¿Qué mueve a confiar en la gobernanza colaborativa? Análisis de un programa gubernamental en el País Vasco

INTRODUCCIÓN[Subir]

El estudio y la práctica de la gestión pública han puesto como objetivo central el compromiso ciudadano, bajo la asunción de que implicar a los públicos en lo público es vital para una sociedad floreciente (‍Canel y Luoma-aho, 2019; ‍Coursey et al., 2012; ‍Delli Carpini, 2004; ‍Fung, 2015). Se trabaja con la asunción de que una democracia es más fuerte en la medida en que sus ciudadanos coparticipan con las autoridades públicas en la toma de decisiones, por cuanto la colaboración ciudadana mejora los servicios públicos (‍Bowden, et al., 2016; ‍Nabatchi et al., 2017).

En este empeño la variable confianza adquiere relevancia: para que haya coparticipación en la gestión pública hace falta que los distintos actores (políticos, funcionarios y ciudadanos) otorguen valor a la contribución que pueda prestar la otra parte. La confianza constituye así un recurso intangible que estrecha las relaciones entre organizaciones públicas y públicos (‍Canel y Luoma-aho, 2019), y se presenta como base para la colaboración.

Si bien hay autores que abogan por matizar los límites de (des)confianza (dis)funcional deseables (‍Oomsels et al., 2019), la literatura tiende a establecer una relación positiva entre confianza e implicación ciudadana en los programas gubernamentales (‍Carpini et al., 2004; ‍Bovaird y Loeffler, 2012; ‍Bovaird et al., 2015). Esta relación es hipotéticamente de doble dirección, y sobre ella se realizan distintas interpretaciones: por un lado, se considera que cuando un Gobierno logra que los ciudadanos se impliquen en programas para la toma de decisiones conjuntas, la organización se hace más fiable entre sus públicos; y por otro, que los Gobiernos fiables son también los que consiguen que sus ciudadanos participen activamente en lo público. En los dos casos se enfoca la confianza en sentido finalista; es decir, atendiendo a la decisión de confiar del usuario final de los servicios públicos, el ciudadano. Pero como señalan algunos autores (‍Bouckaert, 2012; ‍Klijn et al., 2010), la literatura desatiende factores relevantes como la confianza que políticos y funcionarios tienen en los ciudadanos (no en vano la coparticipación implica fiarse de que estos pueden aportar algo) o la que políticos y funcionarios tienen entre sí (implicar a la sociedad exige que unos y otros se fíen mutuamente para asumir conjuntamente el desafío de otorgar a esta autoridad).

El presente artículo explora la dinámica de la confianza en un programa gubernamental de gobernanza colaborativa con apoyo en dos asunciones. Por un lado, para avanzar en la gobernanza colaborativa hace falta conocer cómo se desarrolla la confianza entre las organizaciones que participan, así como dentro de las mismas; es decir, la confianza interorganizacional e intraorganizacional (‍Bouckaert, 2012); más específicamente, y aplicado al caso objeto de esta investigación, la confianza no solo de los ciudadanos en lo político y público, sino también entre políticos y técnicos y la de estos hacia las organizaciones societarias a las que quieren implicar. En segundo lugar, una vía para conocer esa compleja dinámica de confianza consiste en explorar las fuentes de esta; es decir, en buscar lo que está en el origen de la decisión de confiar. Para ello, se aplica el modelo de Oomsels y Bouckaert (‍2014) al programa gubernamental de compromiso cívico Etorkizuna Eraikiz (construyendo el futuro) llevado a cabo por la Diputación Foral de Gipuzkoa (España): explora las evaluaciones que los políticos, funcionarios y entidades civiles implicadas hacen, y analiza qué es lo que movió la decisión de confiar para implicarse en este programa.

Es preciso señalar que esta investigación es parte de un análisis más amplio en torno a la dinámica de la (des)confianza en un programa de gobernanza colaborativa. Así, en primer lugar esta investigación entiende que la confianza y la desconfianza son dos conceptos y realidades que, aunque están relacionadas, son constructos diferentes, y por tanto han de evaluarse separadamente (‍Oomsels, 2016). El diseño metodológico permitió registrar tanto las fuentes de confianza como las de la desconfianza, y con ello analizar la dinámica de la (des)confianza. En segundo lugar, esta investigación entiende que la dinámica de la (des)confianza sigue un proceso acumulativo que se desarrolla en el tiempo. El diseño metodológico incluye dos olas de recolección de datos, lo que permite hacer constar la (des)confianza en dos momentos: al inicio del proyecto —tres años después de su lanzamiento en 2016, cuando los actores ya pudieron identificar una decisión de (des)confiar en el mismo—, y en su consolidación —en 2022, seis años después de su lanzamiento, es decir, cuando el proyecto ha podido arrojar datos sólidos sobre el mantenimiento de la (des)confianza—. Esta segunda ola de recogida de datos está actualmente en curso, por lo que el presente artículo es el análisis de la decisión de confiar; es decir, de la dinámica de la confianza en la primera fase del proyecto.

