INTRODUCCIÓN

La política de renta mínima estuvo ausente casi por completo de la agenda política central desde los años 1980 hasta 2015. Parecía aceptarse que se trataba de un asunto de responsabilidad autonómica que no requería de encaje con otras políticas de prestación no contributiva sujeta a un límite de renta, es decir, de garantía asistencial de ingresos. Sin embargo, desde las elecciones generales de 2015, el asunto ha estado presente en los programas de los principales partidos, con una amplia variedad de propuestas, desde la coordinación de las rentas mínimas autonómicas hasta la creación de un complemento salarial fiscal (crédito fiscal estilo Earned-Income Tax Credit, EITC), pasando por varias versiones de renta mínima, además de una iniciativa legislativa popular promovida por los sindicatos mayoritarios. La resaca de la Gran Recesión y la discreta, pero firme, presión de las instituciones europeas parecen algunos de los principales factores que explican esta irrupción en la agenda política.

El nacimiento del Ingreso Mínimo Vital (IMV) en junio de 2020 parece estar cargado de paradojas y contradicciones. El gobierno previó un proceso lento, que comenzaría por una mejora de las Prestaciones Familiares por Hijo/a a Cargo (PFHC) y culminaría en algún tipo de renta mínima al final de la legislatura (Partido Socialista Obrero Español y Unidas Podemos, 2019), pero se ha materializado en un brevísimo período de tiempo en una renta mínima y la supresión de la mayoría de las PFHC. La pandemia y la urgencia pueden explicar esta aceleración, aunque el IMV se ha concebido como un programa «estructural» más que como una respuesta de emergencia. Durante su gestación llovieron críticas bastante duras contra el proyecto ¹ , pero el decreto-ley se convalidó sin votos en contra, con la única abstención de los diputados de Vox. Se ha presentado como una medida estudiada en detalle y profundidad, cuando el breve tiempo de su gestación ni siquiera ha permitido una negociación calmada para encajarlo con las rentas mínimas autonómicas. La rapidez de su diseño y aprobación contrastan con una implementación más lenta y complicada de lo anunciado.

En este artículo abordamos el contexto general de las reformas de la garantía de ingresos para la población potencialmente activa en España desde los años 1980, sus logros y sus limitaciones para intentar situar el nacimiento del IMV ² desde una perspectiva amplia en el largo plazo.

¿LA PIEZA QUE FALTA A LOS ESTADOS DE BIENESTAR MEDITERRÁNEOS?

A los Estados de bienestar mediterráneos se les atribuye con frecuencia el defecto de haber sido capaces de desarrollar un nivel de protección contributivo bastante sólido, pero carecer de un nivel asistencial suficiente. Mientras los estados continentales o bismarckianos combinan un nivel contributivo para insiders con un nivel asistencial menor pero suficiente para outsiders, en los países del Sur el menor gasto total en protección social habría sido «capturado» por los insiders (con «excesos de generosidad» difíciles de justificar) a costa de dejar desprotegidos a los outsiders. Ello explicaría su limitada capacidad de reducir la pobreza extrema, la captura de las políticas sociales por los trabajadores (en especial varones) y los jubilados a costa de la infancia y las familias (en especial en sus funciones de cuidado que recaen sobre todo en las mujeres) (Ferrera, 1996; Ferrera, 2005; Gough, 1996; Marí-Klose & Moreno-Fuentes, 2013; Mingione & Benassi, 2019). Una crítica análoga se dirige a la protección del empleo, denunciando una combinación perversa de «sobreprotección» de los estables y precariedad extrema de los outsiders.

Se trataría de una especie de «fordismo congelado» (Esping-Andersen, 1996; Palier & Martin, 2007) en el que ciertos grupos de trabajadores y jubilados privilegiados estarían bloqueando, con su poder sindical y electoral, las reformas necesarias. En el caso de las políticas de mantenimiento de ingresos, la «recalibración pendiente» pasaría por reducir los «excesos de generosidad» de la protección contributiva para mejorar la protección asistencial en forma de renta mínima (orientada a promover la activación) y mejora de las prestaciones por hijos. Las recomendaciones de las instituciones europeas durante el último decenio han insistido en ambos elementos (comisiónEuropea, s. f.). Recomendaciones que, en países como Grecia, han adquirido la forma de imposiciones ante las dilaciones del gobierno griego en la creación de una renta mínima (Aguilar‐Hendrickson & Arriba, 2020a; Jessoula & Natili, 2020; Matsaganis, 2020; Pereirinha, Branco, Pereira, & Amaro, 2020).

