Estudios

CIUDAD Y TERRITORIO

ESTUDIOS TERRITORIALES

ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254

Vol. LVII, Nº 224, verano 2025

Págs. 783-798

https://doi.org/10.37230/CyTET.2025.224.15

CC BY-NC-ND

Lo ambiental tras 50 años de urbanismo en España: una revisión del marco normativo

Rocío Pérez-Campaña ⁽¹⁾

Rubén Talavera-García ⁽²⁾

Luis Miguel Valenzuela-Montes ⁽³⁾

⁽¹⁾ Profesora Permanente Laboral

⁽²⁾ Profesor Ayudante Doctor

⁽³⁾ Catedrático de Urbanística y Ordenación del Territorio

^{(1) (2)} Departamento de Geografía. Universidad Complutense de Madrid

⁽³⁾ Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio. Universidad de Granada

Resumen: Cincuenta años de urbanismo en España permiten hacer balances a partir de numerosas claves interpretativas. La lectura desde una perspectiva ambiental resulta ineludible, dado el peso de esta variable en la calidad de vida de nuestros pueblos y ciudades y los retos a que nos enfrentamos en el contexto del cambio global en sus múltiples dimensiones. ¿Ha evolucionado el urbanismo en España hacia la sostenibilidad ambiental? Responder a este interrogante es una tarea compleja. En este artículo realizamos una aportación a la reflexión crítica sobre la -evolución ambiental- del urbanismo a través, fundamentalmente, del análisis de los códigos de urbanismo existentes, buscando hitos relacionados con el soft law y valorando su sensibilidad a la incorporación de nuevos términos y herramientas en relación con lo ambiental.

Palabras clave: Planificación urbana; Urbanismo sostenible; Soft law; Sostenibilidad urbana.

Environmental issues after 50 years of urban planning in Spain: a review of urban planning codes

Abstract: Fifty years of urban planning in Spain allow for assessments based on numerous interpretative keys. A reading from an environmental perspective is essential, given the importance of this variable in the quality of life in our towns and cities and the challenges we face in the context of global change in its multiple dimensions. Has urban planning in Spain evolved towards environmental sustainability? Answering this question is a complex task. In this article, we contribute to the critical reflection on the -environmental evolution- of urban planning, primarily through the analysis of existing urban planning codes, seeking milestones related to soft law and assessing their sensitivity to the incorporation of new terms and tools related to environmental issues.

Keywords: Urban planning; Sustainable urbanism; Soft law; Urban sustainability.

Recibido: 18.07.2024; Revisado: 08.01.2025

(1) Correo electrónico: r.perez.campana@ucm.es; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1069-4590

(2) Correo electrónico: rtalaveragarcia@ucm.es; Nº ORCID:https://orcid.org/0000-0003-4749-3546

(3) Correo electrónico:lvmontes@ugr.es; Nº ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9805-8873

Los autores agradecen las críticas constructivas recibidas, los comentarios y sugerencias realizados por las personas evaluadoras anónimas, que han contribuido a mejorar y enriquecer el manuscrito original.

1. Cuando lo ambiental se convierte en emergencia: de los lugares comunes a la acción en el urbanismo

La preocupación del urbanismo por las cuestiones ambientales no es (afortunadamente) nueva, pese a que en los últimos años hayamos asistido a su adjetivación como urbanismo sostenible, ecológico ambiental, ecosistémico (Rueda-Palenzuela, 2019), etc., no solo en España, sino en otros países y culturas de la planificación. Este apellidamiento da lugar a lo que muchos considerarían pleonasmos, puesto que el urbanismo, ya desde finales del siglo XIX, se ha interesado y preocupado por la relación entre naturaleza y ciudad (Archibugi, 2002), debiendo el planificador tener una visión de las cuestiones ambientales para entender la complejidad sistémica del territorio y la ciudad de cara a su planificación (Daniels, 2017). Sin embargo, estos términos han ido cobrando cada vez más fuerza (Hernández Aja & al., 1994). Como muestra, para el ámbito académico, se puede comprobar su aparición creciente en los resultados de la base de datos Dialnet y el buscador especializado Google Scholar, sobre todo a partir de finales de los años 90. Destacan particularmente los resultados (a la fecha de redacción del presente artículo) de este último buscador para el caso de urbanismo sostenible (4050), ecourbanismo (2420), urbanismo ecológico (2100), urbanismo ambiental (431) y con menor cifra, también más recientemente, urbanismo ecosistémico (290).

