Relaciones entre think tanks y partidos políticos: su regulación en América Latina

INTRODUCCIÓN[Subir]

En América Latina, el fenómeno de los think tanks (TT) vinculados a partidos políticos ha adquirido una gran relevancia. Sin embargo, el hermetismo de muchas de estas organizaciones sobre sus objetivos, su financiación y sobre su relación con los partidos dificulta el acceso a este objeto de estudio. Una de las excepciones es el trabajo comparado de Mendizabal y Sample (‍2009). También hay estudios de caso recientes sobre Argentina (‍Echt, 2020), sobre Chile (‍Gárate, 2008; ‍Vargas Cárdenas, 2019) y sobre México (‍Flores Díaz, 2021). Gracias a estos trabajos sabemos que la mayor parte de las fundaciones vinculadas a partidos en la región participan en actividades tradicionalmente atribuidas a los partidos, tales como asesorar en la elaboración de leyes, generar opinión pública, contribuir en la construcción del programa de los partidos, entre otras. No obstante, todavía hay numerosos aspectos sobre los TT partidistas en América Latina que están pendientes de ser analizados.

Como parte de un proyecto más amplio sobre los centros de poder externos a los partidos que presta especial atención a los TT partidistas, esta nota de investigación se centra en la regulación de la relación entre partidos políticos y TT. La legislación constituye un factor relevante en la comprensión de los vínculos y modo de operar de ambos tipos de organizaciones. Al respecto, mientras que la vida partidista se encuentra sometida a diferentes normas para asegurar su transparencia, tales como su financiación y la financiación de las campañas electorales (‍Nohlen et al., 2019), desconocemos si ocurre lo mismo con los TT partidistas que operan en la región. Estos TT se han convertido en brazos de los partidos políticos (‍Barreda y Ruiz, 2022) y se trata de valorar si se les aplican los principios de transparencia y control por parte de los poderes públicos que se han introducido para regular la vida partidista.

Tres son las preguntas específicas que se abordan. En primer lugar, ¿existe una legislación especializada sobre los TT partidistas? Al compartir actividades con los partidos, es pertinente plantearse si los TT tienen su propia regulación en la legislación acorde las funciones que desarrollan. En segundo lugar, ¿existe un control especializado que supervise la actividad de los TT, tal y como se hace con los partidos políticos? Dado que también la normativa puede establecer algún tipo de control externo, se trata de averiguar si los TT partidista tienen un escrutinio diferente al de otro tipo de fundaciones. En tercer lugar, ¿dentro de la financiación que permite la legislación a los TT se incluye una relación bidireccional en el plano económico entre el partido y los TT partidistas? Los bajos niveles de confianza y credibilidad hacia los partidos en América Latina (‍Zechmeister y Lupu, 2019) tienen su eco en reparos en torno al modo en que se conducen los TT, especialmente en el tema de la financiación. Al respecto, la demanda de transparencia en las cuentas de las fundaciones y en las relaciones entre estas y los partidos existe tanto en Europa como en América Latina (‍Transparencia Internacional, 2019).

Nuestra hipótesis es que no todas las legislaciones de América Latina han atendido con el mismo detalle el fenómeno de los TT vinculados a partidos y que, en términos generales, esta atención es insuficiente. La exigencia de transparencia a los partidos políticos no tiene su correlato en estas organizaciones con las que los partidos han establecido intensos vínculos, incluidos de tipo económico. Para comprobar esta hipótesis se analiza la regulación de los TT partidistas en un conjunto de países de la región andina (Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador y Perú), así como de Centroamérica y Caribe (México, El Salvador y República Dominicana). Las diferencias en el entorno de estos países anticipan la posibilidad de registrar contrastes en materia regulación de los TT partidistas.

A continuación, se ofrece una contextualización sobre los rasgos y funciones de los TT vinculados a partidos políticos con el fin de aquilatar su relevancia en la dinámica partidista. Después de lo cual, presentaremos la metodología con la que comparar los modos de regulación de los think tank partidistas y su relación con los partidos. Tras la discusión de hallazgos, en las conclusiones se señalan las vías futuras de investigación.

