Desde finales del siglo XX, la experiencia migratoria en España ha propiciado el incremento de la percepción por parte de las instituciones educativas de la necesidad de reforzar un marco legislativo que velara por la mejora de las necesidades de las personas migrantes (este artículo se centra en un tipo específico de diversidad: la “diversidad cultural”, por tanto, pone el foco de atención en las minorías culturales procedentes de los procesos migratorios hacia España) y de sus familias (Bernabé, 2013), además de tener que redefinir y reorientar prácticas pedagógicas y prescripciones filosóficas en relación con el sentido de la educación en el marco de un mundo cada vez más interconectado y pluricultural.
Efectivamente, el año 2000 puede ser calificado como el año del inicio de los procesos migratorios continuados y significativos hacia España, alcanzando en el año 2020 una cifra de 5,8 millones (Secretaría de Estado de Migraciones, 2021), es decir, un 12,3% de la población total residente en España. Este proceso ha tenido un comportamiento cíclico, con un crecimiento muy rápido hasta el año 2008, año en el que la tendencia de incremento se resiente, en paralelo con la recesión económica. Desde el año 2014 (año en el que se inicia la recuperación económica en España) se observa un incremento porcentual de la población inmigrante residente en torno al 1,5% (2015), alcanzando el 3,6% en 2017 y 2018. Estos incrementos se ven acompañados de crecimientos de la población inmigrante en edad escolar. La cifra de escolares más alta se alcanza en el curso 2019-2020, con un total de 862.520 estudiantes de origen extranjero matriculados en enseñanzas no universitarias (Ministerio de Educación y Formación Profesional, 2021), representando un 10,5% de la población estudiantil no universitaria. La distribución según comunidades autónomas es sumamente desigual, desde el 15,5% en las Islas Baleares hasta el 3% en Extremadura. Estas diferencias de concentración geográfica marcan un contexto muy dispar para el desarrollo de programas, planes y actuaciones sobre la diversidad cultural en las distintas regiones españolas y, al mismo tiempo, un gran reto de gobernanza de los niveles estatales, regionales y municipales.
El incremento de la diversidad ha ido en paralelo con el interés de su estudio que ha ido modificando su foco de atención. Si en los años 90 el interés se centraba en la integración en las aulas de alumnado diferente en idiomas, en capacidades o destrezas curriculares; a partir del siglo XXI la preocupación se centró en las discrepancias entre la teoría (que claramente apostaba por una lógica intercultural) y la práctica. Y actualmente, ¿dónde centran la atención las investigaciones sobre la diversidad cultural?
De un lado, la puesta en práctica de lógicas interculturales ha encontrado dos hándicaps. El primer hándicap se encuentra en la asociación indiscutible de los sujetos migrantes (y no la totalidad del alumnado) con las actuaciones interculturales. De hecho, diversos autores han detectado y criticado actuaciones dirigidas exclusivamente a la población migrante (Allemann-Ghionda, 2008; Bleszynska, 2008; Díez, 2014, Forrest et al., 2016; Leiva, 2017; OECD, 2010; Palaiologou y Faas, 2012). Esta tendencia ha sido identificada hace algunos años en varias investigaciones (Leeman y Reid, 2006; Norberg, 2000; Santos Rego y Nieto, 2000) y ratificada en investigaciones más recientes (Garreta -Bochaca et al., 2020). A pesar de los avances indiscutibles en la integración de las diversidades sigue existiendo una barrera entre lo deseable y la realidad. La diversidad queda encapsulada en los sujetos que la comportan y resulta muy complicado que las actuaciones institucionales adopten visiones holísticas, globales, cívicas y democráticas dirigidas a la totalidad del alumnado.
El segundo hándicap de las prácticas interculturales se encuentra en el desafío que supone para los agentes del sistema educativo superar lo que Miyares (2006) define como “las identidades normativas y culturales”, es decir, las normas y valores difundidos por las instancias socializadoras como la familia, las creencias o distintos grupos culturales de pertenencia. Esta autora contrapone los fines de la educación, los cuales están orientados al bien común con los fines de las familias, las creencias o los grupos culturales, éstos últimos orientados a la “adquisición de bienes afectivos, morales o de pertenencia que dependiendo de cómo hayan sido adquiridos pueden estar en consonancia o entrar en colisión con el bien común” (Miyares, 2006, p. 35). Parece inalcanzable la meta de unos valores comunes que persigan el bien común, la igualdad, la ciudadanía y el civismo. Al menos en teoría la institución escolar debería de ser una de las más libres e igualitarias para conseguir esas metas en comparación con otras instituciones socializadoras, como la familia. Como afirma Sánchez-Bello (2006) : “en la sociedad de la individualidad, la institución de mayor capacidad comunicativa y de relación entre individuos de diferentes adscripciones de identidad es la escuela” (p. 67).