LA RECALIBRACIÓN DE LOS AÑOS 1980

Sin embargo, nuestra interpretación del caso español matiza esta descripción del esquema protector mediterráneo. España realizó una serie de reformas en profundidad de sus sistemas de mantenimiento de ingresos (pensiones, desempleo y, en menor medida renta mínima y prestaciones familiares) entre finales de los años 1970 y principios de los 1990 (Aguilar-Hendrickson & Arriba, 2020b; Rodríguez-Cabrero, 1993; Rodríguez-Cabrero, 2011). Dichas reformas supusieron una recalibración muy sustancial de las políticas de garantía de rentas.

Las reformas redujeron la «generosidad» del nivel contributivo, y corrigieron algunas disfunciones del sistema. En el campo de las pensiones contributivas, las reformas ampliaron de 10 a 15 los años cotizados exigibles para la jubilación, y aumentaron de 2 a 8 y posteriormente a 15 los años para el cálculo del importe de la pensión. También introdujeron una cuantía máxima, que en 1986 equivalía a 4,7 veces el salario mínimo y en la actualidad equivale a 2,9 veces, cuyo efecto es una erosión de la tasa de reemplazo para las personas con ingresos medios y altos (Conde-Ruiz & González-Martínez, 2014). En el campo del desempleo contributivo, las reformas de 1980-1984 y de 1992 endurecieron el acceso a las prestaciones, limitaron su duración y redujeron su importe en relación con el salario anterior (Cruz-Roche, 1994; Pino & Ramos, 2009).

Las reformas también crearon un nivel de protección asistencial prácticamente inexistente con anterioridad. En el terreno de las pensiones, se crearon los complementos de mínimos (una «renta mínima» para pensionistas) y las pensiones no contributivas. En el campo del desempleo, se consolidó un conjunto de subsidios asistenciales, dirigidos a personas desempleadas con determinadas características. Las PFHC, cuya cuantía estaba congelada desde principios de los años 1970, se actualizaron y focalizaron en los hogares de bajos ingresos, aunque sus cuantías volvieron a quedar congeladas durante años.

Este conjunto de programas asistenciales se desarrolló durante los años 1980 y primeros 1990 desde el nivel de gobierno central. En un proceso separado y en ocasiones en conflicto con las reformas centrales, entre 1988 y 1995 se establecieron rentas mínimas en las 17 comunidades autónomas (en adelante RMAs). Se trata de un conjunto de programas que presentan grandes diferencias en cuanto a su diseño, su amplitud y su impacto, que van desde rentas mínimas amplias de tipo generalista hasta programas muy focalizados y de alcance limitado. Su desarrollo se hizo en el marco de la competencia autonómica en «asistencia social» (Aguilar-Hendrickson, Gaviria, & Laparra, 1995).

Estas transformaciones permiten hablar de una recalibración de los programas de garantía de ingresos que puede calificarse de «asistencialización» (Rodríguez-Cabrero, 1993). Esta reforma supuso un ajuste de los programas contributivos y una expansión de los asistenciales, con el fin de corregir el sesgo en beneficio de los insiders. Así se configuró un «nivel» o modelo asistencial particular, que con el tiempo ha mostrado algunas limitaciones importantes. En lo que se refiere a los programas dirigidos a la población potencialmente activa, el modelo se caracteriza por:

• a) Una clara separación de programas dirigidos a personas desempleadas con bajos ingresos y a personas en situación de exclusión social, que coincide con la divisoria entre nivel asistencial del desempleo (responsabilidad central) y la asistencia social (responsabilidad autonómica).

