Los estudios de gobernanza metropolitana se han centrado tradicionalmente en factores como la eficacia y eficiencia en la provisión de bienes y servicios. Sin embargo, en paralelo a la consolidación de nuevas estructuras de gobierno metropolitano en diversos países europeos, recientemente hemos podido observar el resurgimiento de los debates entorno a la gobernanza democrática de las metrópolis. A pesar de ello, persiste un importante vacío de conocimiento sobre los modelos de gobierno multinivel y sistemas electorales metropolitanos. A partir del análisis comparado de gobiernos metropolitanos del Reino Unido, Francia y Alemania identificamos cuatro grandes modelos: el presidencialismo metropolitano, el parlamentarismo metropolitano localista, el parlamentarismo metropolitano consolidado y el gobierno metropolitano integral. Además, el análisis comparado nos permite observar no solo la influencia de los respectivos contextos institucionales locales en los modelos de gobierno y sistemas electorales metropolitanos sino también cómo estas reformas son oportunidades para introducir diseños institucionales innovadores.
Metropolitan governance studies have traditionally focused on factors such as effectiveness and efficiency in the provision of public goods and services. Yet, we have recently seen the resurgence of debates around metropolitan democratic governance at the same time as the consolidation of new structures of metropolitan government have occurred in several European countries. In spite of that, there is still an important knowledge gap about metropolitan models of government and metropolitan electoral systems. Through the comparative analysis of metropolitan governments in the United Kingdom, France and Germany we identify four main models: metropolitan presidentialism, localist metropolitan parliamentarism, consolidated metropolitan parliamentarism, and full metropolitan government. Moreover, the comparative analysis shows not only the influence of the respective local institutional contexts in the metropolitan government and electoral systems, but also how these reforms are opportunities to introduce innovative institutional designs.
Las áreas urbanas concentran más habitantes que las áreas rurales por primera vez en la historia, y se han convertido en centros de la actividad económica, ambiental y social global. Esta centralidad se hace evidente en el surgimiento de diversas iniciativas que sitúan las agendas urbanas en un puesto relevante de la acción política a escala tanto nacional como internacional (nueva agenda urbana, agendas urbanas nacionales y regionales, etc.) Más recientemente, la aprobación de la Agenda 2030 pone de manifiesto la relevancia de la cuestión urbana, localizando muchos de sus objetivos en dicha escala.
Casi la mitad de esta población urbana mundial vive en áreas metropolitanas, definidas por espacios urbanos de flujos y mercados integrados, pero también por una alta fragmentación institucional. Dicha fragmentación interfiere en los procesos de toma de decisiones y genera dificultades para el diseño e implementación de respuestas adecuadas a los problemas metropolitanos. En esto contexto, los estudios sobre cómo deben gobernarse las áreas metropolitanas están ganando mucha relevancia en el campo de los estudios urbanos y la gobernanza multinivel, entre otros.
Los debates sobre la gobernanza metropolitana muy a menudo se han centrado en la capacidad de las áreas metropolitanas para proveer bienes y servicios de manera más eficiente y eficaz. Sin embargo, en paralelo a la consolidación en Europa de nuevas estructuras de gobierno metropolitano, podemos observar el resurgimiento de los debates sobre la calidad y legitimidad democrática de dichas estructuras de gobierno. Zimmerman (
Los defensores de la elección directa de los órganos de gobierno metropolitano señalan que esta no solo es una fuente básica de legitimidad democrática, sino que además es un factor necesario para la mejora del debate político y las políticas públicas metropolitanas, la proximidad institucional, el liderazgo, la transparencia y el control ciudadano, entre otros (
A pesar de todo, hay un importante vacío de conocimiento en este campo. Si bien los debates sobre la legitimidad democrática van ganado peso en los estudios en gobernanza metropolitana, aún son escasos los análisis sobre los modelos institucionales de gobierno y representación metropolitanos y sus relaciones multinivel (
El artículo se divide en cuatro apartados. En el segundo apartado, presentamos el enfoque de las tres escuelas teóricas de la gobernanza metropolitana respecto a la legitimidad democrática y los principales argumentos sobre la implantación de la elección directa en los órganos de gobierno metropolitanos. A continuación, se han identificado todos los gobiernos metropolitanos del Reino Unido, Francia y Alemania y se han analizado en profundidad aquellos en los que existe una elección directa del alcalde o de la asamblea metropolitana, haciendo hincapié en la fórmula electoral, la circunscripción y la estructura del voto, así como del contexto en el que se han desarrollado. En el cuarto apartado, presentamos un análisis comparado que nos permite elaborar una tipología de sistemas metropolitanos en Europa, diferenciando el presidencialismo metropolitano, el parlamentarismo metropolitano localista, el parlamentarismo metropolitano consolidado y el gobierno metropolitano integral. Por último, presentamos una serie de conclusiones respecto a los elementos comunes y diferenciales de los modelos identificados y apuntamos futuras líneas de investigación en este ámbito.