De otro lado, en este contexto de diversidad cultural reaparece con toda su fuerza el concepto de equidad. Equidad como fundamento ético para una educación intercultural (Altarejos, 2003). El debate se centraliza en la recuperación de la distinción entre igualdad y las políticas igualitarias que conlleva, frente a la equidad como sinónimo de justicia y, por tanto, entendida como dar a cada uno lo que le corresponde en justicia.
Nuestro estudio se centrará en este debate sobre la equidad, siendo las preguntas de investigación las siguientes: ¿La normativa educativa desarrollada por las comunidades autónomas ha incorporado una visión holística e inclusiva conducente a la equidad? ¿En qué medida las actuaciones desarrolladas en las distintas comunidades autónomas incorporan la esencia de la equidad?
Este artículo se estructura en los apartados que a continuación se detallan. El primer epígrafe analiza la equidad como fundamento ético de la educación intercultural, así como un ejemplo práctico de su aplicación en el contexto español. El segundo apartado establece la metodología y los objetivos. En tercer lugar, se realiza la comparación en las distintas comunidades autónomas de España del contenido del concepto de equidad, tanto en la normativa desarrollada como en las principales prácticas en el ámbito educativo. El artículo finaliza con un apartado de conclusiones y discusión.
Equidad como fundamento ético de la educación intercultural
En este contexto intercultural reaparece con toda su fuerza el concepto de equidad, asimilado a la posibilidad de un disfrute equitativo de oportunidades, en la que todas las personas de una sociedad estén implicadas. La equidad se convierte en una meta a alcanzar por todas las personas en las sociedades democráticas.
En palabras de Terrén (2003) : “la educación democrática es aquella que permite a los individuos una vida que no esté determinada por sus condiciones de origen” (p. 265). Los condicionantes de origen, tales como el bajo nivel educativo de los padres y las madres, la vulnerabilidad laboral o la precariedad del capital social y relacional (Bourdieu, 2001) afectan a la capacidad inclusiva de la sociedad. Autores, ya clásicos, como Rawls (2002) , Walzer (1993) o Sen (1995) ponían el acento en estos condicionantes. Siguiendo a Rawls (2002) individuos desiguales deben ser tratados de manera desigual para conseguir la equidad. La equidad se manifiesta en el ámbito social y muy especialmente en el educativo.
La educación debe de ser capaz de poner los medios para contrarrestar las situaciones de desventaja de su alumnado, esta es la esencia del concepto de equidad, proporcionar más medios y recursos al alumnado más desfavorecido, pero esta forma de entender la equidad admite la diferencia y debe de ser respetuosa del principio de “igualdad equitativa de oportunidades” (Rawls, 2002). No obstante, y aquí está la clave de la confusión, la equidad no es sinónimo de igualdad y, sin embargo, actualmente, se asimila a la igualdad de trato, de logro, de acceso, de oportunidades. Un sistema educativo sería más equitativo si consiguiera, por medio de sus políticas, que la igualdad (de acceso, trato, logro y oportunidades) estuviera muy poco o nada relacionada con las características personales, sociales o educativas del alumnado (Echeita, 2019).
El concepto de equidad va más allá de la condición de igualdad ante la ley, en nuestro caso, ante las leyes educativas. Posiblemente descubriremos que la legislación, la normativa, los programas y las prácticas interculturales son condición necesaria para la equidad, pero no suficiente. Una cierta igualdad es preceptiva, pero el trato igualitario puede estar enmascarando diferencias personales y colectivas esenciales a considerar, si el objetivo es el de actuar de forma equitativa y bajo lógicas interculturales. ¿Qué puede hacer la escuela para ser más equitativa? ¿Cómo puede conseguir que todos y todas realicen procesos de aprendizaje efectivos a pesar de los condicionantes externos de origen o de contexto? Volvamos a la propuesta de Terrén (2003) sobre la ciudadanía, aunque no hay una definición de ciudadanía aceptada universalmente (Delgado-Algarra et al., 2019). La equidad ha de pasar inevitablemente por un aumento de la democracia en las aulas y de la participación de la comunidad. Propuestas que al menos a nivel teórico están en consonancia con el término inclusividad. La equidad se vuelve inclusiva cuando afecta al alumnado en su totalidad, no sólo a aquel que presenta alguna diversidad, en especial la diversidad cultural. Cuando las actuaciones educativas están dirigidas a mejorar el aprendizaje de todo el alumnado y a su participación, éstas se pueden calificar de equitativas e inclusivas, o si se prefiere, buscadoras de justicia social (Simón et al., 2019). Las actuaciones serán inclusivas si no se realizan para una mayoría o para una minoría, sino para todos y todas, considerando la diversidad como intrínseca y extendida en todos los ámbitos: capacidades, circunstancias socioeconómicas, emocionales, creencias, procedencias, ritmos de aprendizaje, etc. (Echeita, 2020).
