¿Una oportunidad para qué? Los grupos de interés del turismo ante el impacto de la COVID-19 en el sector

INTRODUCCIÓN[Subir]

El presente trabajo se centra en comprender quiénes son y cuáles son las dinámicas de los grupos de interés que se desenvuelven en la arena política del turismo en el Gobierno central de España. El crecimiento sostenido de la actividad turística durante más de siete décadas y su resistencia a las crisis ha propiciado la consolidación de una narrativa estable sobre cuál debería ser la acción pública en materia de turismo, defendida tanto por el empresariado turístico como por todos los Gobiernos del país durante las últimas décadas. Este discurso compacto, no obstante, estaba lidiando con críticas que señalaban diferentes problemas de sostenibilidad del modelo, como la saturación turística o la mala calidad del empleo turístico, entre otros. Se trata de un discurso crítico de grupos minoritarios, tanto de activistas como pertenecientes a pequeñas empresas turísticas, desligados del modelo tradicional, que trataban de articularse para influir en la definición del problema y las propuestas de intervención, aunque hasta el momento no hayan conseguido romper la narrativa imperante. En este contexto, la irrupción de la COVID-19 y su impacto en el sector han provocado la primera crisis profunda del sector en décadas.

Los objetivos del artículo son conocer el mapa de actores y la situación de cada grupo de interés en ese mapa de acuerdo con la clasificación recogida en el marco teórico y observar hasta qué punto la crisis de la COVID-19 ha tenido repercusión en el mismo y, en caso afirmativo, cómo cambian las formas de interacción de los grupos con las instituciones.

Las conclusiones muestran cómo los grupos de interés ligados al sector económico del turismo a nivel de país mantienen su posición hegemónica y, en diferente grado, su capacidad de propuesta e interlocución. En cambio, otros grupos de interés han tenido que dedicarse a cuestiones más urgentes causadas por la crisis. Lo prolongado de la crisis permite concluir que los decisores públicos no son los únicos que solo pueden acabar sufriendo una crisis institucional si no son capaces de interpretar el momento y generar respuestas adecuadas; los grupos de interés también ven depender su legitimidad de las acciones que sean capaces de impulsar en los momentos difíciles.

El artículo comienza con una reflexión sobre la relación entre el marco teórico de los grupos de presión y el centrado en el cambio en políticas públicas. En la tercera sección se describe la trayectoria de la política turística del Gobierno central de España y el impacto que la crisis sanitaria supuso para el sector. La cuarta sección presenta los resultados del análisis, y en la sección final se exponen las conclusiones generales sobre el posible impacto de la COVID-19 en el mapa de grupos de interés, sus repertorios de acción y forma de asumir su papel en la arena de la política turística.

MARCO TEÓRICO: IDEAS, SUBSISTEMAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y FACTORES DE CAMBIO[Subir]

Entre los elaboradores de políticas públicas y los grupos de interés existen relaciones estables y duraderas construidas sobre la confianza mutua y sobre una visión común de cuál es el problema que trata de enfrentar la política pública y cómo debe ser abordado (‍Freeman, 1985; ‍Klijn, 1998). El marco teórico del presente trabajo combina reflexiones que provienen del concepto de grupos de interés con otras que lo hacen del concepto de subsistemas de políticas públicas. La pregunta básica es si el impacto de una crisis como la provocada por la COVID-19 ha supuesto algún cambio en las dinámicas relativamente estables que caracterizaban la relación de los grupos de interés con los decisores públicos en el subsistema de política turística del Gobierno central en España.

Los actores son un elemento central de las políticas públicas y su análisis forma parte de la disciplina desde su origen. En este trabajo nos interesa un tipo concreto de actores, los grupos de interés, organizaciones cuyo objetivo central es incidir en las decisiones públicas, en especial en las políticas públicas, con el objetivo de que sus principios y valores y, por tanto, sus demandas sean incorporadas al proceso de diseño e implantación de acciones públicas.

La caracterización de los grupos de interés y su definición es objeto de debate desde hace décadas (‍Berry, 1977; ‍Jordan y Maloney, 2007). Una de las principales dificultades analíticas es distinguir este tipo de agrupaciones de otras que también participan en el espacio político (‍Jordan et al., 2004). Con este fin, se han elaborado diferentes propuestas teóricas (‍Baroni et al., 2014). Unas proponen considerar las acciones y comportamiento de los grupos como elemento distintivo (‍Lindblom, 1977), lo que permite incorporar a grupos muy diversos que tratarían de influir en las políticas públicas (‍Baumgartner et al., 2009). Pero, como contrapartida, si el elemento clave es la actividad política observable, es posible dejar fuera grupos importantes cuyas actividades sean menos visibles o, al contrario, que sean percibidos como influyentes algunos otros que no lo son (‍Baroni et al., 2014). Para evitar esto, otras propuestas concentran la atención en las características organizativas del propio grupo, señalando como elemento especialmente significativo la membresía voluntaria (‍Jordan et al., 2004; ‍Binderkratz y Krøyer, 2012). A partir de Berry (‍1984), el concepto se ha ido ampliando hasta considerar que la delimitación no debe ser el eje del debate (‍INTEREURO, 2021; ‍INTERARENA, 2021). En este trabajo, se entiende que son grupos de interés los que cuentan con una estructura estable, realizan presión política por medios no violentos y no quieren responsabilidades gubernamentales (‍Beyers et al., 2008; ‍Solís Delgadillo, 2017).

