INTRODUCCIÓN

Desde mediados de los años 1990, Latinoamérica experimentó una fase de ampliación de las políticas sociales, materializada en un incremento del gasto público social, la expansión de coberturas y la introducción de nuevos o mejores beneficios (Antía, 2018; Garay, 2016; Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea, 2016; Pribble, 2013). Esta ampliación tuvo lugar tanto en países que hasta entonces habían exhibido un desarrollo limitado y precario de la protección social como en aquellos que ostentaban sistemas de seguridad social maduros. La expansión alcanzó a las a las transferencias y los servicios contributivos y no contributivos.

Este proceso dio lugar a una literatura sobre las causas de la ampliación de las políticas sociales. Parte de esta literatura, enfatiza la relevancia del viraje a la izquierda en un contexto de afluencia económica. Sin embargo, durante la etapa expansiva, aquellos países gobernados por presidentes adscritos a partidos de derecha o centro derecha (DCD) también ampliaron las políticas sociales. Este hecho es sorprendente, considerando que, en las décadas previas, los gobiernos de derecha latinoamericanos impulsaron estrategias para reducir el gasto público social, focalizar y comprobar medios, en un contexto en el cual limitaron los beneficios y endurecieron las reglas de elegibilidad.

Sin embargo, en la literatura reciente existe un vacío respecto del comportamiento expansivo de los gobiernos de DCD. Sabemos mucho acerca de la ampliación de políticas sociales bajo gobiernos de izquierda y la adopción de políticas ortodoxas de la DCD en el siglo pasado, pero salvo algunas excelentes contribuciones recientes (Fairfield & Garay, 2017; Niedzwiecki & Pribble, 2017), conocemos relativamente poco sobre las políticas sociales que los gobiernos de DCD adoptaron durante la fase expansiva.

Este trabajo procura abrir el debate en torno a las políticas sociales de la DCD latinoamericana. El objetivo central es revisar las posibles causas de la ampliación de las políticas sociales de la derecha en la región y proponer un marco analítico anclado en contribuciones previas de la política social comparada. Argumento que la ampliación reciente de las políticas sociales bajo gobiernos de DCD se debe, en gran medida, a las dinámicas de la competencia electoral. Cuando la competencia electoral se estrecha, los partidos de derecha estarán dispuestos a sacrificar sus principios e ideales para sobrevivir, expandiendo las políticas sociales en un esfuerzo por incrementar su base de apoyo electoral. La competencia electoral, a su vez, empuja a los partidos de DCD a adaptarse estratégicamente a las posiciones ideológicas relativas del partido o sector opositor de mayor envergadura y a las características del electorado que esperan atraer. La ampliación de las políticas sociales también depende de las percepciones de los tomadores de decisiones acerca de los costos de promover una reforma expansiva en relación a mantener el estatus quo. Si mantener el estatus quo es oneroso, los partidos y gobiernos de DCD serán más proclives a adoptar políticas expansivas.

EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES LATINOAMERICANAS DESDE LA DÉCADA DE LOS 90s

Durante los años 80s, América Latina experimentó una crisis económica de proporciones bíblicas. La llamada crisis de la deuda tuvo consecuencias devastadoras para la región: el producto bruto interno cayó, la inflación se disparó, los salarios medios se redujeron y el desempleo se incrementó. En medio de este complejo escenario, la pobreza pasó de 76 millones de personas, a inicios de la década de 1970, a 195 millones en tan sólo dos décadas (O’Donnell, 1996). En definitiva, casi la mitad de la población latinoamericana vivía en condiciones de pobreza a inicios de los años 90.

Para enfrentar este escenario, los gobiernos conservadores latinoamericanos tendieron a adoptar medidas de estabilización y ajuste estructural. Hacia los años 1980s estas medidas comenzaron a tomar mayor coherencia y a incorporar otras estrategias complementarias, tales como apegarse a la disciplina fiscal para reducir el déficit, impulsar la liberalización financiera, favorecer la privatización de empresas públicas, promover la desregulación, entre otras. En 1990, Williamson llamó a esas políticas “el Consenso de Washington” (Williamson, 1990).

Como correlato de este escenario de crisis, las políticas sociales experimentaron un marcado proceso de retirada. Así, en varios países el Estado se limitó a realizar funciones de fiscalización y transfirió al mercado, siempre que fuese posible, la provisión de bienes y servicios públicos, concentrándose en atender solamente a los más pobres (Castiglioni, 2005). La protección social se volvió progresivamente más residual, al tiempo que la focalización y la comprobación de medios se convirtieron en mecanismos centrales. La presencia de gobiernos de DCD, se asoció con una marcada reducción del gasto público social, la caída o el deterioro de los beneficios sociales y reglas de elegibilidad cada vez más estrictas.

