ACTIVACIÓN, CONDICIONALIDAD Y TRABAJO SOCIAL EN LOS PLANES DE INGRESOS MÍNIMOS EN EUROPA

El debate sobre el tema de la pobreza y el estudio de las estrategias para combatirla a lo largo del tiempo han dado lugar a diferentes enfoques teóricos y metodológicos para el análisis del fenómeno y para la construcción de políticas y servicios sociales específicos (Atkinson, 1998; Dasgupta, 2007; Morlicchio, 2012).

En los últimos años, los distintos países de la Unión Europea, aunque en diferentes momentos y de diferentes formas, han adoptado esquemas de rentas mínimas para tratar de dar respuesta al problema de la persistencia de la pobreza. Se trata de medidas que se inspiran en el principio del universalismo selectivo, con el fin de garantizar un ingreso básico a un grupo más o menos amplio de personas que viven en situación de pobreza. Es precisamente esta última característica la que distingue las medidas en cuestión, más allá de las designaciones específicas adoptadas en los contextos nacionales, del instrumento del ingreso mínimo. De hecho, este último concepto debe considerarse como una expresión de un Estado de bienestar verdaderamente universal, de manera que ofrezca una garantía incondicional de ingresos a todos en calidad de ciudadanos, independientemente de sus características socioeconómicas (Toso, 2016) p. 7.

Los planes de ingresos mínimos, como ya se ha mencionado, se aplican de manera diferente según el contexto y también en función de las características del sistema nacional de bienestar social. Pueden existir diferencias vinculadas a la composición del hogar en cuestión, las características personales (ciudadanía, residencia, etc.), el umbral de pobreza por debajo del cual se puede acceder a la medida, el importe de los recursos asignados y su mayor o menor armonización con otras ayudas de las que se puede beneficiar una persona de forma simultánea (Angelin, Johansson, & Koch, 2014; Busilacchi, 2013).

Por tanto, el marco relativo al fomento de la activación por parte de los beneficiarios parece más homogéneo. El paradigma de la activación, como herramienta relevante que subyace en el desarrollo de las políticas de bienestar, está especialmente articulado y hace referencia a la voluntad de los beneficiarios para seguir determinadas líneas de conducta en una o más esferas de su vida. Por lo general, los mecanismos de activación se refuerzan con la introducción de una lógica condicional y sancionadora en caso de incumplimiento de las normas establecidas. Hasta la fecha, no disponemos todavía de una definición inequívoca de activación, a pesar de que su uso está muy extendido.

Es posible trazar varias lecturas del concepto, ubicadas en un continuo entre dos polos: el primero está representado por una concepción que presta especial atención a la responsabilización del ciudadano, ya que subraya el papel estratégico de la dimensión del control, con una herramienta que resulte motivadora, y la necesidad de certificar el logro de los estándares exigidos por parte del beneficiario de la prestación. Se trata de una perspectiva inspirada en la idea de ciudadanía normativa, que se ha utilizado a menudo en los últimos años y de distintas formas en el contexto de las políticas activas de empleo (Heidenreich & Aurich-Beerheide, 2014; Siza, 2017). El segundo se refiere a una idea de activación que tiene como objetivo potenciar la dimensión promocional y capacitadora de los individuos y las familias (Martin, 2015; Sabatinelli, 2010). Se trata de una perspectiva que, históricamente, ha orientado de una manera significativa el trabajo social, y que se centra en el trabajo profesional de cuidar, escuchar y ayudar (Dominelli, 2012).

Por ello, la reflexión sobre el uso o no del concepto de activación y de las posibles herramientas de condicionalidad debe incluir un razonamiento en torno a las formas en que esta se entiende en sentido teórico y cómo se aplica de un modo concreto.

