1. Nota preliminar

Dentro de la vorágine legislativa, jurisprudencial y doctrinal que caracteriza el actual devenir del Derecho Urbanístico en España, un trabajo como el presente, que afronte su estudio desde una perspectiva histórica, puede suscitar cierta extrañeza y singularidad, una suerte de “rara avis” alejada de la más candente actualidad. No obstante, esta afirmación se desmiente por sí sola a poco que se indague en la importante bibliografía histórica publicada en España sobre urbanismo1, prueba palpable de los beneficios que siempre reporta afrontar el estudio de las instituciones urbanísticas partiendo de sus antecedentes históricos.

Ni que decir tiene que todas las lecturas tienen la capacidad, en mayor o menor medida, de influirnos y, en mi caso, debo reconocer la influencia decidida que ha supuesto la figura de la profesora Marta Lora-Tamayo Vallvé (Catedrática de Derecho Administrativo de la UNED) en su justa reivindicación sobre la importancia de la perspectiva histórica y comparada en el estudio de las diferentes facetas que ofrece el Derecho urbanístico. Sobre esta base se ha ido conformando el (cada vez mayor) interés de quien suscribe por abordar la investigación del Derecho Urbanístico partiendo siempre de los orígenes, en el convencimiento de que profundizar en la génesis histórica de las instituciones y técnicas urbanísticas representa un método eficaz para facilitar su comprensión en el actual marco legal.

Esta visión práctica se ve complementada, además, por otra más personal y gratificante desde un punto de vista intelectual ya que, dentro de la variada y compleja gama de materias y objetos de estudio que ofrece hoy día el Derecho Urbanístico, el estudio histórico de las raíces primigenias de sus técnicas jurídicas, por muy manidas que pudieran parecer, siempre suele ofrecer al investigador la satisfacción de hallar algún detalle novedoso y revelador sobre su origen y evolución histórica.

2. Introducción y metodología

La suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas suele encuadrarse por la doctrina y la jurisprudencia entre las medidas administrativas de naturaleza cautelar destinadas a asegurar la efectividad de un ordenamiento urbanístico futuro que se encuentra en tramitación, ya sea de forma total (elaboración de un nuevo plan urbanístico) o parcial (con ocasión de una modificación puntual del que actualmente se encuentra en vigor) dotando así de la necesaria seguridad jurídica la fase de transición entre uno y otro y evitando la creación de situaciones que puedan resultar contrarias a la nueva ordenación. Ello da idea del importante cometido que la técnica está llamada a cumplir en su función de engranaje al servicio de la función pública de planeamiento con la finalidad de impedir que los hechos consumados se impongan al propósito reformador y vacíen anticipadamente su posible contenido como ha señalado Fernández Rodríguez (2017, p.84).

Aun siendo una técnica urbanística de gran raigambre en nuestro ordenamiento urbanístico, a la que la doctrina administrativa ha dedicado importantes estudios, su importancia no se ha visto correspondida, en nuestra opinión, con estudios doctrinales que profundicen en sus orígenes y evolución histórica. Desde este punto de partida, el presente trabajo afronta el análisis de los principales hitos históricos de nuestro Derecho Urbanístico en busca de los antecedentes remotos de la institución, en paralelo con otra técnica interconectada con ella, la de fuera de ordenación urbanística. De ello se ha podido constatar cómo el origen de ambas técnicas aparece anudado al surgimiento de los primeros instrumentos de ordenación urbana, por muy rudimentarios que estos pudieran ser, sufriendo su evolución posterior una desigual fortuna como consecuencia del liberalismo imperante en época decimonónica, hasta llegar, finalmente, a su cristalización definitiva en la Ley del Suelo de 1956 en la que ya adquieren estatus de categoría jurídica propia, y a su posterior consolidación en los textos legales subsiguientes.

Como agudamente ha señalado el profesor García De Enterría (1977, p.35), el surgimiento de las diferentes técnicas urbanísticas a lo largo de la evolución histórica del Derecho Urbanístico suele responder a necesidades de índole eminentemente casuística y pragmática para dar respuesta a los sucesivos retos que históricamente ha planteado el desarrollo de las ciudades y los asentamientos humanos. Este casuismo no es ajeno a la técnica de suspensión de licencias, si bien podemos apreciar una peculiaridad nada desdeñable representada por la existencia de una vinculación directa e íntima relación de la técnica con el instrumento o plan urbanístico cuyas determinaciones pretenden salvaguardarse. Ello hace que la propia existencia de la técnica precise ineludiblemente de la previa existencia a su vez bien de un proyecto de plan urbanístico en trámite, bien, cuando menos, de la previa voluntad administrativa de elaborarlo, de tal forma que, uno y otra constituyen un presupuesto necesario para la existencia de aquella2.

Probablemente tomando como base esta interdependencia, que impediría lógicamente la existencia autónoma de la suspensión al margen de un instrumento de ordenación a garantizar o de la voluntad de su elaboración, entre la doctrina suele prevalecer la idea del origen relativamente reciente de la técnica al considerar que no nos encontramos ante una institución jurídica de larga tradición sino ante una categoría del Derecho urbanístico alumbrada a partir de la Ley del Suelo de 1956. Es decir, suele hacerse coincidir el nacimiento de la suspensión de licencias con el surgimiento moderno de lo que hoy denominamos planeamiento urbanístico, lo cual no tendrá lugar hasta un momento tan reciente como la década de los cincuenta del siglo pasado3 (García De Enterría, 1966, p.314) y, fundamentalmente, a través de su positivación expresa en el art. 22 de la Ley del Suelo de 1956 donde se consagrará como categoría jurídica propia.

Si bien compartimos esta conclusión, no deja de ser cierto que, en nuestra opinión, el origen mismo de la institución, el germen de la suspensión de licencias, se sitúa en momentos anteriores a la Ley del Suelo de 1956, no mediante su reconocimiento legal expreso, que no llegaría hasta dicha norma, sino, más bien, de forma velada mediante su infiltración a través de normas dispersas o demandada por importantes autores de la época. En este sentido, además, se verá cómo la trayectoria histórica de la técnica de la suspensión ha corrido paralela a la de otra relevante institución urbanística, la situación jurídica de fuera de ordenación, si bien con un resultado desigual propiciado por la concepción liberal imperante en el siglo XIX. Así, mientras la suspensión, como técnica dirigida a limitar el derecho de propiedad, encontró serias dificultades para su consolidación, por el contrario, el fuera de ordenación, como medida favorecedora de determinadas obras en edificios no ajustados a la ordenación, se prodigó en las Ordenanzas Municipales decimonónicas apareciendo ya plenamente consolidado en el primer tercio del siglo XX.

En definitiva, la trayectoria histórica de la técnica de la suspensión no puede entenderse desvinculada de los instrumentos de ordenación y de la, a su vez, íntima relación con el régimen de concesión de licencias dado que ambas técnicas, de intervención mediante la licencia y de planificación (rudimentaria o básica) mediante los planos de alineaciones y proyectos de ensanche del siglo XIX, correrán en paralelo en la evolución histórica del derecho urbanístico (Anguita Cantero, 1992, p.467). Por ello, en nuestra opinión, no resulta posible comprender en su integridad el régimen garantista que representa la técnica de la suspensión de licencias sin atender, en primer lugar, al complejo sistema de instrumentos y técnicas de ordenación urbanística anteriores a la aprobación de la Ley del Suelo de 1956 y a la corriente de pensamiento liberal imperante durante buena parte de los siglos XVIII y XIX cuyo ideario presidirá las sucesivas normas urbanísticas dictadas durante dicho periodo configurando así una concepción rígida y absoluta del derecho de propiedad que finalmente se consagrará en el Código Civil de 1889. Sólo así resultará posible comprender cómo una técnica de tanta importancia, dirigida, recuérdese, ni más ni menos, que a garantizar el cumplimiento tanto del instrumento básico del urbanismo como de su objeto mismo, es decir, el cumplimiento del propio plan urbanístico y de la ordenación del suelo y de los usos regulados por él, no haya tenido reconocimiento legal expreso hasta una fecha tan tardía como la aprobación de la Ley del Suelo de 1956.

3. Origen y evolución histórica de las técnicas de suspensión de licencias y situación jurídica de fuera de ordenación urbanística

3.1. Estado de la cuestión en las Ordenanzas Municipales decimonónicas

Las Ordenanzas municipales han constituido históricamente una fuente de Derecho de extraordinaria amplitud e importancia4 que constituían prácticamente la única fuente jurídica en la que los ciudadanos veían limitada y regulada su actividad constructiva habida cuenta de que los planos urbanísticos de alineaciones, en un primer momento, y de ensanche, posteriormente, carecían de mandatos imperativos situándose, en este y en otros muchos aspectos, muy alejados de lo que hoy día entendemos como planeamiento urbanístico5.

Históricamente, la posibilidad de dictar ordenanzas sobre policía urbana y rural ha constituido una de las manifestaciones más típicas del poder municipal representando, en consecuencia, la base primigenia para la regulación de las cuestiones urbanísticas municipales. No obstante, el hecho de que el nacimiento del Derecho urbanístico cristalizara en origen en el ámbito municipal a través de las ordenanzas municipales no fue obstáculo para que se desarrollara una progresiva desmunicipalización o “estatalización”6 del urbanismo en época decimonónica. Como consecuencia de esta nueva etapa histórica del Derecho urbanístico, las ordenanzas dictadas evidenciaron un escaso carácter innovador limitándose generalmente a recopilar las disposiciones tradicionales del antiguo régimen sobre policía urbana (Bassols Coma, 1973, p.87).