La normativa reguladora de la equidad requeriría de una cierta homogeneidad y comprensividad para cumplir con el objetivo de la equidad. Si un alumno o alumna puede llegar a tener una mayor o menor inclusividad en el sistema educativo, dependiendo de la región dónde resida, se quiebra el principio de la equidad. Algunas investigaciones ponen de manifiesto las desigualdades regionales tanto en ritmos como en actuaciones, lo que hace necesario replantear si es necesaria una normativa común para temas que son comunes a todo el alumnado (Torre y Martín, 2020).
España ha avanzado en la valoración de la diversidad cultural en sus aulas y ha evolucionado en pocos años desde un sistema educativo centralizado, donde la diversidad cultural focalizada en los gitanos era menospreciada, hacia un sistema descentralizado autonómico mucho más cercano a un modelo pedagógico intercultural (Essomba, 2014) y en el que se ha acentuado el pluralismo cultural del Estado.
Una educación intercultural que poco a poco se ha ido incorporando a un planteamiento más general de cohesión social y de inclusión (Bibi, 2015, Bouchard 2011; Hewstone 2015) y que las diferentes administraciones educativas que existen hoy en España no siempre definen ni desarrollan de la misma forma.
El principal documento de referencia para la atención educativa a la diversidad cultural es el Plan Estratégico de Convivencia Escolar (PECE) del año 2016, bajo la dirección y coordinación del Centro Nacional de Innovación e Investigación Educativa (CNNIE). La fundamentación teórica del PECE se basa en el concepto de convivencia al considerarlo elemento esencial para contribuir a la construcción de la ciudadanía, en un mundo global que tiene el reto de convivir democráticamente.
En este sentido, el PECE plantea entre sus objetivos promover la equidad, la cohesión social y la ciudadanía activa.
Las políticas de educación y formación deberían permitir que todos los ciudadanos, independientemente de sus circunstancias personales, sociales y económicas, adquieran, actualicen y desarrollen durante toda su vida tanto aptitudes profesionales específicas como las competencias clave necesarias para su empleabilidad, así como respaldar el aprendizaje continuo, la ciudadanía activa y el dialogo intercultural (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, 2016, p. 8).
En relación con la equidad, el PECE hace hincapié en la necesidad de garantizar la accesibilidad universal a la educación para que actúe como elemento compensador de las desigualdades personales, culturales, económicas y sociales; conectando la equidad con la educación inclusiva. Siendo el objetivo de la inclusión (en atención al PECE) la mejora de los resultados educativos y de la convivencia escolar, para ello es necesario multiplicar y diversificar las interacciones educativas y culturales a las que están expuestos los y las estudiantes.
El PECE continúa afirmando que el enfoque inclusivo permite alcanzar la igualdad de oportunidades para todas las personas sin distinción y dirigir esfuerzos a contrarrestar las barreras y las relaciones de poder que todavía predominan en la sociedad y que los contextos socioeducativos reproducen.
METODOLOGÍA Y OBJETIVOS
Este artículo se enmarca en un proyecto de investigación sobre la diversidad cultural en España. En la primera fase del proyecto se analizó la normativa, los planes, programas y actuaciones desarrolladas en las distintas comunidades autónomas de España. Se trata del proyecto “La diversidad cultural en la escuela: discursos, políticas y prácticas”.
El objetivo general del artículo es la revisión del concepto de equidad en la normativa y acciones de las administraciones educativas de las distintas comunidades autónomas de España, siendo los objetivos específicos realizar una revisión de los conceptos de inclusión, equidad e igualdad de oportunidades en la normativa y planes de diversidad cultural en las comunidades autónomas, así como, analizar la concreción de dichos términos en acciones específicas de diversidad cultural.
