Rendición social de cuentas en España. El papel de las organizaciones de la sociedad civil en la promoción de buena gobernanza durante la pandemia derivada de la COVID-19

INTRODUCCIÓN[Subir]

Partiendo de la multicitada teoría de Tocqueville (‍1969) sobre el papel del asociacionismo ciudadano en la consolidación de pautas de civismo, existen numerosos estudios que indican que la presencia de una sociedad civil fuerte, expresada en un denso tejido asociativo, es un ingrediente esencial para la democratización y la salud de la democracia, para el buen funcionamiento de la economía y para la propia eficacia del gobierno (‍Putnam, 1993, ‍1995; ‍Keck y Sikkink, 1998). Una sociedad civil fuerte, por otra parte, puede movilizar a la ciudadanía en la defensa de causas de interés público. Por ello, puede ser un contrapoder frente a gobiernos autoritarios o corruptos, según otra variante de la teoría de la sociedad civil (Sociedad civil II en la terminología de ‍Foley y Edwards, 1996: 39). Vinculada a esta visión benevolente de la sociedad civil, el concepto de rendición de cuentas social, en sus diferentes modalidades, defiende que la promoción de vías de control por parte de la sociedad civil sobre la actuación de los poderes públicos y privados es un componente positivo de la gobernanza (‍Peruzzotti y Smulovitz, 2006). O’Donnell, por su parte, considera que la sociedad civil, gracias al control social, y en interacción con la accountability vertical y horizontal, puede contribuir a una gobernanza que se desarrolle para el bien común (‍O’Donnell, 2006, ‍2007: 135 y ss.).

El éxito en la construcción de buena gobernanza necesita de la confluencia de, al menos, tres variables: una coyuntura crítica que pueda quebrar los equilibrios puntuados (‍Jones y Baumgartner, 2005); reformas iniciales que generen organizaciones de accountability horizontal que puedan actuar como palancas de la renovación, y una coalición de diversas fuerzas políticas y sociales con suficiente capacidad para superar los obstáculos de la acción colectiva y los puntos de veto del sistema (‍Tsebelis, 2000; ‍Sabatier, 1998). La confluencia de las tres se da raramente y, por ello, es difícil ver grandes avances en la buena gobernanza globalmente. Nuestra hipótesis es que, en el caso español, actualmente se pueden dar dos de las variables que ayudarían a las reformas. Existe una coyuntura favorable para grandes reformas, en el marco de la denominada estrategia de reconstrucción post-COVID, y existen también ciertas instituciones públicas que están promoviendo cambios y mejoras, desde la AIREF hasta las agencias anticorrupción autonómicas, donde existen. Pero sabemos bastante poco del trabajo de la sociedad civil en este combate por una mejor gobernanza. Este trabajo trata de indagar en esta labor, en un momento muy especial como es el de la pandemia provocada por la COVID-19. Con ello, este trabajo se sitúa también en el marco de los estudios sobre el papel de los grupos de interés, en concreto de los denominados advocacy groups en el sistema político español (ver ‍Molins et al., 2016).

Hablar del éxito de movimientos sociales en este u otro tipo de políticas es muy complejo (‍Baldwin, 2000). Además, es muy contextual: no es lo mismo el éxito en países en vías de desarrollo y con corrupción sistémica que en países desarrollados de corrupción baja o media-baja. En los primeros, la clave suele estar en proteger a la gente, deteniendo la demanda de sobornos por la burocracia, sobre todo la policía (ver ‍Landell-Mills, 2013); en los segundos, el éxito está más vinculado a fortalecer el marco institucional y asegurar la implementación de reformas. Normalmente, la unidad de estudio para analizar el trabajo de los movimientos sociales desde su propia narrativa es la campaña. Al analizar las campañas optamos por una forma de analizar los grupos de interés más cercana al modelo estadounidense —centrado en las tácticas de influencia— que en los estudios europeos —con foco en las políticas públicas resultantes— (‍Mahoney y Baumgartner, 2008). El concepto de campaña es muy debatido. De acuerdo con Ackerman y Kruegler (‍1994: 10-‍11), podríamos definir una campaña como una serie de tácticas continuas y observables que persiguen un objetivo político. Puede durar desde días a años. En todo caso, exigen liderazgo (‍Chenoweth y Stephan, 2011).