A pesar de ello, las reglas urbanísticas decimonónicas relativas a la construcción de edificios siguieron apareciendo generalmente recogidas en las Ordenanzas Municipales de Policía de la Edificación constituyendo los exponentes más sobresalientes las dictadas en los municipios de Madrid y Barcelona, si bien con el limitado alcance que hemos señalado anteriormente respecto de la primera de ellas7. Por el contrario, puede considerarse que las ordenanzas de Barcelona sí integraron un cuerpo legal de gran valor jurídico aportando innovaciones sustanciales que, indudablemente, influenciaron el contenido de las ordenanzas dictadas por municipios limítrofes.

Prueba de ello lo constituye el hecho de que podamos encontrar antecedentes remotos de la técnica del régimen jurídico de fuera de ordenación no sólo en las ordenanzas municipales de Barcelona de 1856 (artículos 38 y 39) y 1891 (artículo 173) sino también, por ejemplo, en las de Vich de 1858 (artículos 31 y 32). Por el contrario, existen contadas excepciones de Ordenanzas Municipales que se hicieran eco de la idea de la suspensión de licencias, aunque de forma muy primigenia, como, por ejemplo, el Reglamento de Policía Urbana y Rural de Valencia de 1844 donde ya se aprecia la necesidad, si no de suspender, sí de sujetar la concesión a licencias a especiales cautelas a fin de no comprometer las futuras alineaciones8.

3.2. El sistema de alineaciones

El devenir histórico de la técnica de intervención que finalmente desembocará en la licencia urbanística9 aparece estrechamente vinculada al respeto de la alineación de calles, también denominada estirantado, acordelado o “tira de cuerdas”; técnica surgida durante el siglo XVI10 (Anguita Cantero, 1995, p.61) en cuanto expresión de la práctica urbanística más elemental y simple: el establecimiento de líneas de separación entre las zonas edificables de las que no lo son. La aparente sencillez de esta técnica no debe llevarnos al error de subestimar su trascendencia dado que, en cualquier caso, su origen aparece imbuido de la importancia que reviste el interés público en la ordenación de la ciudad y, por ello, de la “superioridad del valor colectivo que la ciudad como tal postula frente a la iniciativa o la libertad de los propietarios al edificar los inmuebles” (García De Enterría & Parejo Alfonso, 1981, p.47). A la vista de la estrecha relación que tradicionalmente ha existido entre la concesión de licencias y los procedimientos de alineación, entendemos que habrá de ser en las normas que históricamente han regulado el régimen jurídico de la técnica de la alineación y, fundamentalmente, en la normativa que posteriormente consagraría la necesidad de los “planos” de alineaciones, el lugar en el que comenzar nuestra búsqueda del fundamento primigenio que posteriormente servirá de base para el surgimiento de la técnica de la suspensión de licencias y de la constatación de la situación jurídica de fuera de ordenación.

En un primer momento, la aprobación de estos planos de alineaciones se realiza mediante trámites y procedimientos completamente casuísticos y dispersos como medio para atajar los graves inconvenientes causados por la ineficiente trama urbana de la ciudad heredada de la Edad Media11. La reversión de esta situación pasaba necesariamente por la rectificación y realineación del viario a fin de recuperar para la vía pública los terrenos indebidamente ocupados por los particulares mejorando, por extensión, las condiciones de salubridad, higiene, tránsito y ornato de la ciudad, ámbitos todos ellos que constituían importantes limitaciones para el desarrollo de las ciudades y sobre los que se fundamentó la intervención administrativa sobre la propiedad privada en relación con la vía pública. Sobre esta base, a la que se sumaron las no menos importantes exigencias de una incipiente burguesía que urgía la adaptación del espacio urbano al nuevo orden social y económico al que la trama de la ciudad heredada se veía incapaz de dar respuesta12, se arbitran en un primer momento procedimientos de alineación individual mediante el mero establecimiento de la línea de edificación con ocasión de cada acto singular de construcción aunque, no obstante, no tardará en advertirse las insuficiencias de este sistema individualizado al no ajustarse a las exigencias de regularidad que exigía la remodelación de todo el sistema viario y la liberación de espacios públicos indebidamente ocupados. De ahí que se tendiera posteriormente a planteamientos interventores más generalistas de alineación parcial por calles, barrios o zonas similares en los que la línea de la calle quedaría prefijada con anterioridad a la decisión del dueño de reedificar superando así las limitaciones que conllevaba la alineación individual.

De esta forma, se introduce durante el siglo XVIII un nuevo procedimiento consistente en la alineación global del espacio de calle fijándose por primera vez la línea de edificación con anterioridad al momento en que el dueño de la finca decidía su reedificación, lo que en la práctica suponía la anticipación de su perfil final13. Fue así como las alineaciones de calles surgidas durante la Ilustración, y generalizadas a partir de la primera mitad del siglo XIX, triunfaron como método de adaptación y transformación de la trama urbana.

De esta forma, el sistema de alineaciones se consagró como la primera técnica urbanística de actuación sobre conjuntos de la ciudad14 atribuida inicialmente a la competencia municipal si bien necesitada de refrendo gubernativo para alcanzar ejecutividad como consecuencia del proceso de centralización de las competencias urbanísticas15 (Bassols Coma, 1973, p.100) que se venía fraguando desde mediados del siglo XIX.

No obstante, la evolución del sistema de alineaciones aún debía afrontar su paso decisivo recogiendo la idea de unir en un solo documento todas las alineaciones de la ciudad con un carácter general, descriptivo y normativo de modo que contuviera todas las alineaciones presentes y las alteraciones futuras. Se trataba de poner en práctica la ambiciosa pretensión de establecer de una sola vez y en un solo instrumento legal todas las alineaciones de todas las calles a través de un plano general de la ciudad en lo que podría considerarse un primer intento de planificación urbana integral. Su generalización no verá la luz hasta el establecimiento de los “Planos Geométricos de Poblaciones”, previstos con carácter preceptivo por la Real Orden de 25 de julio de 1846 sobre planos geométricos de poblaciones16 que supuso la introducción en España de los planos generales de alineación17 como instrumento que se estaba revelando en los países de nuestro entorno como el más idóneo para lograr la transformación de la trama urbana heredada. No obstante, el establecimiento de estos planos representó en nuestro país el primer intento fracasado de experimentar una concepción global de la transformación urbana de la ciudad debido, básicamente, a la insuficiencia de medios técnicos de los Ayuntamientos y a los cuantiosos gastos que suponían para las mermadas arcas municipales la confección de dichos planos18.

En paralelo, la licencia municipal no fue indemne a la evolución del sistema de alineaciones que hemos expuesto, evolucionando desde una perspectiva particular hacia otra más general. Tanto es así, que puede apreciarse una evolución de la licencia municipal en paralelo a la acontecida con los procedimientos de alineación ya que, si en el Antiguo Régimen su solicitud estaba ligada a verificar de forma casuística el deslinde entre la edificación y el espacio público a través del procedimiento de alineación de casas o de calles, la posterior fijación apriorística de las líneas de edificación mediante planos generales de alineación supuso que la licencia asumiera también, además de su propia labor de control de la edificación, la función complementaria de garantizar el cumplimiento de dichos planos, tarea de intervención de la que, además, derivarán posteriormente otras técnicas urbanísticas. De esta forma, puede afirmarse que, tanto en la labor de control de las alineaciones y líneas de fachada, como en el recurso al procedimiento de declaración de ruina y en las consecuentes obligaciones de “ir entrando en la línea” a medida que los edificios se van demoliendo o reedificando, puede situarse el origen de la técnica que, más tarde, la Ley del Suelo de 1956 denominará “fuera de ordenación”19.

Y es en este marco histórico-legal, en el que el urbanismo, trascendiendo del mero establecimiento de alineaciones, comienza a reafirmarse como una política pública sistemática y global, ordenadora de grandes actuaciones urbanas, en el que podemos vislumbrar un primer atisbo del origen cautelar de la licencia urbanística como instrumento de garantía de los planos generales de alineación que desembocaría, de forma lógica, en la necesidad, si no de suspender, sí de sujetar su concesión a especiales cautelas en tanto se elaboraban dichos planos a fin de no comprometer las futuras alineaciones mediante el nacimiento de edificios de nueva construcción que, no obstante, se encontrarían en situación de “fuera de alineación”, complicando aún más si cabe los ya de por sí arduos y onerosos procedimientos de alineación. Finalidad claramente garantista que se corresponde de forma manifiesta con la naturaleza y fundamentación de la técnica de suspensión de licencias de nuestro actual Derecho urbanístico.

Un ejemplo nítido de lo que acabamos de exponer lo encontramos en las Reales Órdenes de 10 y 16 de junio de 1854 por las que se fijan, respectivamente “Reglas que deben observarse en los espedientes de construcción de casas en Madrid” y “Trámites en los espedientes de alineaciones de calles y plazas”. En estas normas, tras advertir expresamente que la ausencia de alineación de una calle no constituiría obstáculo para la edificación, se articulaban dos procedimientos de concesión de licencias, uno general y otro específico, según constara o no aprobada la alineación de la calle. En este último supuesto, la concesión de la licencia se supeditaba a la tramitación y aprobación de la correspondiente alineación, lo que en la práctica suponía subordinar o “suspender” la concesión de la licencia en tanto recaía dicha aprobación, otorgándose o denegándose esta en función de su ajuste a la alineación aprobada20.