La estructura del resto del artículo es la siguiente: en primer lugar se exponen los conceptos clave en los que se apoyan los presupuestos del modelo. Seguidamente se describen las características del modelo de exploración de las fuentes de confianza. A continuación, se exponen los resultados obtenidos de las evaluaciones por parte de los actores con información obtenida de entrevistas en profundidad. Finalmente, se presentan las conclusiones con algunas implicaciones para la investigación sobre la relación entre la confianza y la gobernanza colaborativa.

HACIA UNA GOBERNANZA COLABORATIVA[Subir]

La gobernanza colaborativa se inserta en los intentos actuales de buscar y tener en cuenta la sabiduría colectiva para la toma de decisiones públicas. Bajo distintas denominaciones, las Administraciones públicas están adoptando acciones con el fin de escuchar a la sociedad y estimular su participación: «ciudadanía colaborativa» (‍Smith, 2010), «compromiso comunitario» (‍Head, 2008), «gestión pública enfocada al ciudadano» (‍Cooper, 2005), «coproducción» (‍Bovaird y Loeffler, 2010, ‍2012; ‍Brandsen y Honingh 2015; ‍Bovaird et al., 2015) y «esfuerzos para implicar al ciudadano» (‍Yang y Callahan, 2005, ‍2007; ‍Yang y Pandey, 2011). Todos estos términos tienen en el horizonte lograr una implicación de la sociedad para la coparticipación en las decisiones públicas, de forma que se pueda establecer una colaboración entre los ciudadanos y quienes tienen responsabilidad de gobierno (‍Batory y Svensson, 2019; ‍Bianchi et al., 2021).

De manera más específica, la «gobernanza colaborativa» trata de

Gestionar lo público buscando la colaboración tiene importantes implicaciones operativas: lleva consigo la transformación de las estructuras con el fin de facilitar decisiones y políticas más transversales (por ejemplo, se crean unidades que superan las divisiones departamentales tradicionales de la Administración pública); exige recabar el feedback de los públicos de manera más sistemática (‍Bourgon, 2011; ‍Brandsen et al., 2018); requiere la incorporación de nuevas habilidades y competencias en los gestores públicos (tanto políticos como técnicos) con las que dialogar, negociar y llegar a consensos (‍Thomas, 2013; ‍Brandsen et al., 2018), y lleva consigo cambios en la manera de interactuar y relacionarse (‍Canel y Luoma-aho 2019; ‍Bowden et al., 2016; ‍Crosby et al., 2017). En definitiva, en la medida en que los programas gubernamentales de gobernanza colaborativa suponen el restablecimiento de relaciones que pongan en igualdad de condiciones a públicos y organizaciones públicas, se revolucionan las relaciones de poder y, con ello, se desafía la confianza entre los actores implicados.

GOBERNANZA COLABORATIVA Y CONFIANZA INTER/INTRA ORGANIZACIONAL[Subir]

Es ingente la literatura sobre confianza, por lo que aquí simplemente nos limitaremos a recoger algunos factores o rasgos del fenómeno de (des)confiar que inciden en el planteamiento metodológico con el que en esta investigación se observa lo que mueve a confiar en quienes participan en proyectos de gobernanza colaborativa. Concretamente, la revisión de la literatura sobre confianza en el sector público permite extraer las siguientes características básicas sobre el fenómeno de la confianza. Se trata de un juicio que se formula en un contexto de interdependencia y contingencia; es decir, constituye una apuesta por algo en una situación de incertidumbre (‍Sztompka, 1999: 25). Tiene una dimensión temporal: hace referencia al pasado (es el juicio acumulado de lo que ha realizado la otra parte hasta el momento) y al futuro (implica asunción de riesgo) (‍Fukuyama, 1995; ‍Bouckaert y Van de Walle, 2001). Por último, y en consecuencia, confiar lleva consigo la asunción de vulnerabilidad: si bien se apoya en que se ha experimentado que en situaciones similares y con actores también similares se han cumplido las expectativas positivas (lo que uno pensaba que podía pasar) (‍Quandt, 2012: 8-‍9), esperar requiere ceder el control (‍Oomsels y Bouckaert, 2014). Por eso, la confianza «comprende el reconocimiento de la propia vulnerabilidad acerca de las expectativas positivas sobre las intenciones y conductas de los demás» (‍Rousseau et al., 1998: 395).

