Tal y como vienen advirtiendo desde hace años los paneles de expertos nacionales e internacionales (Olcina-Cantos, 2009; Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC], 2021; Serrano-Notivoli et al., 2024), nuestro país ya está experimentando el aumento en la intensidad y frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos. Las devastadoras consecuencias de las recientes inundaciones en la fachada mediterránea son una clara muestra de ello. Solo entre los años 2000 y 2023, España ha experimentado 51 grandes inundaciones que han provocado la muerte de 233 personas (Ministerio del Interior, 2024). El desastre vivido en la provincia de Valencia el 29 de octubre de 2024, cuyo número de víctimas aún está por determinar mientras se escribe este artículo, es probable que rebase este valor en un solo evento de inundación.

Las instituciones globales encargadas de ofrecer directrices orientadas a la reducción del riesgo de desastres demandan desde hace años nuevas estrategias, orientadas a comprender y gestionar el riesgo de manera integral y a mejorar la adaptación de los territorios expuestos (United Nations Office for Disaster Risk Reduction [UNDRR], 2015). Se aprecia, por un lado, un creciente interés en el enfoque de gestión adaptativa, basado en el fortalecimiento de las capacidades de la población para prepararse ante el riesgo (Shrubsole, 2007) y, por otro lado, un impulso hacia la gestión integrada, que aboga por la combinación de medidas de defensa estructurales (construcciones físicas o tecnologías de ingeniería) y medidas no estructurales como cambios en el ordenamiento territorial, sistemas de alerta temprana o acciones de preparación y respuesta social al riesgo (Grabs et al., 2007; Olcina-Cantos, 2018). Ambos enfoques representan en esencia una evolución del paradigma tradicional de gestión del riesgo de inundaciones, materializando una transición de la idea de proteger y reaccionar (control de amenazas) a la máxima de adaptar y prevenir (gestión del riesgo) (van Buuren et al., 2018).

Una de las principales consecuencias de esta transición paradigmática ha sido el reconocimiento explícito de la relevancia de la dimensión social del riesgo de inundaciones (Ortiz et al., 2021a; Aznar-Crespo et al., 2024). La atención y operacionalización de los aspectos sociales del riesgo se ha producido principalmente a través del concepto de vulnerabilidad social (Birkmann et al., 2013; Rufat et al., 2015) que ha completado la visión natural (peligrosidad) (Diez Herrero et al., 2008) y territorial (exposición) del análisis de riesgo (Olcina-Cantos, 2008; Pérez Morales et al., 2022). Sin embargo, la trasposición del concepto de vulnerabilidad social al ámbito práctico de la gestión del riesgo de inundación continúa siendo muy limitada en nuestro país (Ortiz et al., 2021a; Ortiz et al.; 2021b). Este artículo persigue ofrecer un marco de referencia para la incorporación efectiva de la vulnerabilidad social por parte de gestores del riesgo, mostrando a su vez las áreas en las que los científicos sociales pueden jugar un papel significativo en la mejora de la gestión integral del riesgo de inundación.

La vulnerabilidad social ante el riesgo de inundación: alcance, limitaciones y principales áreas de trabajo