A ello debemos unir la práctica seguida por los Ayuntamientos en los terrenos reservados al ensanche de la ciudad en los que la decisión gubernativa de afrontarlos sólo abría la técnica para elaborar y plasmar la futura sistematización y regulación de la edificación manteniéndose ésta suspendida en tanto se elaboraban los correspondientes proyectos, posponiéndose así tanto la determinación de la norma jurídica que habría de instrumentar el régimen de las nuevas construcciones como, en especial, la financiación de las obras de interés público de los ensanches (Bassols Coma, 1996, pp. 32-33).

Y es precisamente esta idea de salvaguarda del interés general que representaba el respeto de las alineaciones, presentes o futuras, en cuanto reflejo de una política pública sistemática y global, la que, en nuestra opinión, motivará la consolidación de dos técnicas urbanísticas de gran arraigo posterior: la suspensión de licencias y el régimen de fuera de ordenación. En ambas late con fuerza su naturaleza garantista en el convencimiento de que el interés público representado por la ordenación global de la ciudad podía verse comprometido si no se establecían medidas que limitaran la concesión de licencias en tanto se aprobaban los planos generales ya que, en caso contrario, las alineaciones podrían verse seriamente amenazadas. No obstante, no puede afirmarse que estos planteamientos gozaran de una recepción genérica y habitual en la normativa de la época, básicamente por la oposición de la clase burguesa, anclada en una concepción liberal de la propiedad urbana, a cualquier intento de intervención en el derecho de propiedad que limitara las posibilidades edificatorias de sus fundos. Esta circunstancia, unida al hecho de que los titulares de la iniciativa normativa pertenecieran mayoritariamente a la oligarquía propietaria, explica fácilmente la escasa acogida que las técnicas limitadoras del derecho de propiedad.

3.3. El Proyecto Posada Herrera

Llegados a este momento histórico, merece una reflexión especial el proyecto de ley de Posada Herrera de 1861 sobre Reforma, Saneamiento, Ensanche y otras Mejoras de las Poblaciones21, texto que, de haber prosperado, hubiese representado con toda probabilidad la norma urbanística más completa, sistemática y avanzada de su época, incluso en comparación con el marco comparado europeo, y para nuestro ordenamiento jurídico el primer texto en contemplar simultáneamente las cuestiones relacionadas con el Ensanche y la Reforma Interior de las ciudades (Bassols Coma, 1996, p.42). Se trataba de un texto vanguardista con auténtica pretensión de norma urbanística global, muy alejado de las posteriores normas de ensanche que se caracterizaron por suponer básicamente proyectos de fomento de la vivienda y el ensanche muy similares a los proyectos de urbanización de hoy día (García De Enterría, 1966 p. 313; Orduña Prada, 2001, p.280). Probablemente, la gran calidad e innovación que suponía el proyecto de ley se debiera a la influencia de las ideas de Ildefonso Cerdá22 en gran parte de su articulado23 introduciendo importantes innovaciones desde el punto de vista de la ordenación del derecho de propiedad, incluida “la cesión obligatoria y gratuita de terrenos para vías públicas”, “el principio de justa distribución”, “la extensión del juego de la expropiación” o “la objetivización del justiprecio” (Parejo Alfonso, 1996, pp. 153-154); innovaciones que, probablemente, desencadenaran su precoz fracaso ante la oposición radical y prácticamente unánime de la clase propietaria.

Tal fue el rechazo que suscitó el proyecto de ley que incluso llegó a retirarse del orden día del Senado sin debate parlamentario alguno ante la negativa del ministro del ramo a defenderlo24 ante las importantes presiones que ejerció la oligarquía burguesa propietaria, contraria a una norma no alineada con la concepción liberal del derecho de propiedad tan propio del momento. En la cuestión que nos interesa, el proyecto de ley configuró un auténtico estatuto jurídico-administrativo de la propiedad urbana que conllevó, entre otras cuestiones, una distinción clara entre la técnica de la licencia y la de la alineación individual que, a su vez, se tradujo en una suerte de rudimentaria técnica mediante la cual la solicitud y obtención de una licencia de edificación se supeditaba a que el interesado reclamara de la autoridad local “la alineación y rasante de las vías públicas que limiten su propiedad (…)”, requisito sin el cual no cabía ni siquiera presentar la solicitud de licencia urbanística.

3.4. La normativa de ensanche

El fracaso del proyecto de ley de Posada Herrera supuso descartar el tratamiento conjunto del fenómeno urbanístico optando entonces por el ensanche de las poblaciones. Así, tras un período de incertidumbre, se dictó la Ley de 29 de junio de 1864 “fijando las reglas que han de observarse en las Obras para el Ensanche de las Poblaciones” que supuso una ruptura con la línea legislativa seguida hasta entonces al abandonar toda consideración a los temas de reforma interior, que no volverán a recuperarse hasta la Ley de Expropiación Forzosa de 1879. Como era de esperar tras la presión ejercida sobre el proyecto Posada Herrera, la Ley de 29 de junio de 1864 representó el triunfo de las tesis defendidas por la clase propietaria mediante la asunción de una concepción liberal de la propiedad urbana que posteriormente se vería ratificada en el Código Civil de 1889. Hasta tal extremo asumió la Ley de 1864 las tesis liberales que parte de la doctrina (Bassols Coma, 1996, p. 45) ha llegado incluso a afirmar que la norma ni tan siquiera merecería el apelativo de urbanística sino, más bien, de mera norma de fomento del ensanche y de las edificaciones, tanto por su elevado grado de desafección de los acuciantes problemas que ocasionaba la ordenación urbana (salubridad, higiene, etc.) como por renunciar definitivamente a la articulación de cualquier técnica urbanística de gestión que facilitara la urbanización. A pesar de esta dura crítica doctrinal, debemos romper una lanza en favor de la Ley de 1864 ya que no es del todo cierto que renunciara a toda técnica urbanística dado que introdujo algún mecanismo como la exención de contribución a los propietarios que financiaran las obras de urbanización dando pie, aunque tímidamente, a que las sucesivas leyes de ensanche fueran incorporando ciertos niveles de cesiones obligatorias (cesión de la mitad de la calle, cesión completa, financiación de las obras de urbanización), comenzando así un proceso que terminará consolidándose en la Ley del Suelo de 1956.

Sea como fuere, no encontramos en el texto de 1864 referencia alguna al tímido asomo de regulación de la técnica de la suspensión de licencias que se incluyera en el proyecto Posada Herrera, ausencia que se verá reiterada en las sucesivas normas de ensanche de 22 de diciembre de 1876, de 26 de julio 1892 sobre reforma del régimen general de ensanche de 1876 para Madrid y Barcelona25, y de saneamiento y mejora interior de 1895, al reproducir, no sin matizaciones, un esquema urbanístico similar26 (Enériz Olaechea, 2005, p. 302) insuficiente para dar respuesta a los problemas del desarrollo urbano y, en especial, a los planteados por las necesidades de alojamiento de la ingente inmigración campesina de la época y la consecuente aparición de barriadas periféricas formadas al margen del control municipal, conformando una realidad urbana en las antípodas de la pretendida visión utópica de la ciudad higiénica y ordenada de los ensanches, y sin que la promulgación de la posterior Ley de Casas Baratas de 1911 pudiera paliar el problema ante la escasa rentabilidad de las operaciones de reordenación (De Terán Troyano, 1999, p. 158).

3.5. La incidencia del Código Civil de 1889

De forma paralela al surgimiento de toda la normativa de ensanche aprobada durante el último tercio del siglo XIX se venía desarrollando un proceso legislativo codificador que desembocaría finalmente en la aprobación del Código Civil de 1889. Tal y como había venido constatándose a lo largo de dicho siglo, la nueva norma se hizo eco de la concepción liberal del derecho de propiedad imperante en la sociedad de la época, contraria a cualquier intromisión en las facultades dominicales de los propietarios. Recordemos que tal posición fue básicamente la que motivó el precoz fracaso del Proyecto Posada Herrera por una cámara, el Senado, de carácter censitario compuesta eminentemente por una oligarquía burguesa de grandes propietarios.

En este marco, no es de extrañar la aprobación de un Código Civil que consagraba un derecho de propiedad de índole absolutista otorgando a los propietarios amplios márgenes de actuación para disponer de sus propiedades según sus conveniencias. De esta forma, la propiedad era considerada como un derecho subjetivo expresión de la voluntad del propietario respecto de sus bienes, lo que se traducía en que podía usarlos, disfrutarlos y disponer de ellos de la forma que estimara más conveniente (Angosto Sáez, 1998, p. 40). El derecho de propiedad se configuró así como un poder abstracto y casi absoluto tan sólo acotado por las limitaciones que eventualmente impusiera el ordenamiento legal que, básicamente, venían representadas por la normativa urbanística con base en disposiciones de salubridad pública. Por ello, no es de extrañar que se haya afirmado que, al igual que sucedió en Inglaterra con la revolución industrial, en nuestro país también fuera la higiene pública el título habilitante de avances conformadores del derecho de propiedad con apoyo en la aplicación de técnicas de policía sanitaria, concepción que constituirá el germen que desembocará finalmente en la actual función social limitadora de la propiedad que recoge nuestra Constitución.