La confianza, por tanto, consiste —y es este un rasgo esencial que estará presente en el diseño metodológico de este trabajo para la observación empírica— en un «salto al vacío» en el que se aplaza el juicio ante la incertidumbre y vulnerabilidad que son irreductibles (‍Van de Walle y Six, 2014: 159). Confiar incluye la aceptación de la propia vulnerabilidad con la voluntad de arriesgar (‍Kim, 2005: 261). Aplicado al caso objeto de estudio, un político dejará que una organización societaria determine su decisión política solo si reconoce que necesita de esa aportación, si la considera válida y si, en consecuencia, asume el riesgo de las posibles equivocaciones.

El planteamiento de Bouckaert (‍2012) sobre el estudio de la confianza en el sector público es de utilidad para analizar el proceso de (des)confiar en un programa gubernamental de gobernanza colaborativa. Su apuesta central es que el análisis del funcionamiento de la confianza quedaría incompleto si solo se atendiera a los movimientos de confianza que se puedan producir en los ciudadanos. Hace falta, considera, incorporar el análisis de la confianza en sentido inverso (la que tiene el Gobierno y el sector público en los ciudadanos y organizaciones societarias), así como de la que tienen entre sí las organizaciones públicas (la interorganizacional) o dentro de la misma organización (la intraorganizacional).

Atender solo a la confianza ciudadana conlleva el riesgo de desatender a una parte importante de la realidad, y así ha sido señalado en diversos estudios sobre la (des)confianza como causa y consecuencia de los programas gubernamentales de participación. Por ejemplo, algunas investigaciones han mostrado que no es la coproducción como tal la que determina la (des)confianza, sino la forma en cómo los gestores públicos la organizan (‍Fledderus, 2015). También se ha observado que la causa de un no incremento de confianza puede estar en el escepticismo de los propios gestores públicos, que consideran que esos programas proporcionan servicios de peor calidad y además con un coste más elevado (‍Bovaird y Loeffler, 2012: 1137). Otros autores han planteado que son la integridad de los funcionarios (proyectada en una actitud auténtica a la hora de desear incorporar la opinión ciudadana mediante procesos de escucha) y los buenos resultados de gestión lo que realmente incrementa la propensión de los ciudadanos a confiar (‍Wang y Wan Wart, 2007; ‍Yang y Pandey, 2011). También se ha concluido que la sospecha o lejanía ciudadana hacia estos programas puede derivar de la impresión de que estos no responden más que a intereses electoralistas (‍Sanders y Canel, 2015), o que incrementar la confianza ciudadana pasa por una mayor confianza de los gestores públicos en las organizaciones societarias a las que quieren implicar (‍Barandiarán et al., 2022). Teniendo en cuenta lo anterior, la presente investigación trata de cubrir la laguna identificada atendiendo no solo a la confianza que depositan los ciudadanos, sino también a la de los políticos y los funcionarios en un programa de gobernanza colaborativa.

LA GOBERNANZA COLABORATIVA DE ETORKIZUNA ERAIKIZ[Subir]

La Diputación Foral de Gipuzkoa (autoridad pública dentro de la Comunidad Autónoma Vasca, capital San Sebastián)^[1], inició en el año 2016 la construcción de un modelo de gobernanza abierta y colaborativa, que consiste en una nueva dinámica de cooperación junto con otros muchos actores del territorio, con el fin de elaborar la agenda pública compartiendo sus contenidos, objetivos y prioridades. Este modelo se materializó en Etorkizuna Eraikiz (construyendo el futuro). Se trata de un plan o programa que involucra a todas las áreas de gobierno (nueve departamentos), con un horizonte de diez años (hasta 2026), por lo que continúa vigente en el momento de publicación de este artículo.