Hacia los años 90s, comenzó a gestarse un cambio significativo de las políticas sociales, que tomó mayor forma con el nuevo milenio. En este período, en la mayor parte de los países latinoamericanos se ampliaron las coberturas, se introdujeron nuevos o mejores beneficios y se incrementó el gasto público social. El fortalecimiento de las políticas sociales se tradujo en una reducción marcada de la pobreza, que en 2002 en promedio, afectaba al 45% de los latinoamericanos y en 2012 al 29%, mientras que en los mismos años, la indigencia se redujo de 11% a 8% (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2020).

La marcada ampliación de las políticas sociales dio lugar a una abundante literatura que procuró explicar sus causas, alcances y características. Parte de la literatura indica que la ampliación de las políticas sociales se debe al llamado giro a la izquierda. Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos de DCD, también expandieron las políticas sociales. Una revisión somera de esas experiencias permite detectar tres patrones principales. En primer lugar, todos los gobiernos de DCD introdujeron algún tipo de programa de transferencia no contributiva destinada, en particular, a reducir la pobreza o mejorar las condiciones de vida de grupos específicos muy vulnerables. Algunos países, como El Salvador bajo la administración de Elías Antonio Saca (2004-2009), Panamá durante la presidencia de Ricardo Martinelli (2009-2014) y Paraguay con el Presidente Nicanor Duarte Frutos (2003-2008), contaban con unas políticas sociales muy escasas y programas pequeños y descoordinados previo a la adopción de los cambios más recientes, lo que aporta mayor significancia a sus transformaciones.

En segundo lugar, algunos países se enfocaron en expandir las transferencias contributivas. El caso más emblemático es el de Chile, que bajo la primera administración del Presidente Sebastián Piñera (2010-2014), extendió las licencias postnatales totalmente financiadas por el Estado de 12 a 24 semanas. Cabe destacar que la mayor parte de las beneficiarias reciben su salario completo durante el goce de sus licencias posnatales. El resultado ha sido una ampliación significativa, tanto en términos de cobertura como de asignación de recursos públicos (Staab, 2017).

Un tercer grupo de países también optó por expandir servicios. Aquí los casos más emblemáticos son los de Colombia y México que introdujeron sendas reformas a sus sistemas de salud con el objetivo de ampliar coberturas. En Colombia, el Presidente César Gaviria (1990-1994) llevó adelante una reforma al sistema contributivo y no contributivo de salud que años después abrió la puerta a un marcado proceso de expansión, fundamentalmente bajo las dos administraciones de Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010). Si en los albores de la administración de Gaviria la cobertura oscilaba en torno al 29% al finalizar la segunda administración de Uribe alcanzaba aproximadamente al 94% (Ministerio de Salud, 2020). En México, Vicente Fox (2000-2006) introdujo Seguro Popular, un seguro médico para personas sin cobertura de salud, que posteriormente Felipe Calderón (2006-2012) amplió. Al finalizar la presidencia de Fox más de 15 millones de mexicanos estaban cubiertos por el Seguro Popular de Salud y al finalizar la de Calderón esa cifra había subido a casi 53 millones, es decir 47% de la población (Parker, Saenz y Wong, 2018, p. 365).

Como se puede apreciar entonces, las políticas sociales se expandieron bajo los gobiernos de DCD latinoamericanos. ¿Qué explica la ampliación de las políticas sociales bajo gobiernos de DCD? La próxima sección discute, muy someramente, las principales explicaciones de la política social comparada de América Latina.

BREVE DISCUSIÓN DE LA LITERATURA

En lo que sigue presentaré brevemente la literatura sobre las causas de la expansión en América Latina. Más que ofrecer una revisión exhaustiva de todas las explicaciones, discuto las más recurrentes. Parte de la literatura vincula la expansión de las políticas sociales con el llamado giro a la izquierda. La justicia social siempre ha sido considerada un objetivo central de la izquierda (Madrid, Hunter, y Weyland, 2010, p. 160). Más allá de constreñimientos estructurales, la izquierda suele estar comprometida con reducir las desigualdades y expandir los derechos sociales (Cook y Bazler, 2013, p. 4). La política social se desarrolló cuando los partidos de izquierda fueron fuertes (Anria y Niedzwiecki, 2016; Huber, 2011; Huber y Stephens, 2012). La afluencia económica del nuevo milenio proporcionó a los gobiernos de izquierda los recursos necesarios para financiar la expansión de las políticas sociales (Hagopian, 2016; Levitsky y Roberts, 2011; Lustig, 2010; Roberts, 2008). No obstante, como ya constatamos, esta no parece ser una explicación completamente satisfactoria, toda vez que los gobiernos de derecha también ampliaron las políticas sociales.