Detrás de esta reclamación de viraje hacia la sostenibilidad, la ecología y la dimensión ambiental del territorio y la ciudad, entendemos que está la crítica a su desatención en la práctica del urbanismo. Planteaba Benevolo (1981) que el origen del urbanismo moderno estaba en el urbanismo sanitario del siglo XIX, que venía a resolver los efectos del crecimiento industrial y su repercusión en la distribución espacial de la población y de los diferentes usos en una ciudad que crecía superando los límites que había heredado de la Edad Media. Coincidimos con Moreno Molina (2008) en que los objetivos de saneamiento y salubridad quizá no puedan denominarse “ambientales” en el sentido en que se suele utilizar el término en la actualidad (al menos en nuestro contexto territorial), pero denotan una preocupación por “los males” que puede conllevar la (mala) urbanización. Es cierto que, en etapas más netamente desarrollistas del urbanismo, la sostenibilidad y las consideraciones ambientales estuvieron ausentes de las políticas y de las prácticas técnicas (Gómez Ordóñez, 2002; Rando Burgos, 2021).

Pero la situación ha cambiado. La evidencia empírica de los efectos que un inadecuado planeamiento urbano tiene sobre nuestras ciudades y territorios y por ende en el propio ser humano es, cuando menos, difícilmente cuestionable, de manera que nos encontramos en el marco de una nueva sensibilidad ambiental acompañada de conciencia social (Ezquiaga-Domínguez, 2023; Parejo Navas, 2003). Así, la sostenibilidad se convierte en un elemento esperanzador para el urbanismo actual (De-Terán-Troyano, 2023) y es, de hecho, uno de los catalizadores de la convergencia entre culturas europeas de la planificación (Knieling & Othengrafen, 2013), además de un instrumento fundamental para la necesaria transición eco-social (Hernández-Aja & González-García, 2023) en el contexto de una emergencia climática ya declarada y asumida, afortunadamente, por buena parte de la sociedad y su representación política.

En cualquier caso, este fenómeno de “ecologización del urbanismo” (Moreno Molina, 2008) no ha sido inmediato, sino resultado de un proceso evolutivo y de la mano de hitos de muy variada naturaleza sucedidos en el ámbito internacional, europeo, estatal y regional (muchos de ellos, de la mano del soft law). El conocido como Informe Meadows (Meadows & al., 1972) encargado por el Club de Roma, fue sin duda el precedente fundamental para introducir la idea de límites al crecimiento (enfoque que Rockström & al. (2009) asumieron y ampliaron para el cálculo de los límites planetarios). Dicho informe, a nuestro entender, se puede considerar germen, más o menos directo, de la consideración del suelo como recurso limitado y no renovable y la introducción de conceptos como la capacidad de carga. De la misma forma, planteamientos ligados al reconocimiento de la multifuncionalidad de los ecosistemas (Naveh; 2001), sistematizados por ejemplo en la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (MEA, 2005), pensamos que han contribuido a una cualificación del suelo, más allá de mero soporte que se agota.

El urbanismo, por supuesto, ha sido permeable a estas y muchas otras cuestiones, en sus múltiples dimensiones: en la investigación en urbanismo, en la formación en urbanismo, en la arena política, en la discusión social y en la práctica técnica, y se han recepcionado también en la legislación urbanística. De hecho, desde los años 90 se ha ido transitando en la asunción de diferentes paradigmas hasta llegar de forma más contundente a los paradigmas de la sostenibilidad, la ciudad compacta y la rehabilitación, regeneración y renovación (Calderón & García, 2017), todos ellos en estrecho vínculo, porque el reto de la sostenibilidad no ha de enfrentarse únicamente respecto a las nuevas construcciones y el nuevo urbanismo, sino en la gestión de la ciudad existente y su patrimonio (Fariña Tojo & Naredo, 2010). En esta transición, sin embargo, se siguen manteniendo herencias, determinadas cuestiones siguen sin resolverse, o no lo hacen de manera satisfactoria, quizá porque muchos de los problemas a los que tiene que enfrentarse el urbanismo son “problemas perversos”, wicked problems (Rittel & Webber, 1973) cuya complejidad sin duda se intensifica cuando hablamos del encuentro entre urbanismo y sostenibilidad ambiental.

