La representación democrática en los gobiernos metropolitanos en Europa: entre el reescalamiento de los sistemas locales y la innovación institucional

INTRODUCCIÓN[Subir]

Las áreas urbanas concentran más habitantes que las áreas rurales por primera vez en la historia, y se han convertido en centros de la actividad económica, ambiental y social global. Esta centralidad se hace evidente en el surgimiento de diversas iniciativas que sitúan las agendas urbanas en un puesto relevante de la acción política a escala tanto nacional como internacional (nueva agenda urbana, agendas urbanas nacionales y regionales, etc.) Más recientemente, la aprobación de la Agenda 2030 pone de manifiesto la relevancia de la cuestión urbana, localizando muchos de sus objetivos en dicha escala.

Casi la mitad de esta población urbana mundial vive en áreas metropolitanas, definidas por espacios urbanos de flujos y mercados integrados, pero también por una alta fragmentación institucional. Dicha fragmentación interfiere en los procesos de toma de decisiones y genera dificultades para el diseño e implementación de respuestas adecuadas a los problemas metropolitanos. En esto contexto, los estudios sobre cómo deben gobernarse las áreas metropolitanas están ganando mucha relevancia en el campo de los estudios urbanos y la gobernanza multinivel, entre otros.

Los debates sobre la gobernanza metropolitana muy a menudo se han centrado en la capacidad de las áreas metropolitanas para proveer bienes y servicios de manera más eficiente y eficaz. Sin embargo, en paralelo a la consolidación en Europa de nuevas estructuras de gobierno metropolitano, podemos observar el resurgimiento de los debates sobre la calidad y legitimidad democrática de dichas estructuras de gobierno. Zimmerman (‍2014) apunta al «dilema democrático» de las instituciones metropolitanas entre las necesidades de eficiencia y eficacia a la hora de resolver problemas y proveer servicios, y su legitimidad democrática y la capacidad de participación y control por parte de la ciudadanía. Otros autores, como Heinelt y Kübler (‍2005), señalan que en el paso del gobierno hacia la gobernanza metropolitana, donde las instituciones de gobierno tradicionales conviven con redes de actores públicos y privados que cooperan mediante mecanismos flexibles y menos institucionalizados, emerge una oportunidad para incorporar nuevas fuentes de participación y representación. Singularmente, es en este contexto donde resurge el debate sobre la elección directa de los órganos de gobierno metropolitanos.

Los defensores de la elección directa de los órganos de gobierno metropolitano señalan que esta no solo es una fuente básica de legitimidad democrática, sino que además es un factor necesario para la mejora del debate político y las políticas públicas metropolitanas, la proximidad institucional, el liderazgo, la transparencia y el control ciudadano, entre otros (‍Tomàs, 2018). Sin embargo, las elecciones metropolitanas todavía son excepciones en el entorno europeo. En la actualidad, pocos países cuentan con algún gobierno metropolitano de elección directa en la Europa Occidental: Reino Unido, Francia y Alemania. No obstante, el debate está cada vez más presente en todo el continente: recientemente algunas áreas metropolitanas han celebrado sus primeras elecciones (por ejemplo, Lyon y la región metropolitana del Ruhr en 2020), y algunos países, como Italia o Portugal, tienen previstas reformas para introducir los gobiernos metropolitanos de elección directa. En el caso español, el Área Metropolitana de Barcelona (AMB) es el único ejemplo de gobierno metropolitano. En este caso sigue un modelo clásico de Administración de segundo nivel, con un consejo metropolitano formado por representantes locales elegidos indirectamente a partir de las elecciones municipales. Aun así, en el caso del AMB también han empezado a surgir debates sobre su sistema de representación democrática (ver ‍PEMB, 2019).

A pesar de todo, hay un importante vacío de conocimiento en este campo. Si bien los debates sobre la legitimidad democrática van ganado peso en los estudios en gobernanza metropolitana, aún son escasos los análisis sobre los modelos institucionales de gobierno y representación metropolitanos y sus relaciones multinivel (‍Kübler y Schwab, 2007; ‍Kübler, 2012; ‍Zimmermann, 2014; ‍Tomàs, 2018). Teniendo esto en cuenta, el objetivo del artículo es analizar los gobiernos metropolitanos con representación democrática existentes en Europa Occidental, identificando las características de sus sistemas electorales, modelo de gobierno y contexto institucional. Como resultado, se establece una tipología de gobiernos metropolitanos con representación democrática directa.