Otras dimensiones abordadas por la investigación son el carácter del interés que defienden, propio o general (‍Halpin, 2006), la posición que los grupos ocupan respecto del sistema decisorio, el tipo de objetivos que persiguen (‍Dür y Mateo, 2016) o las estrategias que despliegan, orientadas a llamar la atención de la opinión pública o a ganar la legitimidad para ser considerado un grupo insider en alguna de las arenas (‍Beyers et al., 2014, ‍Halpin et al., 2012): burocrática (‍Binderkrantz et al., 2015;), parlamentaria (‍Chaqués-Bonafont y Muñoz Márquez, 2016) o de los medios de comunicación (‍McCombs y Shaw, 1972).

El análisis de los grupos puede hacerse de manera individual —considerando cualquiera de estos elementos— o de manera coral —teniendo en cuenta el conjunto de grupos que se sitúan y articulan alrededor de un asunto o política pública concreta, asumiendo posiciones distintas (‍Halpin y Fraussen, 2017)—. Algunos grupos asumen una posición activa e intentan establecer contactos con los decisores y las instituciones, aunque para ello dependen de los recursos propios de su organización. Otros tienen una posición de partida que les permite el acceso, ya que los decisores consideran que tienen algo que aportar. Por último, unos pocos tendrán el reconocimiento general de que deben participar en los procesos de elaboración de políticas (prominence), posición que se explica más por la posición que el propio grupo ocupa en el issue sobre el que trabaja la política pública.

El hecho de que los grupos se articulen alrededor de un tema concreto que es objeto de la acción pública ha sido también objeto de un rico debate teórico. Estos espacios, o policy domains, ponen en el centro el problema de la política pública, alrededor del cual los participantes en los procesos de decisión actúan y se comprometen (‍Burstein, 1991). En la literatura, estas relaciones de actores en torno a una problemática se conciben como espacios más o menos rígidos. Para Richardson y Jordan (‍1979), los policy community se caracterizan por contener un limitado grupo de miembros que mantienen relaciones estables con los decisores, con quienes comparten los mismos valores y la misma definición del problema de política pública. Por su parte, Heclo (‍1978) habla de issue network como un espacio mucho más flexible, en el que participan muchos actores con grados variables de compromiso mutuo y que entran y salen constantemente de redes que son fluidas y relativamente inestables.

En cualquier caso, en estos subsistemas la convivencia entre decisores y grupos se ve sometida a momentos de estabilidad y cambio. Para Baumagartner y Jones (‍1993) los momentos de estabilidad se explican porque existe una comunidad de políticas estable, lo que significa que existe una comunidad de actores, tanto decisores como grupos de interés, que son capaces de proteger el monopolio de la política pública mediante un enmarque del tema que limita su definición y los objetivos que deben perseguirse y que genera un consenso suficiente como para excluir a muchos otros actores. Pero la dinámica también enfrenta etapas de inestabilidad y cambios, momentos en donde algunos acontecimientos permiten que otros grupos de interés se movilicen y traten de ganar acceso y trasladar sus ideas a los decisores públicos o, incluso, del público en general a través de los medios. En estos momentos se cuestiona la estabilidad que domina la arena política y se abren oportunidades a demandas nuevas, apareciendo ventanas de oportunidad para los actores (‍Zohlnhöfer et al. 2016).

La COVID-19 es un acontecimiento externo al subsistema de la política turística que en términos teóricos habría provocado una crisis similar a un desastre natural (‍Faulkner, 2001; ‍Birkland, 2006), aunque con diferencias evidentes: la intensidad de sus efectos es menor, pero en cambio se sostiene por un periodo de tiempo mucho más largo durante el cual se han ido tomando decisiones. Por ello, aunque inicialmente no era posible utilizar el concepto de crisis institucional (‍Alink et al., 2001), probablemente nos encontremos ya en una fase de cuestionamiento de la eficacia, eficiencia y pertinencia de los procedimientos, las acciones o los objetivos de la política pública que está siendo implantada (‍Boin et al., 2009).

El presente trabajo se limita al nivel del Gobierno central. Siendo el turismo una competencia exclusiva de las comunidades autónomas, el Gobierno central mantiene un nivel de acción relevante a través de las competencias de coordinación de la economía y de comercio exterior. Desde ellas, ha impulsado varios planes que han tenido un impacto simbólico muy significativo en la política turística del país (‍Velasco, 2004).

