RESUMEN
Tras aprobarse la estrategia de mainstreaming de género en la IV Conferencia Mundial de la Mujer de Naciones Unidas (Beijing, 1995), la igualdad de género ha ido tomando cada vez más peso como un elemento clave que incluir no solo en la fase de diseño y formulación de las políticas, sino también en su evaluación. A este respecto, en las últimas décadas diferentes propuestas teórico-metodológicas se han ido desarrollando en materia de evaluación e igualdad de género. Esta nota de investigación persigue contribuir a la literatura y práctica emergente sobre evaluación de políticas de igualdad de género. En concreto, a partir de una revisión de la literatura existente sobre evaluación y género, reflexiona sobre qué implica evaluar el éxito y cómo hacerlo en estas políticas concretas. Los resultados ponen sobre la mesa la pertinencia de definir el «éxito» de dichas políticas y los criterios específicos de evaluación de las mismas, de modo contextualizado y negociado. Asimismo, sugieren la utilización de diversas herramientas —desarrolladas en el campo de las políticas de género y de la evaluación— para captar la complejidad del cambio en materia de igualdad de género.
Palabras clave: programas y políticas públicas, políticas de igualdad de género, género y evaluación, criterios de evaluación, evaluación feminista.
ABSTRACT
After the gender mainstreaming strategy was approved at the 4th World Conference on Women of United Nations (Beijing, 1995), gender equality has been increasingly recognized as a key element to be included not only in the phases of policy design and formulation but also in the evaluation. In this regard, for the last decades different theoretical-methodological proposals have been developed for evaluation and gender equality. This research note aims at contributing to the emerging literature and practice on evaluation of gender equality policies. Specifically, based on the review of the existing literature on evaluation and gender equality, it reflects on what does assessing success mean and how to do it in the case of gender equality policies. The results show the relevance of defining success of this kind of polices as well as the specific criteria to evaluate them, in a contextualised and negotiated way. The results also suggest using several methodological tools -developed in the field of gender equality policies and evaluation- in order to capture the complexity of the change in gender equality.
Keywords: public programmes and policies, gender equality policies, gender and evaluation, evaluation criteria, feminist evaluation.
SUMARIO
Desde finales de la década de los noventa del siglo xx, la igualdad de género se ha ido incorporando como un tema clave en los debates teórico-metodológicos de la disciplina de la evaluación, así como en la práctica evaluativa de los organismos internacionales, las Administraciones públicas y las organizaciones sociales. Como efecto de la IV Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre la Mujer (Beijing, 1995) y de la adopción de la estrategia de mainstreaming de género, la inclusión de la perspectiva de género en evaluación comenzó a considerarse como un elemento clave para promover políticas públicas más eficaces en la promoción de la igualdad de género y del desarrollo humano. En esta línea, en las dos últimas décadas se ha producido una demanda de este tipo de praxis por parte de diferentes agencias del sistema de Naciones Unidas, Administraciones públicas, organizaciones sociales feministas y la comunidad evaluadora sensible al género. También con un foco en la igualdad, tanto la Unión Europea como la Administración pública española han impulsado la evaluación del impacto de género de todas las políticas públicas y han promovido la evaluación de las políticas de igualdad de género. El objetivo ha sido la mejora y aprendizaje sobre dichas políticas públicas y su potencial transformador de género, así como la rendición de cuentas sobre los avances y desafíos en materia de igualdad.
En la actualidad, la Agenda 2030 reconoce la igualdad de género y el empoderamiento
de las mujeres como elemento central para el desarrollo sostenible a la par que la
Agenda Global de Evaluación (2016-2020) subraya la igualdad entre mujeres y hombres
como un valor clave en todo proceso evaluativo ( Evalpartners. 2016. Global Evaluation Agenda 2016-2020. EvalPartners. Disponible en:
Para ello, el presente artículo revisa las diferentes contribuciones teóricas y metodológicas que se han desarrollado en las últimas dos décadas en el área de la evaluación y el género. De forma específica, examina la amplia y reciente literatura sobre evaluación con enfoque de género y la pone en diálogo con las aún reducidas referencias relativas a la evaluación de políticas de igualdad de género propiamente dicha. En este sentido, el artículo pretende contribuir al debate teórico y metodológico sobre este tipo de evaluación sectorial y, con ello, a la práctica de las Administraciones públicas a este respecto, entendiendo la misma como una pieza clave para avanzar hacia sociedades más equitativas.
Con esta finalidad, el artículo se divide en dos grandes partes. En primer lugar, se presentan las diferentes propuestas para incluir la perspectiva de género en todo proceso evaluativo y para evaluar políticas de igualdad de género. A partir de aquí, en un segundo epígrafe se reflexiona sobre cómo evaluar el éxito de estas políticas sectoriales y, en concreto, qué criterios y herramientas pueden resultar de interés al respecto. El tercer apartado cierra el trabajo con unas conclusiones finales.
