Análisis del proceso de institucionalización de la participación ciudadana en Ecuador

INTRODUCCIÓN[Subir]

Desde 1990 mediante triunfos electorales, confluyeron en América Latina un conjunto de Gobiernos denominados progresistas en países como Venezuela, Brasil, Bolivia, Ecuador, Argentina y Uruguay. La presencia de estos Gobiernos coincidió con la demanda de una mayor participación en las decisiones políticas por parte de diversos sectores sociales organizados. Todo esto derivó en cambios en la estructura de la organización política, entre los cuales se planteó explícitamente la ampliación de la inclusión de las mayorías en las principales instancias de participación ciudadana. Así, se plantearon nuevas arquitecturas institucionales para ampliar la participación ciudadana de las bases que constituían las mayorías sociales.

En ese contexto continental y poniendo el foco en el caso de Ecuador, un equipo de investigación del Departamento Interdisciplinario de Espacio y Población y la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Cuenca, a través de su Dirección de Investigación (DIUC), realizó una investigación en los cantones Cuenca, Cañar y Nabón para analizar el proceso de institucionalización de la participación ciudadana en Ecuador desde 2008 hasta 2017, durante el cual el país vivió un cambio por la superación de la aguda crisis económica y política anterior. Dicha investigación fue planteada en torno a cuestiones relacionadas con la forma en que se había realizado ese proceso de organización e implementación de la institucionalización de la participación ciudadana en los Gobiernos autónomos descentralizados municipales en Ecuador, así como caracterizar y evaluar los niveles de profundización de la democracia planteados y alcanzados respecto a los ambiciosos parámetros democratizadores planteados por su nueva Constitución aprobada en 2008.

De la mano de un proceso constituyente socialmente valorado como plural y democrático, cuyo resultado fue la promulgación de esa nueva Constitución —que incluyó elementos altamente innovadores como los derechos de la naturaleza, la plurinacionalidad, el buen vivir y menciones explícitas a la democracia directa y comunitaria—, se inicia un proceso que generó amplias expectativas de cambio social. Así, en la Constitución vigente la participación ciudadana se constituye en un eje fundamental para la función pública, la cual ha sido formalizada tanto por la vía jurídica como por la formulación de políticas públicas. Sin embargo, a pesar de la creación de este tipo de canales institucionales, aún en la actualidad no se puede hablar de una participación activa ni significativa de la ciudadanía. Teniendo en cuenta que de acuerdo con la Constitución la ciudadanía debe ser partícipe directa en el proceso de toma de decisiones en las instancias locales, esta investigación considera fundamental comprender las formas y cauces de participación, así como las valoraciones de los diferentes actores sociales implicados en dicha implementación: ciudadanos, políticos y servidores públicos.

Dos conceptos principales emergen de la presente investigación, sobre los cuales se fundamentan sus resultados. El primero es el de sistema de participación comprendido como la unidad de análisis e implementación de los señalados procesos institucionales de participación ciudadana y su marco legal y reglamentario, para observar el uso y vivencia ciudadana de este y los logros o no en términos de democratización de la política local. El segundo pilar conceptual fundamental es la calidad democrática, aplicada al campo de la política local, en relación con la profundización democrática hacia sus versiones participativa y deliberativa, más allá de que sigan enmarcadas en el campo de la democracia representativa. Correspondería, pues, no a la calidad democrática formal nacional, sino a aquella calidad democrática local desde su perspectiva participativa-deliberativa como condición real para la profundización de la primera. El desglose de este concepto respecto a la deliberación existente en los procesos, los tipos de participación ciudadana o sus impactos en términos del poder popular o la interculturalidad a los que se refiere la Constitución, plantea una operativización innovadora que permite evaluar la profundidad de la democratización alcanzada en los ámbitos locales. Finalmente, como resultado de interpretación se acotan dos escenarios diferenciados de institucionalización de la participación: el primero está fundamentado en una democracia fuerte con presencia significativa de lo instituyente; el segundo es uno de más baja calidad democrática y de fuerte presencia de lo instituido.

El artículo se desarrolla mediante un marco teórico-conceptual centrado en elementos de democracia participativa y calidad democrática, seguido de la metodología de la investigación, para finalizar con los resultados y conclusiones obtenidas.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y EVALUACIÓN DE SU CALIDAD[Subir]

El marco teórico-conceptual utilizado para la presente investigación pasa por dar cuenta de los debates sobre: a) la institucionalización de la participación ciudadana respecto a la calidad democrática; b) la composición desagregada de esa calidad democrática, así como su definición para ámbitos locales y, finalmente, c) la democracia resultante en el contexto de Ecuador como Estado nación con una propuesta constitucional que contempla tres formas de democracia —representativa, directa y comunitaria— para su promoción.