Para poder responder a la pregunta de si la crisis de la COVID-19 ha impactado en el marco de relación de los grupos de interés con los decisores públicos en el subsistema de política turística del Gobierno central en España, se han realizado entrevistas semiestructuradas a diversos actores que representan a los grupos de interés del sector. En la selección inicial se incluyeron los grupos con una mayor representación en el sector (número de empresas o trabajadores afiliados) y los reconocidos por los poderes públicos (por ejemplo, con participación en las comparecencias parlamentarias). A partir de ahí, se utilizó una estrategia de bola de nieve, que permitió elaborar la lista de actores para ser entrevistados, añadiendo también los señalados por los decisores previamente entrevistados. Aunque se contactó con un número superior, las entrevistas finalmente realizadas son las que se señalan en la siguiente tabla, que se llevaron a cabo en los meses de mayo y junio de 2021.

Las entrevistas estaban orientadas a reflexionar sobre objetivos, estrategias o repertorios de acción básicos y sobre el impacto que el COVID-19 había supuesto en su dinámica interna y externa. En anexo se incorpora el guion utilizado.

EL TURISMO Y LA POLÍTICA TURÍSTICA: PRINCIPIOS Y PROBLEMAS[Subir]

España es uno de los tres primeros destinos turísticos del planeta en llegada de visitantes internacionales (‍WTO, 2019), lo que otorga al sector una posición política y simbólica destacada. En el año 2019 supuso el 12,4 % del PIB del país y el 12,9 % de los empleos (‍INE, 2019). El crecimiento sostenido de la actividad turística durante más de siete décadas y su resistencia a las crisis había propiciado la consolidación de una narrativa estable sobre la acción pública en materia de turismo, defendida tanto por el empresariado turístico como por los Gobiernos que sucesivamente han tomado decisiones sobre el país (‍Velasco, 2004).

En la arena política del turismo en España era posible reconocer algunos problemas clásicos que aparecen desde los primeros años, unos principios y valores estables que articulan la acción pública diseñada e implementada y algunas líneas de acción que se integraban en todos los planes y políticas impulsados (‍Velasco, 2004, ‍2014). Este pasado consolidado conformaba una trayectoria difícil de obviar (‍Pollit, 2008). Los problemas y las respuestas en forma de políticas turísticas sobre los que se estructura el discurso de la acción pública del Gobierno central ha girado siempre en torno a algunas ideas.

La primera, la cuádruple concentración del modelo turístico español: concentración de la oferta, muy orientada al producto sol y playa; concentración temporal, puesto que el producto básico requiere un clima que se da en los meses de verano, que es también cuando se concentran los periodos de vacaciones; concentración espacial, ligada a algunos destinos turísticos y territorios de costa, y concentración de la demanda, con una muy alta dependencia de dos mercados emisores concretos, el inglés y el alemán^[1]. Esta concentración explica también el modelo de desarrollo turístico del país: modelo intensivo, muy dependiente de la intermediación o turoperación, concentrado espacial y temporalmente, lo que implica una estructura de empleo discontinuo y con una preminencia de una tipología concreta, el sol y playa.

La segunda idea es la centralidad del objetivo de potenciar el crecimiento del turismo en el país, siempre medido en cifras absolutas: número de llegadas de turistas internacionales, número de pernoctaciones, contribución del sector al PIB, etc. Esta idea de crecimiento persiste y se completa, a partir de la década de los ochenta del pasado siglo, con la idea de competitividad. Más tarde, entrará en el discurso la idea de mejora la calidad y, ya en la década del 2000, la sostenibilidad, pero entendida como sostenibilidad económica del propio sector y, en los márgenes de un enfoque limitado, impulsando algunas —pocas— acciones de protección del medio ambiente (‍Velasco, 2010). A estos valores se ha sumado —más en un plano discursivo que en la articulación de acciones reales— la apuesta por la transformación tecnológica o las acciones para mejorar la investigación y conocimiento del fenómeno, la producción de datos y su análisis; ámbitos, de hecho, muy desatendidos.

La tercera idea es la necesidad de apoyar al sector empresarial turístico, un sector muy fragmentado en dos grupos muy diferenciados: por un lado, pocas empresas grandes, muy competitivas e internacionalizadas; y por otro, una multitud de pequeñas o microempresas que en 2018 representaban el 92,2 % del sector (‍Exceltur, 2018). Este tejido de pymes, intensivo en mano de obra y en uso de recursos naturales, no tiene capacidad para abordar de manera autónoma innovación tecnológica y presenta niveles de productividad muy inferiores al de las empresas homólogas europeas (‍Gordo et al., 2006).

En este contexto se explica una cuarta idea, que aparece de manera repetida: la problemática alrededor del empleo turístico. La política turística siempre ha abordado esta problemática desde la dimensión de la formación: durante más de siete décadas, se ha invertido en mejorar la formación de los y las trabajadoras del sector, pero es un objetivo difícil de lograr por la huida del personal formado hacia sectores con mejores condiciones laborales o mejor percepción social.

Un último asunto que aparece repetidamente en todos los planes de política turística tiene que ver con los problemas de coordinación horizontal y multinivel: coordinación intersectorial, ya que el turista no deja de ser un ciudadano ocasional; y coordinación multinivel, ya que el turismo es una competencia de las comunidades autónomas, en la que tienen un enorme protagonismo los Gobiernos locales y en la que también participa el Gobierno central.

