Más allá de modas y cortinas de humo: la deliberación ciudadana en cambios constitucionales

¿Qué condiciones caracterizan la deliberación ciudadana en procesos de cambio constitucional?[Subir]

Dejando a un lado los resultados (asociados al contexto) y centrándonos en el procedimiento (asociado al mecanismo), proponemos que el carácter democrático de los procesos constituyentes deliberativos está determinado por el mecanismo de participación, en particular el acceso a información, el tiempo otorgado a la deliberación, la inclusión de diversidad de actores y la pluralidad de posiciones. Estos aspectos son claves para explicar que se produzca o no una deliberación informada, abierta y plural, pero no bastan. Cabe considerar también el método de procesamiento de contenidos: si existe o no, si ha sido definido previamente, permite o no la trazabilidad de resultados y está o no controlado por el Gobierno. Así, aunque la participación fuera plural podría no tener conexión con el proceso constituyente, a menos que el mecanismo así lo establezca. El análisis de la trazabilidad no presupone una aprobación automática de las propuestas ciudadanas, sino su tratamiento (criterio indispensable para que un proceso no sea meramente simbólico).

En un extremo del espectro se ubicarán procesos que no reúnen las condiciones para una participación plural, inclusiva y con capacidad de generación de contenidos y que tampoco cuenten con mecanismos transparentes de procesamiento de los contenidos. En el otro extremo se ubicarán los procesos participativos plurales, inclusivos y con capacidad de generar contenidos, con mecanismos de procesamiento transparentes y trazables. El control del Gobierno sobre el procedimiento será especialmente tenido en cuenta en la segunda dimensión de análisis, que puede derivar en procesos amplios, incluyentes y participativos pero controlados, cuando los contenidos son filtrados por el Gobierno de turno.

Los objetivos de este estudio exploratorio apuntan a identificar empíricamente las características de distintos procesos participativos y contribuir a la discusión sobre las condiciones que los mismos deben cumplir para ser democráticos y justos. Proponemos que al igual que el carácter democrático de una elección no viene determinado porque ocurra en un contexto democrático, sino por el cumplimiento de unos criterios, los procesos participativos tan en boga también deberían ajustarse a unos parámetros. Esto no implica defender que sean vinculantes por defecto, sino que sean plurales, inclusivos y guiados por métodos transparentes y trazables.

Criterios de selección de casos[Subir]

Los estudios de la participación ciudadana deliberativa en procesos de cambio constitucional distinguen según el momento en que se produce la participación: antes (consultas previas) o durante (procesos deliberativos), aunque a menudo los procesos incluyen distintas etapas. Otra cuestión central radica en los formatos, que pueden conducir a agregar preferencias (reunir firmas para respaldar una propuesta como mecanismo posible), consultar sobre temáticas específicas o promover procesos deliberativos más o menos abiertos. Las consultas pueden realizarse previamente (generando temas) o sobre una propuesta de constitución (discutiendo un borrador) ( ‍Blount, Justin. 2011. «Participation in Constitutional Design», en Ginsburg, Tom y Rosalind Dixon (eds.), Comparative Constitutional Law. Cheltenham: Edward Elgar.Blount, 2011;  ‍Negretto, Gabriel. 2018. «Democratic constitution-making bodies: The perils of a partisan convention», International Journal of Constitutional Law, 16 (1): 254-279. Disponible en: https://doi.org/10.1093/icon/moy003Negretto, 2018;  ‍Soto, Francisco y Yanina Welp. 2017. Los «diálogos ciudadanos». Chile ante el giro deliberativo. Santiago de Chile: LOM. Soto y Welp, 2017;  ‍Castellà, Josep Maria (ed.). 2018. Parlamentos, ciudadanos y entes territoriales ante la reforma constitucional: ¿quién y cómo participa? Valencia: Tirant lo Blanch.Castellà, 2018).

Aquí nos interesa observar la participación que produce contenidos, por lo que no incluimos procesos en los que solo se ofreció información. Tampoco seleccionamos casos que solo incluyeron referendos de ratificación, recibieron propuestas a título individual o implementaron consultas online (como ocurrió en Italia 2013)^‍‍[1]. La participación colectiva es un criterio determinante para la selección de casos. Seleccionamos experiencias en las que la participación fue regulada y/o promovida por el Gobierno o instituciones públicas, excluyendo aquellos en que se produjo en paralelo, como acto de la sociedad civil. Otro requisito fue el nivel de apertura a la ciudadanía en general. Por esta razón, excluimos experiencias en que se dieron procesos calificados como participativos, pero que convocaron solo a los partidos políticos o comisiones de expertos nominados por el Gobierno —como las mesas redondas en Polonia durante 1989 ( ‍Poplawska, Ewa. 2008. «Constitution-making in Poland: Some reflections on popular involvement», Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 45 (2): 279-286. Disponible en: http://bit.ly/2ZCSkXPPoplawska, 2008)—.

El marco temporal analizado parte de la que Eslter ( ‍Elster, John. 1995. «Forces and Mechanisms in the Constitution-making Process», Duke Law Review, 45 (2): 364-396. Disponible en: https://doi.org/10.2307/13729061995) identifica como sexta ola, iniciada en 1970, y llega hasta 2018. La revisión de los datos compilados por el Center for Research on Direct Democracy (c2d), USIP e IDEA Internacional condujo a identificar veintinueve experiencias en veintisiete países (Irlanda y Zimbabue condujeron dos procesos cada uno) cuyo origen es muy variado (no se trata de una muestra sino del universo de análisis en el período determinado). Debido al interés por analizar procedimientos, incluimos contextos democráticos y no democráticos (véase tabla 1 para la lista específica de casos).