• b) La vinculación del mayor de estos dos componentes (el desempleo asistencial) a la condición de persona desempleada, que excluye por tanto a las personas con empleo con muy bajos ingresos. Algunas rentas mínimas autonómicas están vinculadas a la condición de desempleado, mientras que otras focalizan en función del nivel de ingresos, con independencia de la situación laboral de la persona perceptora.

Esta separación formal entre desempleados y «excluidos sociales», así como la exclusión de las personas con empleo de la protección asistencial responde a la visión «fordista» prevalente en aquel período, según la cual las personas con empleo tendrían «resuelto» el acceso a unos ingresos suficientes. Estas reformas se preocupan más por las primeras formas de precariedad laboral «postfordista» relacionadas con la discontinuidad temporal del empleo que por las vinculadas a empleos de baja intensidad (en horas o jornadas) pero más continuados en el tiempo.

La distribución del gasto en prestaciones de garantía de ingresos durante la pasada década (Tabla 1) muestra un sistema en el que las prestaciones contributivas, en especial las pensiones, son las grandes protagonistas. Esto sería coherente con un modelo de Estado de bienestar mediterráneo. Sin embargo, observamos también que las prestaciones asistenciales tienen una presencia limitada pero relevante. Esto es así sobre todo para las prestaciones asistenciales dirigidas a población potencialmente activa. En el periodo de recuperación económica y del empleo 2012-2018, disminuyó el volumen de gasto destinado a los subsidios de desempleo, pero en menor medida que el gasto en prestaciones contributivas. Es más significativo aún el crecimiento del gasto en rentas mínimas autonómicas a las que pueden acceder personas desempleadas que carecen de o han agotado las prestaciones o subsidios de desempleo.

Tabla 1: Gasto (millones de euros corrientes) en prestaciones de garantía de ingresos (contributivas, asistenciales y universales) en España en 2012, 2015 y 2018

Contributivas	2012	2015	2018
Pensiones contributivas	95.736	107.789	120.927
Prestación por desempleo	22.627	12.973	11.704
Universales
Prestación por hijo a cargo con discapacidad	981	1.069	1.169
Asistenciales
Complementos de mínimos de pensiones	7.473	7.280	7.142
Pensiones no contributivas	2.256	2.371	2.465
Subsidios por desempleo	9.052	7.583	6.648
Rentas mínimas autonómicas	855	1.360	1.520
Prestación por hijo a cargo sin discapacidad	284	343	346
Total de prestaciones asistenciales	19.919	18.936	18.121
Total de prestaciones contributivas y universales	119.343	121.831	133.800

Fuente: Estadísticas de la Seguridad Social, IMSERSO y Comunidades Autónomas

¿HA FUNCIONADO EL MODELO?

Este conjunto de programas asistenciales ha sido criticado con frecuencia por su fragmentación, limitado alcance y escaso impacto en la reducción de la pobreza. Aunque estas críticas están justificadas, una comparación con algunos países continentales y del Sur de Europa hace pensar que el caso español no se alinea plenamente con los demás.

La Figura 1 muestra el impacto de las pensiones, por un lado, y de otras prestaciones económicas (desempleo, familia, asistencia social, vivienda) en la reducción de la pobreza grave (inferior al 40 por ciento de los ingresos medianos) entre los menores de 65 años. ³

Fuente: Eurostat EU-SILC

En Italia y, sobre todo, en Grecia las pensiones contribuyen significativamente a la reducción de la pobreza grave de los menores de 65 años, mientras que las demás prestaciones contribuyen muy poco. En Francia y Alemania, países continentales típicos, las «otras prestaciones» tienen mayor papel en la reducción de la pobreza grave de los menores de 65 años, mientras que las pensiones tienen un papel mucho menor.

El caso español no se alinea con claridad con ninguno de los dos modelos. El riesgo de pobreza monetaria grave de los menores de 65 antes de transferencias aumentó significativamente durante la Gran Recesión, con una intensidad sólo superada por Grecia. Sin embargo, ese aumento se vio bastante corregido por la expansión de las «otras prestaciones» (principalmente las de desempleo), cuyo papel es muy superior al de las pensiones para la población menor de 65 años. La comparación es más evidente en la Figura 2 (con datos de 2012). 