Este discurso de «éxito a pesar de algunos desajustes» ha recibido críticas académicas profundas que señalaban problemas de sostenibilidad del modelo (‍Gossling et al., 2009; ‍Higgins-Desbiolles y Whyte, 2013; ‍Hall et al., 2015; ‍Huijbens y Gren, 2016; ‍Saarinen, 2018), proponían abordar estrategias de decrecimiento (‍Fletcher et al., 2019), trabajaban sobre la relación del turismo con los procesos de mercantilización de los espacios (‍Buscher y Fletcher, 2017; ‍Devine, 2017; ‍Young y Markham, 2019), construían críticas a la calidad del empleo (‍Cañada, 2018, ‍2019), analizaban las complejas relaciones entre el turismo y los procesos urbanos (‍Judd y Fanstein, 1999; ‍Sequera y Nofre, 2018) o reflexionaban sobre los problemas de saturación turística —u overtourism— (‍WTO, 2018 y ‍2019; ‍Peeters et al., 2018), entre otros asuntos. Pero estas posiciones críticas, compartidas en ocasiones por pequeños empresarios y empresarias turísticas desligadas del modelo tradicional, no habían conseguido llamar la atención de la opinión pública.

Esto cambia en el verano de 2017, cuando algunas acciones de protesta contra las consecuencias negativas del turismo urbano provocaron un debate abierto en los medios de comunicación españoles. Aparece el término turismofobia y se publican casi 12 000 noticias en el país sobre el asunto (‍Velasco y Carrillo, 2021), que fue modificándose hasta atenuarse paulatinamente.

Ese nuevo enfoque, que no consigue romper la narrativa dominante, tuvo algunas consecuencias importantes. Aparece por primera vez en la arena pública el cuestionamiento abierto del turismo, que nunca había sido objeto de un debate tan profundo en los medios de comunicación. De este modo, se expande el rango de lo que se consideran problemas políticos del modelo turístico y se modifica la visión sobre el asunto. La nueva problematización del turismo rompe con la imagen de bondad absoluta del modelo turístico y con la idea de eficacia de la política turística que la acompaña. Esto posibilita que se abran oportunidades para que se acepten nuevas políticas o acciones ligadas a una visión del fenómeno más compleja (‍Velasco y Ruano, 2021) y también que se incorporen nuevos actores.

Esta era, en resumen, la lógica que presidía el subsistema de la política cuando irrumpe la crisis. En marzo de 2020 apareció el virus de la COVID-19 y se paralizaron todas las actividades. Algunas empresas pudieron adaptarse, utilizando la tecnología para suprimir la movilidad y respetar el distanciamiento. Pero el turismo implica necesariamente movilidad y supone contacto interpersonal con no convivientes en espacios comunes.

Las cifras del impacto en el sector son esclarecedoras (‍Turespaña, 2021):

No es el objetivo de este artículo observar qué ha ocurrido en la política turística en este contexto, sino indagar si todo ello ha tenido algún impacto en la acción de los grupos de interés de la política turística.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA CRISIS DE LA COVID-19 EN LOS GRUPOS DE INTERÉS DEL TURISMO [Subir]

Aproximación al mapa de grupos de interés en turismo y su problemática antes de la llegada de la crisis de la COVID-19 [Subir]

a) Mapa de los grupos de interés en la política turística

Un posible mapa de los grupos de interés que interactuaban con el subsistema de política turística del Gobierno central hasta el año 2020 tendría diferentes actores que describimos en los siguientes párrafos.

Los grupos de interés profesional a nivel nacional reflejan la fragmentación del sector y el alto grado de pymes ya comentado. En el subsector de alojamientos encontramos a la Confederación Española de Hoteles y Alojamientos Turísticos (CEHAT) y a la Federación Española de Asociaciones de Viviendas y Apartamentos Turísticos (FEVITUR). Aquí también podríamos encuadrar a la Federación Española de Empresarios de Camping y Parques de Vacaciones (FEEC) y una asociación profesional clásica, la Asociación Española de Directores de Hotel.

En el subsector de agencias y turoperadores se encuentran la Federación Empresarial de Asociaciones Territoriales de Agencias de Viajes Españolas (FETAVE), la Asociación Corporativa de Agencias de Viajes Especializadas (ACAVE), la Unión Empresarial de Agencias de Viajes (UNAV) y la Confederación Española de Agencias de Viajes (CEAV).

En el subsector de la restauración está la Hostelería de España, que es una federación de asociaciones que agrupa a más de 315 000 establecimientos.

En el subsector del transporte conviven las siguientes entidades: Asociación Internacional de Líneas de Cruceros (CLIA-Spain), Asociación Provincial de Empresarios de Vehículos de Alquiler sin Conductor (AVAES), Federación Nacional Empresarial de Alquiler de Vehículos con y sin Conductor (FENEVAL), Asociación de Líneas Aéreas (ALA) y Asociación de Navieros Españoles (ANAVE).