El presente trabajo propone un estudio teórico sobre la contribución que ha aportado la perspectiva del «capability approach» al concepto de activación, con la convicción de que este paradigma puede brindar explicaciones que resulten útiles para comprender el papel estratégico de la fase de análisis en la situación de necesidad, así como en la construcción e implementación del proyecto de acompañamiento individualizado. Igualmente, sugiere orientaciones de trabajo, de carácter tanto teórico como metodológico, de utilidad para los profesionales involucrados en la instauración de las medidas, especialmente en lo referente a la potenciación de la multidimensionalidad y la complejidad de las situaciones de necesidad vinculadas a la pobreza económica (Egdell y McQuaid, 2016).

Este tipo de actividad lleva aparejada inevitablemente la necesidad de reflexionar sobre el vínculo existente y potencial entre la política social y el trabajo social (Lorenz, 2006; Nothdurfter, 2017). Por un lado, requiere que el trabajo social aumente su capacidad de conocer el escenario social, político y económico y cómo este se refleja en las prácticas cotidianas del trabajo social. Por otra parte, existe una creciente necesidad de que las políticas reconozcan y valoren la contribución que pueden hacer los operadores que están en primera línea de los servicios. De hecho, estos últimos contribuyen de manera sustancial a la definición del perfil real de los servicios prestados y de los beneficios obtenidos, gracias además al recurso de su autonomía y discreción profesional (Evans & Keating, 2015) . Los operadores sociales que trabajan en estrecho contacto con el territorio y los ciudadanos se esfuerzan constantemente por encontrar los medios más adecuados para armonizar las solicitudes de las instituciones correspondientes con las peticiones y necesidades de los ciudadanos. Este proceso de descodificación no se refiere únicamente a aspectos de carácter práctico, relacionados con la interpretación de la norma, sino también a elementos relativos a los valores (Evans & Harris, 2004) . Por ello, la dimensión ética y deontológica del profesional adquiere una importancia fundamental, no solo en la relación con el ciudadano-usuario en el proceso de ayuda, sino también en cuanto a la definición y redefinición de las políticas cuando estas se traducen en prácticas operativas.

El papel atribuido porLipsky (1980) a la figura de los street level bureaucrats (funcionarios a nivel de calle) parece ser particularmente apropiado a la hora de definir el carácter limítrofe del trabajo social en el actual sistema de bienestar, y en concreto, en los puestos de trabajo vinculados a los planes de ingresos mínimos. Dentro de los contratos de ayuda, denominados de diversas formas por las diferentes medidas, se atribuye un papel especialmente importante al trabajador social, identificado como case manager. Esta figura tiene la tarea de hacer que los elementos cognitivos derivados de la lectura multidisciplinar de la situación de privación sean armónicos y sinérgicos al plasmar las necesidades, las peticiones y los recursos procedentes de una pluralidad de actores, personas e instituciones, movilizados en torno al proceso de ayuda dirigido a un ciudadano o unidad familiar concretos. Esta tarea profesional incluye también la labor de traducir todo lo que proviene del sistema administrativo a un lenguaje común y en herramientas útiles para la relación de apoyo. Se trata de una tarea que no es fácil llevar a cabo, sobre todo habida cuenta de las transformaciones que se han producido en el ámbito del bienestar y, por consiguiente, en los contextos organizativos en los que operan los trabajadores sociales en la actualidad: piénsese en el debate que se ha desarrollado en torno a los modelos de gestión, que partiendo del contexto anglosajón, se han ido extendiendo progresivamente y han ido adoptando diversas formas en gran parte de Europa (Evetts, 2009).