Entre las principales acciones que se llevan a cabo cabe mencionar las siguientes: una fase incial de deliberación de un año de duración en la que las organizaciones civiles (universidadeds, compañías, pymes, organizaciones no gubernamentales y asociaciones ciudadanas) participaron junto con las autoridades públicas en: la definición de las prioridades; una fase continuada de coexperimentación en la que tanto la Diputación como entidades de investigación evalúan los proyectos (veintisiete en el momento de realización del trabajo de campo) para determinar cuáles deberían formar parte más estable de las políticas públicas; la presencia de organizaciones civiles en el comité directivo de los llamados «centros de referencia» establecidos (ocho en el momento de realización del estudio de campo) para trabajar en las áreas identificadas conjuntamente como áreas de innovación social; la deliberación continuada en un think tank en el que tanto las autoridades públicas como ochenta organizaciones civiles trabajan en la definición de las políticas públicas y, finalmente, la recopilacion continuada del feedback ciudadano sobre las políticas pública mediante barómetros de opinión pública trimestrales.

En el momento de llevar a cabo el estudio de campo, Etorkizuna Eraikiz estaba en su tercer año de implementación (2018), en el que ya se habían puesto en marcha cuarenta proyectos, y más de ciento sesenta organizaciones estaban implicadas tanto en la definición de la agenda como en el diseño e implementación de políticas públicas en los ámbitos del empleo, cuidado de mayores, energía, movilidad, inteligencia artificial, inmigración, educación, igualdad social y cultura. Pero quedaban seis meses para las elecciones (previstas para mayo de 2019), por lo que cabía preguntarse por la permanencia del programa si el Gobierno cambiaba de color político.

Investigaciones precedentes sobre este programa han evidenciado que su implementación requiere de cambios importantes en las estructuras y procedimientos de la gobernanza (‍Canel et al., 2020), tales como el establecimiento de unidades o prácticas de presupuestación más transversales. Estos cambios afectan las comunicaciones e interacciones que se dan entre los distintos actores que sus proyectos ponen en juego (‍Canel et al., 2022), y cuando estos programas se acompañan de acciones de aprendizaje colaborativo para escuchar a la sociedad, los políticos se hacen más capaces de avanzar en la gobernanza colaborativa al incrementar su confianza en el alcance e impacto transformacional del programa y, como consecuencia, se incrementa el deseo de compartir el poder y autoridad con la sociedad (‍Murphy et al., 2020; ‍Barandiarán et al., 2022).

Pero, ¿qué hay en el origen de la decisión de suspender la vulnerabilidad que supone ceder y compartir la autoridad en un programa de gobernanza colaborativa? Es decir, ¿a qué se debe la confianza en la gobernanza colaborativa, cuando la hay? Esto es lo que se pretende analizar en la presente investigación.

OBJETIVO, PLANTEAMIENTO Y METODOLOGÍA[Subir]

Este artículo pretende explorar cuáles son las fuentes de confianza de los actores que participan en el programa gubernamental de gobernanza colaborativa Etorkizuna Eraikiz. Lo hace aplicando el modelo de análisis de Oomsels y Bouckaert (‍Oomsels y Bouckaert, 2014), que entiende que las evaluaciones que los actores hacen de sus interacciones con el resto de actores proporcionan la información necesaria para analizar de dónde procede el estímulo para confiar o desconfiar en la otra parte (‍Oomsels et al., 2019) a la hora de acometer un programa gubernamental de gobernanza colaborativa. Se asume que la confianza o desconfianza se constituyen sobre la base de evaluaciones de confianza subjetivas y son afectadas por las consideraciones interpersonales e interorganizacionales (‍Oomsels y Bouckaert, 2014).

Además de un análisis documental, para el presente trabajo se llevaron a cabo veintiuna entrevistas en profundidad semiestructuradas con tres cargos políticos, cinco funcionarios y trece representantes de organizaciones civiles. En cuanto al criterio de selección, hay que decir que el equipo político de gobierno está formado por el líder (el diputado general) y ocho diputados (son los directores de departamentos, lo equivalente a ministros en el nivel de Gobierno central). Se escogieron las tres personas más relevantes para el programa; es decir, quienes lo idearon, lanzaron y habían sido los principales responsables de su implementación en el momento del estudio de campo (de estas tres personas una es el diputado general y otra el director de Etorkizuna Eraikiz). En cuanto a los funcionarios, la Diputación cuenta con dos mil, de los que había sesenta más directamente en el proyecto involucrados en el momento del estudio de campo. Por último, el número de organizaciones civiles que el programa había movilizado (es decir, involucrado directa o indirectamente por la convocatoria de proyectos) en el momento del estudio de campo es de ciento sesenta. De ellas, aproximadamente cuarenta habían participado desde el comienzo (y, por tanto, podían ser consideradas objeto de la presente investigación) y se logró entrevistar a casi un tercio de las mismas.