En las últimas décadas, la evaluación de políticas públicas se ha conformado como una disciplina con carácter propio dentro de la ciencia política y, hoy por hoy, se entiende como una actividad diferenciada de la investigación social. Aparte de medir y analizar las políticas públicas, la evaluación persigue enjuiciar y emitir juicios de valor sobre su diseño, implementación y/o resultados. En este sentido, se define como un proceso sistemático de análisis y valoración de la práctica política que tiene como finalidad el aprendizaje, la mejora y la rendición de cuentas al inicio, durante o al final de la ejecución de la política, además de contribuir a la iluminación para acciones futuras ( Stufflebeam, Daniel y Anthony J. Shinkfield. 1987. Evaluación sistemática. Guía teórica y práctica. Madrid: Paidós; MEC.Stufflebeam y Shinkfield, 1987).
Por su parte, la igualdad de género, como hemos mencionado, comienza a ser considerado
un tema clave en la evaluación de políticas públicas tras la Conferencia de Beijing
(1995). Desde entonces, y a escala internacional, ha habido una demanda creciente
en relación con la evaluación de cualquier política pública desde una perspectiva
de género. Así ha quedado recogido en la Agenda 2030, en la Agenda Global de Evaluación
(2016-2020) —promovida por EvalPartners[2] en la Semana Global de la Evaluación (2015, Nepal)— y en la creación de la iniciativa
global EvalGender+[3]. En paralelo, hemos asistido a un impulso de la evaluación del impacto de género
y de la evaluación de políticas de igualdad de género. Desde comienzos del siglo,
en la Unión Europea la evaluación del impacto de género se comprende como un instrumento
central para avanzar en la implementación del mainstreaming de género y, con ello, hacia sociedades más equitativas ( EIGE. 2016. Gender Impact Assessment. Gender Mainstreaming Toolkit. EIGE. Disponible en:
En cuanto a los desarrollos teóricos y metodológicos relativos a evaluación y género,
han ido en aumento en los últimos años y nos encontramos en un momento de florecimiento
en este campo. Ahora bien, los aportes más significativos en esta materia versan sobre
cómo incorporar la perspectiva de género en los marcos generales de evaluación ( Stephens, Anne, Ellen D. Lewis y Shravanti Reddy. 2018a. Inclusive Systemic Evaluation for Gender Equality, Environments and Marginalized Voices.
ONU Mujeres. Disponible en:
No obstante, las diferentes contribuciones en materia de evaluación y género invitan a pensar y debatir sobre la evaluación del éxito de las intervenciones que promueven la igualdad de género. Grosso modo, el éxito de las políticas se vincula con su buen diseño, su buena ejecución y sus buenos resultados. Aplicado al ámbito específico de la igualdad de género, esto se traduce en un diseño que responda a las problemáticas existentes en materia de desigualdad de género y discriminación contra las mujeres; en unos procesos y mecanismos que aseguren un adecuado abordaje del problema, y en unos resultados que impliquen cambios en relación a la situación de partida. La literatura examinada alimenta la reflexión sobre la evaluación de políticas de igualdad de género propiamente dicha, un área aún en proceso de desarrollo.
¿Qué supone la evaluación? ¿Cómo evaluar el éxito en términos de igualdad de género? ¿Qué criterios pueden definirse para evaluar el éxito de las políticas de igualdad? ¿Hay un conjunto de criterios de evaluación que pueden usarse en todas las ocasiones o los criterios deberían ser específicos, adaptados a los diferentes contextos y políticas? ¿Qué herramientas pueden utilizarse para llevar a cabo una evaluación del éxito de las políticas de igualdad? A continuación, se revisan las referencias más relevantes relativas a la incorporación del enfoque de género en evaluación[4], así como a la evaluación de políticas de igualdad para, en el siguiente apartado, presentar propuestas específicas relativas a qué criterios y herramientas parecen los más idóneos para evaluar el éxito de dichas políticas.
En las últimas dos décadas hemos asistido a la emergencia de diferentes propuestas teórico-metodológicas relativas a cómo incorporar la perspectiva de género en evaluación para generar políticas públicas con mayor poder transformador en materia de igualdad. Las mismas exploran el propio proceso de evaluación de políticas, en qué consiste y qué implica medir y valorar el éxito en términos de igualdad de género. En este sentido, ayudan a repensar la evaluación de las políticas de igualdad propiamente dichas.
Si revisamos la publicación seminal sobre «evaluación feminista» ( Seigart, Denise y Sharon Brisolara (eds.). 2002. «Feminist Evaluation. Explorations and Experiences», New Directions for Program Evaluation, 96: 1-2.Seigart y Brisolara, 2002; Brisolara, Sharon, Denise Seigart y Saumitra Sengupta (eds.). 2014. Feminist Evaluation and Research: Theory and Practice. Nueva York: The Guilford Press.Brisolara et al., 2014), la definición que realizan de los principios de la «evaluación feminista» aporta reflexiones sobre qué supone evaluar y qué es necesario considerar si queremos examinar el éxito de las políticas públicas en relación con la igualdad de género.
Por una parte, entre los principios de la «evaluación feminista» (ver cuadro 1) se subraya que el conocimiento generado en la evaluación está marcado por quien conoce; es contingente cultural, social y temporalmente, y es un poderoso recurso que debe ser de y para la gente que lo genera, lo sostiene y lo comparte. Además, se reconoce que existen múltiples formas de conocer, algunas más privilegiadas que otras. En esta dirección, se sostiene que nuestros entendimientos y conocimientos evaluativos son parciales y deben ser considerados dentro de sus contextos, que algunas voces suelen ser sistemáticamente ignoradas o silenciadas y que ciertas lógicas o racionalidades están más legitimadas que otras. Por lo tanto, en toda evaluación es necesario cuestionar lo que se considera conocimiento, cómo se genera y quién es capaz de generarlo.