Otros trabajos señalan que la movilización social ha sido un factor primordial detrás de las políticas expansivas (Anria y Niedzwiecki, 2016; Garay, 2016). Sin embargo, varias de las reformas introducidas por gobiernos de derecha no fueron precedidas por movilizaciones. Otros estudios señalan que la difusión de las ideas ha sido importante. En ese sentido, la literatura examina el rol de la presión externa, la imitación normativa, el aprendizaje racional y las heurísticas cognitivas sobre la difusión de modelos e ideas que se plasman en las políticas sociales (Osorio Gonnet, 2018; Weyland, 2005). Si bien en el ámbito de las políticas de reducción de la pobreza hay abundante evidencia de que la difusión sí fue un factor central, en los demás sectores ha habido mucha mayor heterogeneidad, por lo que esta explicación parece tener una naturaleza sectorial.

Por último, algunas investigaciones demuestran que la competencia electoral ha sido un factor importante para explicar las políticas expansivas. En sistemas políticos competitivos, los partidos poseen mayores incentivos para competir por nuevos votos, ya sea procurando conseguir el apoyo de amplios sectores (Pribble, 2013) o el de electores de bajos ingresos (Fairfield y Garay, 2017; Garay, 2016). La competencia electoral empuja los partidos hacia un comportamiento maximizador de votos que desembocará en un ajuste de las políticas sociales ofrecidas para atraer votantes. Así, los partidos que enfrentan una competencia electoral intensa son más proclives a adoptar políticas sociales universalistas, que los partidos que enfrentan a una oposición débil (Pribble, 2013). En resumen, la competencia electoral motiva a los políticos a adoptar reformas comprehensivas (Ewig, 2016). El efecto de la competencia electoral podría ser relevante para los partidos de derecha. En la próxima sección explico cómo los partidos de DCD se adaptan estratégicamente a contextos competitivos y propongo un marco analítico preliminar para dar cuenta de la sorpresiva expansión de las políticas sociales bajo gobiernos de derecha.

HACIA UN MARCO ANALÍTICO

Descansando en hallazgos previos de la política social comparada, sostengo que la competencia electoral es un factor importante al que es necesario desempacar. En ese sentido, cuando los partidos y gobiernos de derecha se ven enfrentados a un contexto de competencia electoral creciente, estarán dispuestos a expandir las políticas sociales, si estiman que esta estrategia es capaz de aumentar sus chances de perpetuar su presencia en el gobierno y/o ganar la próxima elección. La magnitud y el tipo de la expansión dependerán del proceso de adaptación estratégica de los partidos y gobiernos a una mayor competitividad. Para afrontar un escenario competitivo, los partidos y gobiernos de DCD se adaptan estratégicamente tomando en consideración dos elementos: la ubicación espacial de la competencia electoral y las características del votante que necesitan seducir para ganar la próxima elección o mantener al partido en el poder.

Cuando un partido de DCD compite con un partido que se ubica a la derecha del espectro político tendrá un comportamiento distinto al que tendría si su contendor estuviese ubicado a la izquierda. Pribble (2013) ha señalado que cuando un partido de derecha se enfrenta a uno de izquierda, en un contexto de competencia electoral ceñida, es más probable que el primero promueva reformas de carácter progresista en un esfuerzo por capturar los votos del centro (p. 29). Una vez que la elección se produzca, el presidente electo tendrá que negociar en el congreso con una izquierda significativa, lo que llevará sus iniciativas legislativas en una dirección más expansiva. Sin embargo, si la derecha compite con otro partido de derecha, la expansión será más limitada en magnitud y adoptará características que reflejen las preferencias de los partidos y votantes de derecha. La ubicación de la competencia es importante antes de la elección, momento en el que se refleja en las promesas de campaña, y después de la elección, cuando los partidos buscan fidelizar a sus votantes a través de políticas concretas.