Si queremos hablar de éxito de una campaña, ésta debería reunir dos condiciones: la primera es que alcance plenamente los objetivos señalados (por ejemplo, que se adopte una legislación que proteja a los denunciantes de corrupción) en un año a partir del pico de actividad; la segunda, que ese impacto sea resultado directo de las actividades realizadas en la campaña (‍Pape, 1997). Las campañas tienen siempre un objetivo claro y, por ello, identifican bien a los oponentes para vencer sus resistencias a través del apoyo público y el uso de las redes. Esto las diferencia de movimientos espontáneos de protesta, que no tienen estrategia y atacan oponentes de forma indiscriminada. La indiscriminación en el ataque hace que se pierda más fácilmente el apoyo social (‍Chenoweth y Stephan, 2011). En todo caso, una campaña para combatir la corrupción o para mejorar la gobernanza de un país tiene enormes dificultades para medir impactos, pues estos requieren continuidad y un plazo de análisis largo, aunque se puedan medir algunos outputs dispersos, como luego veremos.

En este trabajo trataremos de analizar cómo las ONG, de acuerdo con su relato, se esfuerzan en diseñar la agenda pública relacionada con la política de buena gobernanza —aunque difícilmente se pueda unificar en una agenda común algo tan amplio como la buena gobernanza—, y cómo hacen seguimiento de los programas gubernamentales vinculados a tal política durante un momento histórico disruptivo como es el de la pandemia por la COVID-19. Pero no trataremos, como ya hemos anticipado, de medir impactos finales de las campañas emprendidas en la buena gobernanza, aunque sí controlaremos éxitos en el cumplimiento de objetivos específicos de las mismas, al menos desde la perspectiva de las propias ONG. Lo que veremos a partir de ahora es una explicación del enfoque y método elegido; una clarificación conceptual y una revisión teórica sobre cómo entender y medir el éxito de las organizaciones sociales en la lucha por una mejor gobernanza. Finalmente, antes de las conclusiones, siguiendo el modelo de análisis generado previamente, presentaremos una breve descripción de las principales actuaciones en época de pandemia de las ONG que promueven la buena gobernanza. En concreto, nos centramos en algunas campañas que denunciaron actuaciones, amparadas en la lucha contra la pandemia, que podían dañar la buena gobernanza y, con ello, la calidad de la democracia. En segundo lugar, atendemos también a campañas desarrolladas en el marco de la pandemia, pero que tienen orígenes y proyección más amplia: la presencia en la generación del IV Plan de Gobierno Abierto, y la campaña por la aprobación de una ley que proteja a los alertadores de actos ilícitos. Estas últimas campañas se sitúan dentro del tiempo de la pandemia, pero no son consecuencia de la misma.

ENFOQUE Y METODOLOGÍA[Subir]

En este artículo partimos de la base de que no existe una crisis de legitimidad en España, que es la que se daría cuando las creencias de la sociedad chocaran con las ideas dominantes en el texto constitucional y en la forma de gobierno recogida en la literatura oficial (‍Rosa, 2020; ‍Montero et al., 1998). Tampoco creemos que exista un problema de alienación generalizada, que es la que ocurriría «cuando las normas, las metas o los fines que definen las instituciones públicas comienzan a parecer irrelevantes» (‍Taylor, 1979: 90), al no responder a las expectativas, necesidades y creencias de la gente. Este segundo supuesto es el de la crisis institucional. Cuando esto se produce, la alienación entre prácticas sociales y creencias individuales genera una patología social que puede dar lugar a fenómenos de anomia. En todo caso, fuera de estos supuestos de crisis profunda, las instituciones necesitan ser coherentes con los valores que proclaman si quieren legitimarse y obtener la confianza social. El objetivo de este trabajo es describir y analizar las narrativas de los miembros de organizaciones de la sociedad civil implicados en la búsqueda de la coherencia entre normas y praxis en las instituciones gubernamentales. Como indica O’Donnell (‍2006: 335), la rendición de cuentas social no busca denunciar el mal funcionamiento de servicios y la restitución material correspondiente; su misión principal es la solicitud de respeto a diversos derechos civiles y sociales y la demanda de que las acciones gubernamentales resulten apegadas a la legalidad.