Pues bien, esta configuración liberal del derecho de propiedad suponía en la práctica una importante limitación para las iniciativas legales que pretendieran limitar su contenido dado que, en ausencia de norma legal, los propietarios disponían de un amplio margen de actuación. De ahí que supusiera también un importante obstáculo para la implementación de técnicas urbanísticas (como sucedería con la suspensión de licencias) dirigidas a limitar la acción de los propietarios. Esta desafortunada situación cobró tintes verdaderamente preocupantes, como veremos en el siguiente epígrafe, en los terrenos situados en el extrarradio de las grandes ciudades en los que, en ausencia de norma, los Ayuntamientos se veían forzados a autorizar la construcción de edificios que, posteriormente, una vez se aprobaba el correspondiente plan, en muchas ocasiones debían ser objeto de expropiación dándose situaciones en las que los gastos por indemnizaciones llegaban incluso a superar los gastos de urbanización, poniendo en serio peligro su ejecución.

3.6. La crisis de la normativa urbanística en el primer tercio del siglo XX: Núñez Granés y el proyecto de ley de Sánchez Guerra

La situación del urbanismo español en las etapas anteriores a la Guerra Civil no dejaba de adolecer de cierta precariedad al venir referida a la normativa decimonónica constituida por las leyes de ensanche de 1892, de saneamiento y reforma interior de 1895 y diversos artículos de las sucesivas leyes de régimen municipal que abordaban la cuestión urbanística de forma muy limitada. Este anquilosamiento normativo respondía a la recalcitrante idea de que los ayuntamientos podían atender satisfactoriamente el crecimiento urbano mediante la aprobación de planes y proyectos de ensanche comprensivos de amplios períodos de tiempo. A ello se añadía el hecho de la ausencia de debate sobre la idoneidad de dicho marco normativo para atender satisfactoriamente los procesos urbanísticos cada vez más complejos que exigía el desarrollo de las ciudades (Bidagor Lasarte, 1996, p. 91). Esta situación alcanzaba cotas realmente preocupantes en las zonas situadas en el extrarradio de las grandes ciudades, fundamentalmente Madrid y Barcelona, en las que proliferaban a una velocidad inaudita barriadas misérrimas y suburbios insalubres edificados al margen de todo proceso de ordenación.

Esta situación de crisis urbanística se prolongará durante los inicios del primer tercio del siglo XX apareciendo en dicho período diferentes proyectos legislativos27 que, a pesar de su buena voluntad, no harán sino evidenciar la insuficiencia de los instrumentos legales existentes para hacer frente a los problemas generados por la urbanización acelerada de las ciudades y los importantes problemas que tal proceso conllevaba (suburbios infradotados, escasez de viviendas, insuficiencias sanitarias, higiénicas y de servicios, marginación social, ausencia casi absoluta de zonas verdes y espacios libres, etc.)28. No es de extrañar, pues, que, ante la envergadura de los problemas que debían afrontar estos proyectos de ley, unida a la configuración absoluta del derecho de propiedad prevista por el Código Civil, no realizaran referencia alguna ni se ocuparan de incluir entre sus previsiones cuestiones comparables a la técnica de la suspensión de licencias, entre otras importantes razones, por la aparición de una línea jurisprudencial del Tribunal Supremo que negaba con rotundidad la posibilidad de suspender los procedimientos de licencia con ocasión de la elaboración de nuevos planes29.

A pesar de esta situación, de esta época podemos destacar dos importantes excepciones en la medida en que abogaron por limitar el derecho de propiedad incluso con carácter previo a la ejecución de los futuros planes de urbanización, lo que suponía una intromisión en el derecho de propiedad sin una previa base legal habilitante, en un intento claro, a nuestro juicio, de soliviantar el carácter absoluto con que el Código Civil contemplaba dicho derecho. Estas excepciones vienen representadas, en primer lugar, por cierto sector doctrinal, que advirtió sobre la necesidad de regular técnicas urbanísticas que aseguraran el éxito de los proyectos de urbanización, y, en segundo lugar, por las importantes limitaciones del derecho de propiedad propuestas en el proyecto de ley de Sánchez Guerra de 1914 para hacer frente a los problemas generados por la urbanización acelerada y desordenada de las grandes ciudades.

Como hemos anticipado, la primera de las excepciones a que nos hemos referido viene representada por aquellas voces doctrinales que se encargaron de recordar la conveniencia de estudiar con antelación la forma de llevar a cabo la urbanización de los alrededores de las grandes urbes y la necesidad de implementar, en su caso, ciertas técnicas urbanísticas a fin de preservar el interés público en tanto se aprobaban los oportunos proyectos. En este sentido se pronunció el insigne urbanista Núñez Granés30 en su estudio sobre los problemas generados en la urbanización del extrarradio de Madrid en los supuestos en los que aún no se contara con un plan de urbanización aprobado, ante la proliferación de viviendas insalubres y suburbios infradotados que suponían un verdadero obstáculo para la posterior urbanización (Núñez Granés, 1920, p. 12). No obstante, los problemas urbanísticos generados en el extrarradio de Madrid no tenían fácil solución ya que, como advertía Núñez Granés, no resultaba posible evitar la construcción de dichos suburbios en tanto no se aprobaran con carácter de ley los planes generales de urbanización dada la amplitud con que el art. 348 del Código Civil contemplaba el derecho de propiedad que suponía que las limitaciones a su ejercicio debían venir “establecidas en las leyes”. En suma, ante la ausencia de precepto legal alguno que limitara los derechos de los propietarios de terrenos del extrarradio, éstos podían disponer libremente de los mismos viéndose forzados los Ayuntamientos a autorizar cuantas licencias de construcción se solicitaran. De ahí que, al afrontar la ejecución de los planes de urbanización y a la vista de la absoluta legalidad de las construcciones, los Ayuntamientos se veían obligados a indemnizar a sus propietarios de cuantos daños y perjuicios se les irrogaban por el trazado de las nuevas calles, llegando la cuantía de las expropiaciones incluso a superar la de las obras de urbanización a ejecutar, poniendo en riesgo la propia ejecución de los planes.

Con el fin de paliar estos graves inconvenientes y excluir las indemnizaciones a los propietarios, se generalizó la técnica de introducir en las licencias, en un afán preventivo, cláusulas expresamente encaminadas a excluir dichas indemnizaciones en los casos en los que fuera necesario derribar o expropiar las edificaciones. No obstante, como advirtió en su momento Núñez Granés, la legalidad de dichas cláusulas resultaba muy dudosa por contravenir los artículos 348 y 350 del Código Civil al suponer una limitación del derecho de propiedad sin una previa base legal (prueba de la manifiesta ilegalidad de dichas cláusulas lo constituyó la negativa general de los registradores de la propiedad a hacerlas constar en las inscripciones registrales de las viviendas31).

Para Núñez Granés, la solución de estos graves problemas debía basarse en medidas de índole preventiva. Por ello, advirtió no sólo de la necesidad de que los Ayuntamientos actuaran con celeridad en la redacción, aprobación y ejecución de planes de urbanización en aquellos terrenos en los se detectaran indicios del nacimiento de un futuro suburbio, sino también en la de dictar disposiciones legales que implementaran las oportunas medidas para que las construcciones se ajustaran a las alineaciones y rasantes de los planes en curso de aprobación, medida esta última que nos recuerda visiblemente a las técnicas preventivas para evitar el nacimiento de edificios fuera de ordenación en aras de garantizar el interés público inherente a la futura ordenación urbanística del suelo, entre las que se encuentra la técnica de la suspensión de licencias.

No obstante, el proyecto de Núñez Granés no encontró suficiente apoyo, entre otras cuestiones, por precisar de importantes reformas legales, en particular, la aprobación de una ley especial sobre la cuestión, tal y como puso de manifiesto la Junta Consultiva de Obras del Ayuntamiento de Madrid al analizar la propuesta32.

La segunda excepción a la que nos referíamos más arriba viene representada por el proyecto de ley de Sánchez Guerra de 1914 sobre creación y régimen de las zonas urbanas en las grandes ciudades. Este proyecto de ley se enmarcaba en el paquete de iniciativas legislativas surgidas durante los inicios del primer tercio del siglo XX para hacer frente a los problemas generados por la urbanización acelerada y desordenada de las grandes ciudades.

Inspirado en la necesidad de erradicar las barriadas insalubres y los suburbios que se originaban profusamente en el extrarradio de las grandes ciudades, el proyecto de ley de Sánchez Guerra se proponía la creación de una zona urbana exterior en la que la acción de los Ayuntamientos se centrara en arbitrar de forma ordenada el tránsito de la población urbana a la rural evitando así la proliferación de suburbios. La novedad relevante del proyecto, finalmente fracasado, consistía en la imposición de importantes limitaciones a las propiedades incluidas en el plano delimitador de la zona urbana exterior con el objetivo de compatibilizar con él las construcciones existentes (artículo 4). Tales limitaciones suponían en la práctica una congelación de la propiedad ya que no se permitía ninguna acción que pudiera variar la situación de los inmuebles, del suelo o subsuelo colindantes con las vías u obras proyectadas en el plan (prohibición de edificar, establecer industrias, cambiar cultivos o talar arbolado, por ejemplo) sin el previo consentimiento del Ayuntamiento y previa constitución de un depósito proporcional al importe de las obras a ejecutar. No obstante, lo que realmente nos interesa resaltar del proyecto de Sánchez Guerra es que también se articulaba un procedimiento especial para aquellos supuestos en los que se pretendiera construir sobre terrenos no incluidos en el plano delimitador de la zona urbana exterior, es decir, sobre terrenos que no tenían acceso directo a las vías u obras proyectadas. En tales casos, la especialidad del procedimiento de autorización consistía en que, con carácter previo a su concesión por el Ayuntamiento, éste debía proceder a modificar dicho plano mediante su ampliación a fin de recoger en él los terrenos sobre los que se pretendía actuar. De esta forma, en tanto se modificaba el plano, las solicitudes presentadas por los propietarios quedaban administrativamente en una suerte de suspensión a la espera de que el Ayuntamiento cumplimentara el procedimiento de alteración del plano correspondiente por los trámites del artículo 2 del proyecto de ley33. No obstante, esta especialidad procedimental no resultaba nada novedosa ya que recuerda claramente a la contemplada por las Reales Órdenes de 10 y 16 de junio de 1854 por las que se fijaban, respectivamente “Reglas que deben observarse en los expedientes de construcción de casas en Madrid” y “Trámites en los expedientes de alineaciones de calles y plazas”, que hemos expuesto en el epígrafe dedicado al sistema de alineaciones.