Los casos de Chile y Paraguay son idóneos para ilustrar esta parte del argumento. En Chile, Sebastián Piñera (2010-2014) impulsó la expansión de las licencias maternales de tres a seis meses. La ampliación fue significativa tanto en términos de cobertura como de presupuesto. El proyecto inicialmente presentado no era tan ambicioso como el finalmente aprobado. Así, la ley aprobada subió los topes máximos para los beneficios, las reglas de elegibilidad para algunas trabajadoras se relajaron, el periodo de fuero aumentó y las restricciones asociadas a licencias de enfermedad desaparecieron (Staab, 2017, p. 181). Ese fue el precio que Piñera debió pagar para que el proyecto fuese aprobado por una oposición de centro-izquierda que contaba con tres senadores más que el oficialismo.

Paraguay, en cambio, presentó un escenario distinto. En el caso paraguayo, históricamente, la competencia electoral realmente ha tenido lugar entre distintas fracciones de la derecha, aglutinada en torno a la Asociación Nacional Republicana-Partido Colorado (ANR), a tal punto Luis María Argaña, uno de los líderes históricos del partido, sostenía habitualmente que “hasta el Pato Donald como candidato la ANR gana fácilmente las elecciones” (Hoy, 2017).

Nicanor Duarte Frutos, quien representaba el ala más cercana al centro del espectro político de su partido, logró convertirse en candidato presidencial después de unas internas de la ANR particularmente reñidas. Luego de ganar las elecciones nacionales, la negociación relativa al presupuesto y puesta en marcha del programa de transferencias condicionadas Tekoporá involucró a legisladores ubicados a la derecha de su partido. Aunque la introducción de Tekoporá constituyó un punto de inflexión en las escasas políticas sociales del país, la ampliación de coberturas fue lenta y limitada y el presupuesto exiguo (Duarte-Recalde, 2018). Uno de los actores claves en la negociación con el congreso fue Silvio Ovelar, Ministro - Secretario Ejecutivo de la Secretaría de Acción Social 2008- 2010). Consultado acerca de las dificultades de las negociaciones y los límites del programa, durante una entrevista personal, afirmó que “los sectores más duros de la derecha no entendían < Tekoporá > porque decían que era un mero asistencialismo que generaría un desangre innecesario al Estado” (S. Ovelar, entrevista personal, 29 de julio de 2019).

En segundo lugar, cuando los partidos se adaptan estratégicamente a una mayor competencia electoral buscan identificar a aquellos votantes que necesitan atraer para ganar la próxima elección y una vez que triunfan procuran fidelizar a sus electores ajustando su oferta de políticas sociales. La literatura proveniente de Europa aporta evidencia de este proceso. Por ejemplo, Morgan (2013) demuestra que en Alemania, los Países Bajos y el Reino Unido, se produjo una expansión marcada de las políticas de trabajo y familia, luego de que los partidos dominantes perdieran sucesivas elecciones y vieran reducidas sus bases. Como las mujeres estaban particularmente desalineadas políticamente, los partidos optaron por ofrecer políticas de trabajo y familia, demandadas por las mujeres (Morgan, 2013). Otros autores señalan que los partidos europeos de izquierdas, en contextos competitivos, han procurado ir más allá de sus votantes tradicionales pertenecientes a la clase trabajadora, para incorporar otras bases electorales tales como trabajadores especializados, mujeres, y votantes de clase media (Abou-Chadi e Immegut, 2018, p. 18; Häusermann, Picot y Geering, 2013, p. 228).

El caso chileno parece sugerir que este tipo de explicaciones viaja bien a América Latina. Desde 1990, la derecha chilena había tenido enormes dificultades para ganar la presidencia, por lo que las dos primeras elecciones después de la transición resultaron en contundentes victorias para los candidatos demócrata cristianos de la coalición de partidos de centro-izquierda. No obstante, en 1999 la coalición de centro-izquierda presentó por primera vez desde la transición, un candidato socialista a la elección. La derecha entonces decidió tratar de capturar el voto de centro, asumiendo que los sectores moderados de centro-izquierda serían reticentes a votar por un candidato socialista. La estrategia probó ser acertada, aunque insuficiente para asegurar el triunfo de la derecha. Para la elección siguiente la derecha tuvo una fuga de votos femeninos, que llevaron a la presidencia a la candidata de la coalición de centro-izquierda, Michelle Bachelet (Morales, 2008). Fue entonces que, para la siguiente elección, la derecha procuró no sólo retener el voto de centro, sino que recuperar el voto femenino, enfatizando, entre otras cosas, el compromiso de Piñera con las mujeres a través de la expansión de los subsidios postnatales. Apelar a políticas de familia, a su vez, le permitió a Piñera acercarse a las mujeres más conservadoras de la oposición sin alienar a los sectores ubicados más a la derecha de su coalición que, históricamente, habían sido favorables a las políticas familiaristas. De hecho, en consonancia con lo que también ha ocurrido en Europa, el peso de la Democracia Cristiana, dentro de la coalición opositora, y de la derecha más radical, dentro de la coalición de gobierno, facilitó la ampliación de este tipo políticas en Chile.