El primer debate se podría sintetizar en visiones positivas y negativas de los procesos de institucionalización en los ámbitos social y político, en general, y de la democracia, en particular. Referirse a las instituciones nos remite a un debate histórico que desde los estudios antropológicos en diversas sociedades y culturas (Boas y Malinowski, entre otros) se instaló en las ciencias sociales. Posteriormente, obras maestras desde la sociología como las de Elias (‍2016) o Castoriadis (‍2010) lo abordaron en profundidad para las sociedades modernas. Lascoumes y Le Galès definen la institucionalización como el «proceso que reposa sobre dinámicas por las cuales aparecen reglas y procedimientos; se desarrollan hasta el punto de construir un espacio social propio y producir comportamientos en quien las ha generado y quien las ingresa» (‍2009: 98). Por lo demás, podemos definir la participación ciudadana como todas aquellas prácticas políticas y sociales que forman parte de la política institucionalizada, a través de las cuales la ciudadanía pretende incidir sobre alguna dimensión de aquello que es público (‍Parés, 2009).

Ya desde el ámbito latinoamericano, Tello (‍2012) valora positivamente la institucionalización como la capacidad de legitimación de los procesos políticos en la medida que se orienten a la constitución de relaciones sociales no discriminatorias y que allanen el camino de liberación humana. Por otra parte, Santos y Avritzer (‍2004) constatan que los recientes procesos de democratización incorporaron un elemento institucionalizador de la participación que se tradujo en nuevos mecanismos de participación ciudadana de acuerdo a la democracia participativa. En la medida que las materializaciones de la democracia participativa han correspondido en algún caso a Gobiernos regionales (o de estados como el caso de Kerala en India), pero muy mayoritariamente a municipios o similares, referirse en la práctica a institucionalización de la participación ciudadana es hacerlo especialmente al ámbito local. En términos aplicados al caso de Ecuador y otros, corresponde a los procesos de incorporación y establecimiento de, al menos, un cierto sistema de participación ciudadana (SPC).

En contraste, Cunill (‍1995) señala que pese al discurso ampliamente favorecedor de la participación ciudadana, esta no ha encontrado condiciones propicias para su ejercicio en los espacios gubernamentales cuando se ha vinculado con la posibilidad de contribuir a su propia democratización. Por el contrario, pudiera sustentarse más bien que las propias formas que se tienden a adoptar para la institucionalización de la participación de la sociedad civil en la esfera político estatal pueden ser explicativas de sus límites, habida cuenta de que, en vez de facilitar el incremento de la representación social, ellas pueden legitimar la propia y corporativizarían el aparato estatal, limitando aún más su publificación.

Otro debate constitutivo respecto a la institucionalización es aquel entre lo instituido e instituyente ampliamente tratado. Las instituciones como parte de la vida social tienen un peso fundamental y se basan en la síntesis objetivada de prácticas sociales pasadas; sin ella, cada proceso habría de partir de cero, impidiendo la condensación de las experiencias. Frente a ello, lo instituyente se asocia a las prácticas directas y presentes, contextualizadas y dinámicas de los sujetos, muchas veces en contradicción y conflicto, y que aportan e introducen cambios e innovación constante en el mundo social. Ambas son una combinación necesaria, aunque como señala Dussel (‍2006), lo instituido muchas veces está ya apropiado por unos sectores respecto a otros en lo que es el ejercicio desigual del poder. Y es por ello que lo instituido habitualmente se ha impuesto como la única cara de la política y el poder, invisibilizando y descalificando a lo instituyente como componente central de la vitalidad política-social. En ese sentido, Dussel (íd.) diferenciará entre potestas y potentia como presentes en la política, aludiendo a la habitual concepción naturalizada de la política como la primera, más instituida, olvidando la segunda, lo más instituyente, que también la constituye.