En este contexto, y considerando la temática de este número especial de CYTET, hemos querido aportar algunas notas para responder a la siguiente pregunta: ¿Ha evolucionado el urbanismo en España hacia la sostenibilidad ambiental? Huelga decir que esta pregunta ha sido ya formulada con anterioridad y brillantemente respondida, sin ir más lejos, por el referencial Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español (Fariña Tojo & Naredo, 2010). No obstante, los cambios constantes, con nuevos hitos, evidencias, errores y aciertos en el planeamiento urbanístico, nos llevan siempre a la necesidad de una reflexión continuada que intente aportar más luces a las sombras que todavía se generan. En este limitado trabajo realizamos una lectura acotada de lo que consideramos -lo ambiental- del urbanismo, o la sostenibilidad ambiental del urbanismo en España. Somos conscientes de que es un enfoque parcial, puesto que la sostenibilidad o el desarrollo sostenible implica otras dos dimensiones, la económica y la social, pero en este caso resulta un enfoque necesario para acotar operativamente nuestra aportación a este número especial. Además, responder al interrogante sobre hasta qué punto y en qué dirección se ha evolucionado hacia la sostenibilidad ambiental es una tarea compleja, multidimensional y transdisciplinar que, por supuesto, no se resuelve completamente en este texto, en el que más bien detectamos la relevancia de ciertos hitos de soft y hard law, ciertas tendencias a través de sus frecuencias terminológicas o instrumentales, o la gobernanza de lo ambiental en el urbanismo. Esto último vendría a reflejar la distancia entre modelos tecno-culturales y una verdadera transición socio-técnica, para alcanzar, ya no la deseable, sino la cada vez más necesaria sostenibilidad ambiental del plan urbanístico.

2. El soft law como puerta de entrada a lo ambiental desde los años 70: hitos internacionales, europeos y nacionales

A la hora de reseñar el calado que las cuestiones ambientales han tenido en el urbanismo español en los últimos 50 años, resulta imprescindible una contextualización, aunque sea breve, de la constelación de hitos en materia ambiental alcanzados a nivel internacional, europeo y nacional que han tenido directa, o indirectamente, una influencia en el urbanismo. Es obligado referir al concepto de soft law, por su especial importancia en la propuesta de los denominados derechos de tercera generación, particularmente los relacionados con el medio ambiente (Fajardo del Castillo, 2019). Se trata de actos atípicos, sin fuerza vinculante, pero con una importante carga inspiradora, pudiendo ser germen de futuras regulaciones. Efectivamente, el acercamiento entre urbanismo y medio ambiente se ha producido inicialmente a través de este tipo de actos emanados de diferentes organismos, reuniones informales, etc. que han resultado en recomendaciones, dictámenes, convenios o documentos con otras denominaciones. El soft law se ha intensificado, además, por efecto y aumento de la paradiplomacia, es decir, el incremento de relaciones diplomáticas gracias a la participación de gobiernos locales y regionales en relaciones internacionales (Cornago Prieto, 2001), lo que sin duda ha sucedido también por la proliferación de cumbres, reuniones y redes de temática ambiental con participación de gobiernos regionales. Señala Moreno Molina (2008) precisamente el soft law como la clave del acercamiento entre urbanismo y medio ambiente en la Unión Europea, pero podemos decir que también lo ha sido en el plano internacional y nacional, como veremos a continuación.

Más que la recopilación exhaustiva de estos hitos o su desgranado interpretativo respecto al urbanismo —que, por otra parte, podemos encontrar en Moreno Molina (2018), Ramírez Sánchez (2021) y Rando Burgos (2021), entre otros—, queremos aportar una síntesis de cuáles de ellos se han citado expresamente en la legislación urbanística estatal y de las comunidades autónomas.

