En Leyes de miedo, Cass R. Sunstein (2013) sugiere que la duración temporal de políticas que restrinjan libertades de los ciudadanos dependerá, fundamentalmente, de criterios cuantitativos. Así lo afirma el autor cuando señala que

Y continúa: “si la restricción se impone a un subgrupo identificable, el control político está ausente. Las intromisiones que reducen la libertad pueden imponerse, aunque sean difíciles de justificar” (Sunstein, 2013, p. 281 ).

En otras palabras, el autor afirma que en el caso de que se den restricciones, o incluso pérdidas de derechos, que solo afecten a grupos minoritarios de la sociedad, estas podrían implementarse sin prácticamente resistencias. Así mismo, de su texto se deriva que presumiblemente podrían mantenerse vigentes durante un largo periodo de tiempo en tanto que la mayoría de la población no las interpretaría como una pérdida de derechos per se al afectar solamente a una parte de ella.

Por el contrario, si esas restricciones limitasen libertades y derechos de la mayoría de los ciudadanos, el autor argumenta que no podrían mantenerse vigentes de manera prolongada al considerar que se producirían resistencias generalizadas a obedecer las normas y, en consecuencia, a aceptar las restricciones. Salvo, como el propio autor indica, que exista algo que justifique el recurso a esas medidas.

El razonamiento de Sunstein (2013) se circunscribe a un contexto de normalidad o a situaciones de cuasi normalidad donde los riesgos que enfrenta una sociedad no tienen la gravedad inminente ni la inmediatez suficiente como para provocar una situación excepcional. Contextos estos en que las posibles medidas restrictivas de libertades que se impusieran se darían dentro de la forma habitual de proceder de los poderes públicos. Sin embargo, ¿qué sucede en situaciones alejadas de la normalidad que plantean un riesgo real e inmediato para la sociedad? Es decir, ¿qué sucede en momentos que llevan a la aprobación y aplicación de medidas restrictivas de libertades para toda la población? La pandemia que comenzó en 2020 es un ejemplo de este tipo de situaciones.

En este artículo se analiza la validez de la hipótesis de Sunstein (2013) expuesta en los párrafos precedentes aplicándola al caso de España durante el periodo de pandemia entre 2020 y 2022. En otras palabras, se analiza aquí si las mayorías sociales se han posicionado a favor de las restricciones en libertades a lo largo de la pandemia aun cuando esas restricciones afectaban a toda la población. Con este fin se evalúa la evolución de las respuestas dadas por los ciudadanos encuestados por el Centro de Investigaciones Sociológicas en los barómetros mensuales publicados entre abril de 2020 y abril de 2022 (2020a, b, c, d, e, f, g, h; 2021a, b, c, d, e, f, g h, i, j, k; 2022a, b, c, d) a determinadas preguntas.

Los resultados de esta investigación no permiten apoyar la hipótesis cuantitativa de Sunstein (2013) como único factor para determinar la aceptación de medidas restrictivas de libertades. Al contrario, estos sugieren que existen otros factores que podrían mediar en la aceptación de restricciones en libertades. Aquí se proponen dos: la fenomenología específica de la amenaza y el compromiso normativo (Tyler, 2006a, b). Ambas cuestiones podrían actuar en combinación con la hipótesis de Sunstein (2013) para determinar la aceptación, e incluso el apoyo, de medidas restrictivas de libertades en contextos fuera de la normalidad como la situación de pandemia de los años precedentes.

Necesidad de medidas, endurecimiento de medidas y preocupación por la pandemia

Este apartado se centra en el análisis y la discusión sobre tres variables que se extraen de los barómetros publicados por el Centro de Investigaciones Sociológicas. La primera de ellas, necesidad de medidas, recoge las opiniones de los ciudadanos sobre la necesidad de las medidas que se implementaron entre abril y julio de 2020. La segunda, endurecimiento de medidas, es la continuación de la variable anterior, con la diferencia de que fue recogida y publicada entre septiembre de 2020 y febrero de 2022 y que, como se comentará, muestra realidades diferentes a las de la primera. La tercera, preocupación por la pandemia, revela los niveles de preocupación por la pandemia en base a las respuestas dadas a la pregunta sobre los tres principales problemas de los españoles.

Necesidad de medidas

Necesidad de medidas se deriva de la pregunta tercera de los barómetros publicados entre abril y julio de 2020 (Centro de Investigaciones Sociológicas, 2020a, b, c, d), a saber: Respecto a las medidas que se han adoptado en España para combatir el COVID-19, ¿cree Ud. que son muy necesarias, necesarias, poco necesarias o nada necesarias? En la Figura 1 se muestra, en porcentaje, la evolución de las respuestas a esta pregunta en esos meses.