Refiriéndonos a algunos casos analizados, Arzaluz Solano (‍2013) aborda los procesos de institucionalización de la participación en municipios de México. Presenta el proceso de cambio institucional y el rol de la participación ciudadana en el Gobierno local, y entre sus resultados enfatiza en el cambio y cómo ha instituido una nueva práctica de gobierno. El papel del Estado como promotor de la participación ciudadana es documentado en Suárez (‍2017) y Signorelli (‍2017), quienes analizan la implantación de presupuestos participativos como dispositivos para fortalecer la participación ciudadana local. Ambos aportes rescatan la potencialidad de las prácticas ciudadanas de estos ejercicios en ciudades medias e intermedias de Uruguay y Argentina y enfatizan las debilidades de los procesos, como la alta dependencia de recursos públicos, los diferentes niveles de las capacidades técnicas de los Gobiernos locales y la falta de articulación de los presupuestos participativos con las otras instancias de la vida municipal. Allegretti et al. (‍2011) lo abordan comparativamente en 36 municipios dominicanos, españoles y uruguayos, señalando los logros y carencias que esos procesos de institucionalización de presupuestos participativos habrían significado para el fortalecimiento de la democracia participativa local. Se encuentra así una literatura variada sobre el tema, tanto desde los enfoques como desde los resultados de estudios de caso por países; ello deriva en múltiples aportes tanto desde los cambios en la institucionalización de las políticas de participación como de las demandas de los movimientos sociales a los Estados o participación instituyente.

Así, según se observa de las experiencias en general y de la literatura sobre ellas, en el ámbito local se observan dos tipos genéricos de institucionalización de la participación ciudadana: por una parte, aquel que denominamos como de bajo perfil democrático, altamente instituida y de baja relevancia e impacto de la participación; por otra, un segundo tipo de alto perfil democrático que da mayor cabida a lo instituyente y, por tanto, implica una mayor profundización de la democracia previamente existente.

Respecto al segundo debate respecto a la calidad de la democracia aparece diferenciado entre su tratamiento a nivel nacional o local. Existe importante teorización sobre la calidad de la democracia de los Estados nación modernos. Autores como O’Donell (‍1997), Morlino (‍2007), Duhem (‍2006) y otros realizaron numerosos estudios sobre la calidad de la democracia en el ámbito nacional. Munck (‍2002), Barreda (‍2011) y Tusell (‍2015) coinciden en la complejidad del concepto de calidad de la democracia y en la dificultad que hasta ahora ha existido para definirla. Los dos primeros autores se remiten a la iniciativa tomada por Diamond y Morlino (‍2005, citado por ‍García Ayala y Montalván Romero, 2011) para intentar brindar un concepto operacionalizable de calidad de sistemas democráticos nacionales. Estos últimos intentan definir la calidad de la democracia analizando uno a uno los componentes del término (íd.). Para acercarse al concepto de calidad presentan tres definiciones: una procedimental, una de contenido y una de resultado. La primera presenta la calidad como fruto de un proceso controlado y exacto, que se logra usando un método recurrente y preciso; la segunda, condiciona la calidad a los elementos con que está constituido; la tercera, ve la calidad como resultado y está relacionada con la satisfacción que un consumidor final tiene de un producto (íd.).

De las ordenaciones de Diamond y Morlino (íd.) surgen categorías como: Estado de derecho, participación, competencia, rendición de cuentas (vertical y horizontal), libertad, igualdad y reciprocidad que, a la hora de operativizarlas, fueron comprobadas mediante ámbitos menores. Asimismo, estos mismos autores elaboraron una amplia clasificación de ámbitos donde abordar la calidad democrática: en la vida electoral, en la vida interna de los partidos políticos, en la formación de leyes, en la Administración de la justicia, en el trato institucional de la opinión pública, de la sociedad civil, de la cultura cívica y, finalmente, en relación con lo local y también en los objetos de nuestro estudio: la participación ciudadana y los Gobiernos locales. No obstante, corresponde fundamentalmente a indicadores formales que, aunque alguno aluda a participación ciudadana, en ningún caso superan el ámbito de la democracia representativa, como el existente en el ámbito nacional a nivel mundial.

Recogiendo parte de lo anterior, pero desde una perspectiva diferente centrada en la profundización o radicalización democrática, autores como Brugué (‍2009) o Santos y Avritzer (‍2004) plantean el concepto de calidad democrática aplicado especialmente a ámbitos locales y a modelos de democracia participativa, deliberativa u otras.

La propuesta constitucional vigente en Ecuador y las posteriores leyes para operativizarla, remiten a tres tipos de democracia: representativa, directa y comunitaria, de las cuales, tal como se ha enfatizado, las dos últimas permiten una superación de la representativa históricamente presente en el país, y que se vincula con el ámbito local. Necesariamente, la profundización democrática pasa en primera instancia por lo local, definido como aquel en que todos los ciudadanos habitan o residen. La información, formación, opinión, decisión, etc., sobre los aspectos que afectan cotidianamente a las personas se sitúan en lo local y de ahí la responsabilidad de las instituciones locales de implementarla como búsqueda de ampliación de la restringida democracia representativa dominante de inspiración liberal. El nivel representativo queda aún como mecanismo principal y articulador del tránsito de lo estatal a lo local y a la inversa. Las instancias nacionales se mantienen en la dinámica representativa canalizada a través de los partidos políticos, mientras en el ámbito local se propone e intenta implementar también la directa y comunitaria.