Operacionalización de variables y recolección de datos[Subir]

Para analizar los procesos deliberativos nos centramos en su diseño institucional (empezando por identificar si existía o no un procedimiento de convocatoria, a quién, cómo y cuándo se invitaba a participar) y los mecanismos para el procesamiento de los contenidos generados (si se definía o no, si existían criterios para procesarlos, etc.). Además del diseño, analizamos las prácticas efectivas (cómo ocurrieron y si se publicaron los resultados). Utilizamos fuentes primarias (cuando el idioma y la disponibilidad lo permitió) y fuentes secundarias para cada uno de los casos analizados. Los ejes del estudio se centraron en las siguientes dimensiones e indicadores:

Características del mecanismo de participación:

Características del procesamiento de los contenidos generados:

Existencia de un método: existe o no (sí/no), definido como los criterios para elaborar los documentos de sistematización.

Observación de si el método fue comunicado previamente (sí/no):

Procesos deliberativos simbólicos[Subir]

Los procesos deliberativos simbólicos se observan en contextos críticos. Aunque puedan ser planificados, los mecanismos de sistematización son deficitarios y no permiten conectar los contenidos propuestos con el trabajo constituyente. La participación es impulsada como una forma de legitimar procesos políticos (por ejemplo, resolución de conflictos armados) más que para incorporar contenidos a la agenda constitucional. Se incluyen aquí los procesos que tuvieron lugar en Ruanda (2000-‍2003), Timor Oriental (2001), Irak (2005), Afganistán (2011) y Marruecos (2011). Los cuatro primeros incluyeron una fase de formación y otra de consulta pública. Generaron distintos niveles de participación, pero no destacan por ser masivos ni plurales; así, algunos excluyeron a ciertos grupos deliberadamente. Fueron promovidos por organismos internacionales con el objetivo de legitimar el nuevo régimen político de posguerra ( ‍Banks, Angela. 2007. «Challenging political boundaries in Post-Conflict States», University of Pennsylvania Journal of International Law, 29 (1): 105-168.Banks, 2007). El caso de Marruecos aparece como un ejemplo flagrante de manipulación de la participación asociada a la demanda ciudadana más reciente de participar en la definición de asuntos públicos, pero no cumple los más mínimos criterios para ser considerado un proceso justo.

En Afganistán, un secretario nombrado por Naciones Unidas fue el responsable externo de supervisar y acompañar el proceso, que debía darse en dieciocho meses de plazo. Una comisión nombrada por el presidente Hamid Karzai elaboró un borrador, prácticamente a puertas cerradas, que luego fue sometido a consideración de la ciudadanía. El proceso participativo, con escasos recursos y en un país devastado, duró un mes. El procesamiento de contenidos fue poco transparente y el proceso no fue inclusivo. La etapa final quedó en manos del presidente y su gabinete ( ‍Brandt, Michele. 2005. Constitutional Assistance in Post-Conflict Countries: The UN Experience: Cambodia, East Timor and Afghanistan. [S. l.]: United Nations Development Programme. Disponible en: http://bit.ly/2IVehugBrandt, 2005).

En Ruanda, el proceso constituyente deliberativo tuvo lugar tras la brutal guerra civil. Se lanzó entre 2000 y 2003, hubo actos públicos y programas informativos en radio y televisión. Se dedicaron dos años a la educación cívica. Un borrador de Constitución se distribuyó en todo el país y ahí se dedicaron dos meses a la consulta pública. Esta no incluyó a todos los sectores y los encuentros más bien dieron espacio a las disputas internas, que fueron resueltas desde arriba. Tampoco hubo métodos de sistematización de los contenidos generados ( ‍Brandt, Michele, Jill Cottrell, Yash Ghai y Anthony Regan. 2011. Constitution-making and Reform: Options for the Process. Berna: Interpeace. Brandt et al., 2011;  ‍Saati, Abrak. 2015. The Participation Myth, Outcomes of participatory constitution building processes on democracy. Umeå: Umeå University.Saati, 2015).

Tras la independencia de Indonesia, Timor Oriental se abocó a elaborar una nueva Constitución, que debía darse bajo la supervisión de un secretariado externo y en un plazo de noventa días. La consulta previa a la elaboración del borrador se dio en una semana, sin suficiente información ni tiempo para la etapa de educación cívica. El documento se discutió durante cinco meses, pero solo se podía comentar el texto publicado en portugués, un idioma que apenas conocía el 10 % de la población. No hubo órganos independientes para procesar la información derivada de la participación ( ‍Brandt, Michele, Jill Cottrell, Yash Ghai y Anthony Regan. 2011. Constitution-making and Reform: Options for the Process. Berna: Interpeace. Brandt et al., 2011;  ‍Brandt, Michele. 2005. Constitutional Assistance in Post-Conflict Countries: The UN Experience: Cambodia, East Timor and Afghanistan. [S. l.]: United Nations Development Programme. Disponible en: http://bit.ly/2IVehugBrandt, 2005).

En el Irak de posguerra, una ley transitoria reguló el procedimiento para elaborar la nueva Constitución en nueve meses. El borrador fue redactado por las élites iraquíes, bajo la supervisión del Gobierno de Estados Unidos, que alentó la consulta ciudadana. Se creó la Unidad de Extensión, responsable de convocar reuniones en todo el país. La participación fue escasa y excluyente (no participaron las regiones kurdas y árabes sunitas). Según la Unidad de Extensión hubo 126 000 presentaciones que fueron recibidas por el Comité de Redacción, pero no se establecieron mecanismos que permitan trazar el tratamiento de los contenidos ( ‍Benomar, Jamal. 2004. «Constitution-Making After Conflict: Lessons for Iraq», Journal of Democracy, 15 (2): 81-95. Disponible en: https://doi.org/10.1353/jod.2004.0021Benomar, 2004).

