Redes de políticas en el marco de la Agenda Urbana para la UE. La influencia de las coaliciones temáticas en la politización de la toma de decisiones a escala europea

INTRODUCCIÓN[Subir]

El presente trabajo explora el método de las coaliciones temáticas multinivel promovido por la Comisión Europea para el desarrollo de una política específica: la Agenda Urbana para la Unión Europea (UE). El Pacto de Ámsterdam, por el que se adopta la misma, fue aprobado en la reunión informal de ministros responsables de Desarrollo Urbano de los Estados miembros de la UE celebrada el 30 de mayo de 2016. A través de este pacto se puso en marcha este método experimental que formaliza la coordinación y colaboración entre distintos niveles de gobierno y actores públicos y privados en distintos ámbitos de intervención para la elaboración de la Agenda Urbana para la UE. La Presidencia holandesa del Consejo de la UE, bajo la que fue aprobada, ejerció un importante liderazgo sobre el proceso, hasta el punto de que el modelo de las coaliciones se asimila al de los pactos urbanos —Dutch City Deals— aplicado en la política urbana de dicho país (‍ESPON, 2018; ‍Van den Hurk y Tasan-Kok, 2020). El enfoque de la Agenda se basa en el establecimiento de coaliciones o partenariados que reúnen a distintos tipos de actores (en concreto, ciudades, regiones, Estados miembros, Comisión Europea y agentes sociales y económicos) interesados en un determinado asunto o problema colectivo. Con este enfoque, el método de coordinación y colaboración a través de coaliciones constituye un instrumento innovador de gobernanza multinivel con un gran potencial politizador (‍De Frantz, 2022).

La Agenda Urbana para la UE representa un punto de inflexión en relación con tres procesos. En primer lugar, supone la conclusión del proceso de construcción de la política urbana europea, reclamado hace más de tres décadas en la comunicación de la Comisión Towards an urban agenda in the European Union (1997)^[1]. La ausencia de competencias formales de la Comisión Europea sobre los asuntos urbanos ha condicionado el proceso de construcción de la política urbana comunitaria, imprimiéndole un marcado carácter consociativo. Se trata de una política que se ha forjado de forma implícita y de facto a través de los programas para el desarrollo urbano financiados en el marco de la política de cohesión de la UE (‍Atkinson y Rossignolo, 2010; ‍González-Medina, 2011; ‍González-Medina, 2013; ‍Sevillano, 2020). En el marco de estos programas, se fue generando una comunidad de relaciones y de prácticas relativamente estable en torno a lo que se ha denominado el acervo urbano comunitario, en cuya consolidación las redes de ciudades, como EUROCITIES, desempeñaron un papel muy activo (‍Verhelst, 2017; ‍Eurocities, 2018).

En segundo lugar, la aprobación de la Agenda Urbana para la UE supone una contribución precoz al fenómeno contemporáneo de activación de procesos para la elaboración de agendas urbanas en distintos niveles territoriales (‍González-Medina y Huete-García, 2018), al que España también ha contribuido con la aprobación, en febrero de 2019, de la Agenda Urbana Española. Y es que, en los últimos años, la política urbana ha ido adquiriendo una creciente importancia política (‍ONU-Habitat y OCDE, 2018), no solo en el ámbito supranacional, sino también a nivel nacional y regional, tal y como refleja el cambio de denominación en 2020 del antiguo Ministerio de Fomento por el de Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, la aprobación de las agendas urbanas de Andalucía (2018) o País Vasco (2020) o la promoción activa por parte de Naciones Unidas de políticas urbanas nacionales y subnacionales (‍ONU-Habitat, 2020).

En tercer lugar, el instrumento creado para la formulación de la Agenda Urbana para la UE es de gran interés para abordar la recuperación ante la crisis sanitaria, social y económica tras la pandemia. En este sentido, el programa Next Generation EU contempla el mayor esfuerzo jamás realizado por la UE para lograr la transformación digital y verde de las economías europeas, por lo que requiere un instrumento de gobernanza multinivel que posibilite la implicación de los sectores público y privado a todos los niveles y con formas de coordinación y colaboración alternativas a las relaciones intergubernamentales habituales. Sin obviar que este programa desarrollará su propio instrumento de coordinación, la Agenda Urbana para la UE ofrece un modelo para comprender los procesos de movilización de actores y conformación de redes de políticas a nivel europeo en torno a cuestiones sociales, económicas y medioambientales.