En el caso de las leyes estatales de suelo, es en la Ley 8/2007 de 28 de mayo, de suelo (en adelante, LS07) cuando aparece la primera referencia a alguno de los hitos anteriores, en concreto, en la Exposición de Motivos I, se cita expresamente la Estrategia Territorial Europea y la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia para el Medio Ambiente Urbano. Ambas referencias se mantienen también en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del suelo. Por su parte, la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas alude a la Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible, y la Declaración de Toledo. En el resto de leyes del suelo no aparecen referencias a ningún hito particular, lo que no significa que no calaran de alguna forma en el legislador o que no contribuyeran a una cierta reorientación teórica hacia la sostenibilidad. De hecho, Bassols (1981) destaca la Conferencia de Estocolmo de 1972 como primer hito fundamental en relación con la preocupación por el medio ambiente, y cómo tuvo de hecho un pronto eco en la Ley del Suelo de 1975 (Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en adelante, L75). Efectivamente, la L75 ya hizo referencia en su apartado IV a la “adecuada atención a los problemas del medio ambiente” y, para los Planes Directores Territoriales de Coordinación, señaló la necesidad de que establecieran determinaciones sobre “la conservación del suelo, de los demás recursos naturales y a la defensa, mejora, desarrollo o renovación del medio ambiente natural y del patrimonio histórico artístico”. Igualmente, los Planes Generales Municipales de Ordenación debían contener determinaciones sobre “la protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos e histórico artísticos”. Los Planes Especiales de Reforma Interior podrían tener como objeto la resolución de problemas “de estética y mejora del medio ambiente”. Además de estas referencias expresas al medio ambiente, la L75 también introdujo como objeto específico de los Planes Generales Municipales el establecimiento de medidas en el suelo no urbanizable de cara a la protección de sus elementos naturales, citando expresamente el suelo, flora, fauna o paisaje. Incluyó también una tímida referencia a la contaminación al mencionar la debida precaución con las construcciones destinadas a fines industriales.

En cuanto a las normas autonómicas, sí encontramos en la mayoría referencias explícitas a hitos ambientales, principalmente en las denominadas de tercera y cuarta generación (Ramírez Sánchez, 2021), aprobadas desde el año 2007 tras la LS07 y el texto refundido de 2008. En la Fig. 1 mostramos las referencias encontradas en la normativa vigente. Hemos querido analizarla, no exclusivamente en cada ley autonómica, sino en todo el Código de Urbanismo correspondiente, entendiendo que “incluye todas las normas de nivel legal y reglamentario que regulan la actividad urbanística” (Marinero Peral, 2023).

Aunque no se ha realizado sistemáticamente la búsqueda para normas autonómicas anteriores (al no existir versiones muy anteriores de los códigos se dificultaba la comparación), sí que podemos citar, a modo de ejemplos, las referencias a la Conferencia de Río y la Carta de Aalborg contenidas en la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, y a la Carta Europea de Ordenación del Territorio en la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid. Por supuesto, que hayan existido referencias a estos hitos en la legislación estatal y autonómica anterior, o en la actual, no ha implicado necesariamente su traslación directa a la práctica, pero sí que permite valorar una intencionalidad y marcar unos referentes inspiradores internacionales o europeos, evidenciando así lo que Moreno Molina (2008) denomina su “fuerza persuasiva”. Sí que podemos decir que el poder fundamental de todos estos y otros hitos, es el de haber coadyuvado a confirmar el principio de desarrollo sostenible en el plano internacional, atendiéndose también en el ámbito de la Unión Europea (en primer lugar, con la consagración, en el Tratado de Ámsterdam, del objetivo de desarrollo sostenible y el principio de la integración del medio ambiente en todas las políticas), al igual que en el ordenamiento jurídico español, incluyendo el urbanístico (Moreno Molina, 2008). En el caso del urbanismo, la aplicación del principio de desarrollo sostenible fue dando forma a lo que se iría convirtiendo en el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, explícitamente enunciado en la legislación urbanística española más reciente (Del Olmo Alonso, 2008). Su consolidación definitiva se produjo a través de la LS07, concretamente en el Art. 2. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, en el que lo relaciona con “propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación […]”. A partir de aquí, se fue perfilando y concretando en la normativa estatal posterior y de la mano sobre todo de su desarrollo jurisprudencial (Rando Burgos, 2021). En el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante, RDL2015), la redacción, en este caso en su artículo 3, se amplía para referir expresamente a la prevención y minimización de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo. También amplía contenidos al respecto de la necesidad de combinar los usos de forma funcional, concretando este aspecto en 12 letras adicionales entre las que podemos destacar referencias a: la eliminación o minimización de emisiones contaminantes, de gases de efecto invernadero, del consumo de agua, de energía y de residuos; la protección de la atmósfera y el uso de materiales, productos y tecnologías limpias, materiales reutilizados y reciclados y sistemas que minimicen la contaminación acústica; priorización de energías renovables frente a fósiles; uso racional del agua, ahorro y reutilización. Merece la pena señalar que, además, es desde la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, cuando se habla explícitamente de las tres esferas de la sostenibilidad: económica, social y medioambiental. Respecto a la normativa autonómica, en textos incluso anteriores a la LS07, habían aparecido referencias al principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, aunque casi siempre tímidamente (Rando Burgos, 2021). No obstante, en la ya derogada Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, apareció de forma explícita en la exposición de motivos y como principio general de la actuación urbanística en el Art.3, donde el desarrollo urbanístico sostenible se define como “la utilización racional del territorio y el medio ambiente y conlleva conjugar las necesidades de crecimiento con la preservación de los recursos naturales y de los valores paisajísticos, arqueológicos, históricos y culturales, con el fin de garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras”.