En Marruecos, inspirado en la Primavera Árabe, el juvenil Movimiento 20 de Febrero (M20F) pidió la apertura del régimen. Distintas asociaciones de activistas y partidos de izquierda, incluso partidos islamistas, respaldaron las peticiones. Se formó un Comité de Apoyo Nacional que reunió a más de cien organizaciones de la sociedad civil. Fue entonces cuando el rey Mohamed VI inició un proceso de reforma convocando la participación. El M20F rechazó participar, pero sí lo hicieron otros grupos, entre ellos sindicatos y partidos. Una Comisión Especial para la Reforma Constitucional nombrada por el rey se hizo cargo de recibir sugerencias. Se reunieron unos doscientos documentos y se llevaron a cabo aproximadamente cien reuniones entre la Comisión Constitucional y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil. En paralelo, se multiplicaron las medidas de intimidación. No hay constancia de que se haya atendido a estas demandas. La nueva Constitución fue ratificada en un referéndum muy cuestionado ( ‍Maghraoui, Driss. 2011. «Constitutional reforms in Morocco: between consensus and subaltern politics», The Journal of North African Studies, 16 (4): 679-699. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13629387.2011.630879Maghraoui, 2011).

Procesos deliberativos controlados[Subir]

En estos casos se observa una participación intensiva y planificada. Por tanto, no se trata, como en el grupo anterior, de dar un barniz de legitimidad hacia afuera, sino de movilizar a las bases, pero en un proceso controlado por el Gobierno. Se generan contenidos que pueden llegar a introducirse en el debate y en el texto constitucional, pero no se especifican los procedimientos, con lo que queda a criterio de los legisladores o constituyentes (o directamente del partido) incorporarlos al texto final. Los casos incluidos en este grupo –Cuba (1976 y 2018), Uganda (1988), Etiopía (1992-‍1994) y Zimbawe (1999-‍2000)– comparten su orientación para movilizar a los afines. En Cuba, en 1974, el Gobierno y el Partido Comunista nombraron una Comisión Redactora formada por veinte miembros responsables de redactar un anteproyecto de Constitución^‍‍[2]. Durante 1975 hubo una discusión pública en la que habrían participado 216 000 personas que propusieron más de doce mil modificaciones ( ‍Zaldívar Abad, Martha Loyda. 2016. «Poder y proceso constituyente en Cuba (1974-1976): ¿primigenia plataforma participativa hacia un Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano?», en Andry Matilla Correa (ed), La Constitución cubana de 1976: cuarenta años de vigencia. La Habana: Unión Nacional de Juristas de Cuba. Abad y Loyda, 2016: 25-‍26). Discutieron el anteproyecto los núcleos y comités del Partido, los comités de base y organismos de dirección de la Unión de Jóvenes Comunistas, las secciones sindicales y los sindicatos, los Comités de Defensa de la Revolución y, entre otros, las Fuerzas Armadas Revolucionarias. El proceso participativo parece haber derivado en la modificación de sesenta artículos ( ‍Guanche, Julio César. 2013. Estado, participación y representación políticas en Cuba: diseño institucional y práctica política tras la reforma constitucional de 1992. Buenos Aires: CLACSO. Disponible en: http://bit.ly/2FjfkU1Guanche, 2013), pero las discusiones no se hicieron públicas. El Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba aprobó el texto finalmente sometido a referendo.

En la tabla 1 el proceso cubano es calificado como restringido al ser controlado por los actores ligados al partido; y pese a que los documentos oficiales señalan un número importante de modificaciones derivadas del proceso, lo calificamos como sin incidencia debido a que el proceso no es trazable. En 2018 volvió a darse un proceso semejante, que se extendió durante doce semanas. Según datos oficiales, más de siete millones de cubanos (64 % de la población) se reunieron para discutir una propuesta constitucional elaborada por una comisión nombrada por la Asamblea Nacional. Aunque esto hace pensar en una participación inclusiva, la oposición está prohibida y perseguida. Hubo 133 681 reuniones en las que se generaron cerca de diez mil propuestas. El Equipo Nacional de Procesamiento analizó las intervenciones mientras se iban recibiendo y sin criterios predefinidos. Después, la documentación generada pasó al Grupo de Análisis, integrado por ocho miembros de la Comisión Redactora y veintidós expertos de diversas ramas del derecho (elegidos a dedo). Estos redactaron el texto que fue aprobado por la Asamblea Nacional y ratificado en referéndum el 24 de febrero de 2019. Toda esta documentación, a diferencia del proceso de 1975, ha estado disponible. Por estas razones calificamos el proceso como con incidencia, aunque controlada.

En Uganda, el Gobierno del Movimiento de Resistencia Nacional inició el reemplazo constitucional nombrando una comisión de veintiún miembros para preparar un borrador. El siguiente paso fue la organización de 86 seminarios de dos días en los 34 distritos del país y se dedicó un año entero a la educación constitucional en los 870 municipios (traducido a todas las lenguas del país). En la etapa de consulta Mohler ( ‍Moehler, Devra. 2006. «Participation and Support for the Constitution in Uganda», Journal of Modern African Studies, 44 (2): 275-308. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0022278X060016372006) registra más de 25 000 sugerencias. Los partidos políticos no fueron autorizados a participar. Finalmente, la Asamblea Constituyente, con mayoría de sus miembros electos directamente en las urnas (214 de 284), redactó y aprobó el texto ( ‍Tripp, Aili Mari. 2010. «The Politics of Constitution Making in Uganda», en Laura Miller y Louis Aucoin (eds.), Framing the State in Times of Transition: Case Studies in Constitution Making. Washington: USIP.Tripp, 2010;  ‍Waliggo, John. 2001. «The Main Actors in the Constitution-Making Process in Uganda», en Goran Hyden y Denis Venter (eds.), Constitution-Making and Democratisation in Africa. Pretoria: Africa Institute of South Africa.Waliggo, 2001).