En un sentido más amplio, las razones que justifican el interés de la política urbana europea son varias. Primero, la novedad del tema, puesto que hasta hace poco la política urbana entendida como una política explícita de o para las ciudades estaba presente en la agenda política de pocos países (‍Van der Berg et al., 2018). Segundo, se trata de una política relevante por su potencial alcance, puesto que más del 70 % de los ciudadanos europeos vive en ciudades. Tercero, se trata de una política que requiere un elevado nivel de integración —policy integration— (‍Tosun y Lang, 2017), tanto en términos de inclusión de actores como de coherencia de políticas, convirtiéndola en un terreno fértil para la experimentación de fórmulas de gobernanza multinivel. Y es que, por un lado, la política urbana surge para dar respuesta al problema del desarrollo urbano sostenible, un problema complejo —wicked problem— (‍Peters, 2017; ‍Termeer et al., 2019) que trasciende las fronteras de los ámbitos tradicionales de políticas, implica a una amplia variedad de actores a través de distintas escalas y resiste a toda una serie de posibles soluciones. Y, por otro lado, requiere la aplicación de un enfoque integrado (holístico, estratégico, multiactor y multisector) en todas las fases de la política pública, desde la formulación hasta su evaluación.

En este escenario se ha abierto una ventana de oportunidad para que diversos actores públicos y privados se interesen e involucren en el proceso de toma de decisiones sobre el futuro de las ciudades europeas, haciendo de la Agenda Urbana para la UE un interesante objeto de estudio que permite analizar cómo se lleva a la práctica la noción de gobernanza multinivel y cómo este modo de gobernanza conduce hacia una politización de los procesos de toma de decisiones (‍De Frantz, 2022). Por politización nos referimos al aumento del número y la influencia de los actores con un interés político en detrimento de la influencia de los actores con una visión técnica o un interés privado en los procesos de toma de decisiones (‍De Wilde, 2011). Este aumento de la presión por parte de los de actores con un interés político conduce a su vez a un aumento de la controversia respecto a los asuntos a debate (íd.).

A partir de estas consideraciones, el presente trabajo estudia el método de coaliciones temáticas multinivel establecido por la Agenda Urbana para la UE con el fin de determinar el tipo actores que moviliza este instrumento y su potencial politizador en la toma de decisiones a escala europea. Para ello, hemos definido un diseño metodológico basado en un estudio de casos múltiple —multiple-case study approach— (‍Eisenhardt y Greabner, 2007) compuesto por cuatro coaliciones temáticas. Del total de las catorce coaliciones de la Agenda Urbana para la UE, hemos seleccionado las coaliciones Inclusión de Migrantes y Refugiados, Pobreza Urbana, Adaptación Climática y Seguridad en los Espacios Públicos. Hemos recopilado datos sobre las entidades políticas y los agentes socioeconómicos que componen redes de políticas alrededor de estas cuatro coaliciones, empleando para ello la técnica del análisis de redes (‍Chaqués Bonafont, 2004).

Como resultado, el presente trabajo realiza dos contribuciones principales, una de orden metodológico y otra de orden empírico, al ámbito de los estudios sobre gobernanza multinivel, politización y políticas urbanas. Por un lado, propone un diseño analítico que permite examinar empíricamente el grado de politización en un proceso de toma de decisiones. Por otro, realiza un examen empírico de las dinámicas de politización en el caso concreto de la Agenda Urbana para la UE. El artículo se compone de seis apartados. En el siguiente epígrafe presentamos la Agenda Urbana para la UE desde los enfoques de la gobernanza multinivel y la politización. En los apartados tercero y cuarto explicamos el marco teórico y el diseño analítico y metodológico que han servido como base para el desarrollo de nuestra investigación empírica. En el quinto apartado exponemos los resultados de la investigación empírica tras la aplicación del análisis de redes a las coaliciones seleccionadas como casos de estudio. Finalmente, en el apartado de conclusiones sintetizamos los argumentos sobre la medida en que el método de coaliciones temáticas multinivel de la Agenda Urbana para la Unión Europea ha contribuido a que diversos actores públicos y privados se interesen e involucren en el proceso de toma de decisiones sobre el futuro de las ciudades europeas, así como sobre el grado de politización de las demandas de cada coalición.