EL FENÓMENO DE LOS TT/FUNDACIONES PARTIDISTAS[Subir]

A partir de los años setenta del siglo pasado, los partidos políticos norteamericanos y sus contrapartes europeos promovieron estructuras externas a modo de laboratorios de ideas. En las décadas siguientes el fenómeno se extendió a la región latinoamericana. En la actualidad estas organizaciones, denominadas también fundaciones o centros de estudio, dan apoyo a los partidos en sus diversas facetas. Generalmente, los TT se han vinculado a un partido específico, aunque también pueden ser organizaciones creadas en torno a partidos de una misma familia ideológica en diferentes países.

La aparición de este tipo de TT ha traído consigo una complejización organizativa de los propios partidos políticos, que se han organizado de forma estratégica (‍Carty, 2004). Se han generado zonas de interacción entre partidos y TT que, además, comparten membresía y presencia en los órganos directivos. No obstante, aún no se ha teorizado suficientemente sobre estas relaciones entre partidos y TT, siendo una de las excepciones el trabajo de Poguntke (‍2006) sobre organizaciones colaterales a los partidos políticos y el de Pattyn et al. (‍2017). En contraste, hay numerosa bibliografía sobre el papel de los TT, tanto partidistas como no partidistas, en la definición de políticas públicas (‍Rich 2004; ‍Abelson, 2002, ‍2006; ‍McGann y Weaver, 2002, entre otros).

Estas organizaciones colaterales, tales como los sindicatos, las asociaciones o los movimientos sociales, han facilitado a los partidos la fidelización de grupos de electores. En el caso de los TT este impulso por parte de los partidos se justifica en la necesidad de contar con asistencia experta en la tarea de agregación de intereses como resultado de la profesionalización del ejercicio de la política. La principal función de los TT partidarios es proveer de discurso a los partidos, élites partidarias, representantes elegidos sobre las políticas públicas necesarias acordes con la identidad ideológica del partido. De modo que se espera que los esfuerzos de estas organizaciones se canalicen hacia la síntesis y reelaboración de asuntos de política, más que en la realización de investigaciones originales (‍Pinilla, 2012). A su vez, los TT contribuyen a la formación de cuadros y a la generación de insumos para las políticas públicas (‍Echt, 2020).

Entre los diferentes tipos de TT, los vinculados a partidos aparecen en la mayor parte de las clasificaciones aparecen con rasgos distintivos. La existencia de un esquema de colaboración directa, abierta y/o formal con un partido constituye el principal criterio de diferenciación con respecto a otro tipo de TT (‍Strazza, 2011), como son los centros de investigación afiliados a universidades, los vinculados al Gobierno y los TT independientes. Además, los TT partidistas reciben la mayor parte de sus fondos de los partidos políticos, a la vez que disponen de una agenda de contenidos similar a la del partido, así como un staff formado por miembros del partido (‍McGann y Weaver, 2002).

Junto a los TT partidarios en sentido estricto, con los que se tiene una relación orgánica (‍Strazza, 2011), hay TT externos al partido que están dentro de su órbita de pensamiento. Brown et al. (‍2014) distinguen tres tipos de TT partidarios: a) aquellos que tienen una adscripción formal o, incluso, estatutaria con el partido político; b) aquellos que poseen una afiliación informal con un partido y trabajan para ese partido, y c) aquellos que no presentan una vinculación forma a un partido, pero trabajan guiados por una ideología afín a un partido político.

En la actualidad, en América Latina prácticamente todos los TT partidistas tienen personalidad jurídica propia y autonomía intelectual. Garcé (‍2009) señala que en la tradición política latinoamericana el TT en muy pocas ocasiones se inserta en la estructura propia del partido, ya que la legislación de los países suele incentivar la creación de fundaciones partidarias. No obstante, el grado de interacción entre el partido y los TT, también los externos a este, varía entre casos.