En Etiopía, la elaboración de la constitución se produjo durante el proceso de transición (1991-‍1995), tras la toma del poder por el Frente Democrático y Revolucionario del Pueblo Etíope y el Frente Oromo de Liberación. Una comisión nombrada por el Parlamento elaboró el borrador constitucional y puso en marcha un proceso educativo y participativo. Se realizó durante 1992 y 1993, abierto a todos los partidos y ciudadanos ( ‍Wodajo, Kifle. 2001. «The making of the Ethiopian constitution», en Goran Hyden y Denis Venter (eds.), Constitution-Making and Democratisation in Africa. Pretoria: Africa Institute of South Africa.Wodajo, 2001). Sin embargo, la élite política se dividió y finalmente quedó dominada por los grupos armados que derrocaron al Gobierno revolucionario, dando así un viraje en un proceso que podría haber sido de apertura (se observa en la tabla 1 cómo el proceso participativo reúne características positivas mientras la fase de sistematización vira en sentido opuesto) .

Tras la independencia de la Corona Británica (1980), Zimbabue quedó gobernada por la Union Nacional Africana de Zimbabue. En 1997 se creó la Asamblea Constituyente Nacional (ACN) que reunió más de cien organizaciones de la sociedad civil, estudiantes, trabajadores, iglesias y ciudadanos a título individual para promover el reemplazo constitucional. Entre 1999 y 2000 se produjo un proceso participativo que fue planificado y acompañado por la ACN, que desplegó seiscientos facilitadores en el territorio e implementó programas de educación sobre procesos constituyentes. El Gobierno acompañó la iniciativa (en parte debido a la presión social generada) con quinientos comisionados que celebraron encuentros, cuyo material principal de apoyo era un cuestionario de cuatrocientas preguntas y respuestas sobre las temáticas centrales del debate, pese a lo que la Constitución fue rechazada en referéndum. El proceso fue fuertemente controlado ( ‍Saati, Abrak. 2015. The Participation Myth, Outcomes of participatory constitution building processes on democracy. Umeå: Umeå University.Saati, 2015).

Procesos de desborde participativo[Subir]

El análisis de la metodología, la transparencia y la inclusividad de procesos deliberativos nos ha llevado a un hallazgo que contradice o, al menos, complementa la valoración de casos como Venezuela (1999), Ecuador (2008) y Bolivia (2006-‍2009). Estos han sido destacados como experiencias que involucraron a la ciudadanía y a los movimientos sociales en el proceso, y esto efectivamente fue así. Sin embargo, hubo escasa o nula planificación de la etapa participativa y no hubo metodologías de procesamiento de información, con lo que estos procesos no cumplen los requisitos para ser considerados justos.

En Venezuela el proceso constituyente se realizó poco después de la llegada al Gobierno del Movimiento V República, liderado por Hugo Chávez. Durante la campaña se realizaron numerosos foros y encuentros de debate abiertos al público, que incluían a los distintos partidos políticos y movimientos sociales. Los primeros tres meses de la Constituyente se caracterizaron por la amplia participación de movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, esta participación no fue planificada, mientras que el proceso de toma de decisiones fue rápido y controlado por el Gobierno. La participación fue plural, pero no sus resultados porque no hubo procedimientos de sistematización de la participación ni publicación de documentos que permitan la trazabilidad ( ‍Massüger, Nina y Yanina Welp. 2013. «Legality and Legitimacy. Constituent power in Venezuela, Bolivia and Ecuador», en F. Méndez y J. Wheatley, (eds.), Constitution-Making and Popular Participation. Farnham: Ashgate.Massüger y Welp, 2013).

Como Chávez en Venezuela, Rafael Correa (Alianza País) en Ecuador había hecho campaña prometiendo la convocatoria de una Asamblea Constituyente y activó un referéndum para destrabar el proceso una vez que alcanzó el Gobierno en 2007. La elección de asambleístas dio un triunfo considerable a Correa y sus aliados (80 de los 130 escaños). Se creó una Unidad de Participación Social, compuesta de tres personas. No obstante, la participación desbordó el proceso, con la apertura de la sede constituyente en Montecristi (a doscientos cuarenta kilómetros de Quito), donde se registraron unas 170 000 visitas que se canalizaban a través de la definición de mesas de trabajo. También se organizaron talleres y grupos de discusión con expertos^‍‍[3] ( ‍Ortiz Lemos, Andrés. 2013. La sociedad civil ecuatoriana en el laberinto de la revolución ciudadana. Quito: FLACSO. Ortíz Lemos, 2013). La falta de recursos y métodos, por un lado, y el férreo control del presidente Correa, por otro, también parecen haber limitado el pluralismo en el interior de la Asamblea ( ‍Welp, Yanina. 2018. «¿La trampa del gatopardo? El reemplazo constitucional en los países andinos», en Josep Maria Castellà (ed.), Parlamentos, ciudadanos y entes territoriales ante la reforma constitucional: ¿quién y cómo participa? Valencia: Tirant lo Blanch.Welp, 2018).

En Bolivia, el Movimiento al Socialismo, liderado por Evo Morales, triunfó en las elecciones de 2005 e inició al cambio constitucional. La participación fue organizada sin planificación, pero con un enfoque plural a través de los encuentros territoriales, que llevaban a los asambleístas de distintos grupos a participar en debates públicos en todas las regiones del país ( ‍Lazarte, Jorge. 2008. «La Asamblea Constituyente de Bolivia: de la oportunidad a la amenaza», Nuevo Mundo, Mundos Nuevos. Disponible en: Disponible en: https://doi.org/10.4000/nuevomundo.42663Lazarte, 2008;  ‍De la Fuente Jeria, José. 2010. «El difícil parto de otra democracia: la Asamblea Constituyente de Bolivia», Latin American Research Review, 45: 5-26. Disponible en: https://doi.org/10.1353/lar.2010.0031De la Fuente Jeria, 2010). Sin embargo, primó la información y el diálogo sobre la generación de contenidos, y los contenidos que se generaron solo podían ser trasladados al debate si la voluntad de los asambleístas operaba como correa de transmisión.