Las narrativas de las ONG no se pueden analizar en un vacío, en su mero carácter declarativo, sino en su conexión con el contexto y con las estrategias y acciones para alcanzar buena gobernanza. Qué hacen las ONG, qué entienden por prioritario, cómo superan problemas de acción colectiva y mantienen la movilización del grupo en el tiempo (ver ‍Tarrow, 1998), cómo desarrollan sus campañas, qué influencia han logrado en este tiempo de pandemia son preguntas que intentaremos responder en estas breves páginas.

Para responder a dichas preguntas, se ha seguido una estrategia de investigación cualitativa sostenida en el potencial de la grounded theory para el estudio de los movimientos sociales (‍Mattoni, 2014; ‍2020). Nuestro método de medición de influencia se basa esencialmente en la autoestimación por el propio grupo del grado de éxito en el cumplimiento de sus objetivos, mediante encuestas y entrevistas, lo que permite analizar varios casos al tiempo (‍Dür y De Brièvre, 2007). Ello supuso seleccionar un sensitizing concept que nos sugiriera una dirección en la que buscar los actores y casos con los que trabajar. Este concepto, tras analizar documentación y noticias relevantes fue el de buena gobernanza. Un concepto que no está cerrado, que es abierto, pero que nos permite identificar toda una serie de experiencias de activismo en los que la sociedad civil se moviliza para promover valores como la transparencia, la rendición de cuentas, la integridad o la legalidad, sobre todo en el sector público, pero sin dejar de lado el sector privado. Con este concepto de sensibilización pudimos seleccionar veinte actores (ver tabla 1) y más de sesenta casos que nos han permitido construir (es parte de otra investigación), a través de la comparación de datos similares en casos semejantes (‍Glaser y Strauss, 1967), códigos comunes que refuerzan las bases teóricas de estos estudios.

En este texto solo se tratarán dos de los casos analizados, por ser relevantes y situarse específicamente dentro del periodo de pandemia. También se utilizó el concepto de rendición de cuentas social como concepto de sensibilización, aunque nos abría un abanico de actores excesivamente amplio, pues no hay que olvidar que, en ese concepto, según Peruzzotti y Smulovitz (‍2006), se incluyen todo tipo de asociaciones cívicas, ONG y movimientos sociales, así como los medios de comunicación y los ombudsman. Cruzando los dos conceptos, nos centramos en ONG que, a través del control social y sus métodos, promovieran la transparencia, la legalidad y la integridad; en esencia, la buena gobernanza.

Se intentó realizar la selección de los actores más relevantes con base en datos objetivos; eso sí, una vez eliminados actores que, aunque participaran en acciones de denuncia y control del comportamiento político, eran empresas, como Maldita y Newtral, sindicatos más representativos (como UGT o CC. OO.) o, más excepcionalmente, grupos criminales (como Manos Limpias). Para ello se discriminó, primero, por la presencia y referencias en redes sociales; segundo, por su impacto en medios de comunicación; tercero, por la autorreferencia entre asociaciones, que llevaba a que un conjunto de ONG fuera mencionado como relevante por las propias asociaciones de forma repetida; cuarto, por sus productos y el uso de estos social y académicamente^[1]. De forma coherente con la estrategia y métodos elegidos, hemos realizado ocho entrevistas en profundidad a miembros relevantes de las asociaciones seleccionadas, todas ellas vinculadas a la lucha contra la corrupción y la promoción de transparencia y cultura de la legalidad. Estas entrevistas se han enriquecido con una encuesta a las propias asociaciones (han contestado quince de ellas, las otras cinco han sido entrevistados sus directivos), buscando corroborar lo que diversas metaevaluaciones señalaban como éxito en el control social. Además, se ha incorporado observación participante y se han leído documentos y memorias de las propias asociaciones (‍Patton, 2002). Por una vía u otra, creemos tener información suficiente de todas ellas. Esta información ha sido la base para desarrollar códigos que se han ido depurando tras la recepción inicial y consolidando en memos que nos dieran una narrativa coherente con lo que los actores percibían (‍Strauss y Corbin, 1998). El objetivo final es generar una teoría que aporte explicaciones coherentes de qué, cómo y por qué actúan estos sectores de la sociedad civil y hasta qué punto consiguen influir en la configuración legitimante de las instituciones. Una teoría que no reifica, que no asume significados universales, sino situados en el entorno y en la narrativa propia de sus actores.