3.7. La normativa local. El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo

No será hasta principios de los años 20 el momento en el que comience a desarrollarse en España un nuevo urbanismo que sustituya los esquemas del siglo anterior, destinados casi siempre, como hemos tenido ocasión de comprobar, a solucionar problemas concretos de crecimiento espacial de las ciudades. De esta forma, entrada la década de los años 20, se aprecia una tendencia en la que el urbanismo español comienza a hacerse eco de las tendencias urbanísticas imperantes en Europa poniendo de manifiesto la necesidad de revisar nuestro sistema legislativo para hacer frente a las exigencias del nuevo siglo (Dávila Linares, 1991, p.102). Es así como tienen entrada las ideas basadas en un urbanismo racionalista y funcional precursor de la consagración de la técnica de la zonificación en cuanto descomposición de la ciudad en función de una clasificación de usos predeterminada34. No obstante, no deja de ser cierto que la recepción de este movimiento será muy limitada, verificándose su aplicación práctica tan solo en las principales y más dinámicas ciudades del país, imperando en el resto la decimonónica normativa sobre ensanche y reforma interior que habría de mantenerse hasta el dictado de la Ley del Suelo de 1956.

En lo referente a la normativa municipal, tampoco se encuentran referencias a la técnica de la suspensión de licencias en la normativa local más importante de este período histórico, fundamentalmente el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 y el Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales del mismo año. Ausencia que destaca aún más al tratarse de normas que ampliaron notablemente la esfera competencial municipal, desplazando el centro de gravedad de la regulación urbanística y edificatoria al ámbito municipal. Sea como fuere, la nueva situación originó que las Ordenanzas Municipales cobraran un nuevo protagonismo y se aceleraran los procedimientos de aprobación de ensanches y saneamiento (Gómez Rojo, 2003, p. 137). No obstante, llama poderosamente la atención que, si bien estas Ordenanzas no contenían referencia alguna a técnicas que pudieran asimilarse a la suspensión de licencias, por el contrario, sí se caracterizaron por consolidar una cada vez más compleja regulación jurídica de la situación de fuera de ordenación35.

Tampoco hemos encontrado referencia alguna en el Decreto de 16 de diciembre de 1950 por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Régimen Local de 17 de julio de 1945, y ello aun cuando se trate de una norma local de gran calado en cuanto se asumía de forma explícita, por primera vez, la idea moderna del planeamiento urbanístico (García De Enterría, 1966, p. 314) al confiar la ordenación urbanística a un Plan general de ordenación (artículos 134 y ss.), protagonismo que encontraría su consagración definitiva en la Ley del Suelo de 1956.

3.8. La normativa sobre protección del patrimonio histórico-artístico

Desde sus orígenes36, ha sido una constante de la normativa sobre protección del patrimonio histórico-artístico la introducción de cautelas y salvaguardas dirigidas a limitar el ius aedificandi sobre los bienes declarados protegidos o en curso de declaración. Tal previsión encuentra fácil justificación en las especiales características y valor del objeto de su regulación, que exige la introducción de importantes garantías en orden a la protección de bienes caracterizados generalmente por su vulnerabilidad y que, precisamente por ello, han sido objeto de no pocas tropelías de las que no faltan ejemplos en la práctica totalidad de las ciudades españolas37.

En este contexto, la normativa sobre protección del patrimonio histórico-artístico nunca ha sido ajena a la necesidad de implementar medidas limitadoras del derecho de propiedad38 (Parejo Alfonso, 1979, pp. 84-85) que, en algunos casos, incluso se han anticipado a su regulación expresa por la normativa urbanística, como ha sucedido con la técnica de suspensión de licencias al encontrar un importante precedente en la normativa sobre patrimonio histórico artístico con carácter previo a su positivización expresa en la Ley del Suelo de 1956. Así, el art. 14 del Real Decreto-Ley de 9 de agosto de 1926, sobre protección, conservación y acrecimiento de la riqueza artística (conocido como “Decreto Callejo”) ya recogía expresamente una importante restricción del derecho de propiedad al prohibir la ejecución de obras en edificios sometidos a un expediente de declaración de monumento desde el mismo momento en que se notificaba al propietario el inicio del expediente, con la única excepción de aquellas obras necesarias para garantizar la consolidación del edificio en los casos de ruina inminente.

Aunque es cierto que el precepto guarda silencio sobre los efectos que el inicio del expediente de declaración pudiera tener sobre las eventuales licencias que hubieran podido concederse previamente o que se solicitaran con posterioridad, parece evidente que tanto la eficacia de las concedidas como las nuevas solicitudes deberían verse seriamente comprometidas mediante, como mínimo, la suspensión bien de los efectos de las concedidas bien del propio procedimiento de concesión, en tanto se obtuviera el pronunciamiento favorable de las Reales Academias de la Historia y de Bellas Artes de San Fernando sobre la compatibilidad de las obras con la preservación de los valores histórico-artísticos del inmueble en una aplicación analógica de las previsiones del artículo 9 del propio Real Decreto-Ley de 9 de agosto de 1926. Esta importante limitación sería posteriormente recogida en las sucesivas normas sobre protección del patrimonio histórico-artístico39 hasta llegar a la vigente Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y, de ahí, a la normativa autonómica dictada sobre la materia.

3.9. El Plan Bidagor y la Ley del Suelo de 1956: la influencia francesa e italiana

Ya en la antesala inmediata a la aprobación de la Ley del Suelo de 1956, la técnica de la suspensión de licencias encontró acogida en dos normas en cuya factura intelectual jugó un papel preponderante el insigne urbanista Pedro Bidagor Lasarte40: nos referimos, por un lado, al Plan General de Ordenación de Madrid de 194441 (también conocido como Plan Bidagor) en el que se adoptó un criterio similar a lo que posteriormente se conocerá como suspensión de licencias y, por otro lado, a la propia Ley del Suelo de 1956 o, más bien, a las normas inspiradoras de su redacción, que consagraría ya de forma abierta y expresa la técnica.

En cuanto a la primera, en la aprobación del Plan General de Madrid, como reconoce el propio Bidagor Lasarte (1996, p. 93), jugó un papel decisivo la creación, concluida la guerra civil, de dos organismos con facultades urbanísticas: la Dirección General de Arquitectura y la Junta de Reconstrucción de Madrid. Ambos organismos debían dirigir sus esfuerzos hacia la reconstrucción de la capital ya que los graves daños sufridos como consecuencia de la contienda, que afectaban a todo tipo de intereses públicos y privados, hicieron que dicha labor fuera considerada como un problema de nivel estatal que exigía la implementación de medidas extraordinarias.

En este marco, se formuló el Plan General de Ordenación de Madrid entre los años 1939 y 1941 y, debido a que la Junta debía simultanear la formulación del Plan con la adopción de medidas que permitieran la reconstrucción de la capital por sectores en los que debía preverse que no se verían afectados por modificaciones del planeamiento, se aprobaron sucesivas restricciones provisionales. De esta forma, la primera tarea de la Junta consistió en realizar, de acuerdo con el Ayuntamiento, unas normas provisionales de edificación, en las que se aplicó un criterio semejante a lo que hoy constituiría la técnica de la suspensión cautelar de licencias para aquellas áreas destruidas durante la contienda en las que se pretendía realizar una reconstrucción sobre la base de una transformación morfológica sustancial (Ezquiaga Domínguez, 1990, p. 474).

Y en cuanto a la segunda, la aprobación de la Ley del Suelo de 1956 supuso la consagración definitiva y explícita de la técnica de la suspensión de licencias que tan tímidamente se había asomado en los textos normativos del siglo XIX y XX. De esta manera, la técnica encontró acomodo expreso en el artículo 22 de la norma42 en términos rotundos y completos, haciendo gala de una madurez jurídica en su enunciado y planteamiento que ha hecho que, salvo algunas modificaciones, la esencia de su régimen se haya mantenido en el tiempo hasta llegar a las normas urbanísticas de nuestros días.

Pero lo que realmente nos interesa en este momento es destacar los documentos y normativas que tomaron como modelo y en las que se inspiraron los redactores de la Ley del Suelo de 1956. En este sentido, parece obvio que el proceso de formulación y redacción de una Ley urbanística de tanto calado no fuera ajeno a las disposiciones y tendencias urbanísticas que venían desarrollándose en los países europeos de nuestro entorno. De esta forma, como señala Bidagor Lasarte (1996), en el examen de la normativa urbanística europea comparada analizada en el proceso de redacción de la Ley llegaron a considerarse las disposiciones y técnicas urbanísticas de hasta seis países europeos, proceso que, por otro lado, revelaría la gran variedad de circunstancias y la consiguiente dificultad para seguir modelos ajenos, sobre todo en el caso de países de culturas no latinas43.

