Cambio y continuidad en las políticas de ciencia: diseño de los instrumentos de financiación de la investigación universitaria en Galicia (2005-‍2018)

Una política de I+D para las universidades[Subir]

Desde el punto de vista histórico hay dos hitos que han tenido consecuencias a largo plazo: el primero, el traspaso de competencias de la Administración General del Estado (AGE) a la Comunidad Autónoma y la creación de dos nuevas universidades, que se sumarían a la de Santiago de Compostela (Guntín-Araujo, Xulia y Lourenzo Fernández Prieto. 2015. «Universidades, sistema de innovación e políticas científicas e de investigación en Galicia. 25 anos da creación das novas universidades galegas», Sarmiento. Revista Galego-Portuguesa de Historia da Educación, 18-19: 7-21. Disponible en: https://doi.org/10.17979/srgphe.2015. 18-19.0.4039‍Guntín Araujo y Fernández Prieto, 2015), pero este no es objeto de nuestra atención. El segundo, los efectos de los acuerdos de un Gobierno de coalición en Galicia (2005-‍2009) —el último Gobierno autonómico de coalición tras el tripartito encabezado por el socialista Fernando González Laxe (1987-‍1989)— en la distribución de las competencias de universidades e investigación e innovación en consejerías distintas. El Gobierno de coalición, sustentado por el PSdG-PSOE y el BNG, supuso un caso de coyuntura crítica^‍‍[5] (Collier, Ruth Berins y David Collier. 1991. Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labor Movement and Regime Dynamics in Latin America. Princeton, NJ: Princeton University Press.‍Collier y Collier, 1991) por la separación de políticas en distintas estructuras de la Administración pública autonómica, resultado del reparto competencial entre consejerías y sus consecuencias futuras.

Tras el nombramiento en 2005 de Emilio Pérez Touriño como presidente de la Xunta de Galicia^‍‍[6], la distribución de competencias en materia de universidades e investigación se modificó. Las consejerías de Educación y Ordenación Universitaria e Innovación e Industria^‍‍[7] pasaron a depender de cargos afines a dos partidos políticos distintos. La primera del PSdG-PSOE y la segunda del BNG. Posteriormente, la definición de las responsabilidades^‍‍[8] llevó a un cierto desdoblamiento de las competencias en I+D, creándose el germen de una diferenciación de la política en función de sus destinatarios. Hasta entonces, la Consejería de Universidades se encargaba fundamentalmente de la regulación, la financiación generalista de las universidades y los aspectos relativos a la enseñanza; mientras, Innovación e Industria era responsable de la financiación competitiva de las actividades de investigación, tanto de las universidades como de otras entidades, en el contexto del Plan Gallego de Investigación, Desarrollo e Innovación Tecnológica^‍‍[9].

Los nuevos responsables de la Consejería de Universidades, ante la ausencia de incentivos a las universidades para sus misiones investigadora y de transferencia, crearon una Dirección General de Promoción Científica y Tecnológica del SUG (DGPCyT-SUG), a la que se asignaron fondos^‍‍[10]. La Consejería desarrolló acciones destinadas a la promoción de la investigación en las universidades, ello de forma complementaria con la financiación del Plan Gallego de I+D+i (PGIDIT). El Plan era gestionado por la Dirección General de Investigación, Desarrollo e Innovación, adscrita a la Consejería de Innovación e Industria, en manos del BNG. Así pues, la nueva DGPCyT-SUG comenzó a definir una política destinada a las universidades.

La victoria del Partido Popular en 2009 llevó a Alberto Núñez Feijóo a la Presidencia de la Xunta^‍‍[11]. En contra de las expectativas habituales de cambio de orientación de las políticas públicas, se mantuvo la distribución competencial entre consejerías, aunque una se renombró como Economía e Industria^‍‍[12], que mantuvo la Dirección General de I+D+i, y se creó una Secretaría General de Universidades en la Consejería de Educación y Ordenación Universitaria^‍‍[13]. Las actividades de I+D universitaria no solo continuaron siendo responsabilidad de la Consejería de Universidades, sino que su papel en la financiación de la I+D universitaria se fue reforzando. Dado que el foco tradicional de la política de I+D e innovación promovido por el PP gallego tenía énfasis empresarial (Fernández, María, Luis Sanz-Menéndez y Laura Cruz-Castro. 2003. «Diseño institucional y preferencias políticas: o cómo equilibrar los intereses académicos en la política de ciencia, tecnología e innovación gallega», Inguruak. Revista Vasca de Sociología y Ciencia Política, 35: 33-68.‍Fernández et al. 2003; Sanz-Menéndez, Luis y Laura Cruz-Castro. 2005. «Explaining the Science and Technology Policies of Regional Governments», Regional Studies, 39 (7): 939-954. Disponible en: https://doi.org/10.1080/00343400500289945‍Sanz-Menéndez y Cruz-Castro 2005), una explicación plausible es que el nuevo Gobierno encontró en el diseño de competencias existente una oportunidad para centrarse en sus propias prioridades, sin la interferencia de las universidades; además, estas se han ido mostrando críticas con el Gobierno. Así pues, la continuidad era conveniente y se evitaban potencialmente conflictos con sectores poco afines.