Procesos de apertura constituyente[Subir]

Colombia (1991), Nicaragua (1986), Guatemala (1994-‍1999), Sudáfrica (1994), Eritrea (1994), Albania (1997), Tailandia (1997), República Dominicana (2007), Kenia (2008), Zimbabue (2008-‍2013), Túnez (2011) y Chile (2017) se caracterizan, frente a procesos calificados como simbólicos, por darse con garantías, pluralidad e información suficiente. Se diferencian de los de participación controlada en que son incluyentes y plurales, y de los calificados como desborde participativo en que se dieron con una planificación orientada a canalizar las demandas y sugerencias presentes en la sociedad civil. Los casos incluidos en este tipo dan lugar a una deliberación autónoma en un marco plural y los procesos de sistematización permiten rastrear y conectar los debates ciudadanos con los constituyentes. Esto es, la sistematización permite saber si hubo o no debates sobre las temáticas, pero los métodos implementados no permitieron garantizar que los debates tuvieran lugar.

En Colombia, en 1991 el recién electo Gobierno de César Gaviria (1990-‍1994) continuó con el proceso iniciado por su predecesor al dar respuesta al reclamo ciudadano de reemplazar la Constitución ( ‍Welp, Yanina. 2018. «¿La trampa del gatopardo? El reemplazo constitucional en los países andinos», en Josep Maria Castellà (ed.), Parlamentos, ciudadanos y entes territoriales ante la reforma constitucional: ¿quién y cómo participa? Valencia: Tirant lo Blanch.Welp, 2018). El proceso participativo fue una iniciativa del Poder Ejecutivo, que convocó mesas de trabajo y comisiones preparatorias para discutir la reforma y el temario ideados por el Gobierno. Entre el 16 de septiembre y el 15 de noviembre de 1990 (antes de las elecciones de constituyentes) funcionaron 1580 mesas de trabajo en todo el país que dieron lugar a la presentación de más de cien mil propuestas ( ‍Jiménez Martín, Carolina. 2006. «Momentos, escenarios y sujetos de la producción constituyente. Aproximaciones críticas al proceso constitucional de los noventa», Análisis Político, 19 (58): 132-156.Jiménez Martín, 2006). Las comisiones preparatorias elaboraron los documentos de síntesis que luego fueron enviados a la Constituyente ( ‍Bejarano, Ana María y Renata Segura. 2013. «Constituent Assemblies and Democracy: A Critical Reading of the New Constitutionalism in the Andes», Colombia Internacional, 79: 19-48. Disponible en: https://doi.org/10.7440/colombiaint79.2013.02Bejarano y Segura, 2013).

En Nicaragua, la Revolución Popular Sandinista puso fin a la dictadura de la familia Somoza (1934-‍1979), y se instaló en el poder en julio de 1979. Tras el triunfo electoral de Daniel Ortega en 1984 se lanzó el proceso constituyente. Una comisión especial (no electa), integrada por representantes de siete partidos políticos, elaboró la propuesta constitucional. Se editaron 750 000 ejemplares y entre mayo y junio de 1986 se organizaron cabildos en todo el país. Funcionaron más de setenta cabildos, en los que se recibieron aportaciones de todos los grupos sociales. Participaron unos 100 000 ciudadanos mayores de edad. de los que 2500 realizaron sugerencias en los cabildos y 1800 las entregaron por escrito. La Comisión Dictaminadora Constitucional fue la encargada de recibir el resultado de los Cabildos Abiertos Constitucionales y las opiniones y sugerencias de los ciudadanos. Tras la sistematización recomendó varios cambios que posteriormente fueron sometidos a discusión y aprobación por el plenario del órgano legislativo^‍‍[4].

Guatemala puede calificarse como un proceso de apertura participativa frustrado en la consecución de sus objetivos. En 1994 un acuerdo entre el Gobierno y la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca reabrió las negociaciones de paz, con la mediación de la ONU y países testigos. Se creó la Asamblea de la Sociedad Civil, formada por 84 delegados en representación de 47 organizaciones y se crearon comisiones temáticas para formular propuestas sobre temas prioritarios, que eran luego debatidos en sesiones plenarias por delegados de todos los grupos participantes. Estos documentos fueron compartidos en otras reuniones con diversos actores políticos y sociales, incluyendo organizaciones representativas de mujeres, empresarios, indígenas, campesinos, la Iglesia, organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y personas desplazadas que derivó en un acuerdo firmado por el Gobierno y finalmente sometido (y rechazado) en un referéndum en el que apenas participó el 17 % de la ciudadanía ( ‍Delgado, Antonio y Rody Brett. 2005. The role of constitution-building processes in democratization. Case study: Guatemala. Estocolmo: IDEA. Disponible en: https://www.idea.int/cbp/upload/CBP-Guatemala.pdfDelgado y Brett, 2005;  ‍Álvarez, Enrique. 2004. «La asamblea de la sociedad civil», en Catherine Barnes (ed.), Haciendo propio el proceso. La participación ciudadana en procesos de paz. Gernica-Lumo: Gernika Gogoratuz.Álvarez, 2004).

En Sudáfrica, tras el fin del apartheid y con el nuevo Gobierno de Nelson Mandela (Consejo Nacional Africano), la Convención para una Sudáfrica Democrática, un organismo compuesto por diecinueve integrantes que representaban los diversos grupos étnicos sudafricanos, quedó a cargo de liderar el proceso de elaboración constitucional. Participaron más de 95 000 personas presentando propuestas en talleres y mesas de trabajo. Hubo 13 443 presentaciones escritas —desde unas pocas líneas escritas a mano hasta informes impresos de más de cien páginas—, de las que alrededor del 10 % eran de organizaciones, menos del 1 % de partidos políticos, y la gran mayoría de individuos ( ‍Klug, Heinz. 1996. «Participating in the design: Constitution-Making in South Africa», Review of Constitutional Studies, 3.Klug, 1996) Una vez elaborado el borrador de texto, se distribuyeron copias en todo el país que atrayeron más de 250 000 nuevas presentaciones. Una secretaría recibió las propuestas y las recopiló ( ‍Klug, Heinz. 1996. «Participating in the design: Constitution-Making in South Africa», Review of Constitutional Studies, 3.Klug, 1996). Estos acuerdos fueron sometidos a referéndum exclusivamente para la población blanca, y fueron aprobados por el 60 % de los votos ( ‍Barnes, Catherine y Eldler de Klerk. 2002. «South Africa’s multi-party constitucional negotiation process», Accord, 13 (5): 26-33. Barnes y De Klerk, 2002).