Por último, los partidos y políticos de derecha calculan los costos y beneficios de mantener el estatus quo en materia de políticas sociales en relación a transformarlo. Cuando los costos de mantener el estatus quo aumentan, promover una reforma expansionista puede resultar una alternativa viable. Oppenheimer (2016), por ejemplo, muestra que los políticos suelen abstenerse de introducir reformas energéticas porque, en general, éstas involucran aumentos de costos de corto plazo para la ciudadanía. No obstante, en algunas circunstancias, tales como escasez de energía o aumentos de precios, mantener el estatus quo puede tornarse insostenible, llevando a los políticos a promover reformas que de otra manera no adoptarían (Oppenheimer, 2016). En el área de reducción de la pobreza, cuando los políticos consideran que los costos de la inacción es elevada, serán más proclives a promover reformas (De la O, 2017).

Colombia ilustra perfectamente esta situación. La reforma constitucional de 1991, dio origen a la Corte Constitucional e introdujo la figura de la tutela, un mecanismo legal que permite, de manera expedita y simple, denunciar la violación de un derecho. La nueva constitución abrió paso a la reforma de salud que fue consagrada en la Ley 100 de 1993. En los primeros años posteriores a su aprobación, la cobertura y el gasto en salud se incrementaron de manera paulatina y moderada, pero durante las dos administraciones del Presidente Álvaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010) el gasto aumentó y la cobertura se disparó. En efecto, al inicio de su primera presidencia la cobertura rondaba en 60% y al final de su segundo período el 94% de los colombianos estaba cubierto (Ministerio de Salud, 2020). Una de las razones de este dramático cambio fue la explosión de tutelas y de fallos de la Corte Constitucional, mayormente a favor de los asegurados, lo que se tradujo en un aumento del gasto. En 2008, la sentencia T-760 de la Corte Constitucional empujó al Estado a equiparar los beneficios ofrecidos a los asegurados del sistema contributivo a los del no contributivo, a fin universalizar el acceso y la cobertura (Uribe Gómez, 2017, p. 7). Las tutelas fueron tornando al gasto tan impredecible como oneroso y la sentencia T-760 dejó en evidencia las falencias del sistema, a tal punto que el gobierno se vio en la necesidad de introducir ajustes expansivos al sistema de salud.

Resumiendo, el argumento central de este trabajo es que los contextos de competitividad electoral cambiaron la estructura de incentivos, llevando a los gobiernos y partidos de DCD latinoamericanos a adaptarse para sobrevivir electoralmente. Al adaptarse estratégicamente, consideraron la ubicación espacial del partido opositor y las características del votante que esperaron seducir. Al mismo tiempo, los gobiernos y partidos de DCD evaluaron los costos de mantener el estatus quo en relación con reformar. Cuando los costos de mantener el estatus quo intocado se elevaron, los partidos y gobiernos de DCD promovieron reformas expansivas.

Es probable que el presente escenario mundial, caracterizado por la irrupción del COVID19 y la recesión económica, tensione enormemente a la derecha latinoamericana y ante contextos competitivos, la fuerce, más que nunca, a adaptarse estratégicamente para sobrevivir. Ejemplos de esta situación son los casos de Chile y Uruguay, bajo los Presidentes Sebastián Piñera y Luis Alberto Lacalle. Luego de una estrecha primera vuelta, y un triunfo relativamente holgado en segunda vuelta, Piñera debió navegar un escenario político tremendamente complejo, caracterizado por un estallido social de proporciones en octubre de 2019 y una importante oposición de centro izquierda en el congreso. Lacalle, por su parte, llegó al poder luego de 15 años de gobiernos de izquierda ininterrumpidos. No pudo superar al candidato de progresista en primera vuelta y apenas logró superarlo en la segunda, en un contexto en el cual la coalición opositora retiene una importante presencia en el congreso. En ese contexto, en respuesta al COVID19, ambos gobiernos adoptaron tempranamente políticas de distanciamiento social, procuraron intensificar los testeos y fortalecer la capacidad de respuesta sanitaria e introdujeron medidas económicas para mitigar los efectos de la crisis. En una región que exhibe sistemas de salud mayormente deficientes y en la que los efectos de la recesión económica se harán sentir fundamentalmente entre los sectores más vulnerables, los costos socioeconómicos y políticos de la inacción podrían ser inmanejables.