Esa coyuntura crítica ha dejado un legado institucional (Pierson, Paul. 2004. Politics in Time: History, Institutions, and social Analysis. Princeton: Princeton University Press.‍Pierson, 2004; Rose, Richard. 1994. Inheritance in Public Policy: Change Without Choice in Britain. New Haven: Yale University Press.‍Rose, 1994)^‍‍[14] relevante en la configuración de la Administración pública autonómica, con efectos sobre las políticas e instrumentos. De hecho, este reparto competencial ha pervivido hasta ahora. Tras las elecciones autonómicas de julio 2020 y la nueva mayoría absoluta del PP, las competencias en innovación están en la Vicepresidencia Segunda y Consejería de Economía, Empresa e Innovación, mientras que la financiación de la I+D universitaria ha permanecido, hasta el momento, en Universidades. Asimismo, hay que señalar otro factor: la importancia que tendrán las decisiones de emprendedores políticos (Schneider, Mark y Paul Teske. 1992. «Toward a theory of the political entrepreneur: evidence from local government», American Political Science Review, 86 (3): 737-747. Disponible en: https://doi.org/10.2307/1964135‍Schneider y Teske, 1992)^‍‍[15] procedentes de la universidad que se incorporan al Gobierno de coalición y a la Administración pública gallega. A estas variables del caso habría que agregar, adicionalmente, un marco general de acción política, complejo y fragmentado, derivado de los modelos actuales de gobernanza y de las características del sistema administrativo, altamente burocratizado y procedimental, que incentiva la economía de instrumentos.

La financiación de la universidad y la cartera de instrumentos de la I+D[Subir]

Las misiones y actividades de las universidades gallegas se financian desde la Xunta por dos mecanismos complementarios, a los que se añade financiación finalista del Estado, Unión Europea (UE) y entidades privadas. Galicia cuenta con Planes de Financiación del SUG (PFSUG). Estos existen desde el 1990-‍96 (1996-‍99, 2000-‍03, 2005-‍10, 2011-‍15). El Plan de Financiación SUG actualmente en vigor (2016-‍2020) preveía destinar 2 069,26 millones de euros a lo largo del periodo de cinco años (Xunta de Galicia, 2015). La financiación generalista ha mantenido a lo largo del tiempo una cierta correspondencia con el número de estudiantes y el grado de experimentalidad de cada universidad (Fernández López, Sara y Alberto Vaquero García. 2013. «El modelo de financiación de la universidad gallega 2011-2015: previsión de fondos y balance», Revista Galega de Economía, 22 (1): 73-96. Disponible en: https://doi.org/10.15304/rge.22.1.1270‍Fernández López y Vaquero García, 2013, Fernández López, Sara y Alberto Vaquero García. 2017. «Luces y sombras del nuevo plan autonómico de financiación de las universidades gallegas (2016-2020)», Revista Galega de Economía, 26 (1): 89-104.‍2017), por lo que puede decirse que ha seguido un patrón evolutivo de carácter incremental, como en la mayoría de los modelos autonómicos de financiación de las universidades (Larrán-Jorge, Manuel y Ángel García-Correas. 2015. «¿Influyen los modelos de financiación autonómicos en la eficiencia de las universidades públicas españolas?», Revista de Contabilidad, 18 (2): 162-173. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.rcsar.2014.06.001‍Larrán-Jorge y García-Correas, 2015; Pérez-Esparrells, Carmen, Eva de la Torre y José María Gómez-Sancho. 2018. «La relevancia de la financiación pública en las universidades españolas», Presupuesto y Gasto Público, 90: 169-190.‍Pérez-Esparrells et al., 2018). Bien es verdad que desde 2013 se ha producido una creciente divergencia autonómica en las fuentes de financiación de las universidades, con muy variados niveles de contribución de las familias (subida de tasas), que confirman a Galicia como un caso singular de tasas académicas bajas (Observatori del Sistema Universitario (OSU). 2017. ¿Quién financia la universidad? Comparación entre comunidades autónomas en España, Europa y la OCDE, 2009-2015.‍OSU, 2017).