En esta misma línea, la «evaluación feminista» subraya la importancia de la participación de las personas en la construcción del significado y de incluir perspectivas múltiples y diversas en los procesos evaluativos. Desde una perspectiva feminista, la «objetividad» se vincula con la rendición de cuentas, el posicionamiento y la conciencia de la parcialidad ( Brisolara, Sharon, Denise Seigart y Saumitra Sengupta (eds.). 2014. Feminist Evaluation and Research: Theory and Practice. Nueva York: The Guilford Press.Brisolara et al., 2014: 18). La evaluación no puede comprenderse solo como una actividad técnica sino profundamente política, algo que viene subrayándose desde hace tiempo en la literatura clásica sobre evaluación de programas (entre otros, Palumbo, D. J. (ed.). 1987. The Politics of Program Evaluation. Newbury Park: Sage.Palumbo, 1987; Weiss, Carol H. 1998. Evaluation. Methods for Studying Programs and Policies. Second Edition. Upper Saddle River (NJ): Prentice Hall.Weiss, 1998). Para las evaluadoras feministas la acción y la incidencia política son respuestas adecuadas moral y éticamente ( Brisolara, Sharon, Denise Seigart y Saumitra Sengupta (eds.). 2014. Feminist Evaluation and Research: Theory and Practice. Nueva York: The Guilford Press.Brisolara et al., 2014).
Principios de la evaluación feminista
El conocimiento es contingente cultural, social y temporalmente.
El conocimiento es un recurso poderoso que sirve a propósitos explícitos o implícitos.
La evaluación es una actividad política; las experiencias, perspectivas y características personales de los evaluadores provienen y conducen a una postura política particular.
Los métodos de investigación, las instituciones y las prácticas son construcciones sociales.
Hay múltiples modos de conocimiento.
La acción y la incidencia política son respuestas adecuadas moral y éticamente para las evaluadoras feministas.
La discriminación de género es sistémica y estructural.
Las desigualdades de género son una manifestación de la injusticia social. Esta discriminación intersecciona con la raza, la clase y la cultura y está inextricablemente ligada a los tres.
Fuente: Brisolara et al. ( Brisolara, Sharon, Denise Seigart y Saumitra Sengupta (eds.). 2014. Feminist Evaluation and Research: Theory and Practice. Nueva York: The Guilford Press.2014: 23-31).
En esta misma línea, Hay —en su capítulo del Special issue on Evaluating Gender and Equity de la Indian Journal of Gender Studies— añade que no hay una definición de éxito «correcta» sino que conviven definiciones
diferentes y competitivas en la evaluación de políticas. En este punto, propone que
la evaluación parta de la identificación de la «teoría del programa» —la concepción
teórica sobre cómo se produce el cambio esperado—, evidencie las diferentes visiones
sobre el programa e indague en las lagunas que impiden un mejor abordaje de las desigualdades
de género. La evaluación ha de ser un espacio para mostrar las diferentes definiciones
del éxito y cuestionar los discursos dominantes. Las evaluadoras y evaluadores feministas,
además, han de asumir la responsabilidad de que las evaluaciones sean útiles para
los diferentes agentes implicados en la ejecución y no solo para las agencias financiadoras
( Hay, Katherine, Ratna M. Sudarshan y Ethel Mendez. 2012. «Why a Special issue on Evaluating
Gender and Equity», Indian Journal of Gender Studies, 19 (2): 179-186. Disponible en:
La relevancia del papel de los y las profesionales de la evaluación en la valoración
del éxito en términos de igualdad es también destacada en las propuestas de Ligero
et al. ( Ligero Lasa, Juan Andrés, Julia Espinosa Fajardo, Carmen Mormeneo Cortés y María Bustelo
Ruesta. 2014. Diferentes aproximaciones para hacer una evaluación sensible al género y al enfoque
basado en derechos humanos para el desarrollo. Madrid: MAEC.2014) y aquellas publicadas desde los organismos internacionales ( Bamberger, Michael, Marco Segone y Florencia Tateossian. 2016. Evaluating Sustainable Development Goals With a «No one left behind» lens through
equity-focused and gender-responsive evaluations. Nueva York: ONU Mujeres, EvalGender+ y IOCE.Bamberger et al., 2016; UNEG. 2011. Handbook for Integrating Human Rights and Gender Equality Perspectives in Evaluations
in the UN System. Nueva York: UNEG. Disponible en:
Por otro lado, también entre los principios de la «evaluación feminista», se reconoce
que la discriminación de género es sistémica y estructural y las desigualdades de
género son una manifestación de la injusticia social e intersecciona con otras formas
de desigualdad ( Brisolara, Sharon, Denise Seigart y Saumitra Sengupta (eds.). 2014. Feminist Evaluation and Research: Theory and Practice. Nueva York: The Guilford Press.Brisolara et al., 2014; Seigart, Denise y Sharon Brisolara (eds.). 2002. «Feminist Evaluation. Explorations
and Experiences», New Directions for Program Evaluation, 96: 1-2.Seigart y Brisolara, 2002). La evaluación del éxito, por ende, ha de considerar en qué modo se atiende a estas