En esta tesitura, la introducción de la técnica en la Ley del Suelo de 1956 no supuso ninguna novedad en derecho europeo comparado si consideramos la existencia de figuras análogas en los Derechos alemán, francés e italiano dirigidas a garantizar la efectividad de los instrumentos de planeamiento en elaboración (Carceller Fernández, 1992, p. 155). Respecto de los dos últimos, se trata, respectivamente, de las denominadas “sursis á statuer” y la “misure de salvaguarda”, técnicas urbanísticas que han mantenido su vigencia en la normativa urbanística de ambos países hasta nuestros días, amplia trayectoria que da buena idea de su funcionalidad y eficacia.

En cuanto a la primera, el Decreto de 25 de julio de 1935 introdujo por primera vez en el Derecho francés un instrumento cautelar denominado sursis á statuer en el marco del Plan de Ordenación de la Región Parisina, como medida facultativa para aplazar la concesión de los permisos urbanísticos recogidos en la Ley de 15 de junio de 1943 y, posteriormente, en el Code de l’Urbanisme de 26 de julio de 1954 (De Diego, 2017, p. 512). Será esta última norma la que consagre el régimen jurídico de la figura en el Derecho urbanístico francés en cuanto medida facultativa que aplazaba la decisión final de una solicitud de autorización del ejercicio de una actuación urbanística cuando pudieran verse comprometidas las previsiones del planeamiento. Su particularidad más destacable, en comparación con la técnica que finalmente recogería la norma española, residía en que en el Derecho francés la técnica se configuraba como un acto singular de aplicación a cada caso concreto sin que precisara de un acto general previo que le diera cobertura jurídica. No obstante, sus efectos sobre el procedimiento de concesión hacían que la misma se aproximara más a una denegación de la autorización que a una suspensión dado que, en función de lo avanzado del procedimiento de elaboración del plan, podía proceder bien la denegación directa del permiso bien la obligación del solicitante de replantear su solicitud (Barreda Barberá, 2001, pp.19-20) por lo que, en ambos casos, el efecto suspensivo sobre el procedimiento de licencia era realmente escaso (Fernando Pablo, 1987, p. 59).

En cuanto al Derecho italiano, de entre las normas estudiadas por los grupos de trabajo encargados de la elaboración del texto de la Ley del Suelo de 1956, cobró singular protagonismo la Legge urbanística núm. 1150/1942, de 17 de agosto, norma urbanística italiana dictada por el gobierno de Mussolini sobre cuyas bases la norma española de 1956, en contraposición con la tradición normativa de los ensanches, supuso una alteración profunda del estatuto de la propiedad inmobiliaria retranqueándose la Administración a la función planificadora y pasando la urbanización a ser un negocio privado mediante su desnacionalización o privatización44. No obstante, en lo referente a la técnica de la suspensión de licencias, habida cuenta de la influencia italiana en la Ley de 1956, nos interesa resaltar otra norma del ordenamiento urbanístico italiano en la que, en nuestra opinión, el equipo redactor de la Ley del Suelo de 1956, muy probablemente, pudo inspirarse para recoger la técnica de la suspensión de licencias.

Nos referimos en particular a la Ley italiana núm. 1902, de 3 de noviembre de 1952, prácticamente coetánea a la española, que recogía las denominadas misure di salvaguardia, es decir, unas medidas de salvaguardia que habilitaban la posibilidad de suspender, durante la aprobación de nuevos planes, el otorgamiento de licencias por un plazo máximo de tres años, precisamente para garantizar la adecuación de las edificaciones a las directrices urbanísticas proyectadas (Fajardo Spínola, 1973, p. 414).

Al igual que la técnica francesa, la italiana se configuraba con carácter facultativo y de aplicación singular a cada caso concreto pero, a diferencia de aquella, su régimen se aproximaba más a una suspensión o interrupción del procedimiento dado que, finalizado el plazo de la suspensión, la Administración se veía obligada a resolver sobre la concesión. Por ello, la caracterización jurídica de la técnica italiana la acercarían más a la que posteriormente recogerá la norma española siendo más que evidentes las similitudes en cuanto a naturaleza, efectos, finalidad, sujeción a plazo o motivación.

Con estos antecedentes, la Ley del Suelo de 1956 dio entrada a la técnica de la suspensión del otorgamiento de licencias como nueva categoría jurídica del Derecho urbanístico. Al abrigo de esta regulación, las características fundamentales con que la norma configuró la nueva técnica urbanística fueron las siguientes:

1. Se introdujo como una medida cautelar de ejercicio facultativo para la Administración dentro de un perímetro determinado y cuya validez se hacía depender del cumplimiento inexcusable de requisitos de publicidad.
2. La causa de la suspensión residía en el estudio de un plan o su reforma, incluyendo la jurisprudencia en dicho ámbito todo tipo de plan operativo fuera comarcal, especial, general o de reforma interior45.
3. Su finalidad de dirigía a impedir actuaciones que fueran contrarias a la planificación en tramitación que pudieran constituir un obstáculo para su posterior ejecución.
4. La suspensión era de carácter temporal cabiendo prórrogas de la misma.
5. Tenían derecho a indemnización los solicitantes de licencias presentadas con anterioridad a la publicación del acuerdo en el boletín oficial.
6. La jurisprudencia sólo admitió la impugnación directa del acuerdo de suspensión en función de su naturaleza no normativa46.

Por otro lado, la técnica del fuera de ordenación urbanística también fue recogida de forma expresa en el texto urbanístico español de 1956. Su régimen jurídico se acomodó en el artículo 4847 en unos términos bien definidos que ha favorecido su pervivencia, en lo sustancial, hasta nuestros días, si bien es cierto que a finales del siglo pasado y principios del presente las normativas autonómicas han introducido no pocas especialidades en la materia. A pesar de ello, aún resulta relativamente fácil apreciar la pervivencia en los textos actuales, en lo sustancial, del régimen previsto por la Ley del Suelo de 1956.

Este fenómeno se reproduce también en la técnica de suspensión de licencias, razón por la cual la introducción de singularidades autonómicas no ha conseguido desdibujar, por lo menos en sus aspectos esenciales, la uniformidad normativa que ha caracterizado el régimen jurídico de ambas técnicas urbanísticas desde su consagración en el texto de 1956, manteniéndose indemnes los pilares básicos del sistema heredado. Precisamente por ello, no han faltado quienes han apuntado que la técnica de la suspensión, a la que añadimos nosotros la del fuera de ordenación urbanística, representa una rara avis en el Derecho urbanístico español en cuanto, por lo menos en este aspecto, lo dota de cohesión pese a la distribución del poder normativo en una pluralidad de legisladores autonómicos (De Diego, 2017, p. 204).

3.10. La normativa dictada hasta la reforma de la Ley del Suelo de 1956: la etapa del desarrollismo económico. La Ley 197/1963, de 28 de diciembre, sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional

Una vez que la técnica de la suspensión de licencias encuentra acomodo explícito en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico como parte del conjunto de instrumentos y técnicas urbanísticas dirigidas a encauzar y regular el proceso de urbanización, su influencia no pasará desapercibida para la normativa dictada en la etapa posterior a la Ley del Suelo de 1956. No obstante, no deja de ser cierto que su influencia se verá eclipsada en gran parte por la ineficiente gestión urbanística48 que caracterizó esta etapa histórica al verse desbordada por una de las más profundas transformaciones sufridas por nuestro país en su más reciente historia, consecuencia de un acelerado e importante crecimiento económico y de un paralelo proceso de cambios sociales y de vida.

A pesar del desfase que finalmente se patentizará entre el modelo urbanístico previsto por la Ley del Suelo de 1956 y la realidad urbanística debido a la falta de operatividad y eficacia del primero, no deja de resultar paradójico que en la etapa comprendida hasta 1975, año de reforma del texto de 1956, se verifique una importante actividad normativa que, aunque con gran repercusión sobre la ordenación del suelo, en la mayoría de las ocasiones soslayará la aplicación del ordenamiento urbanístico en pro de un desarrollismo económico desbocado. Las consecuencias negativas de este fenómeno tuvieron expresión en la consagración de lo que se denominó “principio de anticipación”, en virtud del cual, a través de la promulgación de normas sectoriales con incidencia física en el territorio, el primero en actuar o llegar se aseguraría el dominio excluyente de un espacio determinado (Serrano Guirado, 1965, p. 57).

Quizá por ello no les falta razón a quienes afirman (Perales Madueño, 1996, p. 114) la coexistencia en esta etapa histórica de dos sistemas de planeamiento urbanístico: uno, ordinario, representado por la Ley del Suelo de 1956, con su sistema urbanístico racional dirigido fundamentalmente a los Ayuntamientos como destinatarios naturales del mismo; y otro operativo, que suponía la negación del primero, representado por la legislación que permitía a la Administración urbanística operativa, organizada por el Estado, actuar sin sometimiento a la disciplina del planeamiento general.