La estructura de la entrevista es consecuente con el objetivo de explorar las fuentes de confianza. Así, se preguntó a los entrevistados por la decisión inicial de enrolarse en el programa (¿Qué le hizo confiar en el proyecto?), expectativas (¿Qué esperaba?), motivaciones para confiar (¿Cuál ha sido el principal motor de su confianza? ¿Qué le lleva a seguir participando?), obstáculos (¿Cuáles fueron/son los principales obstáculos para confiar?), evaluación (¿Cómo valora la participación? ¿Se han cumplido las expectativas? ¿Qué le ha aportado?), confianza en los otros actores (políticos, funcionarios, organizaciones societarias), y expectativas de futuro (¿Qué cree que pasará con el programa después de las elecciones?).

Las entrevistas fueron transcritas (y traducidas al castellano las cuatro que se realizaron en euskera), y para su análisis cualitativo se utilizó el planteamiento de la grounded theory o teoría fundamentada (es decir, teoría que se elabora no desde la especulación científica, sino a partir de lo que sucede en la realidad). Se optó por este enfoque porque otorga espacio para interpretar las experiencias «reales» en sus contextos locales (‍Lansisalmi et al., 2004: 253), y facilita la comprensión de cuestiones que requieren que los investigadores vayan más allá de la teoría y apliquen una mirada fresca a las ideas que emergen de los datos recopilados (‍Glaser y Strauss, 1967). A partir de la información facilitada por las personas entrevistadas, aquí se trataba de extraer lo que les había llevado a confiar en un programa de gobierno. Teniendo esto en cuenta, la teoría fundamentada trata, sobre todo, de identificar cuáles son las categorías comunes que se encuentran en las interacciones diarias y de explicar la actividad cotidiana, dejando que de ella emerja una explicación o teoría (‍Stacks, 2016: 180), más que facilitar la exploración de las relaciones abstractas entre los conceptos y constructos.

En la operacionalización del análisis se siguieron los criterios sugeridos por la literatura sobre los niveles de codificación (‍Glasser y Strauss, 1967; ‍Braun y Clarke, 2012; ‍Lúquez y Fernández, 2016). En primer lugar, se leyeron y releyeron varias veces los datos cualitativos con el fin de realizar una codificación abierta; es decir, de registrar en sentido amplio las ideas y conceptos emergentes. De la codificación abierta se extrajo una relación de 788 anotaciones o unidades de análisis (222 de políticos, 189 de funcionarios y 377 de organizaciones civiles). Sobre ellas se identificaron los temas con apoyo en la recurrencia y repetición: no se trata de un cómputo cuantitativo, sino de encontrar las ideas clave que, porque aparecen de forma continuada, dan pistas sobre qué es lo que está ocurriendo. Por último, se utilizó la codificación axial, que es la que surge de la comparación e integración de ideas y conceptos en un orden más elevado: se establecen conexiones entre categorías y se colapsan estas con dominios conceptuales superpuestos. Por ejemplo, la codificación abierta de las entrevistas con funcionarios arrojó 47 anotaciones referidas a las relaciones personales como fuentes de confianza, sobre las cuales se identificó que son «conceptos» (en términos de la teoría fundamentada) recurrentes el sentirse a gusto, recibir feedback positivo y comprobar que se tiene en cuenta la propia opinión; de la codificación axial se extrajo que «sentirse reconocido» es un eje que define lo que de las relaciones mueve a confiar.

Pero en esta investigación se siguió también a Lansisalmi et al. (‍2004), al usar una aproximación que combina en la teoría fundamentada la apertura al contexto (la codificación abierta mencionada, que es abierta porque registra todos los matices del contexto) con la determinación a priori de conceptos (id.) (se proyecta sobre la codificación abierta una serie de conceptos o categorías prefijadas). Esta combinación proporciona una interpretación de experiencias reales (en este caso, las narraciones sobre la decisión de confiar en Etorkizuna Eraikiz), «como también unos medios sistemáticos para analizar eficientemente grandes cantidades de datos cualitativos desestructurados» (‍Lansisalmi et al., 2004: 253). De la revisión de la literatura se extrajo una tipología de fuentes de confianza que sirvió como guía para sistematizar la información desestructura de los datos cualitativos que son las entrevistas. En el siguiente epígrafe se describe la tipología y se presenta la matriz que se utilizó para el análisis.