Existe un amplio consenso en la comunidad científica internacional acerca de la necesaria incorporación de la vulnerabilidad social a los análisis y procesos de gestión del riesgo de inundación. Las fórmulas más ampliamente aceptadas de definición del riesgo consideran a la vulnerabilidad uno de los factores constitutivos del riesgo, junto a la intensidad y características de la amenaza y la exposición de las poblaciones y territorios a ésta (IPCC, 2014). La vulnerabilidad social permite sistematizar la influencia ejercida por las estructuras, procesos y factores condicionantes sociales en la producción del riesgo (Oviatt y Brett, 2009), de modo que, además de ser un concepto y un elemento constitutivo del riesgo, algunos autores lo consideran un enfoque desde el cual comprender la naturaleza social del riesgo y los desastres (Wisner, 2004). Debido a la complejidad del concepto, su definición ha sido muy debatida y contestada por parte de múltiples autores. De manera general, la mayoría de las acepciones del concepto entienden la vulnerabilidad social como la susceptibilidad o sensibilidad de grupos e individuos a experimentar los impactos de una amenaza, que viene a su vez definida por el conjunto de factores sociales, económicos, culturales y políticos que determinan la capacidad de grupos e individuos de prepararse, responder y adaptarse a dichos impactos (Otto et al., 2017). En coherencia con esta definición general, buena parte de la literatura especializada en materia de vulnerabilidad social ha centrado sus esfuerzos en determinar cuáles son esos factores sociales que caracterizan a las poblaciones vulnerables, a partir de distintos instrumentos, entre los que destacan los llamados Índices de Vulnerabilidad Social (Cutter, 2024). Estos índices están habitualmente construidos a partir de variables sociodemográficas tales como la edad, nivel de ingresos, etnia, nivel educativo, género o las condiciones de vivienda, entre otras muchas. A pesar del incuestionable valor que los índices de vulnerabilidad social han tenido en el avance de la comprensión de este concepto, se han identificado algunas debilidades y limitaciones, a saber: (a) no profundizan suficientemente en la casuística y especificidad contextual de la vulnerabilidad, poniendo en cuestión la universalidad de su aplicación (Spielman et al., 2020); (b) no son capaces de incorporar los aspectos de vulnerabilidad social más difíciles de cuantificar, como la percepción del riesgo, el conocimiento de medidas de autoprotección, la confianza institucional o las capacidades de respuesta relacionadas con el capital social (Rufat et al., 2015); y (c) presentan limitaciones en cuanto a la transferencia efectiva del conocimiento que ofrecen al plano práctico de la toma de decisiones, en tanto que no permiten identificar cómo se materializan las condiciones sociodemográficas de la población en forma de estrategias orientadas a la creación de capacidades adaptativas (Ivčević et al., 2019). En relación con esta última limitación, algunos autores han señalado que los índices de vulnerabilidad social tienen un alcance muy escaso en términos de gobernanza del riesgo, señalando una brecha entre ciencia y política relacionada con la incapacidad del modelo dominante de vulnerabilidad social para responder a las demandas y necesidades de los marcos locales de gestión del riesgo (Wolf et al., 2015; Hegger et al., 2020). Esta falta de transferencia de conocimiento se ve agravada por las barreras existentes para ello en el ámbito de la gestión del riesgo. En general, los organismos y autoridades de gestión presentan una fuerte tradición tecnocrática, lo que provoca el predominio de medidas de defensa estructurales y dificulta la integración de conocimientos y mecanismos de gestión relacionados con los aspectos sociales del riesgo (van Buuren et al., 2018).

Para superar estas debilidades y barreras, algunas instituciones globales han manifestado en los últimos años la necesidad de adoptar nuevos enfoques conceptuales y crear modelos de gestión del riesgo transferibles y operativos (UNDRR, 2015; Banco Mundial, 2015; Organización Meteorológica Mundial [OMM], 2016). El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 establece en su primera prioridad para la acción la necesidad de optar por fórmulas conceptuales orientadas a la comprensión del riesgo, que permitan identificar ventanas estratégicas de acción para una adaptación efectiva (UNDRR, 2015). Más específicamente, este marco aboga por “promover la investigación científica sobre patrones, causas y efectos del riesgo de desastres” (UNDRR, 2015, p. 16). En otras palabras, reivindica la importancia de comprender las causas y factores impulsores del riesgo, así como evaluar los efectos de los desastres.

Por último, el análisis de la vulnerabilidad social ha adolecido de una cierta fragmentación en el modo en que se ha abordado desde el mundo académico (Rufat et al., 2015). Como se ha señalado anteriormente, la complejidad inherente a la vulnerabilidad social como constructo teórico explica que en muchas ocasiones el concepto haya sido abordado desde la descomposición de sus elementos, dando lugar a líneas de investigación que se desarrollan a menudo de forma independiente las unas de las otras (Birkmann et al., 2013). Esta dispersión tiene una consecuencia práctica clara a la hora de transferir el conocimiento científico al ejercicio profesional del gestor del riesgo, en tanto que dificulta la identificación de elementos claros sobre los que desarrollar estrategias de actuación para la incorporación de la vulnerabilidad social en los instrumentos de gestión. A continuación, identificamos tres grandes áreas de trabajo que responden, a su vez, a los principales elementos a través de los cuales se construye la definición de vulnerabilidad social ofrecida en páginas anteriores. Estas tres áreas principales son: (a) el estudio de las causas, procesos generativos y factores determinantes de la vulnerabilidad social; (b) estudios sobre capacidades sociales para la preparación, respuesta y adaptación a inundaciones; y (c) estudios sobre los impactos sociales que experimentan las poblaciones expuestas a este tipo de riesgo.

