 | 37,3 | 41,3 |
n | 7 | 19 | 26 | |
Necesidad de conocer personalmente a profesionales de otras administraciones o departamentos. | % Col | 8,3 | 5,9 | 6,3 |
n | 1 | 3 | 4 | |
Falta de interés en los niveles jerárquicos más altos | % Col | 83,3 | 66,7 | 69,8 |
n | 10 | 34 | 44 | |
Falta de reconocimiento institucional de los esfuerzos realizados | % Col | 25,0 | 23,5 | 23,8 |
n | 3 | 12 | 15 | |
Consideración de estas tareas como una carga de trabajo suplementaria | % Col | 75,0 | 58,8 | 61,9 |
n | 9 | 30 | 39 | |
Ausencia de valoración en la carrera profesional | % Col | 8,3 | 27,5 | 23,8 |
n | 1 | 14 | 15 | |
Falta de información y formación sobre estos temas | % Col | 66,7 | 35,3 | 41,3 |
n | 8 | 18 | 26 | |
Falta de implicación con los principios de igualdad de género | % Col | 50,0 | 51,0 | 50,8 |
n | 6 | 26 | 32 |
Si lo analizamos por bloques, las que no lideran acciones transversales insisten en la falta de implicación de los niveles jerárquicos más altos (sobre todo por parte de las que tienen un puesto relacionado con la igualdad). Un segundo bloque estaría relacionado con obstáculos relacionados con el funcionamiento administrativo, insistiendo, por un lado, en lo relacionado con el trabajo a realizar, sobre todo en que estas tareas se consideran una carga suplementaria de trabajo, y además sin reconocimiento ni efectos en la carrera laboral. Por otro lado, la rigidez de las estructuras es también un obstáculo relevante. Solo en un tercer lugar de importancia se señalan cuestiones que son las más relevantes para quienes sí han liderado, como es la falta de implicación con la igualdad y la falta de formación (esto último sobre todo las que tienen un puesto de Igualdad). Es también destacable que las relaciones informales no jueguen un papel mínimamente relevante en la puesta en marcha de estas acciones.
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1. Formativas | 1. Liderazgo |
2. Horizontalidad | 2. Horizontalidad |
3. Liderazgo | 3. Formativas |
En definitiva (tabla 14), la imagen de las resistencias a la igualdad es diferente por un lado entre quienes han liderado acciones, que ponen el acento en la falta de sensibilidad del personal de la Administración y su resistencia al cambio; y quienes no se han enfrentado a esta tarea de liderazgo, que señalan la falta de interés de la jerarquía por el compromiso político, así como el propio funcionamiento administrativo, con su rigidez y falta de reconocimiento a estas acciones.
La transversalidad tiene múltiples enemigos. La coyuntura económica y los obstáculos ideológicos y políticos parecen contribuir a una cierta «evaporación» del compromiso con la igualdad, que se manifiesta, por ejemplo, en la disminución del número de planes vigentes. Cierto es que algunas Administraciones han hecho notables avances en la calidad, concreción y viabilidad de sus propuestas en materia de igualdad. La situación del País Vasco, por ejemplo, refleja una posición de liderazgo en todos los campos analizados muy distinta a comunidades como Aragón o Castilla-La Mancha, donde se evidencia un muy débil compromiso con la igualdad. En su conjunto, sin embargo, la estructura de oportunidades se ha manifestado muy hostil al desarrollo de políticas eficientes en el terreno de la igualdad, con consecuencias que se manifiestan tanto en el vigor de la acción política, cuanto en la (escasa) dotación presupuestaria destinada a la lucha contra la desigualdad de género.
Una efectiva recuperación económica, sin embargo, no será condición suficiente para el verdadero despegue de la transversalidad; al menos no lo será mientras pervivan importantes resistencias inscritas en la cultura, los modos de trabajo y de organización de la Administración pública en España. La explotación de una encuesta a personal técnico en diferentes administraciones públicas confirma algunas de las intuiciones menos optimistas defendidas en la literatura especializada. Por ejemplo, las políticas de igualdad no son vistas como una prioridad; más aún, no son vistas como un ejercicio de actuación transversal, sino como una responsabilidad demarcada al terreno específico de las (muy débiles) unidades de igualdad. La formación, un elemento fundamental para el desarrollo de la transversalidad, no alcanza el nivel de los puestos directivos, cuya iniciativa es siempre determinante para el desarrollo de actuaciones eficientes en las Administraciones. Una conclusión particularmente turbadora tiene que ver con la «puesta a cero de los contadores»: en casi la mitad de los casos, cada nuevo dirigente político aspira a comenzar la tarea desde el principio, dificultando la continuidad de unas políticas transversales que, por definición, son lentas en su implantación.
Las resistencias a la horizontalidad son claves y aparecen sin matices. En los pasillos de la Administración no se valoran los contenidos o esfuerzos relativos a igualdad en los procesos de acceso o promoción. A esto se suma que hay dificultades en el flujo de información (también de igualdad) dentro de la misma unidad administrativa (entre áreas o secciones diferentes). Las resistencias percibidas se centran también en el funcionamiento administrativo. Hemos podido acceder también a la percepción de las resistencias desde la práctica. Quienes lideran acciones destacan las resistencias por parte del personal de la Administración, y quienes no han liderado acciones de igualdad insisten en la falta de liderazgo o compromiso político.
Rees (
Este trabajo ha sido posible gracias a la financiación obtenida a través del proyecto «La optimización de las administraciones públicas en la aplicación de políticas transversales de igualdad». Programa I+D+I, (FEM2011-25122). Investigadora principal: Soledad Murillo. Enero 2012-diciembre 2015.
No existe un listado consensuado sobre las actividades vinculadas siempre y en todo lugar al «
Esta pregunta era abierta en el cuestionario, lo que se presenta es una codificación de las distintas respuestas recibidas.