Se define el sistema de participación ciudadana como el conjunto de instancias, relaciones, herramientas y mecanismos de participación que interactúan de manera articulada para garantizar el ejercicio de los derechos de participación ciudadana, control social, rendición de cuentas y transparencia (‍Vivanco y Mendieta, 2016). La figura de sistema hace alusión a una totalidad compleja, cuyos componentes se relacionan de forma dinámica; así, la participación ciudadana comprendida desde un enfoque sistémico, refiere la interrelación de procesos, mecanismos y actores.

La participación como práctica no es reciente. Se comprobó que, de manera previa a la institucionalización de la participación ciudadana en los tres casos de estudio, funcionaban previamente variadas experiencias de participación social y comunitaria. La Constitución de la República, así como las normas nacionales y locales respecto a la participación ciudadana, han intentado regular su institucionalizan sobre la base de los mecanismos e instancias precedentes. De esta forma, ocurre una suerte de adaptación de las formas tradicionales de participación a otras más funcionales para la reorganización del Estado, que establece la participación ciudadana como función y práctica obligatoria en todos los niveles de gobierno.

En la medida que en las tres últimas décadas emergió en instituciones locales la implementación de políticas de democracia participativa, fueron apareciendo tras ellas algunos ejemplos concretos de evaluación de su calidad. Autores como Ganuza y Francés (2012) o Parés (‍2009) inician evaluaciones específicas en casos de estudio, especialmente de políticas o mecanismos concretos como los presupuestos participativos.

Para los presentes casos de estudio se identificó un marco de evaluación para distintos ámbitos y mecanismos de participación ciudadana a nivel local, especialmente vinculados a la democracia participativa (directa) promovida por instituciones locales, e inspirándonos en algunas de las experiencias señaladas se recurrió a la construcción de indicadores para evaluarlos. En concreto, la calidad democrática se desagregó y aplicó a los siguientes ámbitos: a) tipo y formas de participación; b) reglas de los procesos; c) mecanismos y políticas públicas locales; d) existencia o no y tipo de deliberación; e) proceso de toma de decisiones; f) transparencia, y g) impacto transformador. Este último quedaba compuesto de los siguientes elementos: mejora de la cultura política, grados y tipos de empoderamiento y poder popular, justicia social, distribución de recursos y mejora de la cultura organizacional. Todos estos últimos ámbitos constituían aspectos ya no solo procedimentales, sino que daban cuenta de la capacidad transformadora de nuevas formas democráticas y, por ello, permitían evaluar si contribuían a una mayor calidad de ella.

Como otro campo relevante que abordar aparece el de la democracia resultante de los procesos de institucionalización de la participación ciudadana en Ecuador en función de su calidad democrática. Más allá de las modalidades genéricas propuestas a nivel constitucional (representativa, directa y comunitaria), interesaba poder evaluar su real materialización en el ámbito local bajo la pregunta de si había contribuido o no a la profundización democrática, tal cual se perseguía en la última Constitución, así como cuáles habían sido sus características.

En la medida que la calidad democrática local es baja, remite a un modelo de democracia débil (‍Brugué, 2009), basada en la representatividad de ciertas figuras más que en la participación ampliada de la mayoría, fundamentada en una alta procedimentalización de los procesos y, principalmente, consultiva. En contraste con ella y con unas dosis altas de calidad democrática se encuentra una democracia fuerte (íd.), caracterizada por alta presencia real de democracia directa o participativa así como comunitaria, donde alcanza mayor relevancia la práctica vinculante de las decisiones ciudadanas, con prácticas deliberativas habituales y que, por ello, tiene traducciones en experiencias locales diversas denominadas por Santos y Mendes (‍2017) como demodiversidad.