Junto con los planes plurianuales de financiación, es necesario mencionar que en Galicia se ha ido dando un peso creciente de la financiación correspondiente a los programas competitivos de I+D universitaria, que ha pasado de representar el 3 % al inicio del periodo hasta más del 15 % del total de los recursos dirigidos al SUG en el 2018, como se observa en la figura 1. Esa proporción cada vez mayor de fondos competitivos en el total de recursos destinados a las universidades (fondos competitivos frente a financiación basal), muestra las dinámicas de transformación del sistema universitario, con una mayor capacidad de delimitación de los objetivos y mecanismos de seguimiento por parte del Gobierno.

Entre 2006 y 2018 desde la Consejería de Universidades se han ido implementando (modificando y sustituyendo) hasta nueve tipos de ayudas competitivas destinadas a investigadores y, de manera destacada, a grupos de investigación y centros y unidades de I+D (adicionalmente a las distintas ayudas de recursos humanos pre y postdoctorales que, con variaciones, ya existían previamente). Estas se presentan en la figura 2.

El diseño de los instrumentos y los condicionantes institucionales[Subir]

Los enfoques analíticos del estudio de las políticas suelen partir de dos posiciones diferenciadas con relación a la génesis de los instrumentos, su diseño y los condicionantes que influyen en su configuración: o bien las decisiones de los gestores públicos son racionales (incluso con racionalidad limitada) o bien estos están sometidos a múltiples restricciones institucionalizadas que se han interiorizado en su forma de actuar.

a. Actores movilizados en el sistema

Nuestro caso evidencia los límites de los enfoques racionales de adopción de los instrumentos. Los gestores públicos diagnostican, analizan, calculan, definen objetivos e incluso estiman los efectos y las consecuencias, pero lo hacen con restricciones. Los gestores están constreñidos por los actores movilizados del sistema (responsables de las universidades, investigadores, etc.) y sus preferencias, así como por las estructuras institucionales. Hemos comprobado que las decisiones tomadas sobre los instrumentos, sus características o los requisitos de los solicitantes, se ven influidas por interacciones de carácter formal e informal, entre los decisores y los académicos: reuniones de trabajo con vicerrectores y directores de centros de investigación, actos institucionales con presencia de miembros de la comunidad universitaria, etc. También constatamos que la cooperación con las partes interesadas se percibe como importante para la efectividad de las políticas. Por su parte, la pertenencia a los cuerpos de profesorado universitario de los cuatro consejeros de Universidades, así como la de muchos otros cargos con responsabilidades en materia de I+D, ponen de manifiesto la capacidad, reconocida en la literatura, de los emprendedores políticos universitarios para influir, configurar e incluso capturar las actividades que financian la investigación, aunque en el contexto de las reglas de operación de las Administraciones públicas.

b. Legitimidad de la acción político-administrativa

En el análisis observamos que los gestores creen responder racionalmente a la identificación e interpretación de los problemas que se quieren resolver (fragmentación y déficit de masa crítica, entre otros). Y lo hacen de las siguientes formas: movilizando recursos —en el contexto de la competición política—, utilizando algunas de las soluciones o instrumentos disponibles, o buscando inspiración en otras Administraciones públicas. Pero también lo hacen de modo posibilista, identificando medidas que son aceptables para los actores implicados, gubernamentales y universitarios (singularmente: dotación de fondos adicionales a las universidades y fomento de estructuras de investigación), razonablemente coherentes con las estructuras y funcionamiento de las universidades y acordes a las preferencias de los actores. En ese sentido, centrar los esfuerzos en la utilización de instrumentos financieros (zanahorias), en lugar de en los regulatorios, es una estrategia que suele hacer ganar legitimidad frente a los beneficiarios. Ello porque este tipo de instrumentos permiten ajustes de la propia conducta de los actores universitarios, así como adaptaciones e interpretaciones de los objetivos de los instrumentos. Adicionalmente, se implica a los actores universitarios en los procesos de evaluación y selección competitiva de la financiación o se crean consejos asesores, con expertos de prestigio, que contribuyen a legitimar.

Ante un diagnóstico inicial (realizado en 2006) que detectó la fragmentación de las capacidades científicas e investigadoras del SUG, se buscaba cambiar la situación^‍‍[16]. Los decisores propusieron soluciones y, a la vez, actuaban sobre uno de los desafíos esenciales del sistema universitario español: la ausencia de financiación basal de las actividades de I+D en las universidades. La solución encontrada fue la puesta en marcha de instrumentos de financiación estructural y plurianual que incentivasen la consolidación de grupos de investigación que, si bien no facilita financiación a todos, lo hace por un mecanismo de evaluación por pares para el segmento más dinámico de la academia. Posteriormente, en 2008, se seguiría esta senda de actuación comenzando a financiar unidades y centros de I+D.