METODOLOGÍA UTILIZADA: INDICADORES Y FUENTES[Subir]

Para estudiar la regulación de los TT partidarios y de su relación con los partidos políticos en la normativa de los diferentes países se valoran tres atributos operacionalizados en un total de trece indicadores (tabla 1).

El primer atributo de la regulación sobre TT partidarios que se analiza es la existencia en la legislación de un tratamiento específico para este tipo de TT que comparten con los partidos funciones, información y actividades. El segundo atributo se refiere a si la normativa establece una supervisión especializada en la legislación para los TT vinculados a partidos. Para valorar ambas cuestiones se emplean varios indicadores recogidos en la tabla.

El tercer atributo se ocupa de la financiación a los TT que permite la legislación y el modo en que regula las relaciones económicas de estos con los partidos políticos. Se trata de valorar en qué medida la normativa deja abierta la posibilidad de que haya transferencias de recursos en las dos direcciones: desde los partidos a los TT y, viceversa, desde estas a los partidos políticos. Podría darse la paradoja de existir una legislación muy exigente en la regulación económica de los partidos con una muy laxa en el control de las fundaciones vinculadas a partidos y en la posible relación que se establece entre unos y otros. Los indicadores que se analizan son siete, incluyendo los aspectos que Nasamacher (‍2006) señala como claves en la regulación de la financiación partidista y que, en este caso, se han extendido al análisis de los TT.

Las fuentes primarias empleadas de cada uno de los países objeto de estudio son la Constitución, el Código Civil, la ley de partidos políticos, la ley de financiación de los partidos, la ley de la financiación de campañas electorales, así como las normas que regulan el tipo de asociaciones en las que se clasifican las fundaciones, que pueden cambiar según el país. También se ha revisado la normativa relativa a transparencia que pueden aplicarse a este tipo de TT, así como a su relación con los partidos políticos.

Los casos elegidos pertenecen a la región andina (Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador y Perú), así como a Centroamérica y el Caribe (México, El Salvador y República Dominicana). La muestra asegura la variación en factores potencialmente relevantes en la decisión de regular a los TT partidistas y su relación con los partidos que, tras esta nota de investigación, podrían convertirse en la agenda de investigación futura. Por una parte, aunque en todos los países elegidos hay TT vinculados a partidos, en algunos casos se registra más proyección de estos que en otros. En Chile, El Salvador, Colombia, México y República Dominicana, el fenómeno de los TT partidistas está más asentado que en Bolivia, Ecuador y Perú^[1]. Además, estos países presentan variaciones en su regulación partidaria, siendo México y Colombia los que más, en contraste con Perú, Bolivia y El Salvador (‍Degiustti, 2019).

MODOS DE REGULACIÓN DE LOS TT VINCULADOS A PARTIDOS POLÍTICOS[Subir]

La normativa no siempre menciona de forma específica a los TT vinculados a partidos (tabla 2). Únicamente en Chile, Colombia y México, hay una alusión concreta a este tipo de realidad. En Chile reciben el nombre de «institutos de formación política» (art. 22, Decreto con Fuerza de Ley n.º 3, de 2017), aunque posteriormente, en la ley de 2021 que reguló el referéndum, se hace mención, en genérico, a «organizaciones de sociedad civil», incluyendo dentro de estas a las fundaciones vinculadas a los partidos políticos. En México (art. 30.1.r. de la Ley General de Partidos Políticos, de 2014) y Colombia (art. 18, Ley nº. 1475, de 2011) se refieren a ellos como centros, fundaciones o institutos de investigación y/o capacitación. En los países restantes se les considera fundaciones u organizaciones donde se matiza, como mucho, su condición de organizaciones sin ánimo de lucro.