Fig. 1 Tabla de los principales hitos de soft law referidos en los Códigos de Urbanismo actuales

Fuente: Elaboración propia

Como conclusión de este apartado cabe pensar en las derivadas de investigación valiosas que cabría desarrollar, en una aproximación más detallada sobre lo ambiental en la gobernanza del urbanismo, para evaluar el nivel de influencia de ciertas cuestiones ambientales o la ecologización de los marcos normativos o los instrumentos de planeamiento urbanístico. Así, se podrían analizar desde indicadores soft (p.ej.: redes informales, compromiso entre actores…) hasta otros resultados técnicos (p.ej. mecanismos institucionales, carácter vinculante de la evaluación, fiscalización ambiental del plan, etc.) que estarían asociados a las trayectorias de los diversos modelos de urbanismo o culturas del plan (Nadin, & al., 2024).

3. El hard law ambiental como vector para la sostenibilidad, pero también para la complejidad en el planeamiento urbanístico

Como ya señala y recopila el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español, hay una serie de ámbitos temáticos cuya normativa influye directa o indirectamente en el planeamiento urbanístico: ordenación del territorio, protección de espacios naturales, gestión de recursos naturales, medio ambiente y calidad ambiental, evaluación ambiental, vivienda, así como otras leyes que se alinean claramente con la sostenibilidad. Toda esta normativa, en su relación con el planeamiento urbanístico, ha de constituir garantías de una adecuada consideración de lo ambiental de nuestra intervención en el territorio. En el plano práctico de elaboración y tramitación de planes, sin embargo, está teniendo efectos problemáticos derivados del gran número de informes sectoriales que implica (por cierto, solo la legislación urbanística gallega y asturiana ofrecen orientativamente un anexo recopilando cuáles son los informes sectoriales requeridos). De-la-Cruz-Mera (2023) señala la tendencia de incremento de informes sectoriales en general, algo que ya habían destacado los firmantes del “Manifiesto por la seguridad jurídica del planeamiento territorial y urbanístico” en 2022. Buena parte de esos informes derivan de normativa ambiental (un ejemplo de los informes solicitados se puede encontrar en la Fig. 2, referida en particular al caso andaluz), siendo de hecho las evaluaciones ambientales uno de los principales motivos de nulidad de los planes (Fernández-Valverde, 2023), que además lo son de pleno derecho y sin posibilidad de subsanar. Hay que advertir también que el contenido ambiental de las legislaciones urbanísticas estatales y autonómicas se compone de un buen número de conceptos jurídico-indeterminados (Cuyás Palazón, 2021) lo que ha sido también en ocasiones una fuente de conflictos.