En Eritrea, el Gobierno promovió un proceso constituyente tras la independencia de Etiopía en 1991. En 1993 se creó una comisión responsable ante la Asamblea Nacional de coordinar el proceso, bajo el control del Gobierno. Los cincuenta miembros de la Comisión incluían veintiuna mujeres, los nueve grupos étnicos del país y distintos sectores sociales, empresariales, etc. ( ‍Selassie, Hailie. 2010. «Constitution Making in Eritrea: A Process-Driven Approach», en Laurel Miller y Louis Aucoin (eds.), Framing the State in Times of Transition: Case Studies in Constitution Making. Washington: USIP.Selassie, 2010). El proceso participativo tuvo una etapa educativa y otra consultiva que aportó las bases para redactar el borrador, y una tercera en que se discutió el documento que finalmente la Comisión envió a la Asamblea Nacional. Durante dos años se realizaron encuentros públicos en 157 lugares del país en los que participaron 110 000 ciudadanos, mientras que otros 11 000 participaron en dieciséis lugares desde el exterior. No había métodos predefinidos de presentación de los contenidos. Los informes presentados sugieren que la comisión tuvo en cuenta las recomendaciones (id.).

En Albania, tras años de tensiones entre el Gobierno y la oposición, y con la OTAN ocupando partes del territorio, en 1997 el Partido Socialista inició el reemplazo constitucional. El Parlamento reguló el proceso, que incluía la consulta ciudadana, durante nueve meses y precedida por una etapa de educación cívica coordinada por un Centro Administrativo con apoyo del Gobierno y la participación de un amplio abanico de organizaciones no gubernamentales. El proceso era abierto. Sin embargo, el Partido Democrático (desplazado del poder en las elecciones de 1997) no participó. Hubo más de una docena de foros y simposios para identificar temas importantes para la población y se incluyeron escuchas del público en general. Toda la información fue grabada y transcripta en sumarios detallados que incluían también las recomendaciones derivadas. En agosto de 1998 se abrió la segunda fase de revisión del borrador elaborado con la primera. Centenares de propuestas fueron consideradas y más de cincueta cambios introducidos, que afectaban a 45 de los 183 artículos. Aproximadamente, el 25 % del documento fue modificado sobre la base de las sugerencias recibidas. La Comisión completó el proceso aprobando el texto final que fue ratificado en referéndum el 30 de setiembre de 1998 ( ‍Carlson, Scott. 2010. «The Drafting process for the 1998 Albanian Constitution», en Lauren Miller (ed.), Framing the State in Times of Transition. Washington: USIP. Carlson, 2010).

En Tailandia, tras triunfar en las elecciones de 1996, el New Aspiration Party convocó la Asamblea encargada de elaborar la nueva Constitución. Una vez electos los asambleístas, estos se abocaron a viajar por sus provincias, y junto con grupos cívicos organizaron encuentros públicos durante febrero y marzo de 1997. Luego, reunidos en Bangkok, prepararon un primer borrador de la Constitución que fue difundido en los medios y dio lugar a una segunda ronda de consultas. Se formó un comité que tuvo la responsabilidad de reunir y sistematizar recomendaciones que fueron la base de una revisión por parte de la Asamblea (esta es una de las diferencias claras entre este procedimiento y el boliviano, por ejemplo, donde también los asambleístas organizaron encuentros territoriales, pero no hubo ni sistematización ni segunda ronda de consultas) ( ‍Klein, James. 1998. The constitution of the Kingdom of Thailand, 1997: A blueprint for participatory democracy. San Francisco: The Asia Foundation. Klein, 1998). Hubo dos instancias responsables del procesamiento de información: el Comité de Desarrollo Democrático, encargado de registrar las primeras propuestas, y el Comité de Opinión Pública de la CDA. La CDA procesó los contenidos con el apoyo de comités de opinión pública y académicos. El Comité Redactor preparó un borrador en mayo y con él viajó por todo el país para recoger opiniones en audiencias públicas. El documento final fue aprobado por la Asamblea Nacional el 27 de septiembre de 1997 ( ‍Munger, Frank. 2007. «Constitutional Reform, Legal Consciousness, and Citizen Participation in Thailand”, Cornell International Law Journal, 40 (2): 445-475.Munger, 2007;  ‍Uwanno, Bornwornsack y Wayne Burns. 1998. «The Thai Constitution of 1997: Sources and Process», University of British Columbia Law Review, 32 (2): 227-247.Uwano y Burns, 1998).

El de Kenia es otro proceso de apertura constituyente, aunque finalmente frustrado en su objetivo de aprobar la nueva Constitución. La demanda de un reemplazo constitucional provino de la sociedad civil, que en 1997 logró la promulgación de la Ley de Revisión Constitucional. En 2001 se creó la Comisión de Revisión, encargada de llevar a cabo la educación cívica y preparar a la ciudadanía para la participación en los Foros Consultivos Constitucionales. La Comisión Constitucional estuvo compuesta por veintisiete personas nominadas por un Comité Parlamentario designado por el presidente. Hubo cientos de audiencias públicas y todos los comentarios fueron incluidos en una base de datos y ordenados por nombre, tema, localidad y otros criterios. La Conferencia Constitucional Nacional prolongó sus sesiones desde fines de abril de 2003 hasta marzo de 2004. Estaba integrada por seiscientos veintinueve delegados entre los que se incluían los comisionados, diputados y representantes de cada distrito y partido político, además de organizaciones religiosas, profesionales y otras organizaciones civiles solo con derecho a voz. Esta instancia debía adoptar el proyecto de Constitución por «consenso» y con mayoría de dos tercios para las enmiendas. En el Parlamento se incluyeron modificaciones al borrador y se redactó la Constitución que fue rechazada con el 57 % de los votos en referéndum ( ‍Andreassen, Bård Anders y Arne Tostensen. 2006. Of Oranges and Bananas: The 2005 Kenya Referendum on the Constitution. Bergen: CHR. Michelsen Institute.Andreassen y Tostensen, 2006;  ‍Bannon, Alicia. 2007. «Designing a Constitution-Drafting Process: Lessons from Kenya», The Yale Law Journal, 116 (8): 1826-1872. Disponible en: https://doi.org/10.2307/20455777Bannon, 2007).