MARCO CONCEPTUAL Y ANALÍTICO[Subir]

En este texto conectamos la idea de sociedad civil con la idea de control del poder estatal y del mercado. Entendemos la sociedad civil como «una esfera de interacción situada entre la economía por una parte y el Estado, por otra, compuesta sobre todo por la esfera íntima (especialmente la familia), la esfera de las asociaciones (especialmente las organizaciones voluntarias), los movimientos sociales y las formas de comunicación pública» (‍Cohen y Arato, 1992: IX). Una idea de sociedad civil que surge fundamentalmente de la lucha contra los regímenes autoritarios tanto en Europa del Este como en Latinoamérica (‍Glasius, 2012), pero que encuentra su fundamento teórico en su conexión con el ideal de la esfera pública. La esfera pública se sitúa en la sociedad civil y es el lugar donde las personas pueden debatir asuntos de interés mutuo como compañeros, y conocer los hechos, los acontecimientos y las opiniones, los intereses y las perspectivas de los demás en una atmósfera libre de coacciones y de desigualdades (‍Habermas, 1987). Este concepto nos permite huir de la concepción apolítica de la sociedad civil propia de Putnam (‍1993, ‍1995), pues entendemos que lo que genera compromiso cívico es la pertenencia a asociaciones que defienden la esfera pública y promueven el control sobre el poder del sistema. Al tiempo, rechaza la visión negativa de la sociedad civil, pues esta no surge para la defensa de intereses económicos ni partidistas, sino que, a través de la deliberación democrática, busca contribuir a solucionar problemas comunes de la comunidad y/o proteger el mundo de la vida. Creemos que las organizaciones seleccionadas responden a esta visión de la sociedad civil.

Por su parte, el concepto de rendición de cuentas social podría tener sus primeras configuraciones en estudios de gestión pública, en los que se insiste en la presencia de la sociedad civil en la provisión de servicios, bajo la metáfora de que es mejor para la calidad de los servicios públicos que el Estado lleve el timón en lugar de remar directamente (‍Osborne y Gaebler, 1992). Y se sistematizan, con una visión más politológica, en investigaciones centradas en países con instituciones y Gobiernos débiles, poniendo el énfasis en el control de políticos y funcionarios por los ciudadanos, las comunidades, la prensa independiente y las organizaciones de sociedad civil (‍Malena et al., 2004; ‍Peruzzotti y Smulovitz, 2006). En la actualidad, se puede concebir como un paraguas conceptual en evolución que incluye: el seguimiento y la supervisión por parte de los ciudadanos de la actuación pública y/o privada, sistemas de acceso y difusión de información pública centrada en el usuario, sistemas de acceso/difusión de quejas y reclamaciones, así como la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre la asignación de recursos, como los presupuestos participativos (‍Fox, 2015: 343). En cualquier caso, como ya indicamos previamente, la rendición de cuentas social funciona mejor cuando los otros sistemas de accountability funcionan también bien, especialmente cuando el sistema judicial y el de accountability horizontal se activan y las demandas de la sociedad civil los llevan a actuar paralizando y sancionando los abusos de poder, las ilegalidades o la corrupción (‍Fox, 2007). En este texto, nos vamos a centrar en la rendición de cuentas social realizada por organizaciones de la sociedad civil suficientemente consolidadas que busquen el control del poder y promuevan la buena gobernanza.

El concepto de buena gobernanza es muy debatido. La nueva gobernanza consiste en que «el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales» (‍Aguilar, 2007: 99). Buena gobernanza implica hacer todo ello garantizando el bien común, no solo mediante procesos democráticos y abiertos, sino también con resultados efectivos (‍Kaufmann et al., 2005). Esta amplitud del concepto hace que la elaboración de indicadores se convierta en un tema objeto de continuo debate. Desde una perspectiva macro podríamos decir que el concepto incluye elementos de buen gobierno (transparencia, rendición de cuentas, integridad), elementos de gobierno efectivo (liderazgo, calidad regulatoria, eficacia y eficiencia de la Administración), elementos de gobierno de la ley (Estado de derecho, imparcialidad y ausencia de corrupción) y elementos de gobierno democrático (elecciones libres y justas, estabilidad y ausencia de violencia). Por otra parte, podríamos conectar la buena gobernanza con una forma de gobierno en la que los bienes públicos son distribuidos con universalismo ético o, al menos, de forma no particularista (es decir, patrimonialista, clientelar o nepotista) (‍Mungiu Pippidi, 2010: 4). Unido todo, nuestro estudio atiende esencialmente a organizaciones de la sociedad civil que se centran en la denuncia de la corrupción y la promoción de elementos de buen gobierno en el Gobierno (sobre todo) y en las empresas (ver figura 1).