LA AGENDA URBANA PARA LA UE DESDE LOS ENFOQUES ANALÍTICOS DE LA GOBERNANZA MULTINIVEL Y LA POLITIZACIÓN[Subir]

La presente investigación recurre a los conceptos de gobernanza multinivel y politización para explorar el método de colaboración de las coaliciones temáticas establecido por la Agenda Urbana para la Unión Europea. De una parte, el concepto de gobernanza multinivel sugiere que la formulación de las políticas públicas no es el resultado de la decisión centralizada del Gobierno nacional, sino de la concertación entre distintos niveles de gobierno y diversos actores públicos y privados (‍Bouza, 2011). El debate sobre la gobernanza surgió ante la incapacidad creciente de los Gobiernos nacionales para dirigir la economía y la sociedad (‍Peters y Pierre, 1998: 223). Entonces, las teorías sobre la gobernanza sugirieron que la función de los Gobiernos debía limitarse a coordinar los esfuerzos públicos y privados (ibid.: 225). En el ámbito comunitario, el concepto de gobernanza multinivel ha sido ampliamente utilizado para analizar la política de cohesión de la UE (‍Hooghe y Marks, 2001; ‍Stephenson, 2013; ‍Van der Brande, 2014), así como el caso específico de la política urbana europea (‍Comisión Europea, 2019). Este modo de concertación de las políticas públicas europeas se ha consolidado a partir de tres factores principales que han aumentado la complejidad, en términos de actores involucrados, de los procesos de formulación de políticas. En primer lugar, el establecimiento de procedimientos fundados en los principios de colaboración y coordinación para la gestión de la financiación a partir de la reforma de los Fondos Estructurales en 1988. En segundo lugar, la proliferación de grupos de interés dentro de redes de políticas en el contexto de creación del mercado único en 1993. Por último, el establecimiento del principio de subsidiariedad para localizar la acción política en el nivel más cercano a la ciudadanía a partir de la firma del Tratado de Maastricht en 1992 (‍Stephenson, 2013: 819).

De otra parte, el concepto de politización se relaciona estrechamente con el de gobernanza al asumir que diversos actores públicos y privados se interesan e involucran en la toma de decisiones públicas: partidos políticos, grupos de interés, movimientos sociales o ciudadanos (‍De Wilde, 2011: 566). Las teorías de la politización sugieren que las demandas políticas de los diversos actores deben verse reflejadas en la formulación de las políticas públicas (íd.). En el ámbito comunitario, este concepto ha sido ampliamente utilizado para describir el cambio de un clima de «consenso permisivo» a un clima de «disenso restrictivo» respecto de las políticas públicas de la UE (‍Hooghe y Marks, 2009). La cuestión de la politización cobra importancia en el marco de las políticas públicas europeas de la mano de dos factores principales. En primer lugar, el debate público ante los avances en la integración europea, tales como los cambios en el marco institucional de la UE y las transferencias de autoridad de los Estados miembros a la Comisión Europea (‍Kriesi, 2016: 34). Particularmente, la aprobación del Tratado de Maastricht marcó un punto de inflexión puesto que expuso por vez primera la negociación entre las élites sobre el proceso de integración ante la opinión pública (‍Hooghe y Marks, 2009: 21). En segundo lugar, la inquietud ciudadana ante las crisis europeas (‍Kriesi, 2016: 34) derivadas, por ejemplo, de la austeridad económica, la acogida a los refugiados o el cambio climático.