También existen diversos grupos que trabajan en productos turísticos o tipologías concretas: Asociación Española de Turismo Rural (ASETUR), Asociación de Ecoturismo en España (AEE), Asociación Nacional de Empresas de Turismo Activo (ANETA), Federación Española de Empresas Organizadoras Profesionales de Congreso (OPC-España), ANEN (Asociación Nacional de Empresas Náuticas), Asociación Española de Parques temáticos (AEPT), Asociación de Operadores de Turismo Industrial (AOTI), Asociación Española de Campos de Golf (AECG), Asociación Nacional de Balnearios (ANBAL), Federación Nacional de Empresarios de Ocio y Espectáculos (España de Noche) y GEBTA (agrupación de empresas en viajes de negocio y corporativo), entre otros.

Muchas de estas agrupaciones son miembros del Consejo de Turismo de la CEOE, que aparece como el espacio de agregación de los intereses de la empresa turística. Pero, junto a esta, encontramos a Exceltur, que reúne a 33 grandes empresas con distintas posiciones en la cadena de valor del turismo (‍Exceltur, 2021). Su principal actividad es generar conocimiento a través de investigación y es su papel de grupo experto reconocido lo que legitima su participación y reconocimiento en los procesos de toma de decisiones, que se ve muy reforzada por el tamaño y peso de las grandes empresas que forman parte del mismo.

En el siguiente gráfico se muestra la fragmentación comentada y la dificultad para encontrar un liderazgo claro.

Gráfico 1.

Mapa de grupos de interés empresarial

Nota: sombreadas en gris aparecen las entidades que agrupan empresas turísticas y pertenecen al Consejo de Turismo de la CEOE en la fecha de la investigación).

Fuente: elaboración propia.

Los dos grandes sindicatos del país, UGT y CC. OO., tienen secciones dedicadas al turismo y su posición es relevante a la hora de impulsar determinadas acciones o aprobar medidas, pero menos que en otros sectores industriales. En cuanto a los grupos de expertos, encontramos también algunos actores relevantes. Así, por ejemplo, está el Instituto Tecnológico Hotelero (ITH), órgano con notable reconocimiento en el sector y dependiente de uno de los principales grupos de interés de profesionales (CEHAT), que está orientado a impulsar la innovación y tecnología en el sector de alojamientos. Junto a este, otras instituciones utilizan la investigación y el conocimiento como el elemento central de su trabajo, siendo la interlocución con actores públicos otra de sus principales funciones. Dentro de este grupo también hay matices. Algunos construyen y defienden argumentos técnicos, pero generan dinámicas más cercanas al mercado, como las que terminan ofreciendo certificaciones a las empresas turísticas (caso del Instituto de Turismo Responsable y el sello Biosphere); otros se mantienen como espacios de investigación crítica y pretenden que sus reflexiones sean parte del propio debate de política turística (como Albasud). El grupo Instituto Empresa, ligado más a la formación que la investigación, aparece también como un actor experto relevante.

Otros grupos de interés, como determinados movimientos vecinales o plataformas ciudadanas, participan de manera activa en el debate sobre el turismo, el mercado turístico y la política turística, especialmente en ciudades en donde la saturación turística se ha convertido en objeto de discusión para la opinión pública, como Barcelona, Palma, Valencia o Sevilla. Así, como ellos mismos reconocen, «nosotros ya no somos los locos, hace tiempo que dejamos de serlo, así que el diálogo con las instituciones municipales es más frecuente» (Asamblea de Ciudadanxs, 1). Y en algunos gobiernos municipales se habían convertido en actores relevantes e innovadores con capacidad de contribuir a la política: «Hemos aportado en el giro del relato del turismo en la ciudad. Sin olvidar un rol institucional de interpelación y en ocasiones de colaboración en experiencias de colaboración entre movimientos sociales e institución» (id.).

b) La relación de los grupos de interés y los decisores antes de la pandemia: percepción mutua

El concepto que más aparece cuando se pregunta a los protagonistas sobre cómo eran las relaciones entre los grupos de interés y los decisores públicos en el momento anterior a la llegada de la COVID-19 es el de desvertebración. La atomización y consecuente dificultad para encontrar interlocutores que permitan un diálogo sobre la política turística se percibe por los decisores públicos, que afirman «no es sencillo encontrar interlocutores que representen un grupo significativo de actores, a veces sí, pero solo cuando se trata de ámbitos reducidos o intereses muy concretos» (decisor público 1). La dificultad es más evidente cuando se habla sobre subsectores que han sufrido una creciente división interna en las organizaciones de representación, como las agencias de viajes que «[…] tuvieron una presencia importante, pero se desarticularon y perdieron fuerza. Han dejado de estar presente a partir del 2010, posiblemente porque la desintermediación y el paso al mundo online y su paulatina desaparición del territorio, lo que les ha debilitado mucho» (decisor público 2). Y aún más complejo si se reflexiona sobre la articulación de intereses en el nivel local: «La capacidad de asociarse del sector es baja. Más baja aún, salvo excepciones muy importantes, a nivel local, donde son los empresarios individuales los que asumen este papel» (decisor público 2).