En la República Dominicana, el proceso surge de una iniciativa impulsada por el presidente Lionel Fernández en octubre de 2006 para conformar una comisión encargada de elaborar el anteproyecto de reforma de la Constitución previo un proceso participativo. El proceso en cuestión fue encargado a una comisión de trece juristas (Decreto 323/2006), que elaboró un documento con 77 preguntas y diseñó una metodología de «consulta popular» acompañada de cabildos abiertos. La implementación quedó a cargo de un equipo de facilitadores que debían articular un proceso participativo a nivel municipal y sistematizar los resultados generados. Las conclusiones fueron presentadas en un encuentro nacional (febrero 2007), base de un informe de recomendaciones (abril 2007) que fueron ponderadas por una Asamblea Revisora electa (2009) y que finalmente aprobó el texto constitucional definitivo^‍‍[5].

El segundo proceso de Zimbabue logró en 2008 articular un amplio acuerdo político que permitió establecer las bases para el cambio constitucional. La iniciativa del Gobierno contó con mil cuatrocientos facilitadores (30 % de partidos y 70 % de reclutamiento general), que realizaron encuentros temáticos de debates ciudadanos y habilitaron una plataforma web para recibir aportaciones y consultas. Los insumos generados fueron sistematizados y algunas de las propuestas fueron tomadas en consideración en el texto final ‒por ejemplo, temas relativos a infancia, juventud, género y matrimonio homosexual‒ ( ‍Magaya, Kingston . 2015. «Constitution by the People or to the People: A Critical Analysis of Zimbabwe›s Constitutional Development in View of the Constitution Select Committee (Copac) Led Process», Journal of Political Sciences and Public Affairs, 3 (2): 1-10. Disponible en: https://doi.org/10.4172/2332-0761.1000164Magaya, 2015). El texto se sometió a referéndum y esta vez fue apoyado por el 95 % de la población ( ‍Sachikonye, Lloyd. 2017. «The Protracted Democratic Transition in Zimbabwe», Taiwan Journal of Democracy, 13 (1): 117-136.Sachikonye, 2017).

En Túnez se elaboraron cuatro proyectos de nueva Constitución entre agosto de 2012 y junio de 2013. El primer borrador se sometió a consideración de la ciudadanía y se difundió mediante una campaña pública durante dos meses, que se mostró insuficiente para atraer a la población. La principal instancia de participación fueron los diálogos deliberativos abiertos realizados en las veinticuatro gobernaciones. Con el apoyo del Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas se promovieron otras instancias participativas. Distintos documentos hablan de unos 7000 participantes aproximadamente, entre los que se incluían trescientos miembros de asociaciones de la sociedad civil y trescientos veinte representantes del mundo académico (dista de ser masiva si se compara con otros casos analizados aquí). Los encuentros se realizaron con miembros de los Comités Constitucionales, que tuvieron lugar cada domingo durante unas seis semanas. Congregaban entre cincuenta y quinientos participantes, de asistencia libre, pero con registro obligatorio ( ‍Pickard, Duncan. 2013. «At Last, Public Participation in Constitution-Making in Tunisia. Obtenido de Atlantic Council. Working together to secure the future», MENASource, |News, Analysis, Perspectives. Disponible en: http://bit.ly/2KYCsdXPickard, 2013). Acorde con la información recabada, hasta febrero de 2013 se recopilaron más de 10 000 enmiendas al texto por parte de los asambleístas. Las propuestas eran luego revisadas por el Comité Constitucional ( ‍Zemni, Sami. 2015. «The Extraordinary Politics of the Tunisian Revolution: The Process of Constitution Making», Mediterranean Politics, 20 (1): 1-17. Disponible en: https://doi.org/10.1080/13629395.2013.874108Zemni, 2015;  ‍Brandt, Michelle y Jason Gluck. 2015. Participatory and inclusive constitutional making. Giving voice to the demands of citizens in the wake of the arab spring. Washington: Peaceworks.Brandt y Gluck, 2015).

En Chile el proceso de participación surge como un compromiso establecido en el programa de Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet (2014-‍2018). La participación no se realizó sobre un borrador, sino sobre tres temas de conversación constitucional: a) valores y principios; b) derechos, deberes y responsabilidades, y c) instituciones del Estado. El proceso de consulta se desarrolló bajo dos modalidades: un formulario digital al que se respondía de manera individual y la deliberación colectiva presencial. La etapa de debate colectivo se desarrolló, a su vez, en tres fases: local, provincial y regional. La primera fue denominada Encuentros Locales Autoconvocados y fue la que registró la participación más elevada con 106 412 participantes, seguidos por la consulta individual con 90 804 respuestas. Mientras, en los cabildos provinciales y regionales participaron 12 852 y 8621 personas (en total, más de 200 000 participantes). El proceso fue acompañado por un Consejo de Observadores y otro de Sistematizadores, que presentaron sus respectivos informes en enero del 2017. En marzo del 2018, terminando su Gobierno, la presidenta Bachelet envió un proyecto para la nueva Constitución que hacía referencia al proceso participativo. Este proyecto se encuentra actualmente en el Senado y no se ha iniciado su discusión, por lo que no es posible hablar aún de incidencia ni de vínculo con la Constituyente ( ‍Soto, Francisco y Yanina Welp. 2017. Los «diálogos ciudadanos». Chile ante el giro deliberativo. Santiago de Chile: LOM. Soto y Welp, 2017).