Tradicionalmente, en los debates económicos la investigación sobre la gobernanza metropolitana se ha enfocado en aspectos como la eficiencia y eficacia en la provisión de bienes y servicios, la competitividad territorial, la austeridad... En cambio, los debates en torno a las fuentes de legitimidad y calidad democrática han sido menos centrales, aunque recientemente han ido ganando peso.
En este sentido, diversos autores ponen de manifiesto la tensión entre la capacidad de los gobiernos metropolitanos de resolver problemas y prestar servicios y la legitimidad democrática (
En los debates teóricos sobre los modelos de gobernanza metropolitana también se ha arrastrado esta dialéctica entre eficiencia y democracia. Históricamente, estos debates se han vehiculado a través de tres escuelas: la reforma metropolitana, la elección pública y, más recientemente, el nuevo regionalismo (
Durante la década de los sesenta y setenta del pasado siglo, la gran innovación pública que representó la expansión del Estado del bienestar propició un gran optimismo respecto a la capacidad de los gobiernos de proveer bienes y servicios (
A finales de la década de los setenta y durante los años ochenta del siglo
A partir de 1990 surge la escuela del nuevo regionalismo (en Europa también
Como en los debates alrededor de la nueva gobernanza, el nuevo regionalismo tiene una aproximación ambivalente respecto al principio democrático (
El debate alrededor de la legitimidad democrática bajo el marco de la gobernanza metropolitana se centra en la tensión entre democracia representativa y aproximaciones más pluralistas y dialogantes, en las que los agentes privados y sociales participan directamente en la definición y elaboración de las políticas públicas. Varios autores reconocen que la convivencia de diversos mecanismos y legitimidades es clave para la gobernanza democrática. Por un lado, Zimmermann (
En los gobiernos metropolitanos, la legitimidad de entrada a partir de mecanismos de democracia representativita proviene en muchos casos de las elecciones locales, es decir, a través de una elección indirecta. En un contexto de proliferación y consolidación de los gobiernos metropolitanos en Europa se plantea el reto de fortalecer su legitimidad democrática a través de una elección directa.
Como se ha podido constatar, los debates alrededor de la elección de los representantes en las instituciones metropolitanas han estado presentes en las diversas etapas del debate metropolitano. De hecho, no da señales de haber terminado; al contrario, parece que están reviviendo algunos de los argumentos introducidos por la escuela de la reforma en cuanto a la elección directa se refiere (
Si bien en algunos contextos se entiende que la legitimidad democrática viene dada por la representación de los electos municipales en las instituciones metropolitanas (
En este punto es necesario destacar que los debates en torno a la elección directa en las áreas metropolitanas han tendido a estar enfocados en la figura del alcalde metropolitano. Esto ha sido así, en parte, por las inercias derivadas de la introducción de los alcaldes de elección directa en varios países europeos durante las últimas décadas. De hecho, su introducción ha sido un elemento central de las reformas de los gobiernos locales en Europa desde los años noventa que, en un contexto de desapego hacia las instituciones tradicionales de democracia representativa (
En los debates sobre la elección directa de la alcaldía se utilizan argumentos sobre liderazgo, rendición de cuentas y estabilidad del Ejecutivo (para una revisión ver
En contraste, la elección directa de la figura del alcalde o alcaldesa implica una alta concentración de poder que levanta reticencias entre otros niveles de gobierno, tanto inferiores como superiores (
Dicho esto, y a pesar de que no han tenido la misma presencia en los debates políticos y académicos, la elección de los consejos metropolitanos representa, como veremos a continuación, un modelo más coherente con una parte importante de la tradición parlamentarista europea (
En este apartado analizamos las principales características de los gobiernos metropolitanos de elección directa vigentes en Europa Occidental. En especial, identificamos los órganos de elección directa y las características básicas del modelo de gobierno metropolitano, el marco legal e institucional en el que se han desarrollado, así como los elementos principales del sistema electoral.