También los representantes de los grupos de interés señalan esta debilidad y creen que es aprovechada por los decisores políticos para dejarlos al margen de la elaboración de acciones: «El empresariado está muy desvertebrado, poco estructurado y mal organizado, hay un número alto de organizaciones empresariales y profesionales […] esto para los políticos es un chollo» (sector empresarial 3). Y recuerdan: «Somos la voz que aúna las necesidades del sector, y deberíamos ser consultados. La realidad es la contraria» (sector empresarial 2).

Otros grupos de interés diferentes de los grupos empresariales tienen esa misma percepción, y afirman que lo que existe es una red de relaciones informales que se activa desde la Administración para consultas puntuales o apoyos concretos que les interesan, pero que no incluye la toma de decisiones: «Los decisores públicos, de vez en cuando, nos llaman para poder decir “contamos con”. Pero no tanto para que realmente participemos en la toma de decisiones. Si ponen en marcha un proceso participativo, pues no te pueden excluir. Otra cosa es cuánto te oyen, que es poco» (Asambleas de Ciudadanxs 1).

Tampoco resultan operativos los espacios formales establecidos para el trabajo conjunto, en especial el Consejo Español de Turismo, órgano que se convoca a voluntad de la Secretaría de Estado y que, por tanto, depende de la voluntad del titular: «El Consejo Español del Turismo debería ser el Parlamento del turismo español, pero ha habido gobiernos que no lo han convocado nunca» (representantes de los trabajadores 1). Además, dicho órgano cuenta con muchos miembros, lo que dificulta que se convierta en un espacio decisorio eficaz: «En el Consejo Español de Turismo hay más de sesenta miembros, es un disparate. Bueno… podría haberse convertido en un instrumento más ejecutivo durante la pandemia, pero tampoco» (sector empresarial 3).

Los grupos de interés señalan que han encontrado una mayor receptividad en algunos gobiernos autonómicos, aunque no en todos: «Realmente una Administración que pudiéramos citar como referente en tema de interlocución, no hay, aunque el nivel de éxito en que seamos escuchados es mayor a nivel autonómico» (sector empresarial 3)» o «a nivel autonómico hay algunos casos puntuales sí: Comunidad Valenciana, Andalucía, Canarias y Cataluña, pero con otras comunidades no» (sector empresarial 2). Y la dinámica a nivel local es muy individual, como también se señala: «A nivel local solo tiene un peso de las personas individuales que tienen y no están interesados en la representación a nivel nacional» (decisor público 2), por lo que los grupos no tienen impacto en dicho nivel de gobierno.

c) Diferencias entre los grupos: presencia, arenas en las que actúan y repertorios de acción

Cuando se indaga sobre si existen matices entre los grupos de interés a la hora de articular posición y estrategia, aparecen algunas reflexiones interesantes. Cada grupo define su estrategia sobre qué tipo de relación establecen con los decisores públicos: algunos quieren estar en los procesos globales del diseño de la política turística, asumiendo que estos se elaboran por los actores públicos, mientras que otros apuestan por liderar una iniciativa y tener propuestas específicas para que sean apoyadas e incorporadas. Los decisores incluso señalan que diferentes subsectores asumen distintas posiciones: «El sector alojamiento quiere participar en temas estratégicos y en planificación, el sector de hostelería y agencias querían acciones y tenían propuestas concretas» (decisor público 2). Y, en general, parece más fácil trabajar con grupos de interés más pequeños y centrados en temas específicos: «Las asociaciones más ligadas a tipologías concretas han estado presentes cuando se trabaja en programas específicos, como los clubs de producto, porque son buenos interlocutores de lo que ocurre en el terreno, pero no se suelen mezclar con los representantes clásicos […] son perfiles distintos» (decisor público 1).

Si nos fijamos en las arenas en las que cada tipo de grupo actúa, las diferencias entre grupos son más nítidas. Al Parlamento solo tienen acceso los grupos de interés empresarial y, en menor medida, los sindicatos^[2]. Aunque esta presencia en los Parlamentos tampoco está asegurada: «La participación en los Parlamentos nacionales o autonómicos […] depende de que los partidos políticos se hayan tomado en serio, o no, el turismo. Normalmente el partido de la oposición suele ser más proclive a sentarse contigo, que el que gobierna». (sector empresarial 3).

El hecho de que otros grupos no participen en la arena parlamentaria también podría explicarse porque en dicha sede se discute pocas veces sobre turismo y, cuando se hace, se aborda desde la perspectiva económica y el punto de vista empresarial tradicional. Porque cuando esto no ha ocurrido y se ha trabajado sobre algún problema concreto, como la situación laboral de las camareras de piso en hoteles, se ha invitado también a los grupos de interés sindicales.

Todos los grupos tienen, sin embargo, una relación fluida con los medios de comunicación, que se utiliza tanto para explicar posiciones como para intentar colocar asuntos en la agenda pública o presionar a los decisores a través de la conformación de opinión pública.