En general, este tipo de situaciones son corresponsables en algunos casos de la no revisión y actualización de planes, optándose cada vez con más frecuencia por modificaciones puntuales e intervenciones parciales a través de proyectos estratégicos que están dando lugar a lo que Lobato-Becerra (2020) denomina un “urbanismo miope”, que pierde su visión global de largo alcance. No se puede ignorar tampoco la presión añadida de las lógicas neoliberales, que junto a otros intereses están llevando a la sustitución de los instrumentos tradicionales de planeamiento por planes estratégicos y sectoriales y otras intervenciones que rompen con la aspiración de una dimensión holística del planeamiento (De-Terán-Troyano, 2023). La aludida visión global, o esa dimensión holística son, sin duda, necesarias para la sostenibilidad en general y la sostenibilidad ambiental en particular, dada la importancia de la concepción sistémica del territorio y de la evolución de las funciones que mantienen el equilibrio ecológico. Se hace necesario, en este contexto, encontrar fórmulas equilibradas que no nos hagan perder la coherencia de una visión de futuro y que permitan flexibilizar suficientemente los planes y reducir la burocratización y los tiempos de tramitación de los mismos.

Fig. 2 Variedad de informes sectoriales del planeamiento urbanístico en Andalucía

Fuente: Elaboración propia a partir de información facilitada por la Dirección General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Agenda Urbana, Junta de Andalucía

Entretanto, la valoración del aprendizaje institucional y nivel de aplicación de ciertas normativas marca las transiciones pendientes en la consideración de lo ambiental en el planeamiento urbanístico y también de escala territorial. Las oportunidades las marcan hitos como la ley de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)¹ De Ureña Francés & Español Echániz (2006) o la superación conceptual y técnica de algunas nomenclaturas “desarrollistas” del urbanismo, como el Suelo No Urbanizable², que ha venido protegiendo de forma devaluada y no proactiva los valores, entre otros, de, por ejemplo, el espacio abierto de la agricultura periurbana de las Vegas (Pérez-Campaña & Valenzuela-Montes, 2015). Se trata de avances que han roto inercias de largo recorrido tecno-cultural en los artefactos de planificación (Janin Rivolin, 2012; Nadin & al., 2024; Elinbaum & al., 2024), pero que todavía tienen un valor normativo, secundario y pendiente de una mayor integración técnica, administrativa y física. Una muestra podría ser la del episodio autonómico de Andalucía (según el relato de García-Cabrera Mata, 2021) con el Decreto-Ley 31/2020, de 1 de Diciembre, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de evaluación ambiental estratégica de determinados instrumentos de planeamiento urbanístico, que genera la invalidación de 109 planes generales en tramitación en las 8 provincias de Andalucía, al implicar: i) Dar “por finalizados los procedimientos de evaluación ambiental estratégica de instrumentos de planeamiento urbanístico tramitados conforme a la disposición adicional tercera de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de medidas en materia de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental”; ii) Dejar “sin efectos los informes de Valoración Ambiental o las Declaraciones Ambientales Estratégicas que se hubieran emitido (…)” sin aprobación definitiva en ese momento; y iii) Que los Ayuntamientos que comenzaran nuevamente los trámites de aprobación de sus planes generales, tendrían que iniciar un nuevo procedimiento de EAE.

Así pues, se han ido dando pasos en las últimas décadas y recientemente, con nuevos modelos de indicadores del planeamiento urbanístico (Rueda-Palenzuela, 2008), la formulación, más o menos transformadora de planes especiales de Vegas y Huertas (Segura Calero, 2021), el diseño de estrategias de contención de la baja densidad (Nel·lo, 2011), el impulso a la certificación ecológica de planes (derivado del Libro Blanco de la Sostenibilidad), la progresiva y/o relativa consideración de la infraestructura verde en la planificación territorial (Santiago Ramos & Feria Toribio, 2021; Rodríguez Espinosa & Aguilera Benavente, 2016;) o la revisión del modelo de consumo territorial de espacios presionados por el turismo (Peribáñez-Ayala, 2023; Górgolas Martín, 2023). Pero al mismo tiempo se mantienen debilidades estructurales como consecuencia de un modelo de difícil transición (Hernández-Partal, 2020), que posterga o frena lo ambiental al igual que otras necesarias reformas o innovaciones , dentro del laberinto de la gobernanza del plan (Valenzuela Montes, 2022) generando paradojas cuando no contradicciones normativas y transescalares en la regulación del crecimiento urbanístico por parte de la planificación territorial (Górgolas Martín, 2018). De ahí el reto transversal renovador de instrumentos como los planes de acción local de la agenda urbana (Hernández-Partal, 2023), que a su vez pudieran reforzar, por ejemplo, el papel de la EAE para coordinar y simplificar los informes sectoriales, con una integración corresponsable entre la evaluación y la toma de decisiones de los planes desde su formulación inicial.