Inspirándonos en la clasificación de Van der Kolk (
En el Reino Unido hay actualmente once autoridades metropolitanas, todas ellas en Inglaterra. De estas, nueve cuentan con elección directa de algunos de sus órganos de gobierno (ver
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9,0 | City de Londres |
Alcalde y consejo metropolitano |
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2,9 | Birmingham | Solo alcalde |
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2,8 | Manchester | Solo alcalde |
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2,2 | Leeds | Solo alcalde |
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1,5 | Liverpool | Solo alcalde |
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1,4 | Sheffield | Solo alcalde |
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1,2 | Durham | — |
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0,9 | Bristol | Solo alcalde |
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0,8 | Cambridge | Solo alcalde |
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0,8 | Newcastle | Solo alcalde |
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0,7 | Stockton-on-Tees | Solo alcalde |
El municipio más poblado es Barnet.
En el caso de Londres, las primeras medidas de creación de una Administración regional datan de finales del siglo
No se revierte esta situación hasta el año 2000, en el que a raíz de la aprobación en 1999 de la Greater London Authority Act y del referéndum que ganan sus partidarios en 1998, se crea la actual Greater London Authority (en adelante GLA). Si bien esta recupera las funciones del anterior GLC, también incorpora la elección directa del alcalde metropolitano y de la asamblea metropolitana. La GLA se ha convertido en el caso paradigmático de gobierno metropolitano. Cuenta con dos niveles de gobierno: por un lado, 33 distritos
El resto de las áreas metropolitanas inglesas, las Combined Authorities (en adelante CA) han vivido un proceso similar con la creación y abolición de los
La primera de estas fue la Greater Manchester Combined Authority (GMCA), creada en 2011. A cambio de ceder poderes y competencias al nuevo gobierno metropolitano se prevé la instauración de la figura del alcalde metropolitano de elección directa, que es elegido por primera vez en el año 2017, convirtiéndose así en el segundo alcalde metropolitano después del de Londres. En 2016, la aprobación de la Cities and Local Government Devolution Act avanza en la creación de las demás CA. En estos casos, la introducción de los alcaldes metropolitanos de elección directa
A diferencia de Londres, el modelo de gobierno de las CA cuenta con dos órganos de carácter ejecutivo, pero no hay una asamblea de representación política, que se deja en manos de los alcaldes de los municipios miembros. Así pues, por un lado está el alcalde metropolitano, que es el único cargo de elección directa y concentra gran parte de las competencias en transporte público, seguridad, protección civil y vivienda, así como las funciones de representación. Por otra parte, existe el consejo ejecutivo, donde están representados todos los alcaldes
Para la elección de los alcaldes metropolitanos, todas las autoridades metropolitanas, incluyendo Londres, utilizan el sistema de voto alternativo. Se trata de un sistema para la elección por mayoría absoluta de un único cargo cuando compiten más de dos candidatos. En el caso particular de las autoridades metropolitanas inglesas, los votantes disponen únicamente de dos votos que deben distribuir entre una primera y una segunda preferencia. En un primer recuento, si un candidato logra la mayoría absoluta de primeras preferencias, se declara vencedor, pero si ningún candidato lo logra, las dos candidaturas con más votos de primera preferencia pasan a un segundo recuento. En el segundo recuento todas las segundas preferencias pasan a los dos candidatos que se mantienen y gana el que obtiene mayoría simple de primeras y segundas preferencias. En todos los casos se renuevan cada cuatro años, en el mismo momento que las elecciones municipales.