Sea como fuere, esta importante actividad normativa se desarrollará como consecuencia fundamental de dos factores: por un lado, la aparición de los Planes de Desarrollo Económico y Social49 como instrumentos de ordenación de todos los sectores económicos, y, por otro, la proliferación, fruto, entre otras cosas, de una ineficiente estructura administrativa, de normas especiales conteniendo preceptos sobre ordenación del suelo y estableciendo planes específicos al margen de los urbanísticos, originando así un importante problema de descoordinación (Parejo Alfonso, 1979, pp. 81-82).

En lo concerniente al primer factor, la política española de desarrollo económico se puso en marcha a través de sucesivos Planes de Desarrollo Económico y Social, instrumentos legales que, aunque contemplaban técnicas ya previstas y desarrolladas específicamente por la normativa urbanística50, realizaron una planificación de las actividades económicas en el territorio al margen de la ordenación urbanística, generando un grave quebranto de esta51, por lo menos en lo que se refiere a los dos primeros planes aprobados, como consecuencia de un fenómeno que algún sector doctrinal denominó “inflación orgánica”52.

Pues bien, aunque, como acabamos de exponer, la incidencia de la normativa urbanística en los sucesivos Planes de Desarrollo Económico y Social fue realmente escasa, no por ello no se dieron casos de normas que, al amparo de la planificación general de la economía, se hicieran eco en su contenido de técnicas puramente urbanísticas, entre ellas, la suspensión de licencias. Tal fue el supuesto de la planificación turística a la que se refería el artículo 38 del I Plan de Desarrollo cuya aplicación dio lugar a la promulgación de la Ley 197/1963, de 28 de diciembre, sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional. Esta norma, en consonancia con las ideas desarrollistas imperantes, se alineaba con los criterios y necesidades derivados de la planificación económica mediante la consideración del suelo con posibilidades de uso turístico como un sector económico más al servicio del desarrollo del país, contemplando un sistema de planificación propio y diferenciado del previsto por la ordenación urbanística de cara a la promoción y regulación de los asentamientos humanos vinculados al turismo (Serrano Guirado, 1965, p. 56). De esta forma, la norma no sólo bordeaba el sistema de planificación urbanística convencional previsto por la Ley del Suelo a fin de facilitar los procesos de desarrollo turístico (De Terán Troyano, 1999, p. 256), sino que, yendo aún más allá, creó un modelo propio, diferente al previsto por la Ley del Suelo, con sus propios presupuestos conceptuales y técnicos (Galiana & Barrado, 2006, p. 77).

A pesar de la creación de este modelo turístico propio y diferenciado del urbanístico, la norma no soslayó completamente la aplicación de la normativa urbanística, sino que, por el contrario, arbitró un sistema que permitía la aplicación en el ámbito turístico de técnicas puramente urbanísticas.

Tal es lo que sucedió con la técnica de la suspensión de licencias al habilitar la norma la posibilidad de recurrir a tal técnica con carácter previo al inicio de los procedimientos de declaración de un Centro o de una Zona de Interés Turístico Nacional. La finalidad con que la norma turística contemplaba esta posibilidad coincidía en esencia con la prevista por la ordenación urbanística, es decir, arbitrar una medida preventiva a fin de asegurar debidamente la futura ordenación de los terrenos. No obstante, llama la atención la regulación realmente peculiar con que la Ley turística contemplaba esta posibilidad ya que la aplicación de la suspensión de licencias se articulaba, no por imperativo de la norma turística, sino mediante una remisión y aplicación provisional de la Ley del Suelo de 1956. De esta forma, podía restringirse o suspenderse la edificación en el Centro o Zona cuyo interés turístico se pretendía declarar por un período máximo de seis meses en tanto se aprobaba el respectivo Plan de Ordenación.

Este peculiar sistema fue objeto de importantes críticas doctrinales dada la distorsión normativa que implicaba al hacer uso de normas al servicio de la ordenación urbanística en procesos de planificación sectorial absolutamente ajenos a los de ordenación del territorio previstos por la Ley del Suelo. De esta forma, se criticó que la medida de suspensión del otorgamiento de licencias, coherente y justificada en el contexto de una planificación global del territorio en la medida en que se adoptaba por el órgano que iba a elaborar dicha planificación y posibilitaba el estudio de las diferentes opciones de uso del suelo, perdía la coherencia y justificación con que inicialmente se contemplaba en la Ley del Suelo al disociarse de todo proceso de planificación global y utilizarse como mero instrumento de salvaguarda de una planificación sectorial y parcial y, por ello, no condicionada por otras actuaciones sobre el territorio cuya oportunidad no era posible evaluar (Parejo Alfonso, 1979, pp.184-185).

El desbordamiento por la normativa turística de su ámbito propio resultaba acorde con su finalidad de fomento pero, desde el momento en que se adentraba también en la ordenación del territorio, hizo quebrar los principios esenciales de esta planificación mediante una auténtica inversión de valores ya que se acabó estructurando todo el territorio desde una perspectiva exclusivamente parcial; es más, la puesta de las técnicas urbanísticas al servicio de la planificación turística hizo que se desvirtuaran en beneficio de intereses muy concretos contribuyendo a su descrédito frente a la comunidad (Serrano Guirado, 1965, p. 56).

3.11. El Reglamento de Reparcelaciones de suelo afectado por planes de Ordenación Urbana aprobado por Decreto 1006/1966 de 7 de abril de 1966

Finalmente, el Reglamento de Reparcelaciones de suelo afectado por planes de Ordenación Urbana también contempló la figura de la suspensión de licencias para su aplicación en aquellas zonas que hubiesen sido previamente declaradas en estado de reparcelación o, en su defecto, sobre las que hubiera recaído acuerdo de aprobación inicial. La regulación se remitía a lo dispuesto por el art. 22 de la Ley del Suelo de 1956 y se configuraba igualmente con carácter facultativo. No obstante, innovaba el régimen de esta norma en cuanto excepcionaba del ámbito de la suspensión las licencias que tuvieran por objeto la ejecución de obras de conservación53.

4. Régimen Jurídico tras la Ley del Suelo de 1975, evolución y situación en la actual normativa autonómica comparada y en la legislación sectorial

Una vez consolidada la técnica de la suspensión de licencias en la Ley del Suelo de 1956, la primera gran reforma de su régimen jurídico vendría de la mano de la LS 1975 que introdujo la diferenciación clásica entre las dos clases de suspensión que ha llegado hasta nuestros días: facultativa y automática. Así, la reforma de 1975 trajo de mano, como novedad fundamental, la articulación de una nueva modalidad de suspensión, la automática, de aplicación ope legis y, por tanto, desvestida de la naturaleza eminentemente discrecional que caracterizaba a la primera54.

Sobre estos antecedentes, tanto el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS) 1976 (art. 27) como el TRLS 1992 (art. 102) y, fundamentalmente, el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RP) de 1978 (arts. 117-122) y la importante reforma operada mediante el Real Decreto-Ley 16/1981 de 16 de octubre, profundizaron en el régimen de la LS 1956 y su reforma de 1975 de tal manera que, respetando en lo básico su esencia, completaron el cuadro legal de la suspensión del otorgamiento de licencias mediante la articulación pormenorizada de sus aspectos principales.

A pesar de ello, este régimen estatal no constituía ni mucho menos un recurso de uso ilimitado y discrecional en manos de la Administración debido, principalmente, a que su ejercicio se encontraba claramente limitado desde una triple perspectiva legal:

1. Desde una perspectiva temporal, porque sus efectos se limitaban a un periodo de tiempo determinado, en principio hasta que se aprobara o modificara la nueva ordenación o, en su defecto, hasta el transcurso del plazo legalmente previsto.
2. Desde una perspectiva espacial, porque sus efectos podían limitarse a la totalidad o a parte de un territorio, según se estuviera tramitando una nueva ordenación global o una modificación parcial de la existente.
3. Y, finalmente, desde una perspectiva material, porque los efectos de la suspensión no afectaban a toda clase de licencias urbanísticas sino sólo a las más importantes, generalmente las de parcelación, edificación, reedificación o demolición.

Respecto de la situación jurídica de fuera de ordenación, el TRLS 1992 introdujo alguna matización aunque, en esencia, respetó el régimen original previsto por el legislador de 1956. Las innovaciones pretendieron recoger el testigo de la evolución jurisprudencial recogiendo, por ejemplo, que la situación de fuera de ordenación no daría lugar a indemnización, o la procedencia de la declaración de ruina en caso de que resultara imprescindible ejecutar obras que excedieran de las autorizables.

Indudablemente, ni la técnica de la suspensión de licencias ni la situación de fuera de ordenación urbanística fueron inmunes al revés sufrido por el Derecho urbanístico español como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de gran parte del TRLS 1992 mediante la conocida Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 61/1997, de 20 de marzo. En lo que nos interesa, la Sentencia declaró la inconstitucionalidad del art. 102, 137 y 247 del texto de 1992, precepto que se encargaban de recoger en ese momento el régimen básico estatal de ambas técnicas urbanísticas y que, en lo sustancial, ha llegado hasta la actualidad55. Fruto de esta situación, las Comunidades Autónomas vieron vía libre para acometer una regulación propia de la técnica56 si bien es cierto que, en un primer momento, las diferentes normativas autonómicas se caracterizaron por su uniformidad, no destacando precisamente por ofrecer novedades sustanciales respecto del régimen que se venía aplicando en los textos estatales, lo cual da idea de la madurez de la regulación que ofrecía ya la normativa estatal.