FOMENTAR LAS CAPACIDADES DE LA PERSONA: ELEMENTOS TEÓRICOS PARA ORIENTAR LA PRÁCTICA DEL TRABAJO SOCIAL

Hemos visto que el concepto de activación ofrece una lectura particular de los procesos de empobrecimiento y unas directrices específicas con respecto a las intervenciones de los organismos de detección: promoción de vías destinadas a fortalecer la iniciativa de los beneficiarios (agencia) y desarrollo de los procesos de recapacitación. La pobreza se entiende no solo como la falta de recursos materiales necesarios para satisfacer las necesidades del sujeto, a la que se puede hacer frente mediante la redistribución de los medios financieros, sino también como las dificultades de acceso a recursos de diversa índole: económicos, culturales, sociales, etc., que reducen considerablemente la posibilidad de tomar decisiones sobre la propia vida y traducirlas en acciones concretas. Desde este punto de vista, se considera que la lucha contra la pobreza pasa necesariamente por la promoción de las capacidades del sujeto (Heidenreich, Petzold, Natili, & Panican, 2014; Sen, 1985), pero también por la asunción de la iniciativa y el sentido de la responsabilidad por parte de las personas y familias pobres.

En este sentido, un momento especialmente estratégico para el éxito de la intervención es el acompañamiento profesional del ciudadano durante el periodo en el que se beneficia de la medida. Los conocimientos teóricos y metodológicos de los operadores, especialmente de los trabajadores sociales, junto a la capacidad de organización de los distintos territorios, se convierten en variables importantes para la elaboración de unos proyectos de ayuda con un gran nivel de integración. Por lo tanto, la dimensión local de las políticas de activación resulta estratégica (Künzel, 2012).

En la perspectiva del capability approach, la pobreza, en muchos casos y especialmente en los de privación grave y persistente, a los que se dirigen de forma masiva las medidas de ingresos mínimos, no solo es fruto de la carencia de recursos materiales, sino también de una relación inadecuada entre el sujeto y los bienes que este posee. Este vínculo viene influido por las características de la persona, pero también por el conjunto de derechos que puede ejercer en el contexto social al que pertenece. Nos referimos en particular a la distinción entre escasez e insuficiencia. La insuficiencia impide el acceso a una cesta mínima de recursos necesarios para llevar un estilo de vida digno. Dentro de este concepto, adquiere interés la relación entre la disponibilidad de recursos materiales, los funcionamientos y las capacidades.

Los funcionamientos pueden definirse como el conjunto de resultados adquiridos por el sujeto (achievement). Permiten comprender lo que una persona es capaz de hacer o ser en el plano físico e intelectual con la cesta de bienes (commodities) que ha elegido de entre una serie de alternativas que tiene a su disposición, con el fin de lograr el estilo de vida que realmente valora.

Las capacidades remiten al plan de oportunidades y al potencial de la persona y se refieren a la gama de combinaciones de «funcionamientos» a las que esta puede acceder. Aunque los vínculos entre los niveles de utilidad, privación material y bienestar son evidentes, es necesario preguntarse si criterios de este tipo pueden considerarse exhaustivos o, en todo caso, pueden constituir una base satisfactoria para estimar el fenómeno e intervenir sobre él en términos de políticas sociales, o si es necesario integrar esta perspectiva, dando una especie de paso atrás, para recuperar elementos directamente relacionados con el tipo de vida que el sujeto es capaz de llevar, en función de sus características personales y del contexto en el que se encuentra (Matutini, 2010). Sin embargo, la reintroducción del tema de la diversidad humana conduce inevitablemente a un aumento de la complejidad del concepto de pobreza.

El espacio de las capacidades asume un papel de suma importancia en la lucha contra la pobreza: la elección del vector específico de funcionamiento por parte del sujeto, de hecho, se ve limitada por las alternativas de elección que tiene a su disposición. De ello se desprende que una medida de lucha contra la pobreza será eficaz si logra ampliar la gama de alternativas de elección de la persona mediante la utilización de medios materiales (por ejemplo, el apoyo a los ingresos) y la construcción de un proyecto de ayuda específico. La gama de oportunidades es el resultado de una pluralidad de variables que pueden agruparse en dos grandes categorías: las abilities (habilidades) y las capabilities (capacidades). Las primeras se refieren al conjunto de características individuales, mientras que las segundas aluden a una serie de capacidades externas, vinculadas a las características del contexto en el que vive y actúa la persona y que pueden actuar como un freno o como una extensión de los recursos accesibles. Por lo tanto, el enfoque de las capacidades se centra en el campo del potencial del individuo (Matutini, 2013).