Aquí conviene destacar que la sustitución de los instrumentos existentes con anterioridad requirió, en la práctica, la emergencia de emprendedores políticos que, provenientes de la universidad, se hiciesen cargo de las políticas, en contextos de dinámicas de competición partidista (Gobierno de coalición con partidos distintos ocupando las carteras con competencias en I+D) como un factor subyacente de diferenciación. Se sabe de la importancia que tienen las decisiones de los emprendedores políticos, especialmente en las coyunturas críticas. El subsistema (Sabatier, Paul A. 1988. «An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented learning therein», Policy Sciences, 21 (2-3): 129-168. Disponible en: https://doi.org/10.1007/BF00136406‍Sabatier, 1988)^‍‍[17] de políticas universitarias y de I+D se caracteriza, en buena medida, por dos variables: la procedencia de los responsables políticos (en la mayoría de los casos, de la comunidad universitaria gallega) y la escasa distancia entre estos y los actores interesados/afectados por las políticas (profesores, cargos universitarios)^‍‍[18].

c. Gobernanza multinivel

Nuestro análisis constata los efectos de la complejidad de los entornos institucionales desde la perspectiva de la interacción entre niveles de gobierno. Por ejemplo, en un contexto de estabilización fiscal y presupuestaria de la Xunta^‍‍[19], los gestores públicos autonómicos han aprovechado la existencia de los fondos FEDER para mejorar la financiación de las universidades (por ejemplo, para la dotación de fondos a los centros y unidades de I+D universitarias). La incorporación de algunas actuaciones de financiación de la I+D universitaria al Programa Operativo Galicia (2014-‍2020)^‍‍[20], en el contexto de la Estrategia de Especialización Inteligente (RIS3), evidencia la capacidad de los gestores no políticos de buscar y aprovechar las oportunidades disponibles.

Por otro lado, la interacción entre el Programa FEDER de la UE y el diseño de un instrumento autonómico resulta relevante por otro motivo. Pone de manifiesto la existencia de situaciones donde la condición de posibilidad para afrontar la solución a un problema identificado ha surgido en un proceso de política pública diferenciado. El uso de los fondos FEDER ilustra cómo, en determinados contextos, una solución predefinida, con sus propios objetivos, puede ser utilizada e integrada en otros instrumentos. FEDER promueve la financiación de proyectos encaminados al desarrollo de las regiones y la corrección de desequilibrios. Basándose en ello, los gestores públicos regionales incluyeron líneas de actuación en el mismo que permitían la actuación en materia de I+D y transferencia de tecnología; en un movimiento general en España y a escala europea que, en su forma más reciente, se plasmó en las Estrategias de Especialización Inteligente (Borrás, Susana y Jacint Jordana. 2016. «When Regional Innovation Policies Meet Policy Rationales and Evidence: A Plea for Policy Analysis», European Planning Studies, 24 (12): 2133-2153. Disponible en: https://doi.org/10.1080/09654313.2016.1236074‍Borrás y Jordana, 2016).

Cambio en las políticas y evolución en los instrumentos [Subir]

La cartera de instrumentos existente nos indica la necesidad de estudiar las políticas en términos dinámicos. Por eso, este estudio reivindica un enfoque histórico que ayude a interpretar la evolución y el cambio de las políticas a través de sus instrumentos, y no solo como resultado de los cambios en los partidos de gobierno.

a. Coyunturas críticas y evolución de las carteras de instrumentos

La persistencia del reparto competencial en materia de I+D permite constatar los efectos estructurantes de las coyunturas críticas del pasado. Los diseños institucionales de la Administración autonómica gallega, resultado del Gobierno bipartito (2005-‍2009), se han reforzado tras la vuelta del PP al Gobierno (2009-actualidad), convirtiéndose la Consejería de Universidades en el principal financiador de la I+D universitaria. Como se ha señalado, el proceso de reparto de competencias entre partidos del Gabinete de coalición facilitó la innovación que comenzó a financiar actividades de I+D universitaria. El Gobierno monocolor asumió y reforzó la situación para reducir los costes derivados de una posible reforma de la estructura de competencias en I+D y porque, además, era consistente con sus preferencias. Sin embargo, esta situación afecta al funcionamiento del sistema de investigación gallego, con las consiguientes dificultades potenciales para la integración de recursos y capacidades.