No obstante, esta situación de uniformidad normativa se ha ido desdibujando con el paso del tiempo ya que las normativas autonómicas más recientes tienden cada vez con mayor frecuencia a introducir aspectos diferenciadores con el régimen estatal, en un afán innovador que en no pocas ocasiones amenaza con la desnaturalización completa del régimen heredado como sucede, por ejemplo, con el surgimiento de una tercera clase de suspensión de licencias vinculada a la aprobación provisional del planeamiento dada la plena libertad que tendrían para reconfigurar el régimen jurídico de la suspensión y el procedimiento de aprobación de los planes57. A estas innovaciones se suman otras de no menor entidad como la inclusión de los programas de actuación urbanizadora, instrumentos de desarrollo y de gestión en el ámbito objetivo de la suspensión58, o la extensión de la suspensión a la presentación de comunicaciones previas59.

No obstante, como decimos, la existencia de estas singularidades autonómicas no ha desdibujado, por lo menos hasta ahora, la uniformidad normativa que ha caracterizado el régimen jurídico de la suspensión de licencias y de la situación de fuera de ordenación urbanística.

Finalmente, en lo referente a la legislación sectorial, la buena acogida que históricamente tuvo la técnica de la suspensión de licencias en otros ámbitos del ordenamiento jurídico, fundamentalmente en el derecho turístico de los inicios de la recuperación económica española de los años sesenta, muestra actualmente una tendencia al alza al apreciarse una implementación cada vez mayor en normas jurídicas de otros ámbitos diferentes del
urbanístico, como las relativas a transportes60, protección de la naturaleza61, aguas62, costas63, residuos64, ruidos65, etc., por poner sólo algunos ejemplos. Esta tendencia denotaría no sólo la trascendencia jurídica actual de la figura, sino también su versatilidad, al instrumentarse como paradigma para la preservación del interés público ya se manifieste este como la necesidad de garantizar una ordenación o planificación futura o como la de respetar la integridad de bienes de especial trascendencia que el ordenamiento jurídico considera susceptibles de un especial tratamiento.

5. Conclusiones

La idea de salvaguarda del interés general que representaba el respeto de las alineaciones en el siglo XIX motivó el tímido nacimiento de dos técnicas urbanísticas con gran arraigo posterior: la suspensión de licencias y el régimen de fuera de ordenación. A pesar de que ambas representan una limitación sobre los derechos dominicales de los propietarios, su éxito fue dispar debido a que la técnica de la suspensión, de carácter más interventor sobre la propiedad privada, contó con la oposición de la clase burguesa, anclada en una concepción liberal de la propiedad urbana y, por tanto, contraria a cualquier intento de intervención que limitara las posibilidades edificatorias de sus fundos. Por el contrario, la técnica del fuera de ordenación encontró mejor acomodo legal en la normativa urbanística decimonónica debido a su carácter menos interventor sobre la propiedad, facilitando la ejecución de determinadas obras en edificios aun cuando no se ajustaran a la alineación aprobada.

Aunque entre la doctrina suele prevalecer la idea del origen relativamente reciente de las técnicas de suspensión de licencias y fuera de ordenación urbanística, considerándolas categorías del Derecho urbanístico alumbradas a partir de la Ley del Suelo de 1956, de nuestro estudio se desprende la existencia de antecedentes legales más remotos. Así, al margen del origen inmediato que supuso la Ley de 1956 al recoger de forma expresa ambas técnicas, a lo largo de la trayectoria histórica del derecho urbanístico español hemos encontrado antecedentes legales y doctrinales que muy bien pueden representar un origen mediato.

En cuanto a los antecedentes legales, de nuestro estudio se desprende que la primera norma que se hizo eco, aun de forma velada, de la técnica de la suspensión de licencias fueron las Reales Órdenes de 10 y 16 de junio de 1854 por las que se fijaban, respectivamente “Reglas que deben observarse en los espedientes de construcción de casas en Madrid” y “Trámites en los espedientes de alineaciones de calles y plazas”.

Por su lado, el antecedente más remoto sobre la técnica de fuera de ordenación urbanística bien pudiera ser una norma de 28 junio de 1530 que, basándose en motivos de salubridad, prohibía los balcones, pasadizos y otros edificios que no respetaran las alineaciones estableciendo la obligación de respetar esta y previendo, al mismo tiempo, un régimen similar al de fuera de ordenación al consentir la permanencia de edificios no ajustados a la alineación pero prohibiendo en ellos la ejecución de determinadas obras y reformas mayores permitiéndose tan sólo aquellas ajustadas a la alineación. No obstante, la técnica encontraría acomodo más expreso en la Real Orden de 30 de noviembre de 1857 sobre obras en las casas de Madrid que no estando denunciadas quedaban fuera de alineación; en la posterior Real Orden de 6 de febrero de 1863 que, alejándose de anteriores disposiciones que obligaban a la expropiación inmediata de la edificación fuera de alineación, se decantó por implantar un específico régimen jurídico de limitaciones en las obras de consolidación y reforma de dichos edificios; y, finalmente, la Real Orden de 12 de marzo de 1878 que, en sentido similar a las anteriores, permitía la ejecución de determinadas obras en edificios fuera de alineación siempre que no supusieran la consolidación de la finca.

Al margen de los antecedentes legales, en el período histórico de transición entre los siglos XIX y XX alumbraron diferentes iniciativas auspiciadas por prestigiosos autores (Posada Herrera, Núñez Granés, Sánchez Guerra) que abogaron por introducir reformas legales limitadoras del derecho de propiedad, entre ellas, técnicas similares a la suspensión de licencias, con la doble finalidad de asegurar el éxito de los proyectos de urbanización y hacer frente a los problemas generados por la urbanización acelerada y desordenada de las grandes ciudades. A pesar de tratarse de iniciativas de gran factura legal e intelectual, fracasaron frente a la infranqueable concepción liberal del derecho de propiedad que inspiraba el Código Civil de 1889.

Finalmente, aun cuando las técnicas de suspensión de licencias y fuera de ordenación urbanística encontraran acomodo legal expreso en la LS 1956, su éxito fue relativo al verse lastradas por la deficiente gestión urbanística que caracterizó la posterior etapa histórica de desarrollismo económico desbocado. En contraste con ello, no deja de resultar paradójico el éxito que alcanzó la técnica de la suspensión de licencias en otros sectores, como el turístico o el de protección del patrimonio histórico. Ambas técnicas fueron recogidas en la posterior normativa estatal teniendo su eco, tras la STC 61/1997, en las diferentes normativas autonómicas que, si bien en un primer momento se caracterizaron por su uniformidad, al no introducir innovaciones relevantes en el régimen heredado, en los últimos años se han decantado por la introducción paulatina de modificaciones puntuales. Por último, llama la atención que la legislación sectorial, como ya hiciera en la etapa del desarrollismo económico, siga recurriendo a la técnica de suspensión de licencias como eficaz método para asegurar la efectividad de determinados aspectos de su actividad administrativa.

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7. Referencias normativas

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- Reales Órdenes de 10 y 16 de junio de 1854 por las que se fijan, respectivamente “Reglas que deben observarse en los espedientes de construcción de casas en Madrid” y “Trámites en los espedientes de alineaciones de calles y plazas”.

- Real Orden de 30 de noviembre de 1857 sobre obras en las casas de Madrid (sustituida por la Real Orden de 6 de febrero de 1863 y Real Orden de 12 de marzo de 1878).

- Proyecto de ley de Posada Herrera 1861 sobre Reforma, Saneamiento, Ensanche y otras Mejoras de las Poblaciones.

- Ley de 29 de junio de 1864 “fijando las reglas que han de observarse en las Obras para el Ensanche de las Poblaciones”.

- Ley de 22 de diciembre de 1876 de ensanche de poblaciones.

- Ley de 26 de julio 1892 sobre reforma del régimen general de ensanche de 1876 para Madrid y Barcelona, y de saneamiento y mejora interior de 1895.

- Proyecto de Ley de Sánchez Guerra de 1914.

- Real Decreto-ley de 8 de marzo de 1924 por el que se aprueba el Estatuto Municipal (Estatuto Municipal de Calvo Sotelo).

- Real Decreto de 23 de agosto de 1924 aprobando el Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales.

- Real Decreto-Ley de 9 de agosto de 1926, sobre protección, conservación y acrecimiento de la riqueza artística (“Decreto Callejo”)

- Decreto de 16 de diciembre de 1950 por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Régimen Local de 17 de julio de 1945

- Code de l’Urbanisme de 26 de julio de 1954

- Legge urbanística núm. 1150/1942, de 17 de agosto,

- Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.

- Ley 194/1963, de 28 de diciembre, aprobando el I Plan de Desarrollo Económico y Social para el período 1964-1967.

- Ley 197/1963, de 28 de diciembre, sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional.

- Decreto 1006/1966 de 7 de abril de 1966 por el que se aprueba el Reglamento de Reparcelaciones de suelo afectado por planes de Ordenación Urbana.

- Ley 1/1969, de 11 de febrero (texto refundido aprobado mediante Decreto 902/1969, de 9 de mayo) aprobando el II Plan de Desarrollo Económico y Social.

- Ley 22/1972, de 10 de mayo, aprobando el III Plan de Desarrollo Económico y Social para el período 1972-1975.

- Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

- Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

- Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

- Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

- Real Decreto-Ley 16/1981 de 16 de octubre, de adaptación de planes generales de ordenación urbana.

7. Listado de Acrónimos/Siglas

LS Ley del Suelo

RP Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

STC Sentencia del Tribunal Constitucional

SSTS Sentencias del Tribunal Supremo

TRLS Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

UNED Universidad Nacional de Educación a Distancia