Finalmente, para la comprensión de este último aspecto cabe introducir una perspectiva diacrónica de tipo histórico que permita cierta contextualización de los procesos sociopolíticos que ha vivido la sociedad ecuatoriana y que, por tanto, se preguntan acerca del arraigo histórico del ideal y los mecanismos democráticos, así como sus limitaciones y ordenaciones alternativas que han existido y persisten de tipo no democrático. La tradición colonial y poscolonial concreta (tanto de tipo externo histórico como interno desde su independencia) vivida en los territorios de sierra de la zona sur del país, aunque ampliable a la totalidad del territorio ecuatoriano, remite a una fuerte implementación de prácticas caudillistas y clientelares, no inclusivas en la tradición política, con importantes sectores excluidos de sus sistemas de funcionamiento hasta tiempos muy recientes (mujeres, indígenas, afrodescendientes, etc.), y a la vez estrechamente articulado funcionalmente con un sistema económico altamente jerarquizado y desigual, con escasos o inexistentes derechos para sus trabajadores. Ello otorga un referente histórico-estructural que se contrastará con los resultados para interpretar correctamente los alcances de la democratización obtenida y su calidad en el Ecuador reciente. Relevantes condicionantes históricos demuestran una tradición cultural estatal y social poco democrática, con desarrollo desde la colonia hasta la actualidad caracterizado por una sociedad principalmente jerárquica y vertical, una muy aguda y naturalizada desigualdad, gran arraigo de mentalidades racista, patriarcal y clasista muy poco habituada a vías de negociación no violentas. Se ajusta a las pautas que señala Santos (‍2019) de que en su versión neocolonial sus sociedades se han seguido rigiendo principalmente por parámetros arraigados históricamente de apropiación y violencia. Derivado del contraste anterior se constata como a nivel sociociudadano existe mucho más arraigada una cultura de la movilización que de la deliberación democrática.

METODOLOGÍA [Subir]

Precisamente por la profundidad y matices que se requerían para captar información sobre la percepción de elementos como la calidad democrática o el funcionamiento del sistema de participación, el enfoque con el que se abordó esta investigación es cualitativo, con un diseño metodológico de estudio de casos múltiples. Este enfoque se usa con el objeto de comprender al sujeto social en su propio contexto y realidad (‍Berger y Luckmann, 2001; ‍Swanborn, 2010). Además, la investigación es de tipo descriptiva y explicativa, en tanto se buscó describir, relacionar e interpretar las variables identificadas que son constitutivas del proceso de institucionalización de la participación ciudadana en Ecuador. Este estudio aborda tres planos para el análisis del proceso de institucionalización de la participación ciudadana. El primer plano es el nacional-legal, que abarca la normativa nacional en la cual se plantea la participación ciudadana. El segundo es el plano local-institucional, mientras que el tercero es el local-ciudadano.

La selección de los casos de estudio se basó, tal como sugieren Yin (‍2009) y Bonache (‍1999), en razones teóricas y prácticas antes que estadísticas. Así, para esta investigación se tomaron criterios sustantivos como: a) ubicación geográfica: se seleccionaron municipios tanto del área urbana como rural; b) tamaño: se seleccionaron municipios grandes, medianos y pequeños, y c) interculturalidad: se incluyeron municipios con componentes indígenas y mestizos. Con base en estos criterios los casos seleccionados fueron los Gobiernos autónomos descentralizados (GAD) de Cuenca, Nabón y Cañar, todos ellos del sur del país.

RESULTADOS: GESTIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA[Subir]

RESULTADOS: CALIDAD DEMOCRÁTICA DE LOS SPC DESDE LAS PERSPECTIVAS INSTITUCIONAL Y CIUDADANA[Subir]

Tal cual se señalaba, para la evaluación del proceso de institucionalización de la participación se recurrió al concepto de calidad democrática, desglosado en seis ítems: grado de autonomía de la participación; tipo y formas de participación; toma de decisiones; transparencia; reglas de los procesos; existencia y tipo de deliberación, e impactos transformadores. Este último pretende abordar aspectos más consecuenciales y se desagrega a su vez en otros seis: mejora de la cultura política; mejora de la cultura organizativa; distribución de recursos; grados y tipos de empoderamiento-poder popular, y criterios de justicia social.

En primer lugar, se aprecia en términos generales una presencia y manifestación poco significativa de la mayor parte de estos indicadores, lo que parece indicar la existencia de baja calidad democrática como resultado del proceso de institucionalización de la participación ciudadana en Ecuador en la última década. Ello, no obstante, muestra algunos énfasis y particularidades según indicadores, tipo de actores informantes y casos de estudio que a continuación se analizan en mayor detalle. La ordenación que respecto a estos resultados parece ofrecer mayor relevancia sería aquella entre territorios con comunidades indígenas (Nabón y Cañar) respecto al caso de no contar con ella (Cuenca, con su carácter predominantemente urbano).