La pobreza se entiende como resultado de la limitación social del potencial subjetivo, y por lo tanto, como un déficit de libertad. Pasar de una lectura de las situaciones de pobreza basada en la disponibilidad de recursos materiales a una idea de privación orientada a la capacidad tiene fuertes implicaciones cognitivas. Desde el punto de vista del trabajo social, para comprender cómo actúan los mecanismos de privación es necesario centrarse en los déficits de funcionamiento, identificar los conjuntos de capacidades de que disponen las personas en condiciones de incomodidad y estudiar los mecanismos que subyacen a la consolidación o transformación de ciertos vectores de capacidad que limitan las posibilidades del sujeto. Más específicamente:

• Englobar en la evaluación, además de las circunstancias materiales, las no materiales, que conforman el conjunto concreto de oportunidades a disposición de las personas para su propia realización;

• Conceder un papel primordial a la persona que tenga derecho a realizar las acciones, independientemente de las que se realicen realmente mediante el desplazamiento del horizonte de evaluación desde el bienestar material al de la ampliación de los márgenes de libertad.

En este sentido, se afirma que el sujeto posee una especie de derecho a la «capacidad» (Matutini, 2020).

En cuanto al diseño y la aplicación de la vía de la ayuda, esta perspectiva conlleva la necesidad de idear acciones capaces de fortalecer el conjunto de posibilidades y potencialidades de cada persona.

La medida del ingreso mínimo se caracteriza por el pago de una contribución económica más o menos considerable a las personas en situación de pobreza. La perspectiva de la capacidad puso de relieve repetidamente la necesidad de leer el estado de necesidad de las personas desde un punto de vista más amplio que el estrictamente monetario y de construir proyectos de intervención capaces de canalizar este recurso financiero fundamental hacia los diversos aspectos que determinan la situación de pobreza. Por lo tanto, el recurso económico asume un papel instrumental, dirigido a fortalecer las capacidades de acceso a los funcionamientos que pueden derivarse de este.

ACTIVACIÓN Y TRABAJO SOCIAL EN LAS MEDIDAS DE RENTA MÍNIMA: REFLEXIONES A PARTIR DE EXPERIMENTOS Y ANÁLISIS EMPÍRICOS

Para determinar el éxito de una intervención social frente a la pobreza, un aspecto especialmente importante es el relativo a la capacidad de la red de ayuda institucional para construir proyectos que sean capaces de apoyar a la persona en su recorrido de adquisición de funcionamientos y en el desarrollo de su rango de habilidades y libertades.

Algunas investigaciones muestran que el proyecto individualizado de lucha contra la pobreza tiene éxito cuando se presta una gran atención al apoyo a las habilidades de agencia y a la puesta en valor de los recursos presentes y potenciales del sujeto y de su contexto de vida; no ocurre lo mismo si el cumplimiento de los compromisos del proyecto se apoya únicamente en la condicionalidad como obligación de conducta ligada a la devolución por parte del ciudadano de aquello que ha recibido (Council, 2018; Matutini, 2020). Las personas están muy interesadas en aquellas vías de activación en las que se escucha y se trata la necesidad en su totalidad mediante una relación de apoyo basada en la proximidad. Por otra parte, los contenidos del proyecto de ayuda, y más aún, las posibles cláusulas condicionales, corren el riesgo de ser percibidas como anonimizadoras, demasiado genéricas e incapaces de adherirse a las especificidades del propio empobrecimiento. El beneficiario puede experimentar a veces una sensación de impotencia, especialmente si el intento de cumplir con las cláusulas condicionales resulta ser un fracaso. Los ciudadanos que no consiguen cumplir con los mecanismos condicionales no tienen por qué ser necesariamente los menos necesitados y los menos merecedores (Leone, Mazzeo-Rinaldi, & Tomei, 2017). Una vez más, el trabajo social cuenta.