La primera gran área de trabajo es, sin duda, la que más atención y desarrollo empírico ha recibido por parte de la comunidad científica y está focalizada en la reflexión sobre las causas y procesos sociales que subyacen estructuralmente en la producción de las condiciones de vulnerabilidad social. Estos estudios analizan cómo las características sociales y económicas de los modelos de desarrollo y los contextos sociopolíticos configuran la vulnerabilidad de las comunidades locales frente a desastres (Wisner, 2004; Burton et al., 2018). El modelo teórico más comúnmente referenciado en esta línea de trabajo es el de Presión y Liberación (Pressure and Release - PAR, por sus siglas en inglés) desarrollado por Wisner et al. (1994). Este modelo entiende que la vulnerabilidad social ante desastres se genera a través de tres etapas causales: causas profundas o raíz, relacionadas con fenómenos ideológicos y normativos arraigados en la estructura social; presiones dinámicas, asociadas a procesos disruptivos de cambio social; y condiciones de inseguridad, que representan la materialización del proceso generativo y adoptan la forma de condiciones de vulnerabilidad específicas. Los trabajos orientados a la caracterización de la vulnerabilidad social de las poblaciones humanas a los que nos referíamos anteriormente (a través, por ejemplo, de los Índices de vulnerabilidad social), estarían de algún modo orientados a la comprensión de esas condiciones de vulnerabilidad a las que se refiere el modelo PAR, dado que expresan la materialización de las causas profundas en las características de vulnerabilidad particulares de la población estudiada.

En segundo lugar, la línea de investigación sobre capacidades sociales está dirigida al análisis detallado de "la capacidad relacionada con el contexto para decidir y actuar con éxito en una situación determinada con el fin de anticiparse, responder, hacer frente, recuperarse o adaptarse a los impactos negativos de un factor de estrés externo y emplear los recursos necesarios" (Kuhlicke et al., 2011, p. 807). El enfoque de las capacidades sociales ofrece algunas ventajas conceptuales frente al enfoque predominante de los estudios de vulnerabilidad social basados en la medición de las condiciones sociodemográficas de la población, ya que: (a) presenta una articulación directa con los procesos prácticos de capacitación para la reducción del riesgo de desastre; (b) cubre una gama más amplia de factores y situaciones adaptativas, incluidos los aspectos más difíciles de medir; (c) analiza los aspectos capacitivos directamente relacionados con la peligrosidad específica de cada amenaza natural; y (d) como consecuencia de lo anterior, es capaz de producir resultados mejor alineados con las necesidades y requisitos de los sistemas de gobernanza del riesgo (Kuhlicke et al., 2011; Kuhlicke y Steinführer, 2015).

En tercer lugar, las evaluaciones de impacto social (EIS) representan un campo emergente en el ámbito de los desastres naturales. Estos estudios están dirigidos al análisis y evaluación de los efectos sociales de los eventos extremos. La EIS analiza los impactos teniendo en cuenta la forma desigual en que los actores sociales experimentan los efectos de los desastres (Vanclay, 2002; Mahmoudi et al., 2013; Bubeck et al., 2017; Ortiz y Aledo, 2024). El enfoque EIA entiende los impactos como fenómenos socialmente heterogéneos, reconociendo su naturaleza estructural y subjetiva e incorporando a las partes interesadas en los procesos de identificación y evaluación de impactos. La literatura especializada ha demostrado la distribución desigual de los impactos sociales según categorías sociales como el género, la clase social o la etnia (Esteves et al., 2017), lo que hace necesario incorporar enfoques sensibles a estas diferencias durante el desarrollo de iniciativas dirigidas a la reducción del riesgo de desastres. En la fase posterior al desastre, la EIS permite reforzar los procesos de recuperación identificando y monitoreando sistemáticamente los impactos sociales y proponiendo mecanismos para su gestión (Brouwer y Van Ek, 2004).