Fuente: Eurostat EU-SILC

El papel central de las prestaciones por desempleo (contributivas y asistenciales) en la reducción del riesgo de pobreza grave en España parece coherente con la forma en la que nuestro mercado de trabajo gestiona los ajustes. El mercado de trabajo español es conocido por su tendencia a destruir empleo a gran escala en las situaciones de crisis. Al menos hasta 2020, en las situaciones difíciles ha prevalecido la flexibilidad externa, que comienza por la no renovación de los contratos temporales y con frecuencia recurre al despido de los permanentes. Esta flexibilidad externa rompe el vínculo entre empresa y persona empleada de forma bastante definitiva, y se traduce en la eliminación prácticamente total de los ingresos de las personas afectadas. Este modelo produce una pérdida drástica de ingresos para las personas que quedan sin empleo, en ocasiones compensadas en el conjunto del hogar por la presencia de alguna otra persona con empleo (o pensión). El modelo de garantía de ingresos ligado a la condición de persona desempleada tiene una capacidad apreciable de sustituir (parcialmente) los ingresos perdidos, siempre que la persona se mantenga en situación de desempleo.

Hay una cierta «coherencia» en que un país que se ajusta destruyendo empleo a gran escala responda sobre todo con prestaciones por desempleo. Pero esta respuesta deja prácticamente sin protección a las personas que tienen algunos ingresos derivados de empleos de baja intensidad. Este problema se traduce simultáneamente en una desprotección (que seguramente explica buena parte de la pobreza grave que se mantiene en períodos de crecimiento) y en un desincentivo al empleo (o al empleo legal y de corta duración). Este es, seguramente, uno de los puntos débiles de este modelo de garantía de ingresos.

LOS LÍMITES DEL MODELO Y LAS VÍAS DE REFORMA

Las limitaciones de este modelo de garantía asistencial de ingresos se han hecho más patentes con las transformaciones sociales producidas desde los años 1980. La creciente fragmentación del empleo y el desarrollo de formas de precariedad que ya no se limitan al empleo a tiempo completo de duración determinada, la extensión de las situaciones de precariedad laboral y desempleo hacia los sustentadores principales (relativamente a salvo en los años 1980), la reducción del tamaño de los hogares y el encarecimiento de la vivienda han contribuido a poner contra las cuerdas este modelo. Las principales limitaciones son:

• a) La «focalización» de los programas es heterogénea. Los umbrales de ingresos para poder percibir las diversas prestaciones asistenciales son diferentes y se calculan de forma distinta (Ayala, Arránz, García-Serrano, & Martínez-Virto, 2016).

• b) La dualidad interna del conjunto asistencial, que separa radicalmente desempleo y «exclusión social» en programas diferentes dependientes de administraciones distintas, cuando los límites entre ambas situaciones son cada vez más difusos.

• c) La exclusión, completa en el caso del desempleo asistencial y extendida en una parte de las rentas mínimas autonómicas, de las personas con empleo, aunque pertenezcan a hogares de muy bajos ingresos.

• d) Aunque las evaluaciones son limitadas, hay razones para pensar que la oferta de acciones de apoyo a la incorporación laboral y social es insuficiente y de dudosa eficacia.

Estas limitaciones explican la aparición de una serie de propuestas de reforma en los últimos años (Noguera, 2019). Varias de ellas buscan extender la protección a los «trabajadores pobres», con mayor o menor voluntad de cerrar la brecha entre asistencia social y desempleo asistencial, estableciendo la compatibilidad de empleo y prestaciones y mecanismos de incentivación al acceso al empleo (descuento parcial de los ingresos por trabajo, crédito fiscal). En esa línea se han situado las siguientes:

• a) La propuesta de Ciudadanos de un «complemento salarial», inspirado en programas como el EITC estadounidense, supondría la creación de un programa separado para las personas de ingresos bajos, pero con empleo. No concretaba los cambios que conllevaría en las rentas mínimas ni en los subsidios por desempleo. .