Finalmente, desde la teoría de los grupos de interés no podemos negar que las ONG que analizamos son grupos de interés, pues reúnen las tres condiciones esenciales para ello: son organizaciones reconocidas y reconocibles; defienden un interés identificado y definido por sus miembros, y buscan influir en el proceso político sin la intención de ejercer responsabilidades de gobierno (‍Medina y Muñoz, 2016: 25). Pero son grupos de interés con una advocacy clara a favor de la calidad democrática. La forma de entender mejor su funcionamiento es como un policy network, es decir, como «un conjunto de relaciones relativamente estables entre actores públicos y privados que interactúan a través de una estructura no jerárquica e interdependiente, para alcanzar objetivos comunes respecto a la política» (‍Chaqués, 2004: 36). En estas redes, la demanda esencial de las ONG radica en garantizarse un acceso sencillo a la interlocución con el Estado y en asegurar la concreción de compromisos mutuos a largo plazo a partir de objetivos determinados, todo ello en un contexto donde los cambios de Gobierno pueden generar alteración de interlocutores y prioridades. De ahí la importancia de mantener capacidad de denuncia, en caso de incumplimiento e, incluso, de saber generar cierto conflicto. Siguiendo la distinción de Grant (‍1989), podríamos decir que una gran parte de las ONG estudiadas buscan convertirse en insiders al subsistema de política, garantizándose un espacio formal de influencia y atesorando recursos útiles para los Gobiernos y mecanismos de represalia dañinos para la imagen de las organizaciones públicas (como el acceso fácil a los medios de comunicación).

En suma, creemos que las organizaciones seleccionadas se alinean adecuadamente con el marco teórico y, por ello, podemos analizar su labor como advocacy groups que desarrollan una labor de accontability social para combatir la corrupción y promover el buen gobierno, con un modelo de democracia cercana a las visiones deliberativas e inclusivas. Dicho esto, ¿podemos saber el impacto objetivo que las organizaciones seleccionadas han tenido y tienen en la mejora de la gobernanza en España en un periodo tan corto como el de la pandemia? Creemos que no. Una adecuada comprensión del fenómeno no puede obviar la complejidad del nuevo pluralismo, con gobiernos multinivel, economías globalizadas, redes sociales sin jerarquía y nuevos grupos antidemocráticos insertos en el sistema (‍García Guitián, 2016), por lo que conviene aclarar que nuestra visión será parcial y no garantizará la explicación de todas las variables intervinientes. En nuestro trabajo, lo que se analiza y mide es esencialmente la influencia en la agenda dedicada a la generación de instrumentos, procesos y órganos de buena gobernanza, sobre todo en aspectos de buen gobierno, que no es sino uno de los muchos componentes de la buena gobernanza.

Además, aunque el ámbito sea más modesto que el de medir la buena gobernanza en general, es obvio que conocer el impacto de campañas en un corto plazo es casi imposible. Los movimientos sociales que trabajan en la prevención y combate a la corrupción y, en consecuencia, promueven la transparencia, rendición de cuentas o integridad, tienen muy difícil conocer los impactos finales de su trabajo. También tienen difícil conseguir éxitos rotundos, dado que suelen cuestionar el statu quo (‍Schattchneider, 1960). El reto, por ello, es ser capaces de alinear medición con objetivos y estrategia, especialmente aquellos objetivos que la organización puede razonablemente controlar o influenciar suficientemente (‍Ebrahim, 2019). Cuando las organizaciones sociales pretenden ir más allá de lo razonable, el resultado tiende a ser el desperdicio de recursos y el falseamiento de sus propios datos. Los dirigentes de estas organizaciones pueden intentar usar un falso protagonismo en los cambios sociales profundos para obtener fondos y legitimarse, pero como una de las personas entrevistadas nos señaló: «Es un error que debe evitarse, generando respuestas realistas y basadas en la capacidad real de nuestro movimiento» (entrevista 3).