En principio, el método de colaboración de las coaliciones temáticas establecido por la Agenda Urbana para la Unión Europea establece un nuevo modo de gobernanza multinivel con un gran potencial politizador si se compara con otros espacios de representación de intereses locales, como puede ser el Comité de las Regiones. Las coaliciones se plantearon como un método experimental en el que las autoridades de distintos niveles de gobierno y los agentes económicos y sociales mantendrían relaciones no jerárquicas y al que podían adherirse de forma voluntaria^[2]. El resultado es que el número de coaliciones se ha ido extendiendo con el tiempo. Inicialmente, la Agenda arrancó con cuatro coaliciones piloto: Inclusión de Migrantes y Refugiados, Pobreza Urbana, Vivienda y Calidad del Aire. Con el paso del tiempo, el método se ha consolidado. En el período 2016-‍2020, el número de coaliciones se ha elevado a catorce, movilizando, además, a un gran número de actores: 106 autoridades locales y regionales, 23 de los 27 Estados miembros y 17 de las 33 direcciones generales de la Comisión Europea, así como una diversidad de agentes sociales y económicos (‍Comisión Europea, 2019). De este modo, las coaliciones integran en el proceso de toma de decisiones a nuevos actores junto a la Comisión Europea y los Estados miembros: las autoridades locales y los agentes interesados.

Lo cierto es que, si bien las autoridades locales han ido adquiriendo en las últimas tres décadas una mayor visibilidad en la arena política comunitaria a través de la creación del Comité de las Regiones, la inclusión explícita del término urban en la denominación de la DG Regio (Directorate General for Regional and Urban Policy), y los programas de desarrollo urbano de la política de cohesión de la UE, su participación en el Comité de las Regiones no ha significado un empoderamiento real de los Gobiernos locales (‍Bouza, 2011). Por el contrario, la Agenda sí otorga a las autoridades locales una posición formal dentro del proceso de toma de decisiones al mismo nivel que la Comisión Europea y los Estados miembros (‍Mamadouh, 2018: 1436; ‍De Frantz, 2022: 4). Esta forma inédita y modélica de gobernanza multinivel presenta, por tanto, un amplio potencial politizador, ya que abre la puerta a que una pluralidad de actores públicos y privados se interese e involucre en la toma de decisiones sobre el futuro de las ciudades europeas en ámbitos como la inclusión social o la adaptación frente al cambio climático.

Ahora bien, aunque este enfoque de la gobernanza multinivel y la politización pone de relieve el potencial transformador del método de colaboración de las coaliciones temáticas establecido por la Agenda Urbana para la Unión Europea, existen asimismo enfoques críticos con la lógica de la gobernanza. La tesis de la postpolítica habla de un modelo de gobierno contemporáneo en el que no se manifiestan disputas ni reivindicaciones relativas a los asuntos de carácter redistributivo. Los teóricos de la postpolítica (‍Mouffe, 1999; ‍Žižek, 2011; ‍Rancière 2019) afirman que el espacio político ha sido vaciado o que la política misma ha desaparecido puesto que los parámetros de la acción pública se han contraído para excluir las alternativas al neoliberalismo. El debate sobre la gobernanza surgió en el tiempo de la expansión de las teorías y las prácticas de la nueva gestión pública. En consecuencia, los teóricos críticos afirman que el debate sobre la gobernanza estuvo motivado por la filosofía del management, de modo que las nuevas formas de gobernanza no solo promoverían el modelo económico neoliberal, sino que imposibilitarían el auténtico debate político (‍Beveridge y Koch, 2019: 190). Puesto que, frente al énfasis en la necesidad de intervención pública para solucionar conflictos económicos, el modelo de la gobernanza enfatiza el consenso a partir del que se puede construir una cooperación entre Estado, sociedad y mercado, el modelo de la gobernanza constituiría una estrategia típicamente despolitizadora.