Figura 1. Necesidad de medidas, en porcentaje (abril de 2020 - julio de 2020)

Fuente: elaboración propia en base a los datos de Centro de Investigaciones Sociológicas (2020a, b, c, d).

Se presentan los datos, en porcentaje, de las personas que contestaron las dos primeras alternativas de respuesta, que las medidas les parecían muy necesarias o necesarias, codificadas ambas en la categoría necesarias. La práctica totalidad de los encuestados valoraron las medidas contra la pandemia en alguna de estas dos opciones (97,3% en abril, 95,2% en mayo, 87,6% en junio y 96,6% en julio), con una percepción de necesidad media en los cuatro meses del 96,68%. Si observamos su contraparte, la media de individuos que contestaron alguna de las alternativas incluidas en la categoría no necesarias (poco necesarias o nada necesarias) fue de un 3,32% en esos cuatro meses. Por meses, el porcentaje de encuestados que consideró que las medidas no resultaban necesarias fue del 2,7% en abril, 4,8% en mayo, 12,4% en junio y 13,4% en julio.

Atendiendo a estos resultados, puede señalarse que en los primeros meses de pandemia en España la consideración por parte de los ciudadanos de que las medidas eran necesarias fue mayoritaria. Sin embargo, la mera apreciación de que los ciudadanos percibían que las medidas eran necesarias no dice, por sí mismo, nada más.

Por este motivo, pasamos al análisis de la siguiente variable, endurecimiento de medidas, que, si bien es la continuación de necesidad de medidas, no indica solamente el número de encuestados que consideran las medidas como necesarias. Endurecimiento de medidas añade, además, un elemento volitivo. Es decir, mide la disposición de los encuestados a que las medidas sean endurecidas para reducir el impacto de la pandemia en el país, y no solamente si las interpretan como necesarias.

Endurecimiento de medidas

En los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas entre septiembre de 2020 y abril de 2022 (2020e, f, g, h, 2021b, c, d, e, f, g, h, i, j, k; 2022a, b), endurecimiento de medidas se configura como una pregunta de respuesta múltiple. Se considera en este caso a quienes respondieron en las categorías tomar medidas más exigentes y continuar como hasta este momento como aquellos que se situaban a favor del endurecimiento y del mantenimiento, respectivamente. El resto de los individuos se contabilizan en la categoría otros.

A la pregunta 3, tal como está evolucionando actualmente la situación del coronavirus en España ¿cree Ud. que habría que tomar medidas de control y aislamiento más exigente o que podemos continuar como estamos ahora?, se ofrecen las siguientes alternativas de respuesta: 1) habría que tomar medidas más exigentes, 2) podemos continuar como hasta ahora, 3) medidas de concienciación ciudadana y responsabilidad, 4) nuevas medidas más eficaces y mejor planteadas, 5) medidas dependiendo de cada zona, 6) medidas de prevención, 7) cumplimiento de las medidas, más control y penalizaciones, 8) medidas menos exigentes, 9) depende de cada situación, 10) mejor coordinación y gestión política, 11) ambas posibilidades, 12) otras respuestas, 13) no lo sabe y 14) no contesta. Los resultados que se obtienen del análisis de las respuestas son los que se detallan en la Figura 2.

Figura 2. Evolución de la exigencia de endurecimiento de medidas, en porcentaje (septiembre de 2020 - julio de 2021)

Fuente: elaboración propia en base a los datos de Centro de Investigaciones Sociológicas (2020e, f, g, h; 2021a, b, c, d, e, f, g h, i, j, k; 2022a, b)

Una media del 74,77% de los encuestados durante toda la serie se situaron a favor de endurecer y/o mantener las medidas contra la pandemia. En el caso específico de endurecer, la media de los encuestados se encontraba en un 44,93%, mientras que el 31,46% se mostraba partidario de mantener las medidas que se habían ido implementando hasta ese momento. En otras palabras, un 13,46% de los encuestados se mostraba más favorable a endurecer las medidas que ya existían que a mantenerlas como hasta ese momento.

En cuanto a la evolución de ambas respuestas en conjunto, las posturas a favor del endurecimiento y del mantenimiento aumentan de manera considerable en el barómetro de octubre de 2020 para mantenerse en niveles altos hasta febrero del año 2021, momento en que desciende notablemente. En julio del año 2021 vuelve a ascender a niveles similares a los previos a febrero. Desde septiembre del 21, los niveles de ambas variables en conjunto se mantienen de manera estable entre el 70 y el 80%. Sin embargo, a medida que pasa el tiempo, aunque esa valoración conjunta se mantiene, las respuestas van, en general, trasvasándose del endurecimiento al mantenimiento.