En ningún caso resultan relevantes los mecanismos de traspaso significativo de la toma de decisiones de la institución a la ciudadanía. Tal cual se señalaba en el punto con anterioridad, se confirma la existencia habitual de representación de líderes de los territorios, pero como parte de un modelo todavía jerárquico y poco horizontal de ejercer la toma de decisiones. 

También resulta ausente o mínima la recurrencia a prácticas deliberativas para esa toma de decisiones u otras instancias de los procesos con participación ciudadana: más allá de lo que pueda ocurrir en ciertas comunidades locales, la deliberación no está planteada como estrategia (de hecho, tampoco se aprecian metodologías que recurran a ella como dinámica) y por ello su práctica no tiene presencia en el ejercicio de mecanismos de participación ciudadana. Los espacios con participación de la ciudadanía en los municipios estudiados se desarrollan casi exclusivamente en un nivel informativo, como por ejemplo los eventos de socialización de políticas o propuestas de los Gobiernos descentralizados, cuyo objetivo es dar a conocer una determinada acción, aunque en ciertos casos reciban una retroalimentación desde la población.

Los tipos y formas de participación muestran resultados diversos respecto a su calidad democrática. Más allá de la totalidad de posibilidades dentro de la participación ciudadana que se propone para los sistemas de participación, tres de ellas reciben mención especial por políticos, técnicos y ciudadanía. Por una parte, la silla vacía, sobre la que existe una percepción común de baja utilización y baja utilidad, dificultad para su uso, así como de su impacto, constituiría uno de los ejemplos en este campo de muy baja calidad democrática debido a su infrautilización. En contraste, para los mecanismos de presupuestación (presupuestos participativos) y planificación participativa (elaboración participativa de los planes de ordenación territorial) se menciona la existencia de buenas prácticas, en diferente medida según los casos de estudio, o alusiones positivas por la potencialidad que permitiría su práctica continuada. En el siguiente apartado se aludirá a este aspecto para casos que reúnen niveles más significativos de calidad democrática.

Asimismo, en los casos estudiados las reglas de los mecanismos y procesos con y para la participación ciudadana no contaron con instancias democráticas para su construcción y, por tanto, la ciudadanía no intervino en su definición. Sin que se conozca explícitamente, en muchos casos derivados de las normativas superiores no hubo presencia de la ciudadanía en su adaptación a los contextos socioculturales de los territorios. Aun así, para el caso de Nabón se señala la existencia de reglas propias dentro de ciertas comunidades, se deduce que indígenas.

En cuanto a la transparencia, tal cual es real la práctica de rendición de cuentas comprendidas como las instancias formalmente definidas para su materialización, también presenta un perfil bajo. Los procedimientos de rendición de cuentas son básicamente unidireccionales de institución a ciudadanía y cerrados (no caben preguntas ni debate en ellas), lo cual resta real transparencia. Por tanto, aun tratándose de un indicador que se cumple mediante estas rendiciones, su calidad no sería elevada debido a que tiene un carácter mucho más procedimental que propiamente político y menos aún deliberativo. Se comprueba así la institucionalización de estas rendiciones como instrumento de transparencia, pero no sería muestra de una elevada calidad democrática.

Respecto al indicador de grado de autonomía de la participación, los resultados son más diversos, lo que en ocasiones se podría asociar a calidad democrática más elevada. Tal cual hemos visto, los sistemas de participación ciudadana se adoptan desde mandatos nacionales superiores (arriba-abajo), y estos, a su vez, pretenden ser instalados en población y territorios que, en ocasiones (Nabón y Cañar), muestran formas previas de práctica de la participación. Cabría cierto debate conceptual respecto a si se la puede denominar o no como participación ciudadana, pero más allá de eso, los resultados muestran la interacción de ambos componentes. En este contexto, vemos que, según territorios las prácticas de participación pueden mostrar niveles de autonomía significativos por parte de la ciudadanía, no directamente influidos por las instituciones públicas ni otras como partidos políticos, y en las que existiría cierto nivel de toma de decisiones. Esto último sí parece remitir a mayores niveles de calidad democrática en los casos donde esa autonomía cobra mayor relevancia.

Tras la referencia de los primeros cinco indicadores, corresponde analizar los componentes de los impactos transformadores que se muestran como un indicador que evalúa acerca de los resultados de los procesos. También, en este el nivel de calidad democrática resulta básicamente bajo sin muestras muy relevantes de ella, pero en casos y ámbitos particulares también señala mejores desempeños.