LAS FUENTES DE (DES)CONFIANZA EN EL MODELO DE OOMSELS Y BOUCKAERT[Subir]

El modelo que se aplica en esta investigación está como tal explícitamente descrito en Oomsels y Bouckaert (‍2014) e implementado en trabajos posteriores (‍Oomsels, 2016; ‍Oomsels et al., 2019). El modelo entiende que el proceso de (des)confiar pasa por tres fases (estos autores hablan de dimensiones) que son: la percepción de fiabilidad de la otra parte, la decisión de suspender la vulnerabilidad y, en último término y como consecuencia, la asunción de conductas arriesgadas (‍Oomsels y Bouckaert, 2014). El modelo explora el avance en el proceso de (des)confianza atendiendo al origen o fuente de confianza, y los autores proponen una tipología que clasifica las fuentes por los niveles en los que estas pueden operar: nivel macro, meso y micro.

En un nivel macro, se examina si las instituciones pueden actuar como fuente estableciendo puentes entre actores que no se conocen entre sí. Estas características institucionales abarcan las interacciones interorganizacionales concretas que se producen, y lo hacen estableciendo un «mundo en común» (en el ejemplo, un decreto gubernamental que establece el programa Etorkizuna Eraikiz, con su organigrama, estructura y recursos viene a dar seguridad a los actores que se involucren). Son fuentes institucionales formales las reglas (por ejemplo, un decreto de participación ciudadana pone en juego la colaboración de actores que habitualmente no se relacionan) y los roles (por ejemplo, el nombramiento de un consejo asesor que asigna un papel a un académico). Estas reglas, dicen los autores, generan un isomorfismo coercitivo, ejercen presión por cuanto obligan a obedecer y otorgan legitimación únicamente a quien obedece; una confianza basada en las reglas es la que combate la incertidumbre con la existencia de esa presión.

Son fuentes institucionales informales las rutinas organizacionales, que pueden generar confianza porque implican una actitud que da por supuesta la confianza mutua (por ejemplo, una comisión interdepartamental establece la rutina de reuniones semanales para intercambiar información y tomar decisiones). La manera en cómo estas rutinas afectan es dando por sentada una actitud de confianza mutua. Están también entre estas fuentes informales los marcos normativos percibidos, que son las consideraciones sobre el «deber ser» de las cosas. Por ejemplo, «hay que escuchar a la sociedad» puede convertirse en una orientación de grupo que se hace típica hasta el punto de ejercer presión en la decisión de confiar (se confía en la bondad de escuchar porque nadie en la institución se atreve a pensar lo contrario). Establecen una «cultura de confiabilidad» (‍Sztompka, 1999) organizacional.

Las fuentes que pueden operar en un nivel meso tienen que ver con la familiaridad, información, características y dinámicas que derivan de las interacciones. Los autores diferencian el cálculo racional de la identificación afectiva. Quien confía por cálculo lo hace por pragmatismo, porque sopesa el coste-beneficio que lleva consigo implicarse en interacciones de cierta asimetría y en las que no hay certidumbre porque no se cuenta con toda la información. Es, por ejemplo, el tipo de fuente que mueve a la compañía a invertir tiempo y recursos en el proyecto porque, aunque le falte información del proyecto global, calcula que participar le dará acceso a contactos en el Gobierno. Aquí la confianza descansa en la utilidad, así como en la disponibilidad de información creíble sobre el actor en quien hay que poner la confianza.

La confianza basada en la relación es la que logra obtener información a través del conocimiento personal (por ejemplo, el funcionario que confía porque experimenta que el político está auténticamente dispuesto a compartir la autoridad con la sociedad y lo ve anteponer el beneficio del programa al rédito electoral), de la reputación de la organización (por ejemplo, las organizaciones societarias confían porque ven que la organización tiene trayectoria de profesionalidad) o de la propia institución (por ejemplo, auditorías o informes con los resultados de los proyectos). Mientras que el cálculo es más cognitivo (se razona y computa), la relación es más emocional. Las relaciones se apoyan en interacciones repetidas en las que se experimenta un cuidado y preocupación mutuas, y de las que derivan vínculos emocionales.