EL MODELO PARA LA MEDICIÓN DEL ÉXITO[Subir]

Siguiendo a Ebrahim (‍2019), usaremos un modelo contingencial para analizar el rendimiento de las acciones de las ONG seleccionadas. En este modelo se distingue el rendimiento organizativo del rendimiento social. El rendimiento organizativo parte de un análisis de los inputs, las actividades y los productos finales. En el análisis de los inputs se pueden considerar como variables explicativas de los productos: a) los recursos económicos y de información de los que disponen las ONG; b) el acceso formal de estos grupos al proceso de elaboración de políticas públicas; c) las características del sector o colectivo al que representan y grado de concentración de la representación de intereses; d) la organización interna del grupo (v. g. grado en que las propuestas han sido elaboradas a partir del dialogo, discusión con los miembros del grupo al que representan); e) la internacionalización, que tiene en cuenta el grado en que los grupos colaboran con otros grupos de interés a nivel internacional para elaborar sus propuestas, y f) su capacidad tecnológica para el uso de datos. Las actividades serían las campañas, respecto de las cuales se puede comprobar qué se pretende alcanzar con ellas, su amplitud, su mayor o menor grado de confrontación y consenso, qué teoría del cambio conllevan (su lógica causal) y cómo se rendirá cuentas del trabajo realizado. Finalmente, se intentará comprobar qué productos se han generado de todo ello, bien sean reuniones con actores políticos relevantes, documentos, artículos en prensa y actividad en redes sociales, etc.

El rendimiento social se podría dividir en impacto a corto plazo y a largo. A corto plazo, podría ser el cambio de actitud o decisión del Gobierno, la aceptación de propuestas o la redacción de normas nuevas; a largo plazo el impacto tendría que ser la reducción de la corrupción o la mejora en la integridad del Gobierno. Ciertamente, estos últimos impactos tienen enormes dificultades de medición por dos razones. La primera es el insuficiente conocimiento de las relaciones de causa-efecto. La segunda tiene que ver con el tiempo necesario para observar los resultados finales. Por estas razones, el impacto que se podría medir en este estudio es el relacionado con la aceptación de propuestas y la influencia alcanzada en las decisiones o no decisiones tomadas por los Gobiernos.

Desde una perspectiva teórica, nos unimos a una línea de explicación de los éxitos o fracasos basada en la eficacia estratégica de las elecciones tácticas y operacionales; en última instancia, en la habilidad de los actores para trabajar por el cambio en entornos complejos y cambiantes (‍Ackerman y Kruegler, 1994) y no tanto en determinantes estructurales (‍Tarrow, 1998). Es cierto que las elecciones de los actores sociales están constreñidas por el entorno en el que se sitúan: ciertos entornos favorecen más que otros el éxito de la movilización, pero no determinan el éxito o fracaso. Otra teoría con la que tampoco nos identificamos es la de la movilización de recursos (‍Weinstein 2007). Los recursos importan, pero partiendo de unos recursos financieros básicos e ineludibles, la dinámica de la acción de los actores sigue siendo clave, su resiliencia (‍Bob y Nepstad, 2007), sus estrategias y tácticas, la información y experiencia que poseen (‍Klüger, 2012) y su capacidad de liderazgo explican más que los factores financieros el impacto. Diferentes estudios nos muestran que las personas que ejercen de líderes sociales desarrollan tres papeles distintos en sus campañas por el cambio social. Son agitadoras, innovadoras y organizadoras. Quienes agitan son capaces de hacer llegar a la conciencia social los problemas que la gente sufre o percibe. Quienes innovan crean soluciones posibles para los problemas. Y quienes organizan son capaces de coordinar acciones entre los diferentes grupos, organizaciones y sectores para generar la escalada que permita la adopción de la decisión propuesta. Todo proceso de cambio necesita los tres roles para el éxito. La agitación sin innovación genera quejas sin solución y, con ello, frustración; la innovación sin organización implica ideas sin impacto (‍Battilana y Kimsey, 2017: 2).