Para los grupos empresariales esto es claro: «Los medios de comunicación son nuestros mayores aliados porque, al final, la sensibilidad que muestran los políticos hacia los medios es muy alta, así que se convierte en un mecanismo principal […]. Los políticos son muy sensibles a lo que saben la portada de un diario nacional, regional o sectorial» (sector empresarial 3). Aunque reconocen que no todos tienen los mismos recursos: «La presencia en los medios de las asociaciones es muy distinta. Las grandes sí tienen estrategia para posicionarse e influir, a través de los medios, a la hora de elaborar políticas públicas» (sector empresarial 2)

Pero incluso los grupos con menos recursos tienen una estrategia propia de relación con los medios: «Hay mucha conexión, sobre todo la radio. Pero la prensa local en cambio no está muy interesada en lo que hacemos […]» (Asambleas de Ciudadanxs 2).

Respecto al tipo de acciones que constituyen sus herramientas centrales, casi todos los grupos consultados afirman que la investigación o generación de conocimiento está entre sus objetivos básicos. Aunque con recursos y posibilidades muy distintas, muchos de los actores hacen del análisis e investigación su herramienta central; es el caso de Exceltur y ITH o de algunos actores empresariales más recientes. Para ello, tratan de trabajar con rigor, desde la posición que cada uno ocupa, temas que puedan condicionar decisiones posteriores: «Preparamos informes, datos, intentamos asesorar cuando se están tramitando normativas, a veces dentro de los procedimientos está el trámite de audiencia […]» (representantes de los trabajadores 1). Esto es especialmente relevante en los grupos de expertos, tal y como ellos mismos afirman: «Aspiramos a que nuestro trabajo sirva de inspiración a organizaciones sindicales, organizaciones sociales o administración pública, intentamos generar un discurso fundamentado en el análisis y, especialmente a nivel local en algunos lugares, sí se nos escucha, en algunos gobiernos locales, comunidades autónomas o incluso Gobiernos de América latina» (Asociación de Investigadores 1).

Otros grupos, con recursos más limitados, ponen en marcha otras actividades que les permitan estar presentes en el debate: «Impulsamos acciones de sensibilización, buscando un apoyo social para luego servir como grupos de interés y poder también apoyar otras luchas de otros colectivos, como las Quelis» (Asambleas de Ciudadanxs, 2)

CONCLUSIONES FINALES[Subir]

El análisis del funcionamiento de los grupos de interés en el ámbito de la política turística del Gobierno central nos permite concluir que son las características del conjunto que conforman los grupos de interés y los decisores —número de actores, capacidad de innovación y resiliencia de estos, dinámicas de interacción, tipos de relaciones, etc.— las que permiten comprender mejor las capacidades y los límites que estos tienen.

Una de las principales conclusiones del análisis es que la construcción de un mapa de grupos de interés relacionados con el subsistema de política turística no es sencilla. Algunos de los actores entrevistados cumplen claramente con los rasgos que la literatura establece para aquellos conceptos de grupo de presión más restrictivos; sin embargo, si asumimos posiciones teóricas más flexibles, es posible considerar otros y enriquecer el mapa conjunto. Para analizar un sector tan transversal como el turismo y con impactos tan diversos en lo económico y lo social, resulta imprescindible asumir las definiciones más integradoras del concepto grupo de interés o perderíamos una parte importante de lo que sucede en el conjunto del sistema de relaciones de actores dentro de la política turística.

En la arena de la política turística del Gobierno central, los actores con mayor presencia son los grupos de interés empresariales, pero estos están estructurados en diversas agrupaciones: hay muchas asociaciones o federaciones en los diferentes subsectores (alojamiento, intermediación, transporte y producto), algunas de ellas son parte de la CEOE y Exceltur concentra un grupo significativo de grandes empresas. Los decisores de política turística del Gobierno central no tienen un interlocutor claro, por lo que se relacionan parcialmente, dependiendo del asunto a trabajar.

Otra conclusión apunta a la diversidad de objetivos perseguidos por los grupos de interés. Así, si observamos el conjunto de los actores analizados es posible detectar grupos de interés que persiguen intereses amplios, como sindicatos, expertos o plataformas ciudadanas, y otros con intereses más concretos, como los grupos empresariales (‍Berry, 1977; ‍Jordan et al., 2004).

En general, los decisores señalan que los grupos que representan a las grandes empresas y los que articulan las demandas de algunos profesionales tienen un papel preponderante. La sobrerrepresentación de los grupos de interés ligados al sector económico en los procesos de elaboración de políticas es señalada en la literatura desde hace muchas décadas (‍Schattscheider, 1960). Esto se contrarresta, en alguna medida, con la entrada de las organizaciones sindicales en los procesos (‍Molina y Rhodes, 2002). Junto a ellos aparecen, pero sin presencia parecida, grupos de interés cuyo objetivo es incorporar al proceso de elaboración de políticas las problemáticas ligadas a las lógicas de los destinos turísticos, como la saturación o las tensiones entre turismo y residentes. Esta parte, fundamento mismo de la actividad, está fuera del proceso, al menos a nivel nacional. En cambio, los pequeños grupos ligados a la acción en un producto o tipología turística concreta son tenidos en cuenta en la elaboración de programas específicos.