De este modo, los enfoques críticos achacan a la gobernanza la transformación del proceso político en una mera técnica de gobierno fundada sobre la despolitización de la esfera pública, para los que la UE sería uno de los mejores ejemplos de lo que los teóricos inspirados por la «biopolítica» de Foucault conciben como un régimen de «gubernamentalidad neoliberal» (‍Heiskala y Aro, 2018). En esta misma línea crítica, la ciudad emerge como el lugar de predilección de la postpolítica para algunos teóricos de las disciplinas de la sociología urbana (‍Brenner, 1998a, ‍1998b, ‍2003; ‍Brenner et al., 2010), la economía urbana (‍Jessop, 1998a, ‍1998b, ‍2016) y la geografía urbana (‍Swyngedouw, 2007, ‍2011). Desde esta perspectiva, la ciudad estaría desprovista de política y estaría gobernada por un régimen administrativo y un consenso orientado hacia el mercado (‍Beveridge y Koch, 2019: 190). No solo el interés de los agentes económicos es sistemáticamente privilegiado, sino que algunos agentes sociales son expulsados también sistemáticamente de los procesos de toma de decisiones, de modo que algunos debates nunca tienen lugar (ibid.: 192). Por ello, Swyngendow sostiene que la formulación de políticas públicas a través de formas de gobernanza en las que los agentes se conocen desde el inicio y el disenso se reduce a debates sobre los modos de organización o las tecnologías de gestión, representan el fin de la política (ibid.: 197).

Nos encontramos, por lo tanto, ante un puzle en el que distintas corrientes de la literatura presentan expectativas contradictorias: mientras que algunos enfoques ven en la gobernanza una oportunidad para transformar las agendas y evitar los bloqueos de las formas de política tradicional, otros enfoques ven una sustitución de lo político por lo técnico. Sin embargo, sin obviar el interés de este debate teórico, este estudio pretende hacer una contribución fundamentalmente empírica que permita examinar la puesta en práctica del instrumento de gobernanza multinivel de las coaliciones y su grado de politización en el marco de la formulación de la Agenda Urbana para la Unión Europea. Y es que, de acuerdo con Beveridge y Koch, la tesis de la postpolítica presenta un enfoque contraproducente para examinar empíricamente las dinámicas de politización, puesto que reduce la pluralidad de agentes en la dicotomía entre lo «heroico» y lo «antiheroico» (ibid.: 192, 197). Desde esta perspectiva teórica, los agentes con intereses sociales pierden su aporte político, puesto que se consideran agentes postpolíticos (ibid: 190, 195).

A partir de estas consideraciones, el enfoque seguido en este trabajo pretende avanzar desde estos debates teóricos hacia un examen empírico que no solo aporte evidencia de la complejidad de las redes de actores que intervienen en el desarrollo de la política urbana en el marco de las coaliciones, sino también un planteamiento analítico y metodológico para el estudio del grado de politización de los procesos de toma de decisiones de la UE (‍De Wilde, 2011: 560, 569, 572).

Diseño analítico y metodológico para el estudio de la politización de la Agenda Urbana para la UE[Subir]

A pesar de que numerosas contribuciones a la literatura sobre las políticas de la UE hacen referencia al concepto de politización, lo cierto es que estas contribuciones emplean múltiples definiciones distintas del concepto. En dicha literatura, algunos teóricos se preguntan cómo se ha politizado el proceso de formulación de políticas públicas en la UE, centrando su atención en las relaciones entre los políticos y los burócratas en Bruselas (‍Beyers y Kerremans, 2004). Otros teóricos se preguntan por la politización del discurso de la UE en torno a distintos asuntos, como la seguridad o la inmigración. Por último, otros estudios plantean un debate normativo sobre la conveniencia de una mayor politización de los procesos de toma de decisiones para fortalecer la legitimidad democrática de la UE. De este modo, encontramos una ambigüedad sobre el significado exacto y la relevancia del concepto (‍De Wilde, 2011: 560), lo que dificulta su análisis empírico.