Preocupación por la pandemia

La variable que se ha denominado preocupación por la pandemia no está diseñada específicamente para medir la preocupación por la pandemia. Una pregunta tradicional en los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas es la comúnmente conocida como tres principales problemas. En esta pregunta, ¿Cuál es, a su juicio, el principal problema que existe actualmente en España? ¿Y el segundo? ¿Y el tercero?, se ofrece una amplia enumeración de problemas que afectan al país, que van desde la situación política al terrorismo o la educación, entre otras, y se solicita a los encuestados que sitúen, en orden de importancia y de manera espontánea, los principales problemas que a su juicio existen. Es decir, la pandemia aparece como un problema más entre otros, no como una cuestión específica.

Es necesario tener en cuenta que la variable preocupación por la pandemia muestra la preocupación de los encuestados y sus resultados se presumen como generalizables a la opinión mayoritaria de la sociedad española. Sin embargo, no situar la pandemia entre los tres principales problemas no equivale a no estar en absoluto preocupado por ella. Los datos, en todo caso, son aproximaciones a la realidad.

Esta variable, a diferencia de las anteriores, sí recoge los datos desde abril de 2020 hasta abril de 2022, por lo que aporta información de la evolución de la preocupación durante toda la pandemia sin interrupciones. Así, se presentan en la Figura 3 los datos de aquellos que han considerado durante todo el periodo estudiado la preocupación por el coronavirus en primera, segunda o tercera posición, como se muestra a continuación:

Figura 3. Evolución de la preocupación por la pandemia, en porcentaje (abril de 2020-julio 2021)

Fuente: elaboración propia en base a los datos de Centro de Investigaciones Sociológicas (2020a, b, c, d, e, f, g, h; 2021a, b, c, d, e, f, g h, i, j, k; 2022a, b, c, d).

La preocupación media a lo largo de la serie se sitúa en el 37,84%. Sin embargo, la distribución no es regular, concentrándose los mayores niveles de preocupación en determinados periodos, principalmente en los posvacacionales. En periodos prevacacionales y vacacionales, por el contrario, la preocupación disminuye.

Así, tenemos que, por un lado, en enero de 2021, con posterioridad a la Navidad, la preocupación aumentó considerablemente mientras que, por otro, en el periodo de junio y julio de 2020 descendió hasta los niveles más bajos de la serie, hecho que se repite en junio y julio de 2021 y en la Navidad de 2021. Durante el año 2022 se aprecia cómo cada vez es menor el porcentaje de quienes sitúan la preocupación por la pandemia en primer, segundo o tercer lugar. Coinciden esos aumentos, además de con periodos posvacacionales, con las principales olas de aumento de casos por coronavirus registradas en España (Ministerio de Sanidad, 2021).

Es probable que fuera una combinación de ambas cuestiones, vacaciones y olas de aumento de casos, lo que llevó a un aumento de la preocupación en esos periodos específicos. Es probable también que los descensos que se han registrado desde septiembre de 2021 hasta el momento actual se hayan debido, en parte, al tiempo transcurrido desde el inicio de la pandemia y, por extensión, a la adaptación de la población a esta.

Al margen de la evolución de la respuesta, se aprecia cómo la preocupación por la pandemia está lejos de ser, a la luz de los datos, mayoritaria. El mes con un registro mayor de preocupación por el coronavirus, el que aglutinaba un mayor número de respuestas en primera, segunda o tercera posición sobre esta temática, fue enero de 2021, donde las tres respuestas concentraron el 51,4% de la preocupación. En el resto de las mediciones, la preocupación por la pandemia se encuentra por debajo de ese nivel, con un límite inferior del 7,7% en abril de 2022, fecha de la última medición.

Necesidad de medidas, endurecimiento de medidas y preocupación por la pandemia: variables en conjunto

Vistas las tres variables por separado, es necesario ponerlas en conjunto a lo largo de toda la serie histórica que cubren los barómetros para analizar las relaciones entre ellas, como se muestra en la Figura 4.

Figura 4. Necesidad de medidas, endurecimiento de medidas y preocupación por la pandemia, en porcentaje (abril de 2020-julio 2021)

Fuente: elaboración propia en base a los datos de Centro de Investigaciones Sociológicas (2020a, b, c, d, e, f, g, h; 2021a, b, c, d, e, f, g h, i, j, k; 2022a, b, c, d).