En relación con la metodología, hemos seleccionado el método cualitativo (análisis documental) para la primera fase del proyecto, siguiendo a Ander-Egg (1993), Caïs et al. (2014) , Losada (2003) , Ruíz Olabuénaga (2003) , Taylor y Bogdan (1994) , y Valles (2005) . Concretamente, se ha realizado un análisis documental en las 17 comunidades autónomas de España, en Ceuta y Melilla, sobre la evolución y el contenido de la legislación, los planes, programas y actuaciones que sobre la diversidad cultural se han ido desarrollando desde el año 2000 hasta el año 2019.
En el análisis documental participaron 14 universidades españolas y 17 personas investigadoras. Se siguió un criterio de subequipo por universidad para la realización de la revisión documental con el fin de cubrir las 17 comunidades autónomas, con las siguientes fases: a) Fase 1. Elaboración del índice de vaciado de documentación (véase tabla 1); b) Fase 2. Recopilación de la normativa y la documentación sobre las políticas autonómicas.
Con referencia a la fase 2, se procedió a la recopilación y análisis de las normativas autonómicas (fundamentalmente diarios oficiales de las diferentes autonomías), así como la documentación sobre las políticas de las diferentes administraciones educativas respecto a la diversidad cultural en los centros escolares de educación primaria de titularidad pública y privada. Las fuentes documentales empleadas para la revisión conceptual del término equidad y su sinónimo de igualdad equitativa de oportunidades, han sido los documentos, accesibles desde las bases de datos y páginas web de las diferentes administraciones, que describen y/o fundamentan la atención a la diversidad cultural. Los diversos tipos de documentos presentan diferente nivel de concreción y desarrollo. Desde documentos que muestran acciones o programas concretos sobre cómo se trabaja la diversidad cultural en centros específicos, hasta planes integrales sobre inmigración y diversidad cultural en las comunidades autónomas. Los expondremos, en el siguiente epígrafe, de mayor a menor nivel de concreción.
Tabla 1. Índice de vaciado de la revisión documental
RESULTADOS DEL ANÁLISIS DOCUMENTAL
Desarrollo normativo de la inclusión
El análisis del desarrollo normativo en las comunidades autónomas nos permite afirmar que pueden apreciarse diferentes fases evolutivas de la diversidad cultural, directamente relacionadas con el desarrollo de la inclusión educativa. La primera fase relacionada con políticas de compensación educativa (2000-2005) seguida de una profundización en el significado de la integración (2006-2015) para finalizar con los nuevos decretos de inclusión, o normativas de distinto rango, que a partir del 2015 (en algunas comunidades autónomas un poco antes) se han ido desarrollando en las comunidades autónomas (véase tabla 2), aunque no en todas.
Como se puede apreciar en el cuadro 1, tan sólo ocho comunidades autónomas han desarrollado normativa específica en el ámbito de la inclusión, aunque como veremos en las actuaciones concretas, muchas de ellas tienen este objetivo.
Tabla 2. Desarrollo normativo de la inclusión.
Desarrollo de planes de diversidad cultural
Respecto a los planes integrales, se seleccionaron documentos que cumpliesen los siguientes requisitos: a) que fuesen planes integrales de atención, de los cuales pudiera inferirse, a través de sus líneas estratégicas, principios y objetivos, la concepción sobre la equidad, la igualdad de oportunidades y la inclusión y, b) que fuesen planes promulgados durante los últimos 5 años. La tabla 3 muestra las fuentes documentales seleccionadas.
La igualdad de oportunidades o de trato aparece en los once planes consultados como una expresión que se presenta con una serie de características. La igualdad de oportunidades no es presentada como una cuestión formal sino práctica, manifestándose tanto en los accesos a los recursos, como en los resultados del proceso de enseñanza y aprendizaje. Pero, al mismo tiempo, la igualdad se plantea en términos como equiparar, reconocer, favorecer y compensar derechos de manera global, indiferenciada. Estos términos son excesivamente generalistas, ambiguos y pueden resultar claramente insuficientes.
De otra parte, el término equidad queda definido claramente tan solo en cuatro de los planes: el IV Plan estratégico de cohesión social con las personas inmigrantes y la convivencia intercultural de Castilla y León (2018-2021), el II Plan de atención educativa al alumnado inmigrante en el marco de la escuela inclusiva e intercultural (2016-2020) del País Vasco, el Plan valenciano de inclusión y cohesión social (2017-2022) y el Plan integral del pueblo gitano 2014 de Cataluña.
El tema central en los cuatro planes que abordan el concepto de equidad es el resultado del aprendizaje. El objetivo de todos ellos es que se den las condiciones para que el alumnado tenga igualdad de oportunidades en los aprendizajes y, por tanto, en sus resultados.