La GLA es la única autoridad metropolitana con una asamblea de elección directa. En este caso se aplica un sistema de representación proporcional mixta: de los veinticinco miembros de la asamblea metropolitana, catorce son elegidos en circunscripciones uninominales con el sistema de escrutinio mayoritario uninominal (
En Francia, actualmente existen un total de veintidós áreas metropolitanas (ver
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7,1 | París | Consejo, a partir de elecciones locales |
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1,9 | Marsella | |
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1,4 | Lyon | Consejo metropolitano |
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0,8 | Burdeos | Consejo, a partir de elecciones locales |
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0,8 | Toulouse | |
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0,7 | Nantes | |
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0,5 | Niza | |
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0,5 | Ruan | |
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0,5 | Estrasburgo | |
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0,5 | Montpellier | |
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0,5 | Rennes | |
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0,4 | Grenoble | |
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0,4 | Tolón | |
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0,4 | Saint-Étienne | |
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0,3 | Tours | |
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0,3 | Clermont-Ferrand | |
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0,3 | Orleans | |
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0,3 | Nancy | |
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0,3 | Dijon | |
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0,3 | Metz | |
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0,3 | Brest |
Por otro lado, la misma ley MAPTAM también prevé los consejos metropolitanos como órganos de elección directa. A pesar de las diferencias en el régimen jurídico de las áreas metropolitanas, para todas ellas el sistema electoral es similar y está regulado por el Código General de las Comunidades Territoriales. En contraste, todos los alcaldes metropolitanos son de elección indirecta, elegidos por los miembros del consejo metropolitano de entre sus miembros.
En este caso, tanto en las diecinueve AMDC como en París y Marsella, los consejeros metropolitanos son designados a partir de los resultados en las elecciones municipales. De hecho, tanto los municipales como los metropolitanos son elegidos conjuntamente en una única papeleta electoral. Y en el caso de París y Marsella también los consejeros de distrito. Este hecho implica que, para algunos observadores, estos consejos metropolitanos no sean considerados órganos de elección directa
El sistema electoral es el mismo para todos los casos, con algunas particularidades. Se trata de un sistema mayoritario con
En las áreas metropolitanas de París, Marsella y Lyon el sistema es a dos vueltas: si ninguna candidatura obtiene la mayoría absoluta, se convoca una segunda vuelta donde concurren todos los partidos que han obtenido como mínimo el 10 % de los votos válidos. En la segunda vuelta la candidatura con más votos obtiene la mayoría absoluta de los consejeros. Así pues, a efectos prácticos es un sistema
Otras diferencias entre las AMDC y París, Marsella y Lyon son las tipologías de circunscripción y de voto. En el caso de las diecinueve AMDC, los consejeros metropolitanos son designados en cada uno de los municipios y son, a su vez, concejales municipales. La tipología de voto es diferente según el tamaño del municipio. En los municipios de más de mil habitantes que conforman el área metropolitana, los votantes cuentan con una única papeleta donde están representadas dos listas, una para la candidatura al consejo municipal y la otra para el metropolitano. En cambio, para los municipios de menos de mil habitantes no hay listas separadas y el orden de elección es el mismo para el consejo municipal y el metropolitano.
En las áreas metropolitanas de París y Marsella, las ciudades centrales disfrutan de un sistema particular. A raíz de la Ley PML
En este sentido, el área metropolitana de Lyon es también el único caso en el que la elección del consejo metropolitano es independiente de los concejos municipales. Si bien mantiene el sistema mayoritario con doble vuelta, las circunscripciones electorales no son municipales, sino que corresponden a catorce circunscripciones formadas por agrupaciones de municipios o distritos de la ciudad de Lyon. Cada circunscripción elige entre siete y diecisiete consejeros metropolitanos en función de su población. En este caso, en las elecciones locales los votantes disponen de dos papeletas: una para la elección de los concejales municipales y una para la elección del consejo metropolitano correspondiente a su circunscripción. A diferencia del resto de áreas metropolitanas francesas, los consejeros metropolitanos del área de Lyon no son, necesariamente, miembros de un concejo municipal y, por tanto, no representan directamente los intereses de su municipio ante los órganos de gobierno metropolitanos.