Por una parte, la distribución (redistribución o predistribución) de los recursos no parece mostrar, según los datos e informantes, cambios significativos a través de la práctica de participación ciudadana. Solo para el caso de Nabón aparecen explicitados mecanismos que apunten a ella, así como que se observen en algunos territorios. Ni tan siquiera en los casos de presupuesto participativo y la definición de planes de ordenación territorial (PDOT), que desde la participación ciudadana tendrían mayor incidencia en este campo, muestran logros significativos en este sentido. En directa relación aparece el indicador de la explicitación y aplicación de criterios de justicia social a la hora de poner en práctica los SPC. Existen alusiones a temas de género, minorías, infancia y adolescencia, capacidades diferenciadas o medioambiente a nivel de espíritu o visión de los sistemas y mecanismos, pero propiamente los procesos no los traducen normativamente ni logran ser regentes en las aplicaciones de mecanismos de participación ciudadana.

El tema del poder popular aparece explícitamente mencionado en la Constitución y también en las normativas que se refieren a participación ciudadana. A la hora de buscar sus traducciones en los sistemas y prácticas de participación ciudadana locales estudiadas, este desaparece como tal tanto en su mención como en resultados. Algo que podríamos identificar como similar podría ser el empoderamiento ciudadano, al que sí se hace mención en ciertos casos. Especialmente en Nabón y Cañar se alude a ciertas implementaciones que lo estarían generando por parte de sectores ciudadanos, especialmente en zonas rurales y/o indígenas. Los alcaldes de ambos municipios lo señalan incluso como procesos más amplios y anteriores a la Constitución de 2008, que buscaron cambiar estructuras de poder local. Por tanto, sin existir grados significativos de empoderamiento ciudadano en los procesos, sí se señalan ciertas prácticas en territorios específicos que, según la ordenación de Brugué (2009), se pueden identificar como calidad democrática alta, así como con cierta presencia de prácticas instituyentes (‍Dussel, 2006).

Respecto a los indicadores de cultura organizativa y política, tampoco los nuevos sistemas parecen mostrar, al menos hasta el presente, impactos transformadores significativos. Se insiste mucho desde las instituciones en que los espacios y formas propuestos por las normativas no logran un dinamismo importante. Sin embargo, en este sentido sí aparece un factor importante que podemos identificar como permanencia de otros tipos previos de organización o la fusión entre aquel y el nuevo que se proponen con los nuevos sistemas de participación. En la consulta sobre la participación ciudadana en sus localidades, desde sectores tanto políticos, técnicos como ciudadanos, especialmente de Cañar y Nabón, aluden a existencia de cabildos, asambleas comunitarias, reuniones comunitarias, mingas o Gobiernos comunitarios como espacios organizativo-culturales vigentes en ciertos territorios, nuevamente para casos siempre rurales campesinos y/o indígenas. Sin poder profundizar en este estudio en su relevancia, se podrían inscribir como indicadores de calidad democrática, al menos para los microterritorios (comunidades) donde operan.

Otro aspecto en este campo tendría que ver con grupos o sectores sociales. Tal cual aparecían en otros apartados, dos se destacan por alusiones: jóvenes y mujeres. Mientras se reitera en los tres casos las dificultades para lograr la participación de jóvenes, mostrándose desajustes entre los formatos del sistema institucional y su llegada a este sector etario, se aprecia algo opuesto respecto al sector mujeres, aunque se trate de una denominación muy genérica. Por una parte, se señala su alta presencia en los espacios de participación ciudadana, con una media mayor que la de varones. A partir de ahí, y para los casos de Nabón y Cañar, se señala el crecimiento de representantes mujeres en los espacios de participación. En el caso de Cuenca, se percibe también una mayor participación de mujeres urbanas, pues en este municipio el sistema de participación ciudadana se ha concentrado en el territorio urbano (pese a la existencia de parroquias también rurales), siendo sus principales actores los dirigentes barriales, entre los que destaca la presencia de mujeres.

Así, pese a confirmarse una calidad democrática poco relevante también en este indicador, se podría estar asistiendo a un proceso de su fortalecimiento, expresado en espacios microlocales de democracia directa, así como a otro nivel, por la creciente presencia femenina no solo en participación, sino en cargos y liderazgos de estos mecanismos.

CONCLUSIONES[Subir]

La implementación institucional de sistemas de participación ciudadana a nivel local tuvo un origen centralizado desde el Gobierno nacional, con una orientación de arriba-abajo que se ha traducido en ser altamente legalista, formalizada y procedimentalista, y que ha encontrado numerosos obstáculos. Sin embargo, a la vez resulta relevante que el SPC recoge formas históricas de participación preexistentes en los diferentes territorios, al recoger y adaptar la experiencia previa de participación social. Su conformación se materializó especialmente en acciones político-legislativas sin haber logrado aún un carácter sistémico ni sistemático incorporado a la gestión local. En ese sentido, se hace evidente la incompletud en la implementación de los SPC, aunque no tanto en lo legal como especialmente en su arraigo en el funcionamiento institucional y de práctica y confianza ciudadana.