El artículo se divide en cuatro apartados. En el segundo apartado, presentamos el enfoque de las tres escuelas teóricas de la gobernanza metropolitana respecto a la legitimidad democrática y los principales argumentos sobre la implantación de la elección directa en los órganos de gobierno metropolitanos. A continuación, se han identificado todos los gobiernos metropolitanos del Reino Unido, Francia y Alemania y se han analizado en profundidad aquellos en los que existe una elección directa del alcalde o de la asamblea metropolitana, haciendo hincapié en la fórmula electoral, la circunscripción y la estructura del voto, así como del contexto en el que se han desarrollado. En el cuarto apartado, presentamos un análisis comparado que nos permite elaborar una tipología de sistemas metropolitanos en Europa, diferenciando el presidencialismo metropolitano, el parlamentarismo metropolitano localista, el parlamentarismo metropolitano consolidado y el gobierno metropolitano integral. Por último, presentamos una serie de conclusiones respecto a los elementos comunes y diferenciales de los modelos identificados y apuntamos futuras líneas de investigación en este ámbito.

GOBERNANZA METROPOLITANA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA[Subir]

Tradicionalmente, en los debates económicos la investigación sobre la gobernanza metropolitana se ha enfocado en aspectos como la eficiencia y eficacia en la provisión de bienes y servicios, la competitividad territorial, la austeridad... En cambio, los debates en torno a las fuentes de legitimidad y calidad democrática han sido menos centrales, aunque recientemente han ido ganando peso.

En este sentido, diversos autores ponen de manifiesto la tensión entre la capacidad de los gobiernos metropolitanos de resolver problemas y prestar servicios y la legitimidad democrática (‍Heinelt y Kübler, 2005; ‍Purcell, 2007). En particular, autores como Zimmermann apuntan a que el desarrollo de estructuras de gobernanza metropolitana pueden producir un dilema democrático en tanto que la búsqueda de la eficacia puede sobrepasar algunos elementos democráticos básicos, como la participación ciudadana o la rendición de cuentas (‍2014: 183).

En los debates teóricos sobre los modelos de gobernanza metropolitana también se ha arrastrado esta dialéctica entre eficiencia y democracia. Históricamente, estos debates se han vehiculado a través de tres escuelas: la reforma metropolitana, la elección pública y, más recientemente, el nuevo regionalismo (‍Heinelt y Kübler, 2005; ‍Savitch y Vogel, 2009; ‍Tomàs, 2012).

Durante la década de los sesenta y setenta del pasado siglo, la gran innovación pública que representó la expansión del Estado del bienestar propició un gran optimismo respecto a la capacidad de los gobiernos de proveer bienes y servicios (‍Keating, 1995 citado en ‍Tomàs, 2017). En este contexto, surge la escuela de la reforma metropolitana que ve en la consolidación de los gobiernos metropolitanos el principal mecanismo para proveer de manera efectiva y equitativa los servicios públicos en los entornos metropolitanos (‍Sharpe, 1995; ‍Stephens y Wikstrom, 2000). Así mismo, la consolidación del gobierno metropolitano se considera uno de los principales pilares de la gobernanza metropolitana democrática. Desde este punto de vista, la legitimidad democrática se da principalmente a través de los mecanismos clásicos de la democracia representativa: la elección directa de los representantes políticos en las instituciones metropolitanas.