Sin embargo, la reflexión sobre la labor de gestión de la dimensión activadora y condicionante de las medidas de apoyo a los ingresos no puede quedar relegada a un segundo plano, por importante que sea, en el que el individuo y el territorio local se hagan cargo. También se pone en tela de juicio el nivel supralocal y requiere un gran esfuerzo por parte de una pluralidad de actores que trabajan simultáneamente en la lucha contra la pobreza.

Por lo tanto, los actores territoriales no son el último eslabón de la cadena de sujetos y niveles llamados a la activación. Los territorios, en su laboriosa operación de reorganización, se ven obligados a lidiar con lógicas excesivamente locales que, si no se piensan bien pueden frenar o entorpecer los efectos de la planificación local (Kazepov & Barberis, 2013; Sabatinelli & Villa, 2015) . Esto se refiere en particular a todos los problemas relacionados con la dificultad de pensar de manera integrada en instrumentos normativos que puedan funcionar a diferentes niveles y que combinen diferentes áreas de interés político, lo que evita la presencia de un marco con políticas laborales, intervenciones de asistencia social y medidas de seguridad social fragmentadas y mal comunicadas.

En resumen, los planes de apoyo a los ingresos se inspiran en mecanismos de activación y capacitación. En opinión de quien escribe, la activación del beneficiario de una medida de apoyo a los ingresos no puede desligarse de un cuidadoso trabajo social para promover las capacidades de las personas. Se trata de actividades que deben desarrollarse dentro de una relación profesional de proximidad, orientada a la construcción compartida, en términos sustanciales, de los objetivos del camino emprendido en el ámbito de la medida, y en un contexto institucional caracterizado por unos bajos niveles de estandarización. Numerosas investigaciones muestran que la adopción de una lógica de trabajo que preste atención al principio de autodeterminación, a las posibilidades concretas por parte del individuo de activarse, incluso a la luz de las condiciones económicas, sociales, de salud física y mental, y un cuidadoso trabajo de apoyo de las agencias constituyen aspectos cualitativos muy importantes dentro del proceso de prestación de las medidas para combatir la pobreza, como las que se utilizan ampliamente hoy en día, que prevén la prestación de un ingreso mínimo (Matutini, 2013). Uno de los mayores desafíos para las medidas de apoyo a los ingresos consiste precisamente en la capacidad de traducir los principios que las inspiran en acciones concretas, a través de la creación de métodos de acompañamiento capaces de desarrollar vías de reflexión sobre la consecución o no de los objetivos definidos, en términos de capacitación del sujeto, de los obstáculos (de carácter individual, social, económico, ambiental, etc.) que han determinado las posibles desviaciones y de las posibles acciones alternativas (Leone et al., 2017).

Situar la trayectoria vital de las personas en el eje de la intervención supone diseñar un sistema de ayuda que cuide de las necesidades específicas y que esté libre de los mecanismos de estandarización y burocratización de la propia intervención. Una operación que corre el riesgo de resultar cada vez más complicada con los sistemas de bienestar modernos, dada la lógica neogerencial que se ha generalizado en los últimos años (Evetts, 2009).

Afirmar que el trabajo de proximidad con el beneficiario tiene una importancia estratégica no significa, sin embargo, que todo el trabajo de elaboración y ejecución de la medida quede relegado a la red de servicios locales.

La planificación local respecto a la pobreza no puede desvincularse de las lógicas organizativas supralocales, relacionadas con temas diferentes aunque afines (Gori, 2016; Leone, 2017). Por lo tanto, es necesario trabajar asiduamente en la creación de instrumentos normativos integrados y capaces de combinar diferentes áreas políticas (trabajo, asistencia social, bienestar, etc.), que puedan mejorarse mutuamente y suponer una ampliación sustancial de la gama de capacidades y libertades para las personas y familias en situación de pobreza.