Por último, no queremos dejar de comentar que el largo tiempo necesario para la tramitación de los planes, sus revisiones e incluso modificaciones puntuales (De-la-Cruz-Mera, 2023) (sin que la responsabilidad en exclusiva radique, obviamente, ni en los informes sectoriales en sí mismos ni en particular en los de índole ambiental) es una situación tan indeseable para la planificación urbanística en general como para el camino hacia la sostenibilidad ambiental.

4. Lo ambiental en los Códigos de Urbanismo: diecisiete realidades más una

Vistos los contenidos de los apartados precedentes, nos parece de interés evidenciar el calado que determinados términos de lo ambiental han tenido en la normativa urbanística actual (Fig. 3) . Aunque no hemos profundizado en las vías de incorporación (tarea difícil, por otra parte), entendemos que en algunos casos puede tratarse de terminología que se ha incorporado a partir del ya comentado soft law y en otros de la normativa ambiental específica en vigor en el ámbito territorial concreto. La selección de términos responde a un listado previo elaborado por los autores, completado después tras algunos hallazgos realizados al trabajar con códigos concretos. Hemos procurado realizar la búsqueda directa, aunque siempre contextualizada, de estos términos, sin entrar en interpretaciones que pudieran llevar a su inclusión en la tabla por sobreentendimiento. La misma razón explica el porqué, aun habiendo clara relación entre algunos de los términos, hemos optado por su inserción separada en la tabla. Futuros trabajos con base en lo aquí avanzado podrían profundizar en estas cuestiones.

No se han incluido en la tabla algunas presencias que son generales en todos los códigos, tanto estatal como en los autonómicos. Es el caso de la sostenibilidad o desarrollo sostenible, las referencias a los residuos, los riesgos, la contaminación atmosférica y el paisaje, lo que interpretamos como una asunción necesaria y plena de estas cuestiones. También hay ausencias que resultan llamativas, a términos como el metabolismo urbano, si bien encontramos otros con los que tiene particular relación, como la huella ecológica y la economía circular. Tampoco hay referencias a esas adjetivaciones de las que hablábamos en la introducción: urbanismo ambiental, ecológico, ecosistémico, inteligente, ni a ecourbanismo (la excepción es el urbanismo sostenible). Ausente está también la transición eco-social, como concepto más innovador y reto a desafiar por el planeamiento (Hernández-Aja & González-García, 2023), además de como concepto que amplía la visión reduccionista que impregna la transición energética (que sí es mencionada en varios códigos).

Fig. 3 Selección de términos vinculados a la sostenibilidad ambiental contenidos en los Códigos de Urbanismo actuales