Dado el carácter federal de Alemania, la creación de entidades como los gobiernos metropolitanos es una competencia propia de cada uno de los Estados federados. Por ello hay una gran diversidad de modelos institucionales y de gobernanza metropolitana. Entre las regiones metropolitanas alemanas podemos encontrar Berlín-Brandemburgo, la Región Metropolitana del Noroeste (Bremen-Oldemburgo), la Región Metropolitana Central (Leipzig-Halle), Fráncfort-Rin-Meno, Hamburgo, Múnich, Núremberg o Rhein-Neckar. Sin embargo, entre todas ellas solo tienen órganos de elección directa la Región de Stuttgart (Verband Region Stuttgart) y la Región de Hannover (Region Hannover), a las que se les ha unido la del Ruhr en setiembre de 2020.
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6,2 | Berlín | — |
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6,1 | Múnich | — |
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5,4 | Hamburgo | — |
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5,1 | Dortmund/Essen | Consejo metropolitano |
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3,6 | Núremberg | — |
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2,7 | Stuttgart | Consejo metropolitano |
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2,7 | Bremen | — |
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2,4 | Fráncfort | — |
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2,4 | Leipzig | — |
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2,4 | Mannheim | — |
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1,2 | Hannover | Alcalde y consejo metropolitano |
La Región de Stuttgart, en el estado de Baden-Württemberg, está compuesta por setenta y nueve municipios de cinco provincias diferentes. Históricamente esta alta fragmentación había provocado conflictos importantes entre la ciudad central y los municipios periféricos que, en última instancia, habían impedido la creación de algún órgano de gobierno metropolitano. No es hasta el 1994 cuando, a iniciativa del estado, se crea el actual gobierno metropolitano que, entre otros objetivos, buscaba precisamente limitar los conflictos entre los diferentes entes de la región (
El gobierno metropolitano actual tiene competencias en ámbitos clásicos de las políticas metropolitanas; a saber, planificación territorial, movilidad, desarrollo económico y gestión de residuos y medio ambiente. La Asamblea Regional es el máximo órgano de decisión y representación política y el único órgano de elección directa. Entre sus funciones está la de elegir al presidente de la región de entre sus miembros.
El sistema electoral para la Asamblea Regional es el que establece la ley electoral de Baden-Württemberg, igual para todas las asambleas, tanto locales como el Parlamento estatal. Se trata de una variante de la representación proporcional personalizada (RPP) con escaños compensatorios, que combina la representación proporcional a través de voto de lista con la elección de candidatos individuales por mayoría relativa. En este caso, los electores disponen de un único voto con tres funciones: distribuir los escaños proporcionalmente, elegir un candidato por circunscripción y ordenar el resto de los candidatos cuando se distribuyen proporcionalmente (
En el caso de la Región de Hannover, la creación del gobierno metropolitano data de una reforma del año 2000. Cuenta, entre otros, con competencias en transporte, planificación territorial, gestión de residuos y la gestión de hospitales. Los órganos de gobierno son el Consejo y el presidente regional, ambos de elección directa. Este último es el único alcalde metropolitano de elección directa de la Europa continental, y tiene funciones tanto de representación como de jefe de la Administración metropolitana. Como en el caso anterior, el sistema electoral es el que determina la ley electoral del estado de Baja Sajonia. La asamblea regional tiene ochenta y cinco miembros que son elegidos mediante RPP. A diferencia del sistema de Stuttgart, los electores disponen de tres votos que pueden asignar bien a una lista, bien acumular en un solo candidato o bien distribuir entre candidatos diferentes de una lista o de varias listas
Una vez descritas las principales características de los sistemas electorales metropolitanos, podemos resumirlas en cinco dimensiones básicas: los órganos de elección directa (el consejo y/o el alcalde metropolitano); para cada órgano, la familia electoral (mayoritaria, proporcional o mixta); las características de las circunscripciones o distritos electorales, tanto su magnitud (uninominal o plurinominal) como su división territorial (municipal, no-municipal o metropolitana), y la tipología del voto, tanto a quién se vota como el número de votos que dispone cada elector (ver