desigualdades estructurales y su interrelación con otros tipos de desigualdad. La
necesidad de analizar cómo las políticas diagnostican y abordan las causas estructurales
de la desigualdad de género y generan cambios en esta materia es un elemento presente
también en otras publicaciones cercanas a la «evaluación feminista» ( Bustelo, María. 2017. «Evaluation from a gender+ perspective as a key element for
(re)gendering the policymaking process», Journal of Women, Politics and Policy, 38 (1): 84-101. Disponible en:
En paralelo, ante la tecnocratización del enfoque de género y la evaporación de su
naturaleza transformadora en la praxis política, Espinosa y Tamargo llaman la atención
sobre la necesidad de repolitizar el concepto de género. La valoración del éxito en
términos de igualdad de género no puede reducirse a un conjunto de listas de chequeo
ligadas al diseño, los procesos y los resultados ( Espinosa, Julia y María Tamargo. 2015. «¿Cómo integrar un enfoque transformador de
género en la evaluación de políticas públicas? Debates y propuestas», SinerGias-Cuadernos
del Área Género, Sociedad y Políticas. Buenos Aires: FLACSO- Argentina.Espinosa y Tamargo, 2015). En concreto, proponen dirigir la mirada a cómo se define la igualdad de género
—en tanto que objetivo político altamente controvertido y elástico— en las diferentes
políticas y en qué medida se atiende a las causas estructurales de la desigualdad.
No puede equiparse el avance en términos de igualdad solo con la integración de las
mujeres en las diferentes esferas sociales, políticas y sociales. Por el contrario,
y en línea con la «evaluación feminista», se han de considerar las desiguales relaciones
de poder entre mujeres y hombres a la hora de plantear cualquier ejercicio evaluativo
( Podems, Donna. 2010. «Feminist Evaluation and Gender Approaches: There’s a Difference?»,
Journal of Multidisciplinary Evaluation, 14 (6): 1-17.Podems, 2010). Por último, otro de los principios relacionados con la evaluación feminista es
el de la autorreflexividad. Dado que se consideran las desigualdades de género como
estructurales y sistémicas, además de dinámicas, estas deben ser identificadas y exploradas
críticamente y de manera constante. Así, la evaluación feminista aplica esta visión
crítica y reflexiva de un mundo que todavía considera androcéntrico y con unas estructuras
de poder determinadas que hay que desvelar y cuestionar ( Bustelo, María. 2017. «Evaluation from a gender+ perspective as a key element for
(re)gendering the policymaking process», Journal of Women, Politics and Policy, 38 (1): 84-101. Disponible en:
La evaluación feminista también debe analizar críticamente los enfoques dominantes de evaluación. En cuanto a cómo valorar los cambios en materia de igualdad, los marcos teórico-metodológicos de la evaluación revelan que no existe un único modo ( Ligero Lasa, Juan Andrés, Julia Espinosa Fajardo, Carmen Mormeneo Cortés y María Bustelo Ruesta. 2014. Diferentes aproximaciones para hacer una evaluación sensible al género y al enfoque basado en derechos humanos para el desarrollo. Madrid: MAEC.Ligero et al., 2014). Por el contrario, conviven al menos cuatro aproximaciones evaluativas que pueden usarse de forma combinada: a) la evaluación impulsada por el cambio crítico o paradigma transformador; b) la evaluación basada en la teoría del programa; c) la evaluación orientada a las partes interesadas o stakeholders, y d) la evaluación orientada por juicios finales sumativos (ibid.). Cada una de estas aproximaciones se traduce en diferentes modos de organizar el proceso de indagación en la evaluación y de delimitar los criterios de evaluación.
La evaluación impulsada por el cambio crítico o paradigma transformador, donde se integraría la mayor parte de las propuestas de la «evaluación feminista», busca la justicia social en términos de igualdad de género. Los criterios de evaluación, en este caso, son definidos atendiendo a la autonomía, capacidades y participación de las personas con menos voz y a situaciones específicas de exclusión o desigualdad. Un criterio, en este caso, puede ser el empoderamiento.
Por su parte, la evaluación basada en la teoría del programa, donde se inserta la
propuesta feminista de Hay et al. ( Hay, Katherine, Ratna M. Sudarshan y Ethel Mendez. 2012. «Why a Special issue on Evaluating
Gender and Equity», Indian Journal of Gender Studies, 19 (2): 179-186. Disponible en:
La evaluación orientada a las partes interesadas o stakeholders, que encuentra eco en toda la literatura revisada, se centra en organizar la evaluación a partir de los intereses relativos al género de las personas implicadas. Así, los criterios de evaluación serán delimitados conforme los elementos de valor que las mismas consideren centrales en esta materia.
Por último, pero no menos importante, la evaluación orientada por juicios finales
sumativos evalúa las intervenciones de acuerdo con criterios y estándares preestablecidos.