Estas tres líneas principales de investigación ofrecen múltiples oportunidades para la gobernanza y la toma de decisiones. Sin embargo, su escasa integración y penetración en el ámbito aplicado de la gestión del riesgo todavía requiere el diseño de modelos y herramientas que faciliten su operacionalización y transferencia. Pese a su estrecha relación conceptual, estas líneas de investigación se han desarrollado por separado y sin conectar adecuadamente los elementos que articulan el proceso de generación de vulnerabilidad social ante inundaciones. A continuación, ofrecemos una propuesta de integración de los distintos niveles de producción de vulnerabilidad social ante el riesgo de inundación con el propósito de facilitar la incorporación de la vulnerabilidad social en la práctica de la planificación y gestión del riesgo de inundación.

Modelo de referencia para la integración de la vulnerabilidad social en la gestión del riesgo de inundación

En este apartado perseguimos integrar las principales líneas de investigación en materia de vulnerabilidad social descritas en el apartado previo, organizándolas como fases lógicas de los procesos generativos de vulnerabilidad social. Ofrecemos así un modelo integrador (Figura 1) que proporciona una visión completa de los elementos que han de considerarse en la gestión de inundación para asegurar la adecuada incorporación de la atención a la vulnerabilidad social en la práctica de la gestión del riesgo.

Como muestra la figura 1, es posible distinguir tres grandes niveles o etapas de la vulnerabilidad social ante el riesgo de inundación, referidos a las tres grandes líneas de investigación expuestas anteriormente, a saber: el nivel generativo, el nivel adaptativo y el nivel experiencial, que cubren así todo el ciclo del evento de inundación, desde su origen más profundo (pre-evento), pasando por la activación de capacidades y la respuesta ante la amenaza (evento), hasta la experiencia última del impacto y su transformación en nuevas vulnerabilidades (post-evento). El modelo incorpora de este modo tanto la vulnerabilidad estructural propia del sistema social que se expone al riesgo de inundación, como la vulnerabilidad adquirida, fruto de la experimentación de los impactos y la creación de un nuevo escenario social post-desastre.

Figura 1 Modelo de integración de los diferentes niveles del proceso generativo de vulnerabilidad social ante riesgo de inundación.

En primer lugar, el nivel generativo de la vulnerabilidad hace referencia a los procesos sociales y causas subyacentes que construyen de forma compleja y dilatada en el tiempo las condiciones de vulnerabilidad frente a desastres. En su exposición del modelo PAR, Wisner et al. (1994) describen cómo, para liberar a las poblaciones de la presión que sobre ellas produce la vulnerabilidad y reducir así el riesgo, es necesario atender a estos elementos causales de largo alcance y con un origen muy alejado del desastre. El elemento generativo más distante respecto del desastre es lo que los autores denominan causas profundas o raíz, en referencia a procesos lejanos en términos espaciales o temporales o fundamentados en creencias e ideologías tan arraigadas que resultan invisibles y son dadas por hecho. En el caso del riesgo de inundación, los modelos neoliberales de producción, el crecimiento continuo, el origen antrópico del cambio climático, la distribución del poder, los procesos de generación de desigualdades sociales o la incuestionabilidad del riesgo (Aledo y Sulaiman, 2014) están en el origen profundo de la vulnerabilidad social ante este tipo de desastres. Siguiendo el modelo PAR, el siguiente nivel en el proceso generativo del riesgo lo conforman las denominadas presiones dinámicas, que son “los procesos y actividades que ‘traducen’ los efectos de las causas profundas, tanto temporal como espacialmente, en condiciones inseguras” (Wisner et al., 1994, p. 48). Los procesos de ordenación del territorio que han facilitado la construcción desordenada en zonas inundables, la transformación de los ecosistemas y la modificación de los cursos fluviales, las políticas (o su ausencia) de adaptación al cambio climático o de atención a grupos vulnerables, son ejemplo de presiones dinámicas que determinan las condiciones inseguras de una población o territorio al riesgo de inundación. Estas condiciones inseguras se refieren a las formas específicas en que se expresa la vulnerabilidad en un momento del tiempo y del espacio en relación a una amenaza: la localización de población de bajos recursos en infraviviendas en zonas inundables, la imposibilidad de costearse un seguro de vivienda o automóvil, la ausencia de ahorros o la precariedad laboral, son algunos ejemplos de las condiciones inseguras de una población frente al riesgo de inundación. En buena medida, los índices de vulnerabilidad social a los que nos hemos referido con anterioridad están dirigidos a caracterizar estas condiciones de vulnerabilidad de las poblaciones expuestas al riesgo. Desde el punto de vista de la gestión práctica del riesgo, el nivel generativo es sin duda el más difícil de abordar, especialmente desde el ámbito local. Sin embargo, cualquier proceso de gestión del riesgo de inundación que desee atender de forma efectiva a la vulnerabilidad social, deberá reflexionar de manera crítica y mantener una visión de amplio espectro sobre el complejo entramado de procesos que originan las condiciones de vulnerabilidad de sus poblaciones. La atención a la vulnerabilidad social fuerza al gestor del riesgo a ir más allá de las soluciones técnicas e ingenieriles y a coordinar los esfuerzos de preparación frente a inundaciones con otros sectores como la planificación y ordenación territorial o las políticas de protección social.