Al analizar los sujetos de la participación ciudadana, en lugares con una fuerte influencia indígena y campesina, las organizaciones comunitarias son consideradas como actores importantes; algo que no ocurre cuando el cantón tiene un mayor nivel de urbanización. En este caso, no se identifican sujetos de participación, sino más bien espacios de participación como las asambleas. Además, la participación de los actores se realiza a través de la representación, la cual desde la perspectiva institucional es cuestionada, pues se plantea que debería haber una participación más activa y no solo de los dirigentes. Por el contrario, la ciudadanía reconoce la importancia del rol de los representantes e identifica que en varios casos es necesario un cambio generacional. Por las razones abordadas, en las organizaciones existe una limitada participación juvenil, lo que retrasa esta renovación. Por otra parte, pareciera apreciarse una emergente presencia femenina, no ya solo en la participación de base donde ha sido habitual, sino asumiendo también mayor número de cargos de representación.

Pese a la existencia de algunas excepciones, su perfil bajo resulta sistemático para todos los indicadores formales de valoración de la calidad democrática. También resulta significativa la apreciación ciudadana mayoritaria respecto a la insatisfacción con los logros, ya que no les otorgaría reales poderes de decisión sobre los aspectos públicos debatidos, así como la percepción de cierta instrumentalización de la ciudadanía. Y ello traducido en manifestaciones múltiples como el no aumento de la capacidad de la ciudadanía en la toma de decisiones, la falta real de fomento de la deliberación o la ausencia de procedimientos que garanticen la autonomía de la ciudadanía y la posibilidad de disentir; incluso se aprecia la práctica habitual de socializaciones unidireccionales de la institución hacia la ciudadanía ajenas a la existencia de contradicciones y de una práctica democrática realmente deliberante.

Resultados parecidos se aprecian en términos de evaluación de calidad democrática. Ni la cultura organizativa-política, ni la justicia social, ni el poder popular o empoderamiento ciudadano, ni la distribución de recursos evidencian, salvo unos pocos casos concretos, una profundización de calidad democrática. En varios casos se constata que la interacción entre la participación sociopolítica y la participación ciudadana reproduce la cultura política que concentra la actoría en determinados líderes y dificulta la incorporación de la ciudadanía en general. Sin embargo, como situación más excepcional se aprecia para ciertos casos de comunidades locales la articulación de la participación ciudadana con otras prácticas comunitarias, organizativas de participación social y política que habría potenciado su práctica, traduciéndose en mayores niveles de autonomía local.

Todo ello arroja como resultado del proceso de institucionalización de la participación ciudadana en el ámbito local un alto desfase y falta de sintonía entre la propuesta valórica de la Constitución y su materialización institucional y ciudadana. La existencia de unos objetivos que marquen la democratización de la vida local municipal no aparecen explicitados a nivel institucional, situación que pareciera guardar relación con la dinámica del Gobierno central de no concebir ni promover una participación ciudadana que no fuera funcional a su proceso gubernamental (‍Santos, 2018: 205) y, por ello, que contemple un claro acceso de la ciudadanía a la toma de decisiones y la deliberación, incluido el disenso democrático como posibilidad.

En una interpretación ampliada a nivel histórico y estructural, consideramos que la real ampliación y profundización de una participación ciudadana que resulte democratizadora y democratizante se ve limitada entre dos tendencias:

Ello acerca a la constatación de que lograr un mayor y real arraigo democrático pasa por iniciativas múltiples de carácter político y sociocultural de mucho más largo alcance y profundidad que la implementación de los SPC.

El proceso de institucionalización de la participación ciudadana para los casos analizados remite a un cierto fortalecimiento de la democracia representativa en mucho mayor medida que la comunitaria o directa, también citadas en la Constitución y otras normativas. Ello determina un alto peso de lo instituido y mínimo de lo instituyente, con énfasis respecto a la ciudadanía de lo consultivo y no de lo decisorio-vinculante, así como la falta de énfasis en la deliberación y en la construcción colectiva. Se correspondería con una participación ciudadana que caracteriza una democracia débil, similar a la anteriormente existente y que, por ello, mínimamente habría permitido el crecimiento de la denominada como democracia fuerte o fortalecimiento democrático según el desarrollo de su calidad democrática.