La misma conforma el modelo presente en las principales propuestas procedentes de
los organismos internacionales ( Bamberger, Michael, Marco Segone y Florencia Tateossian. 2016. Evaluating Sustainable Development Goals With a «No one left behind» lens through
equity-focused and gender-responsive evaluations. Nueva York: ONU Mujeres, EvalGender+ y IOCE.Bamberger et al., 2016; UNEG. 2011. Handbook for Integrating Human Rights and Gender Equality Perspectives in Evaluations
in the UN System. Nueva York: UNEG. Disponible en:
En todos los casos, sin embargo, existe una apuesta metodológica generalizada por
utilizar métodos mixtos e incorporar las voces de todos los y las stakeholders, prestando atención a aquellos más excluidos. Dado el carácter complejo del cambio
en materia de igualdad de género, esta opción metodológica se considera la más apropiada
para lograr valorarlo y comprenderlo. Así, se observa tanto en aquellas contribuciones
vinculadas con la «evaluación feminista» ( Stephens, Anne, Ellen D. Lewis y Shravanti Reddy. 2018a. Inclusive Systemic Evaluation for Gender Equality, Environments and Marginalized Voices.
ONU Mujeres. Disponible en:
Revisemos ahora qué nos dice la bibliografía específica de evaluación de políticas de igualdad de género para, a posteriori, poner a ambas literaturas en diálogo sobre cómo valorar el éxito de dichas políticas, con qué criterios y herramientas.
Como efecto de la adaptación de la estrategia de mainstreaming de género y junto con la reciente literatura sobre evaluación con enfoque de género,
hemos asistido también al desarrollo de algunas propuestas teóricas y metodológicas
sobre la evaluación de políticas de igualdad de género. Por una parte, existen estudios
metaevaluativos y sistematizaciones sobre evaluaciones de planes y programas de género
( Abarca, Humberto y Alejandra Faúndez. 2011. Evaluación con enfoque de igualdad de género y derechos humanos. Sistematización de
la práctica en América Latina y El Caribe. Santiago de Chile: ONU Mujeres. Disponible en:
En cuanto a los criterios de evaluación, en su delimitación suele primar la evaluación
orientada por juicios finales sumativos, combinada en ocasiones con la evaluación
orientada por los stakeholders y con la especial atención al diseño y teoría subyacente a las intervenciones y al
concepto de igualdad, además de a los procesos y los resultados ( Bustelo, María. 2004. La evaluación de las políticas de género en España. Madrid: Ediciones La Catarata.Bustelo, 2004). En este sentido, se utilizan los criterios clásicos del CAD de forma generalizada
incluyendo una mirada de género, añadiendo alguno específico —como la participación—
y otros que puedan emerger del trabajo con stakeholders ( Zermeño, Fabiola. 2012. Cerrando el círculo. Ruta para la gestión de evaluaciones de políticas públicas de
igualdad de género. Agència Catalana de Cooperació al Desenvolupament y PNUD. Disponible en:
No obstante, una de las contribuciones más sugerentes a este respecto —el artículo
de Kriszan y Lombardo Krizsan, Andrea y Emanuela Lombardo. 2013. «The quality of gender equality policies:
A discursive approach», European Journal of Women’s Studies, 20 (1): 77-92. Disponible en:
Las autoras distinguen dos tipos de criterios: criterios de contenido y criterios de proceso (ver tabla 1). De forma específica, definen tres criterios relativos al contenido («inclusión del género», «comprensión transformadora de la desigualdad» e «interseccionalidad») y dos criterios ligados a los procesos («empoderamiento de las mujeres» y «transformación incremental») (ibid.).
Propuesta de criterios para evaluar las políticas de igualdad de Kriszan y Lombardo
( Krizsan, Andrea y Emanuela Lombardo. 2013. «The quality of gender equality policies:
A discursive approach», European Journal of Women’s Studies, 20 (1): 77-92. Disponible en:
| Criterios de contenido | Criterios de proceso |
|---|---|
| Inclusión del género: grado de incorporación de los contenidos de género en la política. | Empoderamiento de las mujeres: implicación del movimiento y las organizaciones de mujeres y feministas en todas las fases del ciclo político. |
| Comprensión transformadora de la desigualdad: diagnóstico consciente y medidas orientadas a abordar las causas estructurales de la desigualdad. | Transformación incremental: cambios en materia de igualdad de género en relación a los legados prevalecientes en el contexto. |
| Interseccionalidad: atención a la interrelación en desigualdad de género y otros factores de desigualdad. |
Fuente: elaboración propia a partir de Kriszan y Lombardo ( Krizsan, Andrea y Emanuela Lombardo. 2013. «The quality of gender equality policies:
A discursive approach», European Journal of Women’s Studies, 20 (1): 77-92. Disponible en:
Desde la teoría y práctica de la evaluación, esta distinción establecida por Kriszan y Lombardo entre criterios de contenido y criterios de procesos resulta especialmente adecuada. Al evaluar las políticas de igualdad de género y debido a la evaporación del género a través del ciclo de políticas, resulta central examinar tanto el contenido (qué cuestiones de género e interseccionalidad finalmente se incluyen) como los procesos mediante los cuales se incluyen esas cuestiones de género. Como se subraya desde la teoría de la evaluación, el análisis de los procesos de una política es fundamental para comprender sus resultados. En efecto, se trata de la única forma de valorar qué factores facilitan y dificultan el cambio, en nuestro caso, en materia de igualdad.