A finales de la década de los setenta y durante los años ochenta del siglo xx, las diversas crisis económicas y la llegada de nuevos marcos y modelos públicos influenciados por el thatcherismo tuvieron un gran impacto en las teorías y prácticas de la gobernanza metropolitana. En este contexto se consolida la visión de la escuela de la elección pública que valora la fragmentación de las regiones metropolitanas como un mecanismo positivo para la provisión efectiva de los bienes y servicios públicos (‍Ostrom et al., 1961; ‍Bish y Ostrom, 1973). De hecho, durante este periodo desaparecieron buena parte de los gobiernos metropolitanos más emblemáticos creados hasta la fecha: Londres, Copenhague, Rotterdam o la Corporación Metropolitana de Barcelona (‍Sharpe, 1991, ‍1995). Respecto al principio democrático, la escuela de la elección pública también ve en la fragmentación el mecanismo para favorecer la participación ciudadana y la rendición de cuentas, ya que la proximidad permite un control ciudadano más efectivo y es más sensible a las necesidades locales (‍Bish y Ostrom, 1973).

A partir de 1990 surge la escuela del nuevo regionalismo (en Europa también gobernanza metropolitana) como una alternativa a la dialéctica entre consolidación y fragmentación, es decir, entre los postulados de la escuela de la reforma y de la elección pública. El nuevo regionalismo también reconoce la escala metropolitana como necesaria para la provisión efectiva y eficiente de los servicios públicos en las grandes áreas urbanas. Pero, a diferencia de la escuela reformista, defiende mecanismos flexibles y menos institucionalizados en forma de redes, planes estratégicos o, en general, herramientas de cooperación y coordinación entre los diversos actores metropolitanos, tanto públicos como privados.

Como en los debates alrededor de la nueva gobernanza, el nuevo regionalismo tiene una aproximación ambivalente respecto al principio democrático (‍Heinelt y Kübler, 2005; ‍Kübler y Schwab, 2007): desde una visión más optimista, la participación de una gran variedad de actores en redes de gobernanza es una oportunidad para el empoderamiento ciudadano, la pluralización del Estado y la mejora de la política deliberativa y de la democracia asociativa (‍Sørensen y Torfing, 2005, ‍2009; ‍Bevir, 2010). En contraposición, existe una visión pesimista que discute la centralidad de la eficacia y la eficiencia y el dominio de los intereses de mercado por delante de elementos de calidad democrática.

El debate alrededor de la legitimidad democrática bajo el marco de la gobernanza metropolitana se centra en la tensión entre democracia representativa y aproximaciones más pluralistas y dialogantes, en las que los agentes privados y sociales participan directamente en la definición y elaboración de las políticas públicas. Varios autores reconocen que la convivencia de diversos mecanismos y legitimidades es clave para la gobernanza democrática. Por un lado, Zimmermann (‍2014), basándose en Schmidt (‍2013), defiende que a la hora de valorar la calidad democrática de la gobernanza metropolitana se deben tener en cuenta varias fuentes de legitimidad. En este caso apunta a tres fuentes principales: la legitimidad de entrada (input legitimacy), dada tanto por la representación política a través de los mecanismos clásicos de democracia representativa como por la participación directa de grupos e individuos en los procesos de toma de decisiones; la legitimidad de salida o de resultados (output legitimacy), y la legitimidad de rendimiento o procedimental (throughput legitimacy). Para Sørensen y Torfing (‍2005, ‍2009) la legitimidad democrática de la gobernanza debe basarse tanto en una representación más pluralista de actores privados y sociales como en los mecanismos clásicos de democracia representativa.

En los gobiernos metropolitanos, la legitimidad de entrada a partir de mecanismos de democracia representativita proviene en muchos casos de las elecciones locales, es decir, a través de una elección indirecta. En un contexto de proliferación y consolidación de los gobiernos metropolitanos en Europa se plantea el reto de fortalecer su legitimidad democrática a través de una elección directa.

GOBIERNOS Y SISTEMAS ELECTORALES METROPOLITANOS[Subir]

En este apartado analizamos las principales características de los gobiernos metropolitanos de elección directa vigentes en Europa Occidental. En especial, identificamos los órganos de elección directa y las características básicas del modelo de gobierno metropolitano, el marco legal e institucional en el que se han desarrollado, así como los elementos principales del sistema electoral.

Inspirándonos en la clasificación de Van der Kolk (‍2007) para los sistemas electores locales, analizamos los sistemas metropolitanos a partir de tres dimensiones: la fórmula electoral, la circunscripción y la estructura del voto.