Insistiendo en esta idea de la importancia de la capacidad estratégica como factor contingencial clave, es necesario distinguir campañas tácticas de campañas estratégicas. Las campañas reactivas y puramente tácticas no suelen aportar rendimiento social y agotan su éxito en el rendimiento organizativo. Los datos indican que estas campañas tienen poca repercusión social: se observan numerosos casos de capturas políticas de las campañas y de los activistas, y aunque algunas intervenciones consiguen incorporar reformas, suelen ser mero window-dressing que nunca se implementa finalmente (‍Mungiu Pippidi, 2010). Frente a ello, las intervenciones estratégicas se caracterizan por: a) usar diversas y coordinadas tácticas que tratan de trabajar sobre los diversos componentes de la escala causal de forma innovadora; b) propulsar la generación pública de información que tiene objetivos claros y estratégicos, no la mera agregación de datos y documentos; c) buscar interlocución con los Gobiernos y no mera agregación de voces; d) habilitar entornos para la acción colectiva, reduciendo el miedo a la represalia y la captura; e) promocionar la capacidad de los órganos estatales, sobre todo los dedicados a la accountability horizontal, para incentivar conductas íntegras y sancionar las conductas abusivas o corruptas; f) reconocer la interdependencia de los tres niveles de accountability; g) fortalecer la cooperación y la integración vertical de las organizaciones para acudir con una estrategia común a los procesos de negociación nacional, dado que son los de mayor impacto; h) capturar una visión de conjunto de los procesos de gobierno para ejercer presión sobre los puntos estratégicos, e i) seguir una estrategia de sándwich, en la que se busca envolver a los actores enemigos de la buena gobernanza bajo la acción combinada de las organizaciones de la sociedad civil y los reformistas presentes en la estructura estatal, gracias a una interlocución eficaz producto de la confianza mutua (‍Fox, 2015: 352 y ss.).

Siguiendo este modelo contingencial, vamos a ver si las organizaciones seleccionadas consideran que este modelo de éxito, centrado en la capacidad estratégica y relacional, es el adecuado o no. Después, analizaremos las campañas, para mayor concreción y detalle. Empezaremos analizando los inputs que tienen importancia estratégica y relacional a efectos de comprobar si están debidamente incorporados internamente. En primer lugar, existe una amplia presencia en redes sociales, lo cual garantiza difusión de ideas y contenidos, todas tienen su propia página web y dos de cada tres consideran que el uso de las nuevas tecnologías supone un factor importante para su labor (tabla 2). Con esto se demuestra la importancia del uso de tácticas diversas para propulsar información.

Los recursos disponibles (tablas 3 y 4) para realizar su labor es otro de los aspectos importantes para entender su capacidad de actuación, aun cuando, a partir de unos mínimos, no por tener más recursos se garantiza más éxito. De hecho, una de las interlocutoras nos indicó: «Cuando tuvimos la millonaria ayuda de X nos enredamos con problemas de gestión del personal y perdimos iniciativa» (entrevista 5). En general, las organizaciones disponen de unos recursos humanos pequeños, pero altamente capacitados; económicamente, más de la mitad no se sostienen solo con las cuotas de sus miembros. Esto nos plantea el problema de la dependencia pública y la captura de fondos oficiales. Sin embargo, como se ve en las encuestas, entrevistas y datos de sus presupuestos, la presencia de fondos públicos es baja y tiende a ser evitada en la medida de lo posible, sobre todo los fondos finalistas. No obstante, es importante separar de los fondos públicos los provenientes de la Unión Europea, pues son fondos precisamente creados para fortalecer la labor de control del poder político nacional o local y, por ello, bienvenidos y sin previsibles riesgos de captura, según los entrevistados (entrevistas 1, 2, 4, 5 y 8). Nuevamente se demuestra una coherencia entre estructura y fines, pues solo desde una independencia financiera y con recursos humanos capacitados es posible desarrollar actividades estratégicas.

La capacidad relacional de las organizaciones seleccionadas se ha medido por su percepción de la calidad de las relaciones con los poderes y organismos públicos dedicados a la prevención y lucha contra la corrupción (tabla 5), así como con partidos y Gobiernos (tabla 6), y también por su grado de cooperación entre ellas y de su internacionalización (tabla 7). Del análisis de los resultados se desprende que las buenas relaciones, la cordialidad e, incluso, la cooperación (un tercio así lo considera en sus relaciones con partidos y Gobierno) son mayoritarias. Este dato es muy importante, pues las estrategias sándwich y la suma de accountabilities tienden a producir éxitos más duraderos, como ya vimos. En las entrevistas esta idea se ha repetido: «Es importante apoyar a la Fiscalía para que cumpla con su misión» (entrevista 3); «la cooperación con la gente honesta de los partidos es una obligación que tenemos» (entrevista 1); «ha sido preciso colaborar con la Dirección de Gobernanza Pública para conseguir un Plan de Gobierno Abierto ambicioso» (entrevista 7).