La literatura revisada revela que no existe un único modo de definir el éxito de las políticas públicas en términos de igualdad de género y son muy reducidas las propuestas teórico-metodológicas sobre cómo evaluarlo en el caso específico de las políticas de igualdad. De acuerdo con la «evaluación feminista», la definición y valoración del éxito no es un ejercicio meramente técnico o neutral. Por el contrario, refleja todo un proceso de construcción de conocimiento donde coexisten diferentes comprensiones del éxito. La evaluación per se es un proceso que crea significados y resulta conveniente identificar cómo se construyen los mismos.
En este punto, la teoría de la evaluación y la mayoría de las aproximaciones evaluativas enfatizan la necesidad de contextualizar y adaptar cualquier conjunto de criterios a las políticas, stakeholders y tiempos concretos. Solo la evaluación orientada por juicios finales sumativos opta por modelos predefinidos de criterios de cariz top-down. En cambio, el resto de aproximaciones —aquellas de carácter transformador, centradas en la teoría del programa o en los stakeholders— asumen la coexistencia de diferentes visiones del éxito y optan por el trabajo colaborativo en la definición de criterios ( Ligero Lasa, Juan Andrés, Julia Espinosa Fajardo, Carmen Mormeneo Cortés y María Bustelo Ruesta. 2014. Diferentes aproximaciones para hacer una evaluación sensible al género y al enfoque basado en derechos humanos para el desarrollo. Madrid: MAEC.Ligero et al., 2014).
Kriszan y Lombardo ( Krizsan, Andrea y Emanuela Lombardo. 2013. «The quality of gender equality policies:
A discursive approach», European Journal of Women’s Studies, 20 (1): 77-92. Disponible en:
A partir de aquí, exploremos qué implicaciones tiene la literatura revisada a la hora de pensar en criterios de evaluación y herramientas concretas para valorar el éxito de las políticas de igualdad.
En la evaluación de políticas de igualdad existe una tendencia a adoptar una aproximación evaluativa orientada por juicios finales sumativos, combinándose en algunas ocasiones con la aproximación basada en stakeholders. De esta manera, habitualmente se opta por utilizar los criterios clásicos del CAD, incluyendo alguno específico como la participación y, en ocasiones, revisando los criterios con los stakeholders. En efecto, los Gobiernos y las organizaciones internacionales requieren frecuentemene datos agregados de diferentes programas, regiones y países, muchas veces con una finalidad comparativa, lo que siempre es una tentación para la estandarización y la aplicación de criterios preestablecidos. Sin embargo, la adopción generalizada de criterios predefinidos puede traer consigo procesos evaluativos tecnocratizados y despolitizados, ya que al aplicarse directamente no se contextualizan ni revisan en cada situación concreta, y porque responden, fundamentalmente, a determinadas visiones institucionales sobre el éxito.
En este punto, como subrayan la «evaluación feminista» y los diferentes enfoques evaluativos críticos con las perspectivas racional-positivistas predominantes ( Guba, Egon G. y Yvonne S Lincoln. 1989. Fourth Generation Evaluation. Londres: Sage.Guba y Lincoln, 1989; Patton, Michael. 2011. Developmental Evaluation. Applying Complexity Concepts to Enhace Innovation and Use. Nueva York: The Guildford Press.Patton, 2011, entre otros), es necesario reconocer que la evaluación en sí misma, y por lo tanto los criterios que en ella se utilizan, son construcciones sociales. Las prácticas y procesos de evaluación crean realidad. Más concretamente, lo que se evalúa y mide crea definiciones de éxito y, por tanto, es lo que finalmente cuenta como normas. Además, los actores con mejor posición para intervenir en las diferentes partes del ciclo político —incluida la evaluación— son los que eventualmente terminan definiendo esas normas, muy frecuentemente —y muchas veces inconscientemente— silenciando otras voces. Y precisamente, la evaluación de políticas de igualdad debe cuestionar estas ideas, prácticas y normas dominantes. De acuerdo con los criterios del CAD, el éxito se relaciona con la eficacia, la eficiencia, el impacto, la sostenibilidad y la pertinencia. Sin embargo, no se atiende en esta definición del éxito a cuestiones críticas ligadas a la especificidad, los actores y el contexto de cada política de igualdad. Resulta crucial, por ende, ser conscientes de estos peligros de preestablecer un conjunto cerrado de criterios de evaluación.
Por otro lado, la necesidad de los equipos de evaluación de ser prácticos y concretos —ya que necesitan realizar tareas específicas con limitaciones de tiempo y recursos— también juega a favor del uso de criterios ya establecidos. Habitualmente, estos equipos carecen de suficiente tiempo —al menos, un tiempo reconocido y pagado por el cliente de la evaluación— para el debate y discusión abierta de los criterios durante el proceso de evaluación. Por tanto, se precisa de un proceso consciente no solo en el lado de los equipos de evaluación, sino también en el de las instituciones que las encargan. Ahora bien, no se trata de un problema relativo a los comportamientos individuales —muchos profesionales de la evaluación están altamente comprometidos con la buena praxis—, sino a los sistemas y culturas de la evaluación.