Ninguno de los países establece requisitos para la constitución de TT, únicamente se señala que las pueden integrar tanto personas físicas como jurídicas. La normativa establece cuestiones habituales como la escritura pública, estatutos, acta notarial, etc. La excepción es la República Dominicana, que ha creado la figura de la habilitación de la fundación, obligatoria en «todas las asociaciones sin fines de lucro que reciben o desean recibir fondos del Estado o de alguna de sus instituciones o el aval de este para fondos de cooperación, así como para las asociaciones mixtas u órganos interasociativos que desarrollen programas de beneficio público o de servicio a terceras personas, y para aquellas asociaciones sin fines de lucro que trabajen en sectores en que la habilitación sea un requisito necesario para obtener el permiso para operar». Esta habilitación es de «carácter voluntario para aquellas asociaciones de beneficio mutuo, asociaciones mixtas y los órganos interasociativos de asociaciones sin fines de lucro que no desarrollen programas de servicios a terceras personas» (art. 35, Ley n.º 122, de 2005). Además, la autoridad de habilitación será la Secretaría de Estado correspondiente (art. 37, Ley n.º 122, de 2005).

Las fundaciones internacionales reciben más atención en la normativa. El Salvador señala el carácter apolítico de las mismas (art. 28.2, Decreto n.º 894, de 1996) y en Chile se necesita el permiso del presidente de la República para operar en el país, aunque, una vez conseguido, no se limitan las actividades (art. 34, Decreto n.º 110, de 1979). Por otra parte, en México para poder desarrollar una actividad similar a las fundaciones nacionales, las fundaciones internacionales estarán integradas mayoritariamente por ciudadanos mexicanos (art. 4, Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, de 2004). República Dominicana exige cumplir con varios requisitos (presentar un informe firmado por el presidente y el secretario de la junta donde se establezca la denominación, el lugar donde tendrá su asiento principal, un inventario de sus bienes y recursos y la persona representante) ante la Procuraduría General de la República (art. 16 de Ley de Asociaciones sin Fines de Lucro, 2005). En Colombia no existe una limitación a su actuación más allá de una mera formalidad de domicilio en el país (art. 50, Decreto n.º 19, de 2012), algo habitual en muchos países, por otra parte. En Perú no se encuentra regulado este aspecto, y en Ecuador únicamente se alude a las ONG extranjeras (arts. 27-‍34, Decreto Ejecutivo n.º 739, de 2015; arts. 24-‍30, Decreto Ejecutivo n.º 193, de 2017).

En relación con la supervisión especializada, los TT partidistas se registran junto con fundaciones de otra índole. En Bolivia se establece su registro ante la autoridad competente (art. 1.1. Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas); en México se fija que para acceder a los apoyos y estímulos de la Administración pública federal deben estar inscritas en el Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil (art. 7 de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil), y en República Dominica las fundaciones deben estar inscritas en el Registro de Asociaciones sin Fines de Lucro (art. 32. a) de la Ley de Asociaciones sin Fines de Lucro, 2005). Solo en Chile se ha creado un registro específico para ellos que es de carácter voluntario (tabla 3). En 2019, con el fin de sortear la regulación de los TT ligados a partidos, solo dos de los veinte partidos inscritos en SERVEL (Servicio Electoral) declaraban su participación o vinculación a un think tank (‍Vargas Cárdenas, 2019).

En todos los países, el control se realiza a través del mismo organismo de supervisión que utilizan el resto de fundaciones o asociaciones, sin haber uno específico. En Bolivia, es el Ministerio de Autonomías quien recibe la información de los Gobiernos autónomos departamentales; en Ecuador son los ministerios competentes; en México, el Ejecutivo federal crea una comisión para el seguimiento y evaluación de la actividad de estas organizaciones, junto al Consejo Técnico Consultivo. La única y pequeña excepción a este respecto es Chile: durante el período electoral SERVEL se encarga de fiscalizar cualquier tipo de financiación relacionada con los partidos, incluida la referida a los institutos de formación política (art. 22, Decreto con Fuerza de Ley n.º 3, de 2017).