Como se aprecia en la gráfica, los niveles de preocupación se encuentran, con una diferencia notable, muy por debajo de los niveles de valoración de la necesidad de las medidas y de la exigencia de endurecimiento de estas salvo en el periodo comprendido entre abril de 2021 y junio de ese mismo año, donde la preocupación supera a las posiciones a favor del endurecimiento.

La evolución de los niveles de exigencia sigue, hasta diciembre de 2020, una tendencia similar a la que describe la preocupación. Sin embargo, en la medición de febrero de 2021 (en el barómetro de enero no se publicaron los resultados para endurecimiento de medidas), esa tendencia se rompe. Así, se observa cómo esta variable desciende de manera notable hasta junio de 2021 para experimentar un rápido ascenso de nuevo. La preocupación, por su parte, se mantiene relativamente estable en niveles altos hasta abril, momento en que decrece de manera considerable. Ese descenso continuará hasta octubre-noviembre de 2021.

En cuanto a la comparación entre necesidad de medidas y preocupación por la pandemia la diferencia es aún más acusada. En los cuatro meses en los cuales se registraron datos para necesidad de medidas, una gran parte de los encuestados consideraban que las medidas restrictivas de libertades eran necesarias o muy necesarias. Sin embargo, a la luz de los datos, puede afirmarse que la preocupación por la pandemia no era equiparable en términos absolutos.

La pregunta que es necesario hacerse es sobre el porqué de estas diferencias entre la percepción de la necesidad, el endurecimiento y la preocupación que los encuestados reportan. Y para resolver esa duda es necesario entrar en la comparación de los datos del Centro de Investigaciones Sociológicas con la hipótesis cuantitativa de Sunstein (2013) con la que arrancaba esta nota dado que, como muestra la evidencia, el apoyo a medidas restrictivas por parte de la población ha sido, al menos hasta el momento, una cuestión generalmente respaldada por la población española.

Discusión: lo cuantitativo, la fenomenología y el compromiso

El apartado introductorio de esta nota giraba en torno a la hipótesis cuantitativa de Sunstein (2013) en la que el autor teorizaba sobre la posibilidad de implementación de normas restrictivas de libertades en función de a cuántas personas afectasen. Revisando los resultados de España sobre las restricciones durante el periodo de pandemia se plantea la duda de si es realmente a cuántos afecte una cuestión clave para determinar la obediencia y la duración temporal de esas normas. La respuesta es sí y no.

En el caso de que las restricciones afecten a capas minoritarias de la población los criterios cuantitativos podrían explicar por sí mismos la aceptación de progresivas pérdidas de derechos y libertades por parte de capas mayoritarias en tanto que, como se comentaba, la mayoría no interpretaría esas pérdidas como tales. El problema con la tesis de Sunstein (2013) no está en ese supuesto, sino en el de restricciones generalizadas para toda la población.

Cuando se dieran restricciones a una mayoría poblacional hay que considerar otros factores más allá de la hipótesis cuantitativa que podrían influir en el apoyo a este tipo de medidas. En esta nota de investigación se proponen dos. En primer lugar, la fenomenología de la amenaza. En segundo lugar, lo que Tyler (2006a, b) denominó compromiso normativo.

En el caso de que se den restricciones generalizadas hay que atender a la amenaza que ha causado esas restricciones, como el propio Sunstein (2013) señalaba en su texto. No todas las amenazas son del mismo tipo y, en consecuencia, no todas producen la misma percepción de peligrosidad y riesgo. El cambio climático, ejemplo que señala Sunstein (2013), no es capaz de justificar medidas restrictivas en el momento presente dado que carece de la gravedad inminente y la inmediatez suficiente. Sin embargo, la cuestión del coronavirus es diferente.

La COVID-19, a diferencia del cambio climático, sí presenta componentes que hacen que pueda pensarse en ella como un peligro grave e inmediato dadas las potenciales consecuencias para la salud en caso de verse afectado. A esto habría que sumar la cuestión de su imperceptibilidad, lo que la convierte, paradójicamente, en potencialmente perceptible en todo momento. Tentativamente, todo esto justificaría una posición mayoritaria a favor de mantener las medidas restrictivas de libertades en favor de una mayor seguridad sanitaria, o incluso de un endurecimiento de esas medidas con ese mismo fin.

De esto podemos concluir que no es tanto a cuántos afecte una amenaza determinada si no a qué afecte, y cómo sea ese riesgo, lo que determinará el apoyo generalizado a medidas restrictivas. Una amenaza que atente contra la nuda vida, utilizando la terminología de Agamben (2020) , contra la vida como mera existencia biológica, de manera inmediata e inminente, independientemente de si el riesgo es real o percibido, es probable que facilite una mayor aceptación de restricciones en libertades si esas restricciones son percibidas como necesarias, dado el contexto, para neutralizar ese riesgo. Es decir, la cesión de libertades, y en consecuencia la aceptación de restricciones, tiene primeramente un carácter instrumental, es una cesión con el objetivo de retornar a un momento previo a la aparición de esa amenaza.