También desde una perspectiva de los sistemas y culturas de evaluación, es necesario romper con la idea errónea de que la propia naturaleza de la evaluación —que persigue generar evidencias para emitir juicios— precisa de un conjunto de criterios predefinidos y fácilmente medibles. En efecto, la evaluación requiere de la «operacionalización» de cuestiones complejas en algo comprensible a partir del cual podemos recopilar datos y generar recomendaciones. Sin embargo, la desigualdad de género —como otros problemas sociales— requiere no solo de la evaluación de aspectos claramente mensurables (cuántas mujeres frente a hombres se benefician de una intervención concreta), sino de aspectos de más difícil medición (transformación en las pautas de conducta de mujeres y hombres respecto a un determinado fenómeno social).
En este sentido, se precisa que los criterios sean negociados y adaptados a cada situación, contexto y tiempo de evaluación y, de este modo, no reproduzcan las racionalidades y lógicas de poder dominantes. De acuerdo con las contribuciones analizadas, no es posible —ni conveniente— establecer criterios universales (que muchas veces vienen con o, en el peor de los casos, son sustituidos por un conjunto de «indicadores») para evaluar el éxito las políticas de igualdad de género. Los evaluadores y evaluadoras, a este respecto, han de contribuir a que no se salte una parte importante del proceso de evaluación donde se juega su carácter político y que se refiere a qué se entiende por éxito.
Dicho esto, la idea de tener cuidado de no imponer criterios predefinidos para evaluar las políticas de igualdad de género no significa que diferentes criterios no sean explorados de manera específica.
Tomando como base los establecidos por Kriszan y Lombardo ( Krizsan, Andrea y Emanuela Lombardo. 2013. «The quality of gender equality policies:
A discursive approach», European Journal of Women’s Studies, 20 (1): 77-92. Disponible en:
Los siete criterios de evaluación que se proponen suponen una ampliación de los cinco identificados por Kriszan y Lombardo (ver tabla 2). En primer lugar, se propone el criterio de «inclusión del género», ya identificado por estas autoras. En segundo lugar, y tomando como base su criterio de «comprensión estructural de la desigualdad de género», diferenciamos tres criterios: 2) «compromiso político»; 3) «comprensión de la complejidad», y 4) «contextualización de la igualdad de género». Finalmente, también nos hacemos eco de los otros tres criterios de calidad y hacemos la siguiente propuesta: 5) «interseccionalidad»; 6) «participación y empoderamiento», y 7) «transformación incremental».
Criterios ampliados para evaluar el éxito de las políticas de igualdad
| Criterios de Kriszan y Lombardo (2013) | Criterios ampliados |
|---|---|
| Inclusión del género | Inclusión del género. Abordaje de las diferentes dimensiones de género en estos distintos momentos del ciclo político y de forma contextualizada. |
| Comprensión transformadora de la desigualdad | Compromiso político. Nivel de compromiso político existente, a lo largo del ciclo de la política, en relación a las dificultades y resistencias emergentes. |
| Comprensión de la complejidad. Grado en que se entiende y aborda la naturaleza estructural y sistémica de las desigualdades de género, incluyendo el cambio organizacional como una dimensión necesaria a explorar. | |
| Contextualización de la igualdad de género. Comprensión de las diferentes interpretaciones y significados de la igualdad de género atendiendo a su contexto. | |
| Interseccionalidad | Interseccionalidad. Atención a la interrelación en desigualdad de género y otros factores de desigualdad. |
| Empoderamiento de las mujeres | Participación y empoderamiento. Grado de participación activa y desarrollo de capacidades por parte de las personas —especialmente, las mujeres- involucradas en la política. |
| Transformación incremental | Transformación incremental. Cambios en materia de igualdad de género en relación a los legados prevalecientes en el contexto. |
Fuente: elaboración propia.
Respecto a las herramientas con las que evaluar el éxito de las políticas de igualdad, de acuerdo con la «evaluación feminista» y otros enfoques evaluativos críticos ( Guba, Egon G. y Yvonne S Lincoln. 1989. Fourth Generation Evaluation. Londres: Sage.Guba y Lincoln, 1989; Patton, Michael. 2011. Developmental Evaluation. Applying Complexity Concepts to Enhace Innovation and Use. Nueva York: The Guildford Press.Patton, 2011), también los instrumentos de evaluación reflejan un modo de aproximarse, comprender y valorar la realidad social y constituyen construcciones sociales. En este apartado, se exploran algunas herramientas desarrolladas en el campo específico de las políticas y programas de género así como de la evaluación y que pueden ser de utilidad para evaluar los criterios propuestos. Se sugiere su utilización de forma combinada y atendiendo siempre a los criterios concretos que decidan evaluarse en cada caso.