Para De Wilde (‍2011) y Beveridge y Koch (‍2019), la politización es un proceso con múltiples manifestaciones. De acuerdo con De Wilde, la politización se manifiesta en tres niveles distintos: en las instituciones de la UE, en los procesos de toma de decisiones de la UE y en el debate público (‍2011: 560, 572). En el presente trabajo nos centramos en la politización de los procesos de toma de decisiones de la UE, que comprenden las reglas, los procedimientos y las prácticas propios del funcionamiento de las instituciones de la UE (ibid.: 561). En este sentido, el método de colaboración de las coaliciones temáticas establecido por la Agenda Urbana para la UE representa una nueva forma de toma de decisiones en la UE que establece nuevos procedimientos y da lugar a nuevas prácticas. En este contexto, la politización implicaría un aumento del número y la influencia los actores con un interés político en detrimento de la influencia de los numerosos actores con una visión técnica, tales como los burócratas o los expertos (íd.). De este modo, la toma de decisiones estaría cada vez más sujeta a la presión de distintas agrupaciones de actores políticos que aumentarían la controversia respecto a los asuntos en cuestión (ibid.: 562). En esta línea, De Wilde et al. (‍2016) proponen una operacionalización del concepto de politización basada en tres variables para facilitar su examen empírico, en concreto: a) la expansión de la audiencia; b) la polarización de las opiniones, y c) la visibilidad de las cuestiones de la política europea en la esfera pública (ibid.: 4).

A partir de estas propuestas, adoptamos una definición de politización como aumento de la presión de los actores con un interés político y, por tanto, de la controversia en los procesos de toma de decisiones en la UE. Para analizarla, nos centramos en la expansión de los actores implicados y la polarización de las opiniones. De una parte, entendemos que la expansión de la audiencia captura el número y la diversidad de agentes que dedican recursos a participar en el proceso de determinación del contenido de la Agenda Urbana para la UE (‍De Wilde, 2016: 7). De otra parte, entendemos que la polarización de las opiniones mide la aparición de coaliciones de agentes con intereses sociales o difusos frente a los agentes con intereses económicos o específicos previamente inmersos en los procesos de toma de decisiones de la UE (‍Beyers y Kerremans, 2004: 1127; ‍De Wilde, 2011: 567; ‍De Wilde et al., 2016: 6, 7).

La primera hipótesis que vamos a examinar es que el método de las coaliciones establecido por la Agenda Urbana para la UE ha promovido la expansión del número de autoridades locales y actores representantes de intereses locales (por ejemplo, asociaciones de autoridades locales) (H1). Es decir, esperamos que las autoridades locales presenten una participación más intensa y una posición más central en las redes analizadas que las autoridades regionales y nacionales, puesto que hasta ahora han tenido una menor representación en las instituciones de la UE. La segunda hipótesis es que la expansión del número de actores con intereses sociales frente a actores con intereses económicos variará en función del problema abordado por la coalición (H2). Siguiendo a Lowi, «policies determine politics» (‍1972: 299), asumimos que el problema sobre el que interviene la coalición condicionará la naturaleza de los actores movilizados. Si bien esta segunda hipótesis parece evidente, no por ello debemos pensar que su contrastación empírica resulta innecesaria.

Con el propósito de testar nuestras hipótesis, planteamos un diseño metodológico basado en el estudio de cuatro coaliciones temáticas de la Agenda Urbana para la UE. Adoptamos un enfoque de estudio de casos múltiples (multiple-case study approach),que nos permite comparar las coaliciones para determinar hasta qué punto los hallazgos son específicos de un caso o si, por el contrario, se replican en casos diferentes (‍Eisenhardt y Greabner, 2007; ‍Yin, 2016). Del total de las catorce coaliciones de la Agenda Urbana para la UE, hemos seleccionado las coaliciones: Inclusión de Migrantes y Refugiados, Pobreza Urbana, Adaptación Climática y Seguridad en los Espacios Públicos. Los criterios de selección de los casos han sido los siguientes:

ESTUDIO DE LAS COALICIONES DE LA AGENDA URBANA PARA LA UE A TRAVÉS DEL ANÁLISIS DE REDES[Subir]

Desde la década de 1980, el análisis de redes de políticas ha interpretado la elaboración de las políticas públicas como un proceso de negociación e intercambio entre actores públicos y privados (‍Chaqués Bonafont, 2004: 144). En particular, el análisis de Haas (‍1992) puso de manifiesto la influencia de las comunidades epistémicas en el proceso de elaboración de las políticas públicas a través de la producción y difusión de ideas nuevas.