b. Dinámicas en la cartera de instrumentos

Aunque la arquitectura institucional fue estable tras el cambio del Gobierno, es necesario revisar los procesos de cambio que afectan a los instrumentos (Howlett, Michael. 2000. «Managing the «hollow state»: Procedural policy instruments and modern governance», Canadian Public Administration, 43 (4): 412-431. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1754-7121.2000.tb01152.x‍Howlett, 2000; Peters, B. Guy. 2000. «Policy instruments and public management: bridging the gaps», Journal of Public Administration Research and Theory, 10 (1): 35-47. Disponible en: https://doi.org/10.1093/oxfordjournals.jpart.a024265‍Peters, 2000), tales como la sustitución o la acumulación, y que responden a los cambios en el nivel del diseño de la política. El cambio político en Galicia, en un entorno de estabilidad de la Administración pública, contribuyó a crear las condiciones para avanzar en un proceso de desplazamiento de los instrumentos. El Gobierno de coalición promovió el paso, desde la tradicional financiación a través de proyectos de investigación y ayudas predoctorales y postdoctorales (recursos humanos), hacia una cartera de instrumentos más destinada a la financiación de las unidades y estructuras organizadas de la actividad científica (grupos de investigación y formación e integración de capacidades). Se modificaron los objetivos, los mecanismos y los destinatarios de los instrumentos. Adicionalmente, el cambio de objetivos y de orientación política de los decisores incluyó una idea, emergente entonces en algunas CC. AA.: evitar duplicar las actividades de fomento de la I+D del Estado, diferenciándose en los instrumentos.

No resulta sencillo evaluar esta transformación decisiva. Cabría plantear una serie de factores explicativos, que incluirían: a) la intención de los nuevos responsables de la Consejería de Universidades de diferenciar sus instrumentos de los de Industria, aunque guardando las formas (integración en el Plan Gallego de I+D+i); b) la búsqueda de transformaciones en el ecosistema universitario por parte de personas conscientes de su limitada permanencia en el tiempo en los puestos de responsabilidad; c) las diferencias de criterio entre consejerías dirigidas por personas afines a partidos políticos distintos, o d) la competencia entre responsables políticos provenientes de diferentes universidades del sistema.

Tras el cambio de Gobierno en 2009, con la orientación hacia las empresas de los responsables de la Consejería de Economía y la estabilidad de los equipos de funcionarios en la de Universidades, se mantuvo el enfoque instrumental, aunque quizás pueda verse también como un caso de «no decisión» en políticas públicas (Bachrach, Peter y Morton S. Baratz. 1963. «Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework», The American Political Science Review, 57 (3): 632-642. Disponible en: https://doi.org/10.2307/1952568‍Bachrach y Baratz, 1963). En los años siguientes (una vez adoptado el modelo por el nuevo Gobierno del PP y posteriormente estabilizado) se desarrolló la tendencia a la acumulación de instrumentos (Rayner, Jeremy y Michael Howlett. 2009. «Introduction: Understanding integrated policy strategies and their evolution», Policy and Society, 28 (2): 99-109. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.polsoc.2009.05.001‍Rayner y Howlett, 2009). Se ajustaron los instrumentos de apoyo a los grupos de investigación^‍‍[21] que, introducidos en 2006, continúan hasta la actualidad. Mientras, otros nuevos instrumentos se fueron agregando a lo largo de los años. Este es el caso de las ayudas para centros y unidades de I+D: creación de agrupaciones estratégicas (2008) o, posteriormente, de centros de investigación singulares y agrupaciones estratégicas consolidadas de Galicia (2016). El resultado de este proceso acumulativo es la coexistencia de un número elevado de instrumentos destinados a grupos objetivo diversos (investigadores, grupos de investigación y centros y unidades de I+D) que potencialmente generan desajustes.

En este contexto se puede observar el peso que tienen las generaciones anteriores de los instrumentos en la configuración de los nuevos. Se constata una cierta dependencia de la senda (Pierson, Paul. 2000. «Increasing returns, path dependence, and the study of politics», American Political Science Review, 94 (2): 251-267. Disponible en: https://doi.org/10.2307/2586011‍Pierson, 2000), que bien pudiera asociarse a retornos crecientes de la adopción de modalidades relacionadas o, de otro modo, a la lógica que demandan los actores de medidas y actuaciones singulares para resolver problemas que surgen en la agenda. La política competitiva de financiación de la I+D en las universidades gallegas parece confirmar la influencia de las decisiones pasadas en la formulación y diseño de nuevos instrumentos. Véase, por ejemplo, la modalidad de agrupaciones estratégicas consolidadas (2016) dentro del programa de centros, cuyo objetivo es mantener la financiación a las agrupaciones estratégicas financiadas en el pasado.