Si observamos el repertorio de estrategias que los grupos despliegan, también reconocemos algunas pautas que señalan investigaciones teóricas previas. Así, por ejemplo, las demandas impulsadas por grupos de interés empresarial y sindical pueden dividirse, ya que se persiguen diversos objetivos, así que ambos grupos usan más intensamente la estrategia de contacto con los decisores de política turística, y ello con la intención de influir en el proceso de toma de decisiones de política pública. En contrapartida, los grupos que trabaja en objetivos que no pueden dividirse, como los que trabajan por la modificación del modelo turístico, propio de los grupos de expertos o de las plataformas vecinales, usan los medios de comunicación y las estrategias de protesta más intensamente (‍Binderkrantz y Kroyer, 2012).

Estos, grupos de expertos o de las plataformas vecinales, a los que se suman las nuevas plataformas de profesionales que han surgido en la pandemia, están más centrados en la incorporación de temas en el proceso de agenda; es decir, en lograr que nuevas perspectivas sobre el fenómeno sean tenidas en cuenta. Para ello, utilizan necesariamente y con más intensidad la arena de los medios de comunicación, tratando de ampliar la definición de los problemas que sufre y provoca el turismo, y con ello el rango del conflicto político. En este sentido, es coherente el uso de algunos medios de protesta no violenta, como las manifestaciones o las recogidas de firmas. Esto se refuerza porque también el marco teórico señala que aquellos objetivos de naturaleza más técnica se acoplan mejor a estrategias administrativas, mientras que los objetivos de naturaleza política o discursiva se vinculan más a estrategias de acceso a los medios de comunicación y/o protesta.

La dificultad de este segundo perfil de grupos de interés para lograr un impacto ha sido señalada a nivel teórico por varios autores: los grupos que trabajan por mantener el statu quo —grupos de interés empresarial— tienen mejores oportunidades de conseguir sus objetivos que aquellos grupos que buscan el cambio político —expertos, plataformas ciudadanas— (‍Baumgartner y Lench, 2001).

La presencia de algunos grupos en comisiones parlamentarias también responde a las propuestas teóricas. En el caso del turismo, esta participación parlamentaria de los grupos empresariales y algunos expertos está ligada a la función de control: los grupos parlamentarios de la oposición invitan a actores privados como una forma de erosionar la posición del partido de Gobierno y llamar la atención sobre los problemas, convirtiéndose así las comisiones parlamentarias en escenarios de confrontación política (‍Chaqués-Bonafont et al., 2020).

Los grupos de interés turístico no señalan una interacción intensa con partidos políticos, aunque de hecho la hay. Queremos llamar la atención sobre el hecho de que el turismo no ha sido un asunto político prominente hasta la fecha, aunque el tema de la saturación turística supuso la entrada en la agenda pública y en algunos casos en las agendas de Gobierno locales. Los grupos de interés con más recursos en términos de conocimiento técnico y experiencia tienen, en todo caso, mayor capacidad para llegar a los partidos políticos (‍Beyers et al., 2008).

La COVID-19 provoca la primera gran crisis profunda a un sector vinculado a un fenómeno profundamente contemporáneo: el movimiento masivo y voluntario de los ciudadanos por el planeta. No imaginábamos un mundo sin turismo, pero lo hemos vivido. La acción pública en materia de turismo, que se venía desarrollando desde los años sesenta del pasado siglo con una lógica similar y unas dinámicas homogéneas, se ve obligada a ayudar al sector turístico en un momento de necesidad real, pero ha de hacerlo incorporando cambios que permitan un giro de la política turística en el medio plazo, también en su manera de relacionarse con los grupos. Todos los actores señalan que, de no hacerlo, podría llevar a una crisis institucional en el futuro en la que se ponga en duda la legitimidad de la propia intervención pública en la materia (‍Boin et al., 2009:15).

Pero la crisis también puede arrastrar a los grupos de interés a un escenario de deslegitimación, lo que explica que los grupos empresariales hayan mantenido una posición activa y, en diferente grado, cierta capacidad de propuesta e interlocución. Otros grupos, en cambio, tuvieron que dedicarse a cuestiones más urgentes que la crisis había causado, asumiendo un menor papel en el contexto de la COVID-19.

El resultado del análisis permite ver que la crisis ha modificado el mapa de grupos que existía previamente, ha aparecido algún grupo y otros, como las plataformas ciudadanas que tenían objetivos que superaban la actividad turística, se han redirigido a otros asuntos que han tenido mayor relevancia, como los bancos de alimentos. Al menos temporalmente. Respecto del papel que tienen y de la posición que ocupan los grupos de interés en la arena de la política turística, parece que el impacto de la crisis sanitaria les ha hecho más propositivos y se percibe una mayor movilización, especialmente en los grupos empresariales, orientada a influir en las decisiones que se produzcan en relación con el Fondo Next Generation y los programas que se deriven del mismo. Pero la crisis en el sector turístico se va diluyendo según mejora la movilidad nacional e internacional y los indicadores de reservas, empleo o financieros mejoran al mismo ritmo. La siguiente pregunta será si una vez se estabilice la situación regresaremos al mapa previo de los grupos de interés en la política turística nacional o si algunas dinámicas detectadas se mantendrán en el futuro.