Por otra parte, no existen sanciones específicas a las fundaciones partidistas (tabla 3). Las fundaciones y asociaciones de cualquier tipo pueden ser sancionadas con su disolución cuando no cumplan con lo señalado en la normativa o realicen actividades distintas a las fijadas en sus estatutos. No obstante, en algunos países la normativa es más específica. Por ejemplo, en México se sanciona la distribución de los remanentes financieros o materiales provenientes de los estímulos públicos entre sus integrantes o que dichos recursos se destinen a cosas diferentes a los que fueron otorgados (art. 30.2 de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil), y esta suspensión puede ser temporal o definitiva. Algo parecido sucede en El Salvador, donde la revocación total o parcial de la habilitación suspende la asignación de fondos públicos (art. 44, Ley Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil 122, de 2005).

La financiación de los TT y su relación económica con los partidos se regula con diversidad de soluciones (tabla 4). Las fundaciones pueden acceder a financiación, salvo en Bolivia y en República Dominicana. En este último país, no obstante, es posible acceder a recursos públicos de forma indirecta (mediante participación en licitaciones el Estado, art. 7, Ley n.º 122, de 2005). En Perú no se especifica esta cuestión. Cabe señalar que la existencia de una financiación pública directa para las fundaciones vinculadas a partidos, al igual que la que reciben los partidos, sería un modo generar un censo de fundaciones vinculadas a partidos, como sucede en el España.

En cuanto a los donativos o aportes de personas naturales, suele haber una norma que permite esta vía de apoyo que, por otra parte, pareciera ser la fuente fundamental de sostenimiento. No se distingue entre TT partidistas y el resto de fundaciones. Los partidos pueden, informalmente, pedir a diputados, senadores, alcaldes y otros cargos que realicen donativos con el fin de sostener la fundación. Pero esta petición no puede ser vinculante ni planteada en términos formales. Sin embargo, en Chile se puntualiza: «Se prohíbe a los precandidatos y candidatos efectuar, con ocasión de la campaña electoral y fuera de lo dispuesto en el artículo 2, erogaciones o donaciones en dinero, o en especies, en favor de organizaciones o de personas jurídicas o de personas naturales distintas de su cónyuge o parientes» (art. 25, Decreto con Fuerza de Ley n.º 3, de 2017). Cabe señalarse, por otra parte, que en Bolivia, Colombia y Ecuador no se menciona este aspecto.

Los aportes de personas jurídicas, como las transferencias directas de los partidos políticos a sus fundaciones, están permitidos en Chile, El Salvador y México, y están restringidos en República Dominicana, que permite aportes de organismos, fundaciones e instituciones nacionales para llevar a cabo formación política en los partidos (art. 38.4, Ley n.º 33, de 2018). En el resto de países no hay legislación sobre esto. Mientras que los aportes de fundaciones internacionales vinculadas a partidos políticos no quedan especificados en la legislación de ningún país, salvo en República Dominicana, que los permite (art. 51.b.10, Ley n.º 122, de 2005), y en México, donde también están permitidos (el art. 7.4 de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil lo afirma implícitamente).

La otra parte de la ecuación en la relación entre TT y partidos es la financiación de estos últimos. En Bolivia, Ecuador, El Salvador y República Dominicana las fundaciones pueden proporcionar dinero a los partidos; mientras que está totalmente prohibido en Colombia, Chile, México y en Perú. En este último país se señala que «las organizaciones políticas no pueden recibir aportes de ningún tipo provenientes de: […] d) Personas jurídicas nacionales sin fines de lucro» (art. 31.d, Ley n.º 31 046, de 2020).