Finalmente, antes de entrar en las campañas, es importante conocer qué es lo que los propios actores consideran éxito en su trabajo. Como se verá, muy mayoritariamente, el éxito no se relaciona con actividades tácticas y de confrontación, sino con la generación de influencia y conocimiento, en definitiva, con actividades estratégicas y no con campañas de corto impacto mediático (tabla 8).

LAS CAMPAÑAS[Subir]

CONCLUSIONES[Subir]

Basándonos en una encuesta a las organizaciones seleccionadas y en entrevistas en profundidad y desk review, se ha podido comprobar cómo, desde la narración propia de las organizaciones, se configura una idea de los fines, medios y resultados apropiados a su labor que es muy parecida a la que la literatura y diferentes metaevaluaciones considera como válidos para este tipo de policy networks. Partiendo de la visión propia de los sujetos de estudio, se han analizado dos campañas desarrolladas durante la pandemia. Esta investigación muestra, en el primer caso estudiado, que la labor de control social tiene más éxito cuando conecta con problemas que son percibidos como importantes por la gente, haciendo aflorar un interés latente (‍Truman, 1951); ahora bien, como quiera que el interés muta muy rápido, es preciso tener estrategias a medio y largo plazo para evitar caer en la irrelevancia. En las dos campañas estudiadas se ha podido comprobar, efectivamente, la importancia que las ONG en este ámbito dan a un enfoque estratégico frente a la mera confrontación puntual (‍Fox, 2015). También se ha podido comprobar la importancia de la provisión de información y generación de conocimiento como factor de éxito (‍Klüver, 2012). Así, de los casos estudiados se desprende que las organizaciones consideran el éxito como algo vinculado a la influencia, la participación y la generación de conocimiento sobre los temas. De acuerdo con diversos estudios de caso sobre el papel de los advocacy groups en la rendición de cuentas social, esta tiene más éxito y promueve cambio real cuando: explora vías para trabajar con actores prorreforma insertos en el Estado; privilegia la generación de incentivos en lugar de presionar a los políticos y burócratas; promociona la construcción de eficacia en las organizaciones de accountability horizontal; busca la creación de alianzas y redes estratégicas en lugar de relaciones individuales, y se inserta en los sistemas de accountability existentes, reforzándolos (‍O’Meally, 2013). Nuevamente, los casos muestran la importancia que para las organizaciones tiene trabajar en coalición interna y con los actores públicos dedicados a labores de accountability horizontal y de control interno del propio Gobierno, el fortalecimiento de las instituciones de control, la construcción de redes estratégicas o la inserción en sistemas previos de accountability, como los planes de gobierno abierto.

En suma, este artículo contribuye a conocer y definir, para España, una parte de lo que García Guitián denomina el «mapa de representación y participación» (‍2016: 81), y lo hace de forma coherente con un modelo normativo de democracia y sociedad civil que asume la complejidad y fomenta la deliberación y cooperación entre redes de actores y organizaciones vinculadas a la búsqueda de un mejor gobierno. La limitación esencial conecta con el corto espacio temporal estudiado y la concentración en unas pocas organizaciones, aunque sean las más importantes en este ámbito. En estudios posteriores se deberían analizar más en profundidad los procesos de coalition building y de negociación, así como los elementos más informales de las relaciones de poder e influencia. Por ejemplo, es cierto que los grupos de interés dirigen esencialmente su influencia hacia sus amigos (‍Baumgartner y Leech, 1998); esto conecta probablemente con un rasgo de nuestro sistema social —el amiguismo— que ha caracterizado el modelo de relaciones de los grupos de interés en España. Un amiguismo ya estudiado por Linz y Molins y que habría que estudiar en la realidad presente (‍Molins, 2016). En todo caso, esta investigación ha generado un modelo de análisis que podrá ser replicado en estudios posteriores para generar códigos, conceptos y teorías cada vez más sólidas.