Por último, en un nivel micro operan las predisposiciones personales, que representan cuál es la tendencia habitual a (des)confiar independientemente de otros factores (‍Frazier et al., 2013). Aparecen en los rasgos psicológicos, temperamentales o profesionales de los individuos. Por ejemplo, puede operar en los funcionarios que participan en los proyectos de Etorkizuna Eraikiz su conciencia de servicio público («hay que participar para servir a los ciudadanos»).

El análisis de las fuentes proporcionará información sobre la naturaleza de la (des)confianza con la que los distintos actores abordan la incertidumbre que lleva consigo implementar un programa de gobernanza colaborativa. Más concretamente para el presente trabajo, en el umbral de unas elecciones (las entrevistas, como se ha dicho, se llevaron a cabo dentro de los seis meses previos) reinaba la incertidumbre ante la posibilidad de que un cambio de partido en el Gobierno supusiera el final del proyecto y abortara procesos de transformación en el que los distintos actores habían puesto su confianza.

El análisis ayudará a identificar de qué manera cada tipo de fuente activa el avance en el proceso de (des)confiar. Se podrá dibujar entonces el «mapa intencional de la confianza», es decir, hasta qué punto políticos y funcionarios estaban dispuestos a otorgar margen de confianza al programa Etorkizuna Eraikiz y, por tanto, a conceder autoridad a la sociedad a la que querían involucrar; y hasta qué punto la sociedad (representada en las organizaciones civiles) estaba dispuesta a compartir recursos con la Diputación para abordar los problemas públicos aún a pesar de la incertidumbre sobre la estabilidad del proyecto ante un cambio electoral. Así, por ejemplo, una confianza más apoyada predominantemente en las reglas denotará una cierta debilidad, pues no basta la fuerza coercitiva de los contratos y de las multas para atravesar la incertidumbre que es propia de la innovación de la gobernanza colaborativa (‍Klijn et al., 2010); o, por ejemplo, la información que el análisis arroje sobre el marco normativo ayudará a comprender hasta qué punto una «cultura de confiabilidad» (‍Stzompka, 1999) actúa como orientación típica de grupo que ejerce presión sobre la decisión individual de confiar. En definitiva, las relaciones y los marcos normativos se presentan como motor de confianza más fuerte y estable que las reglas, pues «la incertidumbre no se puede combatir con leyes y contratos» (‍Klijn et al., 2010, 3), sino que necesita una asimilada cultura de colaboración y del compartir. ¿Hay señales de tal cultura entre los actores de Etorkizuna Eraikiz?

Con apoyo en la revisión de la literatura presentada hasta aquí, se trata de dar respuesta a la siguiente pregunta de investigación:

PI1: ¿Qué tipo de fuentes se muestran como predominantes a la hora de avanzar en el proceso de confiar para implicarse en el programa de gobernanza colaborativa?

La tabla 1 representa el esquema que deriva del modelo de Oomsels y Bouckaert, que será aplicado en el análisis de los datos cualitativos. La tabla incluye la tipología de fuentes, y para cada tipo recoge pistas o señales que si aparecen en los datos cualitativos —las entrevistas—, pueden ayudar a clasificar lo que movió al actor a confiar en el programa o plan de gobierno de gobernanza colaborativa; la parte inferior de la tabla indica qué nos dice sobre la confianza cada tipo de fuente.

Este modelo de análisis de las fuentes de (des)confianza permite explorar las relaciones interpersonales; es decir, entre los distintos tipos de actores (en este caso, político, funcionarial y sociedad civil); explorar relaciones intraorganizacionales (entre los departamentos de una organización); desagregar las diferentes fases del proceso de la confianza (la perceptual, la actitudinal y la conductual); clasificar las fuentes no solo por niveles (macro, meso y micro), sino que también permite otras clasificaciones como la que distingue las formales de las informales, o el cálculo racional de la vinculación emocional y, finalmente, todo esto lo permite tanto para la confianza como para la desconfianza. De todas estas posibilidades se escogió para el presente artículo el análisis de las fuentes de confianza.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN[Subir]

¿Qué mueve a confiar en un proyecto gubernamental de gobernanza colaborativa? De manera más específica, y siguiendo los términos en los que se redactó la pregunta de investigación, se pretende responder a lo siguiente: ¿Qué tipo de fuentes se muestran como predominantes a la hora de avanzar en el proceso de confiar para implicarse en el programa de gobernanza colaborativa?