Para analizar tanto la conformación de redes de políticas alrededor de cada una de las coaliciones de la Agenda como el grado de politización de las mismas, empleamos la técnica del análisis de redes (‍Chaqués Bonafont, 2004), a través de la que examinamos: a) la expansión del número y la diversidad de actores y b) la aparición de actores con intereses sociales y económicos en las redes de políticas de la Agenda Urbana para la UE. Esta técnica nos permite describir la participación y la posición de los actores dentro de la red. No obstante, debemos matizar que la técnica escogida para el análisis presenta una limitación: si bien permite describir la presencia y la posición de los actores dentro de la red, no permite demostrar el aumento de la capacidad de influencia de los actores sobre el contenido de la Agenda. Para realizar el análisis a través de esta técnica, hemos seguido tres pasos. Primero, hemos identificado el número y la naturaleza de los actores que participan en las redes de políticas de la Agenda. Segundo, hemos analizado la centralidad de los actores dentro de cada red, lo que permite determinar si los actores con intereses difusos han ocupado un papel central en términos de proximidad, de visibilidad y de control de recursos respecto al conjunto de los agentes (‍Bouza, 2011). Para ello, hemos medido la relevancia de cada actor en la red a partir de su número de enlaces (grado) y su distancia geodésica hacia el resto de los participantes de la red (cercanía). Finalmente, hemos empleado el software de análisis Visone para representar gráficamente estas redes políticas.

Desde el punto de vista metodológico, la naturaleza fluida e inestable de las redes dificulta su análisis. Para hacer frente a esta dificultad, hemos construido la red a partir de los actores que han participado en eventos de alcance europeo junto a los actores integrantes de las coaliciones seleccionadas. Cada evento constituye una unidad de recolección de datos, ya que representa una oportunidad de contacto y de cooperación para las entidades integrantes de las coaliciones. Concretamente, hemos seleccionado los eventos mencionados en el portal institucional de la Agenda Urbana para la UE y en los planes de actuación publicados por las distintas coaliciones^[3]. Por lo que se refiere a las fuentes de información, hemos recopilado los datos sobre los eventos disponibles en el portal institucional de la Agenda Urbana para la UE, así como datos más detallados sobre los eventos en los sitios web de las entidades organizadoras (por ejemplo, EUROCITIES). El resultado es un listado de 35 eventos de distinta índole —foros, congresos, conferencias y reuniones— celebrados durante el período 2017-‍2020 en distintas ciudades europeas, destacando el papel como sede de numerosos eventos de la ciudad de Bruselas.

Para cada evento, hemos identificado todos los actores implicados, distinguiendo las entidades organizadoras y los agentes participantes por una parte, y por la otra las entidades integrantes y los agentes externos a las coaliciones. De este modo, hemos identificado la interacción de 81 actores en el espacio de la Coalición para la Inclusión de Migrantes y Refugiados, 101 actores en el entorno de la Coalición sobre Pobreza Urbana, 124 actores en la órbita de la Coalición para la Adaptación Climática y 66 actores alrededor de la Coalición para la Seguridad en los Espacios Públicos. Para cada actor, hemos categorizado su condición de entidad política, agente con intereses sociales o agente con intereses económicos.

Resultados[Subir]

En este apartado, exponemos los resultados de nuestro análisis empírico sobre la politización en los procesos de definición de la Agenda Urbana para la UE, entendida como un aumento de la presión de coaliciones de actores políticos y de la controversia. Los grafos representan las redes generadas alrededor de las coaliciones de estudio. Los nodos circulares representan los actores que integran la coalición y los nodos triangulares los actores que han participado en eventos junto a los actores que integran la coalición. Los nodos grises representan las entidades políticas, los nodos blancos representan los agentes con un interés difuso y los nodos negros representan los agentes con un interés específico. El área del nodo es proporcional al número de enlaces de cada actor (grado).