En segundo lugar, el nivel adaptativo representa las habilidades y recursos necesarios para la activación de la vulnerabilidad social durante el evento de inundación. Los elementos generativos de vulnerabilidad social determinan la capacidad que un sistema social tiene para prepararse, confrontar y adaptarse a la inundación. Durante la inundación, los actores activan o no esas capacidades para responder a ella. Es decir, durante esta fase las condiciones socioestructrurales, demográficas, económicas, políticas y culturales resultantes del nivel generativo se expresan en forma de capacidades cuya efectividad adaptativa está directamente relacionada con los efectos de la inundación y con las estrategias de respuesta operativas necesarias para hacerles frente. Estas capacidades pueden hacer referencia a recursos cognitivos o de conocimiento (sobre medidas de autoprotección, peligrosidad territorial, marcos legales, memoria de eventos anteriores, recursos institucionales, etc.), capacidades físicas, actitudinales y psicológicas (salud y condiciones físicas y mentales, motivación y predisposición a la autoprotección, responsabilidad individual o colectiva, confianza en las instituciones, creatividad, etc.), capacidades comunitarias o capital social (fortaleza de las relaciones de solidaridad y confianza entre actores locales y comunitarios, redes de apoyo, etc.), capacidades de gobernanza o institucionales (eficacia de políticas, programas y asistencia institucional, instrumentos específicos de planificación y gestión del riesgo de inundación, flexibilidad para tomar decisiones y acceso a recursos, coordinación interinstitucional, etc.), capacidades económicas (ingresos/poder adquisitivo, recursos materiales propios, estabilidad o precariedad del empleo, ahorros, propiedad de la vivienda, etc.), capacidades relativas a los servicios (eficacia de los servicios críticos y esenciales de respuesta, evacuación y salvamento, transporte, salud, telecomunicaciones, servicios educativos, administrativos, asistenciales, etc.), capacidades de las actividades productivas (accesibilidad, preparación y operatividad de actividades agroindustriales, comerciales, turísticas, etc. para confrontar una inundación severa), y capacidades comunicativas y tecnológicas (acceso a medios de comunicación y tecnológicos, uso adecuado de información fiable y crítica antes, durante y después del evento de inundación).