Si bien la cuestión de la fenomenología del coronavirus puede resultar en parte explicativo de los datos recogidos por el Centro de Investigaciones Sociológicas, este elemento no sirve tampoco en exclusiva para explicar algunos detalles que se encuentran presentes en los resultados obtenidos.

Si se acepta que la fenomenología de la amenaza explica, por sí misma, el respaldo a medidas restrictivas de libertades debemos preguntarnos el porqué de la diferencia entre los niveles de preocupación por la pandemia, percepción de necesidad de medidas y exigencia de endurecimiento. Si la amenaza, solo por atentar contra la vida biológica llevase de manera unívoca a una aceptación de restricciones, es de esperar que la preocupación hubiese sido mayor, cercana a los niveles de las otras dos variables. Es decir, que la preocupación hubiera funcionado como un predictor tanto de la consideración de necesidad de las medidas como de la exigencia de su endurecimiento. Sin embargo, como se ha visto, los datos están lejos de respaldar esa postura.

Un factor que se propone como añadido a la cuestión de la fenomenología de la amenaza es lo que Tom R. Tyler (2006a, b) denominó compromiso normativo. El autor propone que la obediencia a las leyes se producirá en función de la legitimidad percibida del contenido de las normas, de su proceso de creación y aplicación y de las autoridades que las crean (Levi et al., 2009), junto con la moral personal de cada individuo. Todo esto generaría un sentimiento de obligación a obedecer que favorecería el cumplimiento voluntario, tanto con las leyes como con las autoridades de las que emanan y con las que las aplican (Li et al., 2020). Debido a esto, el autor afirma que cuando las leyes se correspondan con la moral personal de cada uno, los niveles de obediencia aumentarán. Es decir, que los individuos cumplirán con las leyes porque “moralmente consideran que tienen que cumplir” (Tyler, 2006a, p.68). Este proceso de obediencia, lejos de aparecer de la nada, se habría implementado mediante lo que este mismo autor, en colaboración con Rick Trinkner, denominó socialización legal (Tyler y Trinkner, 2020).

Esta aportación explicaría, al menos en parte, la diferencia entre los niveles de preocupación, la percepción de necesidad de las medidas contra la pandemia y su endurecimiento. No sería solamente la tipología específica de una amenaza lo que determinaría el cumplimiento de las normas, sino que otros factores, como en este caso la consideración por parte de los ciudadanos de que deben cumplir las normas, también podrían haber influido en generar una postura mayoritaria de disposición a la obediencia en la opinión pública. Además de estos dos, la literatura apunta hacia la existencia de otros factores que también influirían en esta misma cuestión como, por ejemplo, la ideología de los individuos o el país (Brandt et al., 2020).

La aceptación de restricciones en libertades en España en el contexto de la pandemia por COVID-19 no se explica exclusivamente mediante la hipótesis cuantitativa propuesta por Sunstein (2013) . En su lugar, en este trabajo se ha propuesto una estructura trimórfica compuesta por la hipótesis cuantitativa (Sunstein, 2013), la fenomenología de la amenaza y el compromiso normativo (Tyler, 2006a, b) que, de acuerdo con los datos del Centro de Investigaciones Sociológicas, tiene potencial explicativo sobre por qué la población ha aceptado restricciones en libertades durante un periodo prolongado de tiempo en el contexto de pandemia.

En esta nota se estima que la hipótesis cuantitativa podría funcionar para los casos en los que las restricciones de libertades se dieran sobre grupos minoritarios de la sociedad. Sin embargo, cuando ese recorte de libertades afecte a la mayoría, o al total de la población, entrarán en juego, al menos, otras dos cuestiones adicionales. En primer lugar, la fenomenología de la amenaza a la que responden esas restricciones. Si la amenaza es inminente y grave, independientemente de si esa inminencia y gravedad son reales o percibidas, es probable que la población acepte las restricciones en libertades en mayor medida que si la amenaza careciese de esas características. En segundo lugar, comenzaría a funcionar el compromiso normativo, según el cual los individuos obedecen porque consideran que deben hacerlo, que se sumaría a la fenomenología de la amenaza para decantar una posición mayoritaria de obediencia a las medidas restrictivas de libertades, aunque esas restricciones afecten a una gran parte o a la totalidad de la población.