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Londres | Consejo | Mixto | Uninominal no-municipal y plurinominal única metropolitana | Candidato y partido | 2 |
Alcalde | Mayor. | Única metropolitana | Candidato | 2 | |
CA | Alcalde | Mayor. | Única metropolitana | Candidato | 2 |
AMDC | Consejo | Mayor. | Plurinominal municipal | Partido | 1 |
París y Marsella | Consejo | Mayor. | Plurinominal municipal/distrito | Partido | 1 (dos vueltas) |
Lyon | Consejo | Mayor. | Plurinominal no-municipal | Partido | 1 (dos vueltas) |
Stuttgart | Consejo | Mixto | Plurinominal no-municipal | Candidato y partido | 1 |
Hannover | Consejo | Mixto | Plurinominal no-municipal | Candidato y partido | 3 |
Alcalde | Mayor. | Única metropolitana | Candidato | 1 (dos vueltas) |
A raíz de esto, un análisis comparado inicial nos permite elaborar una primera clasificación de modelos metropolitanos según los órganos de elección directa (alcalde y/o consejo metropolitano) y la representación territorial, distinguiendo entre aquellos que favorecen la representación de los municipios de los que propician la representación metropolitana. Entre los elementos de los sistemas electorales metropolitanos, las tipologías de circunscripción son los que presentan una mayor diversidad. Por un lado, podemos identificar aquellos modelos que mantienen los municipios como distritos electorales; los que utilizan otros niveles administrativos de carácter supramunicipal, y aquellos en los que las circunscripciones responden a otras lógicas territoriales que sobrepasan los límites administrativos existentes. Igualmente, es importante resaltar que en muchos de los casos la ciudad central no es una circunscripción única. Cuando esto ocurre, podemos observar ejemplos en los que se mantienen divisiones submunicipales existentes, como los distritos en el caso de París o Marsella, y otros en que se crean nuevas circunscripciones electorales diferentes de estas (Hannover, Lyon).
Dicho esto, en primer lugar, encontramos los modelos representados por las CA inglesas de
En segundo lugar, tanto las AMDC como las metrópolis de París y Marsella representan modelos que podríamos caracterizar de
Los casos de Lyon y Stuttgart representan un modelo más avanzado, que podemos denominar
Por último, encontramos los modelos mixtos de la GLA y la Región de Hannover, que representan los niveles más avanzados de
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Presidencialismo metropolitano | Alcalde | Metropolitana | CA |
Parlamentarismo metropolitano localista | Consejo | Municipal | AMCD, París y Marsella |
Parlamentarismo metropolitano consolidado | Consejo | Metropolitana | Lyon y Stuttgart |
Gobierno metropolitano integral | Alcalde y consejo | Mixta | GLA y Hannover |
A partir de esta clasificación podemos apuntar algunas conclusiones iniciales que nos permiten avanzar en el conocimiento de los modelos metropolitanos de representación democrática. Por un lado, destacamos que, si bien muy a menudo los debates sobre las elecciones metropolitanas han puesto el foco en la figura del alcalde metropolitano, este no es el modelo más extendido. De hecho, los modelos más comunes son aquellos con el consejo metropolitano de elección directa o bien un modelo mixto en el que tanto el consejo como el alcalde son de elección directa. El modelo de presidencialismo metropolitano es único de las CA en Inglaterra, donde la tradición comunitaria local es más débil.
Por otro lado, una comparación multinivel entre los modelos metropolitanos y los sistemas de representación superiores e inferiores nos permite apuntar a una serie de conclusiones que, si bien no por esperadas, no son menos relevantes: los modelos metropolitanos se mueven entre la reproducción de los modelos de gobierno local y cierta innovación institucional.
En términos generales, podemos observar cómo el contexto institucional vigente es el factor determinante del diseño del sistema de gobierno y electoral metropolitano. Los gobiernos metropolitanos son creaciones relativamente recientes y, consecuentemente, los diseños institucionales metropolitanos se han visto influenciados por modelos de representación que cuentan con largas tradiciones en sus contextos respectivos y, muy particularmente, por los modelos de gobierno local. De hecho, en los casos analizados muy generalmente el marco legal bajo el cual se constituyen los gobiernos metropolitanos es la normativa de régimen local.