UNA MIRADA COMPARADA[Subir]

Una vez descritas las principales características de los sistemas electorales metropolitanos, podemos resumirlas en cinco dimensiones básicas: los órganos de elección directa (el consejo y/o el alcalde metropolitano); para cada órgano, la familia electoral (mayoritaria, proporcional o mixta); las características de las circunscripciones o distritos electorales, tanto su magnitud (uninominal o plurinominal) como su división territorial (municipal, no-municipal o metropolitana), y la tipología del voto, tanto a quién se vota como el número de votos que dispone cada elector (ver tabla 3).

A raíz de esto, un análisis comparado inicial nos permite elaborar una primera clasificación de modelos metropolitanos según los órganos de elección directa (alcalde y/o consejo metropolitano) y la representación territorial, distinguiendo entre aquellos que favorecen la representación de los municipios de los que propician la representación metropolitana. Entre los elementos de los sistemas electorales metropolitanos, las tipologías de circunscripción son los que presentan una mayor diversidad. Por un lado, podemos identificar aquellos modelos que mantienen los municipios como distritos electorales; los que utilizan otros niveles administrativos de carácter supramunicipal, y aquellos en los que las circunscripciones responden a otras lógicas territoriales que sobrepasan los límites administrativos existentes. Igualmente, es importante resaltar que en muchos de los casos la ciudad central no es una circunscripción única. Cuando esto ocurre, podemos observar ejemplos en los que se mantienen divisiones submunicipales existentes, como los distritos en el caso de París o Marsella, y otros en que se crean nuevas circunscripciones electorales diferentes de estas (Hannover, Lyon).

Dicho esto, en primer lugar, encontramos los modelos representados por las CA inglesas de presidencialismo metropolitano, en los cuales el único órgano de elección directa es el alcalde metropolitano. En este caso, se trata de gobiernos metropolitanos que no cuentan con un órgano asambleario, solo con un Ejecutivo liderado por el alcalde metropolitano de elección directa.

En segundo lugar, tanto las AMDC como las metrópolis de París y Marsella representan modelos que podríamos caracterizar de parlamentarismo metropolitano localista: no cuentan con alcalde de elección directa, las circunscripciones son municipales (excepto las ciudades centrales) y los consejeros metropolitanos lo son a la vez de sus respectivos concejos municipales (o de distrito). En este sentido, el nivel de consolidación metropolitana es bajo, y se prioriza la representación de los intereses locales en la elaboración de las políticas metropolitanas.

Los casos de Lyon y Stuttgart representan un modelo más avanzado, que podemos denominar parlamentarismo metropolitano consolidado. En estos casos el consejo metropolitano también es el máximo órgano de representación política y ostenta la capacidad de nombrar al jefe del Ejecutivo o de la Administración metropolitana (alcalde o presidente). Pero, a diferencia del modelo anterior, el consejo es un órgano de representación propiamente metropolitana ya que sus miembros son elegidos en circunscripciones no-municipales y la totalidad o parte de estos tienen mandatos únicos. Por tanto, no representan necesariamente los intereses municipales y se favorece el debate político metropolitano.

Por último, encontramos los modelos mixtos de la GLA y la Región de Hannover, que representan los niveles más avanzados de gobierno metropolitano integral. En este caso, tanto el alcalde como el consejo son órganos de elección directa. Además, para el consejo metropolitano comparten un sistema electoral que conjuga la distribución proporcional con la representación territorial y la rendición de cuentas de los candidatos individuales, mediante las circunscripciones uninominales en Londres y el voto personalizado en Hannover.

A partir de esta clasificación podemos apuntar algunas conclusiones iniciales que nos permiten avanzar en el conocimiento de los modelos metropolitanos de representación democrática. Por un lado, destacamos que, si bien muy a menudo los debates sobre las elecciones metropolitanas han puesto el foco en la figura del alcalde metropolitano, este no es el modelo más extendido. De hecho, los modelos más comunes son aquellos con el consejo metropolitano de elección directa o bien un modelo mixto en el que tanto el consejo como el alcalde son de elección directa. El modelo de presidencialismo metropolitano es único de las CA en Inglaterra, donde la tradición comunitaria local es más débil.