CONCLUSIONES[Subir]

El estudio de la Agenda Urbana para la UE ha puesto de manifiesto el potencial del método de coaliciones temáticas multinivel para la politización de un proceso de toma de decisiones a escala europea. En concreto, la técnica del análisis de redes nos ha permitido determinar en qué medida las coaliciones han contribuido a aumentar el grado de politización en la toma de decisiones sobre el futuro de las ciudades europeas. En primer lugar, las entidades políticas locales y europeas, así como los agentes socioeconómicos, presentan una participación más intensa y una posición más central en las redes estudiadas que las entidades políticas regionales y nacionales. Este análisis nos permite confirmar nuestra primera hipótesis, así como nuestra expectativa sobre el tipo de motivación de las entidades políticas para participar en las redes vinculadas a la Agenda: mientras que las ciudades y los stakeholders se muestran entusiastas ante la posibilidad de participar en procesos de toma de decisiones a nivel europeo, las autoridades ministeriales lo son menos, puesto que su participación en el proceso de políticas públicas está asegurado a través de los mecanismos formales.

En segundo lugar, los agentes con intereses sociales o difusos han participado más intensamente en las redes vinculadas a los problemas sociales, mientras que la participación de los agentes con intereses económicos o específicos se ha concentrado en torno a las redes vinculadas al medio ambiente y la seguridad. Del mismo modo, los agentes con intereses sociales solo presentan una posición central en una de las redes vinculadas a los problemas no monetizados, en concreto, la Coalición contra la Pobreza Urbana. Este análisis nos permite confirmar nuestra segunda hipótesis: la monetización del problema colectivo sobre el que interviene la coalición condiciona el número y la naturaleza de los actores movilizados. Asimismo, podemos confirmar de nuevo nuestra expectativa sobre el tipo de motivación de los actores para participar en estas redes. Existe un fuerte interés por parte del sector empresarial organizado a nivel comunitario en las políticas de medioambiente y seguridad, que son propicias a la cooperación público-privada dado su alto potencial de inversión económica. Precisamente, algunos teóricos críticos de la gobernanza han afirmado que la Unión Europea es un «imperio de comerciantes» responsables en términos sociales y medioambientales (‍Heiskala y Aro, 2018: 83). Por lo tanto, podemos concluir que el método de coaliciones moviliza, por una parte, a actores con un interés social o difuso a implicarse en la elaboración de políticas para los sectores de intervención vinculados a los problemas sociales, y por otra parte, a actores con un interés económico o específico a involucrarse en la elaboración de políticas para los sectores de intervención vinculados al medioambiente y la seguridad. De este modo, el método de coaliciones ha propiciado una importante divergencia entre las redes vinculadas a los problemas sociales y las redes vinculadas a problemas con un alta potencial de inversión económica. De hecho, solo detectamos un aumento de la controversia en una de las redes vinculadas a los problemas sociales.

En suma, esta investigación realiza dos contribuciones principales, una de orden analítico y metodológico y otra de orden empírico, al ámbito de los estudios sobre gobernanza multinivel y politización en el contexto de la Unión Europea. Por un lado, propone un diseño analítico que permite examinar empíricamente el grado de politización en el proceso de toma de decisiones. Por otro, conduce un análisis empírico de las dinámicas de politización en proceso de toma de decisiones concreto respectivo al contenido de la Agenda Urbana para la UE. No obstante, debemos matizar que la técnica escogida para el análisis presenta una limitación: permite describir la presencia y la posición de los actores dentro de la red, pero no demostrar el aumento de la capacidad de influencia de los actores sobre el contenido de la Agenda. Por ello, una futura línea de investigación que explorar consistirá en adoptar otras técnicas complementarias de carácter cualitativo con el fin de demostrar el aumento de la influencia de los actores implicados en las redes sobre el contenido de la Agenda.