En el Reino Unido, donde no hay un modelo único de gobierno local, esta diversidad ha permitido un cierto grado de variabilidad en los modelos de gobernanza urbana que, entre otras reformas, se ha traducido en la creación de las autoridades metropolitanas. En Alemania, es el factor federal el más relevante para entender las diferencias entre los gobiernos metropolitanos de los diferentes estados, situándose estos siempre bajo el régimen local de cada estado. Y en Francia, la planta única napoleónica y el elevado nivel de centralización han condicionado unas reformas dirigidas desde las instituciones estatales pero que, a pesar de eso, incorporan una mayor diversidad que, por ejemplo, el caso español.
En el caso específico de los sistemas electorales, los modelos locales son la principal fuente de influencia de los metropolitanos. En la mayoría de los casos los sistemas electorales metropolitanos son directamente reproducciones de los locales. En Francia, donde no hay alcalde metropolitano de elección directa, se mantiene el sistema electoral local en la escala metropolitana. De hecho, las elecciones son paralelas, excepto para el área metropolitana de Lyon, que aun así mantiene las características principales del sistema electoral local. En los casos alemanes, los sistemas electorales metropolitanos son los mismos previstos en las leyes electorales locales. Y las reformas de las autoridades metropolitanas inglesas representan una continuidad de las reformas que han afectado a los municipios en las últimas décadas. Por ejemplo, las reformas de los gobiernos locales en Inglaterra en los años noventa, que introdujeron un modelo presidencialista y de alcalde fuerte, han influenciado el modelo de
Dicho esto, también hemos podido detectar que, en mayor o menor medida, algunos de los casos analizados incorporan reformas que han representado innovaciones en el ámbito de la gobernanza urbana y las elecciones en sus contextos. Los gobiernos metropolitanos se presentan, así, como espacios proclives a la innovación institucional. En Inglaterra, la GLA ha sido el espacio de innovación más prolífico, con la introducción del primer alcalde metropolitano de elección directa y el sistema de RPP en la Asamblea Metropolitana, poco común en la tradición política anglosajona. También, la introducción del sistema de voto alternativo para el alcalde metropolitano, que de hecho se planteó como sistema para las elecciones al Parlamento, pero fue rechazada en referéndum el año 2011. En Francia, en las últimas décadas se han producido diversas innovaciones en los modelos de gobernanza local que han tenido en las grandes ciudades y aglomeraciones urbanas las principales receptoras. En el ámbito electoral destaca primeramente la ley PML, que introduce los consejos de distrito en París, Marsella y Lyon. Este modelo ha permitido la creación de consejos metropolitanos en los que las grandes ciudades están representadas a través de sus distritos y, por tanto, han tendido a equilibrar la representación del territorio entre ciudades centrales y periféricas. Pero la innovación más importante se produce en la metrópolis de Lyon, que es el primer gobierno metropolitano con elecciones independientes y donde, además, se introducen circunscripciones electorales metropolitanas diferentes de los municipios. En Alemania, si bien los consejos metropolitanos reproducen unos sistemas electorales ya consolidados, difieren en el papel que otorgan a la presidencia regional: mientras en la región de Hannover se reproduce el modelo de alcalde de elección directa de las grandes ciudades, en Stuttgart se optó por un modelo de carácter parlamentarista.
En resumen, en el proceso de creación de las áreas metropolitanas en Europa se puede vislumbrar una tendencia común que ha caracterizado tanto los modelos de gobierno como los sistemas electorales. Por un lado, el contexto institucional vigente ha marcado en gran medida los principales elementos constitutivos de los gobiernos metropolitanos: derivados de la normativa de régimen local, las áreas metropolitanas reproducen los principios y características de los modelos institucionales locales. Sin embargo, dada la relativa novedad que representan este nivel de gobierno y las particularidades de la gobernanza metropolitana, estos han sido espacios propicios para la innovación institucional, introduciendo figuras y mecanismos como el alcalde metropolitano, los sistemas electorales mixtos o nuevos distritos electorales que dan respuesta a la especificidad del territorio metropolitano.