Es aquí donde se observan de forma clara las limitaciones de los análisis de condiciones inseguras (ej. índices de vulnerabilidad social) si éstos no se conectan de manera efectiva con las dimensiones capacitiva y experiencia. Si la incorporación de la vulnerabilidad social en la gestión del riesgo de inundación se limita a ofrecer información descriptiva y no se transforma de manera clara en estrategias para la creación de capacidades sociales, ese conocimiento no se traducirá en un aumento de la resiliencia comunitaria y en una reducción de los impactos sociales finales. Es decir, caracterizar a una población como vulnerable porque, por ejemplo, es una población envejecida o de bajo nivel económico, no ofrece orientaciones al gestor del riesgo a menos que identifique cuáles son las capacidades de que carece la población anciana o de bajos recursos a la hora de responder adecuadamente a un evento de inundación severa. Es probable que el gestor local del riesgo no pueda cambiar algunas condiciones de vulnerabilidad de su población, en tanto que no está en su mano, siguiendo el ejemplo anterior, el rejuvenecimiento de su perfil demográfico, pero sí puede desarrollar estrategias que aseguren la atención a las condiciones específicas de vulnerabilidad a través de la actuación sobre las capacidades que es necesario reforzar. Comprender que la población envejecida tiene capacidades reducidas de movilidad o de uso de las tecnologías de la información sí ofrece orientaciones claras en relación a los elementos capacitivos que deben reforzarse dadas las condiciones específicas de la población expuesta a la inundación. Solo de esta manera, podrán crearse capacidades sociales que contrarresten las condiciones de vulnerabilidad, preparando de forma más eficaz a las comunidades vulnerables.

Las capacidades sociales se materializan durante una inundación en forma de respuesta individual, comunitaria o institucional, es decir, la respuesta del sistema social durante el evento representa la activación o ejecución de las capacidades de que una población dispone. De este modo, la tenencia o ausencia de capacidades y cómo éstas se ponen en uso durante una inundación determinarán la manera en que la población experimentará los impactos y se recuperará de ellos, generando a su vez nuevas condiciones de vulnerabilidad o vulnerabilidad adquirida (Ortiz et al., 2021b). Por lo tanto, resulta imprescindible que la gestión del riesgo de inundación incorpore estrategias de creación de capacidades sociales diseñadas de manera específica para atender a las condiciones particulares de vulnerabilidad de ese contexto social.

Llegamos, por último, al nivel experiencial, referido a los impactos tal como los experimentan las poblaciones locales. Esta experimentación es el resultado de la combinación de la magnitud o intensidad de la amenaza (ej. intensidad de la lluvia), su exposición a la amenaza (ej. encontrarse en una zona inundable en el momento de la inundación), las capacidades sociales (ej. disponer de una adecuada percepción del riesgo, conocimiento de medidas de autoprotección, acceso a información fiable, condiciones económicas para afrontar y recuperarse, etc.) y la implementación efectiva de éstas. Los impactos se manifestarán en el corto, medio o largo plazo en distintas áreas de afectación tales como las condiciones y calidad de vida doméstica, los procesos productivos y mercado laboral, las relaciones de género, la identidad local, las condiciones de seguridad de la población, su salud física y mental, entre otras muchas. En este sentido, la toma de decisiones en materia de gestión del riesgo de inundación está dirigida, en última instancia, a la prevención, minimización, adaptación o recuperación de estos impactos sociales. Para ello, resulta esencial la creación previa de capacidades que garanticen una respuesta adecuada ante un evento de inundación, pero existen otras líneas de actuación que pueden incorporarse a la planificación y gestión del riesgo de inundación una vez ésta ha ocurrido y los impactos sociales son ya manifiestos. En el corto plazo, la ejecución adecuada de planes de realojamiento temporal o permanente y de abastecimiento de recursos, la coordinación institucional, el acompañamiento y asistencia a las víctimas en la fase de recuperación, las ayudas económicas e incentivos fiscales, son solo algunas de las líneas que debe contemplar el gestor del riesgo en la incorporación de la vulnerabilidad social post-evento. En el medio-largo plazo, y una vez atendidas las necesidades urgentes de la fase de recuperación, resulta imprescindible que la gestión del riesgo incluya procesos de evaluación ex-post de los impactos experimentados por la comunidad y que pueden haber alterado las condiciones de vulnerabilidad previas, modificando así los diagnósticos iniciales a los que nos referíamos en la dimensión generativa de la vulnerabilidad social. Las Evaluaciones de Impacto Social constituyen herramientas de gran utilidad a la hora de analizar las consecuencias de un desastre de inundación (Aznar-Crespo et al., 2021) y comprender cómo estos procesos de cambio social reconfiguran las condiciones sociales preexistentes.