Por otro lado, una comparación multinivel entre los modelos metropolitanos y los sistemas de representación superiores e inferiores nos permite apuntar a una serie de conclusiones que, si bien no por esperadas, no son menos relevantes: los modelos metropolitanos se mueven entre la reproducción de los modelos de gobierno local y cierta innovación institucional.

En términos generales, podemos observar cómo el contexto institucional vigente es el factor determinante del diseño del sistema de gobierno y electoral metropolitano. Los gobiernos metropolitanos son creaciones relativamente recientes y, consecuentemente, los diseños institucionales metropolitanos se han visto influenciados por modelos de representación que cuentan con largas tradiciones en sus contextos respectivos y, muy particularmente, por los modelos de gobierno local. De hecho, en los casos analizados muy generalmente el marco legal bajo el cual se constituyen los gobiernos metropolitanos es la normativa de régimen local.

En el Reino Unido, donde no hay un modelo único de gobierno local, esta diversidad ha permitido un cierto grado de variabilidad en los modelos de gobernanza urbana que, entre otras reformas, se ha traducido en la creación de las autoridades metropolitanas. En Alemania, es el factor federal el más relevante para entender las diferencias entre los gobiernos metropolitanos de los diferentes estados, situándose estos siempre bajo el régimen local de cada estado. Y en Francia, la planta única napoleónica y el elevado nivel de centralización han condicionado unas reformas dirigidas desde las instituciones estatales pero que, a pesar de eso, incorporan una mayor diversidad que, por ejemplo, el caso español.

En el caso específico de los sistemas electorales, los modelos locales son la principal fuente de influencia de los metropolitanos. En la mayoría de los casos los sistemas electorales metropolitanos son directamente reproducciones de los locales. En Francia, donde no hay alcalde metropolitano de elección directa, se mantiene el sistema electoral local en la escala metropolitana. De hecho, las elecciones son paralelas, excepto para el área metropolitana de Lyon, que aun así mantiene las características principales del sistema electoral local. En los casos alemanes, los sistemas electorales metropolitanos son los mismos previstos en las leyes electorales locales. Y las reformas de las autoridades metropolitanas inglesas representan una continuidad de las reformas que han afectado a los municipios en las últimas décadas. Por ejemplo, las reformas de los gobiernos locales en Inglaterra en los años noventa, que introdujeron un modelo presidencialista y de alcalde fuerte, han influenciado el modelo de metro mayor vigente.

Dicho esto, también hemos podido detectar que, en mayor o menor medida, algunos de los casos analizados incorporan reformas que han representado innovaciones en el ámbito de la gobernanza urbana y las elecciones en sus contextos. Los gobiernos metropolitanos se presentan, así, como espacios proclives a la innovación institucional. En Inglaterra, la GLA ha sido el espacio de innovación más prolífico, con la introducción del primer alcalde metropolitano de elección directa y el sistema de RPP en la Asamblea Metropolitana, poco común en la tradición política anglosajona. También, la introducción del sistema de voto alternativo para el alcalde metropolitano, que de hecho se planteó como sistema para las elecciones al Parlamento, pero fue rechazada en referéndum el año 2011. En Francia, en las últimas décadas se han producido diversas innovaciones en los modelos de gobernanza local que han tenido en las grandes ciudades y aglomeraciones urbanas las principales receptoras. En el ámbito electoral destaca primeramente la ley PML, que introduce los consejos de distrito en París, Marsella y Lyon. Este modelo ha permitido la creación de consejos metropolitanos en los que las grandes ciudades están representadas a través de sus distritos y, por tanto, han tendido a equilibrar la representación del territorio entre ciudades centrales y periféricas. Pero la innovación más importante se produce en la metrópolis de Lyon, que es el primer gobierno metropolitano con elecciones independientes y donde, además, se introducen circunscripciones electorales metropolitanas diferentes de los municipios. En Alemania, si bien los consejos metropolitanos reproducen unos sistemas electorales ya consolidados, difieren en el papel que otorgan a la presidencia regional: mientras en la región de Hannover se reproduce el modelo de alcalde de elección directa de las grandes ciudades, en Stuttgart se optó por un modelo de carácter parlamentarista.