Los estudios sobre la gobernanza metropolitana se han centrado tradicionalmente en factores como la eficacia y eficiencia en los arreglos metropolitanos para la provisión de bienes y servicios. En contraste, los debates sobre la gobernanza democrática en las áreas metropolitanas han sido más escasos. Recientemente, los debates sobre gobernanza democrática de las áreas metropolitanas han hecho hincapié en la incorporación de nuevas fuentes de legitimidad y mecanismos de representación democrática más plurales. Es también en este momento cuando resurge el debate sobre la elección directa de los gobiernos metropolitanos.
Si bien las elecciones en las instituciones metropolitanas son aún poco frecuentes, cada vez podemos observar un interés mayor por incorporar este mecanismo básico de democracia representativa, no tan solo para reforzar la legitimidad de estas nuevas instituciones, sino como herramienta para favorecer el liderazgo y debate político metropolitano, el control ciudadano y la rendición de cuentas, o una mayor visibilidad de las políticas públicas metropolitanas.
Como resultado del análisis comparado realizado en este trabajo, podemos apuntar unas primeras conclusiones que podrían estimular la investigación en los campos de la democracia representativa y la gobernanza metropolitana.
En primer lugar, si bien la figura del alcalde metropolitano de elección directa generalmente ha copado los debates en torno a la democratización de los gobiernos metropolitanos, hemos visto que no se trata del modelo más extendido. En el entorno europeo, el consejo metropolitano es el órgano de elección directa más común, en algunos casos conjuntamente con el alcalde (GLA y Hannover). Únicamente las Combined Authorities inglesas tienen un modelo de alcalde metropolitano que se podría enmarcar en las particularidades del modelo de gobierno local del Reino Unido y el proceso asimétrico de
Más relevante aún es la influencia del contexto institucional, muy particularmente del local, en los modelos de gobierno y electorales metropolitanos. La presencia de modelos que favorecen la representación local en los órganos de gobierno metropolitano y de otros que propician la representación metropolitana podría apuntar a una concepción diferente de la gobernanza metropolitana. Por un lado, los modelos que priorizan la escala local se podrían enmarcar en una concepción de la gobernanza metropolitana que, si bien se basa en la cooperación municipal y el respeto al principio de autonomía local, entiende el metropolitano como un nivel de gobierno supeditado al municipal y, por tanto, dependiente de los intereses locales. En cambio, aquellos modelos que favorecen la representación metropolitana avanzan hacia el reconocimiento de la escala metropolitana como un espacio político autónomo y hacia un mejor encaje entre la
Estas cuestiones requieren profundizar en el análisis de los antecedentes y procesos decisionales que han condicionado el diseño institucional en cada contexto. Así mismo, es muy relevante comprender los efectos de cada uno de estos modelos, muy especialmente sobre las políticas públicas y la gobernanza multinivel. En última instancia, en un momento de expansión de las áreas metropolitanas, el avance del conocimiento en este campo debe dar apoyo al desarrollo de diseños institucionales que aúnen la provisión efectiva de servicios con el ahondamiento democrático.
Ley n. 2014-58 de 27 de enero de 2014 sobre la modernización de la acción pública territorial y la afirmación de las metrópolis.
Debido a la crisis sanitaria del coronavirus (COVID-19), la segunda vuelta de las elecciones fue aplazada hasta junio de 2020.
Ley n. 82-1170 de 31 de diciembre de 1982 que modifica determinadas disposiciones del código electoral relativas a la elección de los miembros del Concejo de París y de los concejos municipales de Lyon y Marsella.
Es investigador del Área de Gobernanza y Políticas Públicas del Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona (IERMB). Máster en Ciencia Política por la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB) y en Estudios Urbanos por la Universidad de Malmö. Acualmente su trabajo se centra en el estudio de la gobernanza metropolitana, la democracia local y las políticas urbanas.
Sociólogo y doctor en Políticas Públicas y Transformación Social por la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB). Responsable del Área de Gobernanza y Políticas Públicas del Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona (IERMB). Especialista en análisis y evaluación de políticas públicas y en el estudio de la gobernanza urbana y metropolitana. También es profesor del Máster en Urbanismo y Ciudad de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) y del Máster Metrópolis del IERMB. Entre sus publicaciones más recientes destaca la coedición del monográfico «Governança metropolitana» (