• b) La propuesta de Podemos de creación de una renta mínima garantizada de baja condicionalidad y nivel relativamente alto, que tendería a absorber (sin mención explícita) buena parte de los subsidios por desempleo, unificando el espacio desempleo asistencial/asistencia social, y dejando a las comunidades autónomas un papel de complementar la prestación estatal.

• c) La propuesta de un Ingreso Mínimo Vital (con el mismo nombre pero diferente en algunos aspectos a la propuesta de IMV del PSOE) de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Fiscal, 2019), tras evaluar la propuesta sindical de ingreso mínimo. Es la que de forma más explícita tendería a integrar renta mínima y desempleo asistencial (o al menos una parte de éste)

• d) Las diversas propuestas de renta básica universal (Arcarons, Raventós, & Torrens, 2017; Gómez-Frías & Sánchez-Chaparro, 2020), aunque con menor impacto en el debate político, conllevan también una compatibilidad con el empleo y la integración de un buen número de prestaciones en especial asistenciales.

Otras propuestas mantienen la separación entre desempleo asistencial y asistencia social:

• e) La propuesta sindical (presentada como una iniciativa legislativa popular en 2015) de creación de una prestación de ingresos mínimos establecía una incompatibilidad casi completa con el empleo. La propuesta supondría una generalización del subsidio asistencial por desempleo a la práctica totalidad de los desempleados con ingresos muy bajos, pero sin entrar en el terreno de la mejora de los ingresos de las personas con empleo e ingresos modestos.

• f) La propuesta inicial de IMV del PSOE ponía el énfasis en una mejora sustancial de las PFHC, a la que seguiría una renta mínima estatal cuyos detalles no estaban plenamente perfilados (Español, 2016). Su esbozo inicial como prestación de cuantía fija se alejaba de los modelos dominantes de renta mínima. Sin embargo, la propuesta se había dejado bastante abierta a un debate con las comunidades autónomas a lo largo de la legislatura.

EL INGRESO MÍNIMO VITAL DE 2020

En junio de 2020 el gobierno central creó el IMV. Lo aprobado es una reforma mucho más limitada que la planteada por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) y que las líneas marcadas en el acuerdo de gobierno de coalición. Las dificultades presupuestarias y la urgencia parecen haber influido en este cambio. La AIReF estimaba un coste global de unos 5.500 millones de euros, que podrían reducirse con un ahorro de unos 2.000 procedentes del gasto actual en otras prestaciones (RAI, algunos subsidios por desempleo) (Fiscal, 2019). Estas estimaciones tal vez fueran algo optimistas, y hay otras estimaciones que apuntaban a costes más elevados para una prestación de características parecidas (Fernández et al., 2015). El límite asumido de unos 3.000 millones y la supresión de las PFHC han supuesto la opción por un modelo más limitado.

El diseño ha situado al IMV 2020 casi exclusivamente en el espacio social ocupado (con una cobertura incompleta) por las rentas mínimas autonómicas. Establece un suelo mínimo de protección en el campo de las RMAs (Arriba & Rodríguez-Cabrero, 2021). Es probable, como ya apuntan los primeros datos disponibles, ⁴ que el IMV absorba buena parte de las RMAs, elevando la baja cobertura en bastantes comunidades, aunque está por ver el efecto de las discrepancias en la fórmula de cómputo de los ingresos entre el IMV y las RMAs. Parece menos probable que «conecte» los espacios institucionales del desempleo asistencial y la asistencia social (cuyos espacios «sociales» hace tiempo que están integrados). En este sentido, la opción por un IMV limitado ha hecho entrar a la Seguridad Social no contributiva plenamente en el espacio de la asistencia social autonómica sin modificar en lo fundamental la estructura preexistente. No es descartable que esto se pueda traducir en un desplazamiento o expulsión («crowding out») de una parte de la acción autonómica en este campo.

La desaparición de las PFHC supone la pérdida de una protección a la que podían acceder los hogares en situación de pobreza que tienen ingresos superiores al umbral establecido. Se amplía así la brecha entre los hogares que acceden a la protección para sus hijos a través del IMV y aquellos hogares con niños que acceden a las exenciones, reducciones y deducciones fiscales.