La exposición de los resultados requiere la siguiente aclaración inicial: la metodología empleada es la de análisis cualitativo temático; debido a eso, lo que se presenta no es un cómputo cuantitativo, sino el resultado de análisis de recurrencia en datos cualitativos. Pero se recuerda también que el enfoque de análisis combina la codificación abierta —qué dicen los datos— con la guía de categorías sugeridas por la revisión de la literatura —en este caso los tipos de fuentes—. En este sentido, si bien el grueso del análisis se apoya en la recurrencia cualitativa, algunas afirmaciones generales referidas al tipo de fuente —sobre todo las del siguiente epígrafe— se apoyan en números.

CONCLUSIONES[Subir]

Esta investigación constituye una exploración de datos registrados sobre las evaluaciones que políticos, funcionarios y organizaciones civiles realizan de sus interacciones de confianza, con el fin de identificar lo que puede estar animándolos a asumir la incertidumbre que entraña la colaboración e implicarse conjuntamente en un programa de gobernanza colaborativa.

Se ha puesto de manifiesto que la confianza de políticos, funcionarios y organizaciones civiles se alimenta de fuentes coincidentes, y son las siguientes:

La bondad de la colaboración ha sido frecuentemente teorizada pero menos observada en la práctica, y esta es una laguna de la que este artículo se ha querido ocupar. La observación de cómo políticos, funcionarios y organizaciones civiles despliegan sus interacciones al colaborar conjuntamente ha revelado que un programa de gobernanza colaborativa puede generar unos espacios y dinámicas de relación de los que surge la información necesaria para asumir la incertidumbre y vincularse. Cuánto de esto ayuda a superar la posible desconfianza, en comparación con la seguridad que aportan las estructuras y la obligatoriedad de las leyes, es algo que habrá que dilucidar en futuras investigaciones. Pero con los resultados presentados, parece razonable concluir que lo mostrado por este programa está en línea con una afirmación generalizada en la literatura según la cual las relaciones y los marcos normativos se presentan como motor de confianza más fuerte y estable que las reglas; es decir, «la incertidumbre no se puede combatir con leyes y contratos» (‍Klijn et al., 2010), sino que necesita una asimilada cultura de colaboración y del compartir.

En este sentido, esta investigación parece mostrar también lo relevante que es registrar la confianza en todas las direcciones; es decir, no solo de las organizaciones civiles hacia las instituciones públicas, sino entre políticos y funcionarios, y de estos hacia la sociedad a la que quieren implicar. En el caso del programa Etorkizuna Eraikiz objeto de este análisis, el partido que lo promovió ganó de nuevo las elecciones y continuó con su plan o programa de gobernanza colaborativa (actualmente en marcha en todos sus aspectos). Cabría argumentar que de no haber sido así, posiblemente un nuevo gobierno hubiera cancelado los procesos iniciados, como también las estructuras que para tal gobernanza colaborativa se hubieran creado.

Esta investigación no se ha propuesto medir la cantidad de confianza, sino saber a qué se debe cuando la hay; y al hacerlo, concluye apuntando una relación positiva entre las interacciones de la colaboración y la confianza en el programa gubernamental. A partir de esta relación, cabe plantearse varias cuestiones para el futuro teniendo en cuenta que una mejor colaboración entre los distintos actores ayudaría en el desarrollo de las iniciativas de gobierno abierto en marcha. Es preciso, por ejemplo, preguntarse qué papel juega la institucionalización en esas iniciativas y hasta qué punto una excesiva institucionalización podría actuar en detrimento de las fuentes que aquí se han mostrado como especialmente activas; cabe preguntarse, además, qué es lo que más cuesta cancelar, si la estructura o unas pautas culturales sólidamente compartidas; hay que explorar también cuáles son las habilidades de liderazgo público que ayudan a gestionar unas relaciones que sean tales para que muevan a la confianza, y ver cómo articular la complementariedad entre los distintos actores, o sea, cómo equilibrar y redistribuir en un red de gobernanza colaborativa el conocimiento de experto, la asunción de responsabilidades y la rendición de cuentas.

Parece necesario seguir desarrollando trabajos de investigación que permitan aprovechar los espacios para estimular una activa participación ciudadana, promover la idea de la colaboración y sumar capacidades para responder a la complejidad e incertidumbre en los asuntos públicos.