En resumen, en el proceso de creación de las áreas metropolitanas en Europa se puede vislumbrar una tendencia común que ha caracterizado tanto los modelos de gobierno como los sistemas electorales. Por un lado, el contexto institucional vigente ha marcado en gran medida los principales elementos constitutivos de los gobiernos metropolitanos: derivados de la normativa de régimen local, las áreas metropolitanas reproducen los principios y características de los modelos institucionales locales. Sin embargo, dada la relativa novedad que representan este nivel de gobierno y las particularidades de la gobernanza metropolitana, estos han sido espacios propicios para la innovación institucional, introduciendo figuras y mecanismos como el alcalde metropolitano, los sistemas electorales mixtos o nuevos distritos electorales que dan respuesta a la especificidad del territorio metropolitano.

CONCLUSIONES [Subir]

Los estudios sobre la gobernanza metropolitana se han centrado tradicionalmente en factores como la eficacia y eficiencia en los arreglos metropolitanos para la provisión de bienes y servicios. En contraste, los debates sobre la gobernanza democrática en las áreas metropolitanas han sido más escasos. Recientemente, los debates sobre gobernanza democrática de las áreas metropolitanas han hecho hincapié en la incorporación de nuevas fuentes de legitimidad y mecanismos de representación democrática más plurales. Es también en este momento cuando resurge el debate sobre la elección directa de los gobiernos metropolitanos.

Si bien las elecciones en las instituciones metropolitanas son aún poco frecuentes, cada vez podemos observar un interés mayor por incorporar este mecanismo básico de democracia representativa, no tan solo para reforzar la legitimidad de estas nuevas instituciones, sino como herramienta para favorecer el liderazgo y debate político metropolitano, el control ciudadano y la rendición de cuentas, o una mayor visibilidad de las políticas públicas metropolitanas.

Como resultado del análisis comparado realizado en este trabajo, podemos apuntar unas primeras conclusiones que podrían estimular la investigación en los campos de la democracia representativa y la gobernanza metropolitana.

En primer lugar, si bien la figura del alcalde metropolitano de elección directa generalmente ha copado los debates en torno a la democratización de los gobiernos metropolitanos, hemos visto que no se trata del modelo más extendido. En el entorno europeo, el consejo metropolitano es el órgano de elección directa más común, en algunos casos conjuntamente con el alcalde (GLA y Hannover). Únicamente las Combined Authorities inglesas tienen un modelo de alcalde metropolitano que se podría enmarcar en las particularidades del modelo de gobierno local del Reino Unido y el proceso asimétrico de devolution.

Más relevante aún es la influencia del contexto institucional, muy particularmente del local, en los modelos de gobierno y electorales metropolitanos. La presencia de modelos que favorecen la representación local en los órganos de gobierno metropolitano y de otros que propician la representación metropolitana podría apuntar a una concepción diferente de la gobernanza metropolitana. Por un lado, los modelos que priorizan la escala local se podrían enmarcar en una concepción de la gobernanza metropolitana que, si bien se basa en la cooperación municipal y el respeto al principio de autonomía local, entiende el metropolitano como un nivel de gobierno supeditado al municipal y, por tanto, dependiente de los intereses locales. En cambio, aquellos modelos que favorecen la representación metropolitana avanzan hacia el reconocimiento de la escala metropolitana como un espacio político autónomo y hacia un mejor encaje entre la ciudad real y las políticas que en ella se desarrollan. En cualquier caso, estas dos tendencias se conforman a través de diseños institucionales intrincados entre el nivel local y metropolitano, teniendo en cuenta las resistencias que generan la creación de los gobiernos metropolitanos y de los nuevos focos de poder que representan los alcaldes y consejos metropolitanos.

Estas cuestiones requieren profundizar en el análisis de los antecedentes y procesos decisionales que han condicionado el diseño institucional en cada contexto. Así mismo, es muy relevante comprender los efectos de cada uno de estos modelos, muy especialmente sobre las políticas públicas y la gobernanza multinivel. En última instancia, en un momento de expansión de las áreas metropolitanas, el avance del conocimiento en este campo debe dar apoyo al desarrollo de diseños institucionales que aúnen la provisión efectiva de servicios con el ahondamiento democrático.