Además, los partidos de Bolivia, Colombia, Perú y República Dominicana pueden acceder a financiación procedente de personas jurídicas internacionales, como la de las fundaciones internacionales con restricciones. En Bolivia, siempre que estos fondos internacionales sean realizados y/o canalizadas «a través del Órgano Electoral Plurinacional, que las distribuirá con los criterios de igualdad y proporcionalidad» (art. 71.4, Ley n.º 1096, de 2018). En los otros tres países, en cambio, se circunscribe al ámbito técnico, académico, de capacitación o similar. En Colombia, según el art. 27.1 de la Ley n.º 1475, queda prohibidas las fuentes de financiación «que provengan, directa o indirectamente, de Gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales». En Perú, es imposible realizar donaciones de «personas naturales o jurídicas extranjeras sin fines de lucro, excepto cuando los aportes estén exclusivamente destinados a la formación, capacitación e investigación» (art. 31.e, Ley n.º 31 046, de 2020). En República Dominicana quedan imposibilitadas «las contribuciones de Gobiernos e instituciones extranjeras que no estén establecidas […] en el territorio nacional, a excepción de los aportes de organizaciones extranjeras de carácter académico, recibidas para la formación política debidamente documentadas y aprobadas por el organismo de máxima autoridad del partido, agrupación o movimiento político que corresponda» (art. 64.2, Ley n.º 33, de 2018). Por su parte, los países donde están prohibidos en todos los rubros son Chile, Ecuador, El Salvador y México.

Finalmente, en todos los países los TT presentan un informe de cuentas al órgano competente. Sin embargo, el acceso libre a esta información por parte de la opinión pública a través de la web o ante petición ciudadana solo es exigido, tanto a los partidos (arts. 19-‍23, 54 y 55, Decreto con Fuerza de Ley n.º 3, de 2017) como a los institutos de formación política (art. 22, Decreto con Fuerza de Ley n.º 3, de 2017), en el caso chileno. En el resto de países analizados, las fundaciones vinculadas a partidos no tienen ningún requerimiento de transparencia en las webs.

En conclusión, la legislación introduce un control escaso a las fuentes de financiación de los TT vinculadas a los partidos. Esto contrasta con el carácter restrictivo de la financiación de los partidos (‍Zovatto, 2011). Así mismo, la normativa las relaciones económicas entre partidos y fundaciones combina una legislación generalista con pocos controles a la relación entre partidos y fundaciones. De ahí que en los países donde se permitan los aportes de las fundaciones a los partidos, como en Bolivia, El Salvador, Ecuador y República Dominicana, así como de fundaciones internacionales como en Bolivia, Colombia, Perú y en República Dominicana, la transparencia de las cuentas de los partidos se pueda ver indirectamente amenazada.

CONCLUSIONES[Subir]

Los TT vinculados a partidos políticos han proliferado en la región a lo largo de las dos últimas décadas, ganando en proyección social y política. En esta nota de investigación se ha analizado la normativa que regula su existencia y su relación con los partidos políticos. La evidencia empírica pone de manifiesto que, en contraste con la extensa legislación en materia electoral y de partidos, existe una situación de infralegislación de los TT partidistas.

Las fundaciones de los partidos suelen recibir un tratamiento en la norma y una supervisión común a la que reciben otro tipo de asociaciones, a pesar de que su papel sea notablemente diferente al que pueda desempeñar una asociación de otra índole. Las fundaciones participan directa o indirectamente en funciones y actividades tradicionalmente atribuidas a los partidos, pero con un control más laxo que el que tienen los partidos políticos. La única excepción es Chile, que cuenta con una legislación más pormenorizada de las fundaciones vinculadas a partidos tanto nacionales como internacionales, lo que permite una mayor supervisión de su actividad.

Por otra parte, en un contexto donde la mayor parte de los países latinoamericanos han generado una normativa muy detallada y restrictiva sobre los partidos, su financiación y la financiación de las campañas electorales, no sucede lo mismo con las fundaciones de los partidos que operan en América Latina, y a las que apenas se refiere la normativa.

A partir del diagnóstico que ofrece este trabajo, se abren varias vías de investigación. Por una parte, la explicación de las variaciones en el modo de regular el fenómeno de los TT partidarios y su relación con los partidos constituye una tarea primordial. Para ello se puede valorar el impacto de factores del entorno tales como la valoración de los partidos por parte de los ciudadanos, sus demandas de transparencia y la percepción en la opinión pública sobre la existencia de corrupción. Por otra parte, se puede analizar el flujo de las relaciones económicas entre partidos y TT partidistas con el fin de evaluar si con la legislación actual queda comprometido el reclamo de transparencia planteado a los partidos políticos.