El modelo educativo que se propone es el inclusivo, es decir, el que busca atender las necesidades de aprendizaje del alumnado en su totalidad, donde la diversidad cultural adquiera un protagonismo esencial por los valores que es capaz de trasmitir: justicia social, superación del racismo, respeto, valoración positiva de la diversidad, entre otros.
Tabla 3. Planes integrales de diversidad cultural en las comunidades autónomas
Para poner en práctica ese modelo educativo inclusivo, siguiendo las propuestas de las comunidades autónomas en sus planes, serían necesarias una serie de medidas, que se pueden resumir en las siguientes: jornadas formativas e informativas, actuaciones de sensibilización, acciones para reducir el absentismo y el abandono escolar, establecimiento de normas de convivencia, medidas de apoyo educativo, promoción de la participación de la comunidad educativa, mejora de materiales didácticos y tecnológicos, el impulso de la formación profesional, entre otras. También, estos planes señalan algunos instrumentos que servirían de ayuda para la aplicación de estas medidas como la necesidad de dotar a los centros de autonomía para el desarrollo y elaboración de los proyectos y diseños educativos, así como, la coordinación entre instituciones.
Como se puede apreciar, no todas las medidas propuestas se pueden calificar de inclusivas, en el sentido holístico del término, como por ejemplo las medidas de apoyo educativo, en especial si éstas se reducen a la población más vulnerable.
Desarrollo de acciones interculturales
Por último, del análisis de las actuaciones concretas (véase tabla 4) desarrolladas por las comunidades autónomas, se ha podido observar que la mayoría de ellas cuentan con programas de apoyo educativo que buscan la equidad, puesto que profundizan en las raíces de la desigualdad. A modo de ejemplo podríamos mencionar programas generales como el Programa de Apoyo Educativo (PAE) en Ceuta y Melilla o el Programa de apoyo socioeducativo REMA (Refuerzo, Estímulo, Motivación del Alumnado) en Extremadura; los Programas de Refuerzo, Orientación y Apoyo en los centros docentes (PROA) en Andalucía, Castilla-La Mancha, Rioja, Aragón y otras comunidades; los Proyectos y Programas de Actuación para el alumnado recién llegado a Cataluña; o el Programa de Acogida, Integración y Refuerzo Educativo (PAIRE) en Baleares cuyo objetivo es mejorar los resultados educativos en el alumnado en situación de desventaja educativa con riesgo de abandono.
No obstante, estos programas conviven con actuaciones de carácter compensatorio y exclusivas para la población inmigrante, programas específicos en los que se sigue prestando atención a los aspectos de integración como la enseñanza del español y el mantenimiento de la cultura de origen: Programa de inmersión lingüística en Andalucía y Extremadura, Aulas Temporales de Adaptación Lingüística (ATAL) en Andalucía, Programas de lengua y cultura (Extremadura, Galicia, Rioja, Madrid, Castilla-La Mancha), el Programa de Educación Plurilingüe e Intercultural de Valencia o Programas de refuerzo del español en Aragón, entendiendo que la adecuada adquisición de las competencias lingüísticas será un vehículo de integración.
Un problema adicional de estas actuaciones se encuentra en el seguimiento y evaluación de dichas acciones. Los objetivos de los planes aparecen claramente expresados, los programas se explican también de manera específica, pero las acciones ya no aparecen descritas de manera tan clara y concreta. Si uno de los objetivos es “que los centros incorporen en su documentación oficial la educación intercultural” como una competencia trasversal y global, ¿cómo se puede realizar un seguimiento de este objetivo? Parece evidente que se encuentran muchas dificultades para realizar un seguimiento de las acciones enfocadas a la diversidad cultural.
Todavía hay escasez de actuaciones interculturales que desarrollen la competencia de la diversidad cultural de manera global y con toda la comunidad educativa. Serían necesarios grupos de trabajo con todo el alumnado, sesiones tutoriales, sesiones informativas y formativas para familiares o la incorporación de la competencia intercultural en todos los documentos oficiales del centro. Sin embargo, se sigue pensando y actuando con cierto folklorismo cuando el acento de las acciones interculturales se pone en el desarrollo de jornadas, semanas o fiestas interculturales.
Tabla 4. Proyectos y acciones para atender y trabajar la diversidad cultural.
De otro lado, la diversidad cultural no es sólo una cuestión de normativas o políticas que expresen como objetivo la inclusión, sino que se juega en el terreno de las actuaciones concretas y depende de todos los agentes educativos, de su implicación en un proyecto común, compartido; un buen equipo directivo, un profesorado comprometido y motivado y una familia participativa, son fundamentales para liderar las acciones interculturales.