Fuente: Elaboración propia

Dada la extensión de la tabla, resulta complicado desarrollar un mínimo comentario de cada hallazgo, por lo que nos centraremos solo en algunos de ellos. Comenzando por el ya mencionado desarrollo urbano sostenible, comprobamos que aparece en la práctica totalidad de códigos, en el caso de Cataluña y la Comunidad Valenciana, proporcionando incluso una definición completa. En cualquier caso, no siempre aparece como principio de actuación, como ya señalara Rando Burgos (2021), sino como alusiones en los preámbulos o puntualmente en diferentes partes del articulado. Llama la atención la escasa referencia al bioclimatismo (se han excluido de la tabla las referencias a la instalación de -dispositivos bioclimáticos- cuando en ninguna otra parte del texto legal se habla de bioclimatismo como mecanismo de adaptación), en particular en Andalucía, Murcia y Extremadura. La infraestructura verde sí parece ganar protagonismo, apareciendo en casi todos los códigos, en algunos casos no como referencia aislada, sino incluso en el contexto de una existente o declarada como necesaria estrategia de infraestructura verde (ver, por ejemplo, los casos de la Comunidad Valenciana y Galicia; en esta última, además, hemos localizado una referencia expresa a la ecología del paisaje, como ciencia necesaria en este ámbito). En relación con la infraestructura verde, hemos encontrado también referencias a las funciones, servicios y beneficios ecosistémicos (conceptos diferentes, aunque con frecuencia empleados como sinónimos). La integración paisajística tiene también una presencia casi plena, al igual que las referencias a los indicadores de sostenibilidad en el planeamiento. Respecto a indicadores y estándares, destacamos el caso de Extremadura, en cuyo Reglamento General de la Ley ordenación territorial y urbanística sostenible (artículo 14) incluye una relación de indicadores de sostenibilidad urbana. Merece la pena también mencionar las referencias a la proximidad como criterio para la planificación urbana, tendente a facilitar la accesibilidad a múltiples servicios. En relación con la proximidad, hemos querido buscar también si se hacen referencias específicas a tiempos, encontrando la idea de los 15 minutos “a pie o en bicicleta desde las nuevas áreas residenciales” en el caso de Castilla-La Mancha o los 10 minutos referidos en la Comunidad Valenciana. Por último, llamamos también la atención por la escasa referencia a la agricultura urbana y periurbana, como elemento valorizador de los mal llamados suelos no urbanizables y por su importancia en la seguridad y soberanía alimentaria de las ciudades (Yacamán-Ochoa, 2024; Simón-Rojo & al., 2023; Zazo Moratalla & Paül, 2022). Recordamos aquí, por cierto, que la Ley de 1956 hacía referencia expresa a las huertas y su necesidad de protección para evitar su desaparición o alteración, cuestión que no apareció en ninguna de las leyes estatales posteriores.

Como se indicó con la Fig. 1, también la lectura de esta tabla exige cautela para entender la cronología y los largos procesos de elaboración normativa. De nuevo, la ausencia o presencia de determinados conceptos no puede interpretarse como causa unívoca de las bondades o desaciertos en la práctica, pero sí que informan de una mayor o menor sensibilidad, de una voluntad de actualización y, por supuesto, pueden tener implicaciones doctrinales.

5. Retos para una transición socio-técnica

En los apartados anteriores hemos podido constatar cómo la vía del soft law y el desarrollo legislativo y reglamentario de determinados aspectos sectoriales concurrentes de carácter ambiental han ingresado en el propio ordenamiento jurídico del urbanismo. De-la-Cruz-Mera (2023) plantea que no hay otra rama del ordenamiento jurídico más prolífica que la urbanística, y entendemos que, muchas de las exigencias venidas desde lo ambiental han contribuido sin duda a su ensanchamiento. Si difícil y laberíntico ha sido todo este desarrollo, no menos lo es su puesta en práctica y su evaluación (crítica) para comprobar su efectividad en el papel y en la realidad. Recomendaciones, guías y manuales sobre sostenibilidad en el planeamiento urbanístico surgen así para aportar niveles de concreción técnica que difícilmente podrían ser asumidos por la normativa. Además de lo recopilado en la Fig. 4, de ámbito nacional y regional, no podemos olvidar que también existen manuales y herramientas a nivel europeo, algunas de ellas ligadas a algunos de los hitos recogidos en la sección 2 de este trabajo. En concreto, cabe citar aquí el Marco europeo de referencia para la ciudad sostenible (RFSC) (como desarrollo operativo de los contenidos de la Carta de Leipzig, acordado por los Ministros de Desarrollo Urbano de la Unión Europea en Marsella en 2008 y revalidado después en Toledo en 2010 y en Poznan en 2011) y, en particular, el Manual de Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible (Fioretti & al., 2020) y la SAT4SUD (Self Assessment Tool for Sustainable Urban Development) del Joint Research Centre (JRC) (2021).

En la Fig. 4 hemos querido recopilar algunos ejemplos de manuales y guías. No es tampoco nuestro objetivo localizar específicamente indicadores de sostenibilidad ambiental urbana que, por otra parte, vienen en todo caso integrados en sistemas de indicadores más amplios.

*Se incluyen los años únicamente para aquellos documentos o iniciativas que están específicamente fechados. En muchos casos no se ha encontrado fecha, lo que dificulta establecer una cronología correcta