Procesos de participación constituyente[Subir]

En el grupo que calificamos como de participación constituyente, los contenidos generados por la participación ciudadana no son por defecto o automáticamente incorporados en el texto constitucional, pero sí se establece con certeza el mecanismo por el que una temática será discutida, algo que consideramos fundamental para que un proceso sea justo. Las cuatro experiencias incluidas aquí –Brasil 1988, Islandia 2011, Irlanda 2012 y 2016– se diferencian de la previa en que el método desarrollado permite una mejor combinación de procesos deliberativos con instancias que garantizan a la ciudadanía que las demandas serán tenidas en cuenta cumpliendo ciertos requisitos o, como mínimo, que serán discutidas (capacidad efectiva de agenda, como en el caso de Brasil).

La experiencia brasileña ocurrió durante la transición a la democracia en 1988. Se diseñaron mecanismos para canalizar la participación. En primer lugar se aceptaron sugerencias ciudadanas (equivalente a una petición), de las que 72 719 fueron aceptadas y registradas en un Sistema de Apoyo Informático a la Constituyente, impulsadas por ciento veintidós asociaciones que reunieron unos doce millones de firmas. De ellas, 83 —un número bajo en proporción— reunieron los prerrequisitos formales para ser presentadas en el Congreso, y se convirtieron así en un antecedente de la iniciativa popular En segundo lugar, se promovieron unos cuatrocientos encuentros ciudadanos a nivel local que generaron alrededor de 2400 sugerencias. Por último, una vez presentado el primer borrador del texto constitucional, las asociaciones con registro legal pudieron hacer nuevas sugerencias cuando pudieran respaldarlas con 30 000 firmas ( ‍Rauschenbach, Rolf. 2011. Processes of direct democracy on the federal level in Brazil: An inventory and a research outlook. Zurich: University of Zurich. Disponible en: https://www.zora.uzh.ch/id/eprint/94793/Rauschenbach, 2011). Las decisiones finales quedaron en manos del Parlamento, pero el mecanismo garantizó la llegada de ciertos temas y obligó a debatirlos.

En Islandia, en el marco de una profunda crisis económica y política y con la apertura de la arena electoral a nuevos partidos, durante 2009 se organizaron asambleas con la participación de ciudadanos electos por sorteo. En las elecciones de 2010, una coalición de izquierda llegó al poder y promovió el reemplazo constitucional. Nuevamente se recurrió al sorteo en un proceso que combinaba distintas etapas y formas de participación. Primero se convocó un Foro Nacional en el que participaron novecientos ciudadanos elegidos por sorteo. Después se organizó un comité parlamentario compuesto por siete miembros nominados por los partidos políticos para discutir el informe presentado por el Foro. En abril de 2011, el Concejo Constitucional comenzó a funcionar y decidió abrirse a la ciudadanía (crowd-sourced Constitution). Las redes sociales y otros medios tradicionales se pusieron a disposición de la ciudadanía para que enviase sus propuestas. En un proceso abierto a la mirada de la ciudadanía, el Concejo fue avanzando a través de la deliberación y el voto. La Constitución fue aprobada y sometida a referéndum el 20 de octubre de 2012 ( ‍Gylfason, Thorvaldur. 2013. «From Collapse to Constitution: The Case of Iceland.» En L. Paganetto (ed.), Public Debt, Global Governance and Economic Dynamism. Berlin: Springer. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-88-470-5331-1_22Gylfason, 2013;  ‍Bergmann, Eirikur. 2016. «Participatory Constitutional Deliberation in the Wake of Crisis: The Case of Iceland», en Min Reuchamps y Jane Suiter (eds.), Constitutional Deliberative Democracy in Europe. Londres: ECPR Press.Bergmann, 2016).

Finalmente, la experiencia irlandesa es de reforma (no de reemplazo), pero nuestro interés por el diseño de mecanismos participativos nos alienta a incluirla^‍‍[6]. En la primera experiencia lanzada en 2012 la propuesta de innovación democrática surgió de académicos y activistas. Una vez conseguido el respaldo institucional y material se identificaron los temas susceptibles de ser debatidos en la Convención y se diseñó un mecanismo para escoger por sorteo a personas representativas de la población en términos de género, edad, territorio e ingresos económicos. La Convención incorporó un 66 % por ciento de sus miembros por sorteo, mientras que el otro 33 % fue nominado por los partidos políticos. Los temas se refirieron a asuntos tales como la reducción del mandato presidencial a cinco años, bajar la edad del voto a diecisiete años, la reforma del sistema electoral, el matrimonio para personas del mismo sexo o el fomento de la participación de la mujer en política, entre otros. En un proceso con una metodología clara, participación de facilitadores y mecanismos de formación de los participantes se produjeron recomendaciones que el Gobierno se comprometió a considerar y/o someter a referéndum ( ‍Farrell, David, Clodagh Harris y Jane Suiter. 2017. «Bringing People into the heart of constitutional design», en Xenophon Contiades y Alkmene Fotiadou (eds.), Participatory Constitutional Change: The People as Amenders of the Constitution. Oxon: Routledge.Farell et al., 2017;  ‍Reuchamps, Min y Jane Suiter (eds). 2016. Constitutional Deliberative Democracy in Europe. Colchester, Essex: ECPR Press. Reuchamps y Suiter., 2016). En 2016 el mecanismo implementado para discutir la regulación referida a la interrupción voluntaria del embarazo fue semejante (asamblea sorteada y referéndum), pero esta vez no hubo representantes políticos. La universidad tuvo un rol destacado para garantizar la calidad del proceso: información completa (entre otros, argumentos de todas las posturas). El dictamen de la Asamblea podría haber influido en la opinión pública, y fue aprobada en referéndum, el 25 de mayo de 2018.