En primer lugar, el «análisis de género» se ha desarrollado desde la década de los
ochenta como una herramienta para conocer y comprender las desigualdades entre mujeres
y hombres, cuyas vidas se ven afectadas por las políticas. Los diferentes marcos de
análisis de género —ligados en un primer momento al campo del desarrollo internacional
y posteriormente a propuestas de valoración de impacto de género— apuestan por examinar
diversas dimensiones de género en el ciclo de las políticas. En concreto, proponen
dirigir la mirada a la división sexual del trabajo, la organización de la vida privada,
la organización sociopolítica, las normas y valores asociados al género, los roles
de género, el acceso y control de recursos materiales e inmateriales, la participación
de mujeres y hombres, el control del cuerpo de las mujeres, las necesidades prácticas
y los intereses estratégicos ( EIGE. 2016. Gender Impact Assessment. Gender Mainstreaming Toolkit. EIGE. Disponible en:
En el marco de la evaluación de políticas de igualdad, el «análisis de género» resulta
pertinente para valorar los criterios de «inclusión del género» y «transformación
incremental». Por un lado, el estudio contextualizado de cómo se atienden las diferentes
dimensiones de género en el diseño e implementación de la política facilita examinar
el grado de «inclusión del género» y si existe un abordaje desde una perspectiva de
«transformación incremental». Es decir, facilita comprender si la formulación de la
política define la transformación esperada «con referencia a legados contextuales
prevalecientes» ( Krizsan, Andrea y Emanuela Lombardo. 2013. «The quality of gender equality policies:
A discursive approach», European Journal of Women’s Studies, 20 (1): 77-92. Disponible en:
Por otra parte, el «análisis de las resistencias» se presenta como herramienta con
potencial para la valoración del criterio «compromiso político» existente a lo largo
del ciclo de la política. El objetivo de igualdad de género es altamente controvertido
y polémico —dado el carácter estructural y sistémico de la desigualdad de género—
y esto hace que, con frecuencia, el compromiso político se evapore o descafeíne en
la práctica y emerjan diversas dificultades y resistencias ( Verloo, Mieke (ed.). 2018. Varieties of Opposition to Gender Equality in Europe. Nueva York: Routledge. Disponible en:
En paralelo, el «análisis del cambio organizacional de género» —vinculado con los modelos más amplios de cambio organizacional— es útil para valorar el criterio de «comprensión de la complejidad» de las desigualdades de género. El éxito o el fracaso de las políticas no solo dependen de las actitudes y comportamientos de las personas, sino de la capacidad organizativa de transformación y de superación de las desigualdades estructurales. En este punto, el modelo de Tichy para analizar el cambio organizacional —que Groverman y Kloosterman ( Groverman, Verona y Jeanette Kloosterman. 2010. Mainstreaming a Gender Justice Approach. A Manual to support NGOs in self-assessing their gender mainstreaming competence. La Haya: Oxfam Novid.2010); Navarro ( Navarro Oliván, Natalia. 2007. Desigualdades de género en las organizaciones: procesos de cambio organizacional pro equidad. San Salvador: UNDP.2007); Mukhopadhyay et al. ( Mukhopadhyay, Maitrayee, Gerard Steehouwer y Franz Wong. 2006. Politics of Possible. Gender mainstreaming and organisational change. Amsterdam: Royal Tropical Institute y Oxfam Novib.2006) aplican al cambio de género— invita a examinar las transformaciones en tres niveles específicos de la organización: la misión o el mandato (considerando las políticas, la influencia política y la cultura organizacional); la estructura organizativa (analizando las tareas y responsabilidades, la toma de decisiones, los mecanismos de cooperación y aprendizaje), y recursos humanos (indagando en la experiencia, las habilidades y las actitudes). En la evaluación de políticas de igualdad de género, valorar en qué medida se diseñan e implementan acciones de cambio en estos tres niveles y si se logran transformaciones en cada uno ellos, contribuye a examinar si existe una comprensión y abordaje holístico de la desigualdad de género.
La reconstrucción de la «teoría del programa», por su parte, conforma también una
herramienta útil para valorar las políticas de igualdad y su «contextualización de
la igualdad». La «teoría del programa» —ampliamente utilizada en el campo de la evaluación—
hace referencia a cómo se asume que las actividades de una política producen un conjunto
de resultados que coadyuvan en los impactos finales ( Rogers, Patricia. 2014. Teoría del cambio. UNICEF, RMIT University, International Initiative for Impact Evaluation, Better Evaluation.
Disponible en:
Por otro lado, la «teoría del programa» diferencia entre la «teoría del cambio» y la «teoría de la acción». La «teoría del cambio» se refiere a qué procesos o conductores se consideran centrales para generar el cambio. Por otra parte, la «teoría de la acción» hace referencia a qué servicios y actividades se desarrollan para activar la «teoría del cambio» ( Funnel, Sue C. y Patricia J. Rogers. 2011. Purposeful Program Theory. Effective Use of Theories of Change. San Francisco: Jossey-Bass.Funnel y Rogers, 2011). Por ejemplo, en algunas políticas de igualdad, la «teoría del cambio» se puede apoyar en que una mayor la participación de las mujeres en los espacios de toma de decisión conlleva una mejora de sus capacidades y, por ende, de la igualdad. La «teoría de la acción», en este aspecto, se puede basar en cursos y actividades específicas para el desarrollo de capacidades de liderazgo en la población femenina. En el ámbito de la evaluación, esta herramienta permite valorar en qué modo la «teoría del programa» en su conjunto responde a las diferentes comprensiones del problema y, además, presenta un diseño que responde a las necesidades específicas del contexto.
En cuanto al criterio de «interseccionalidad», el «análisis interseccional» de la
política que evaluar conforma una herramienta de interés. El concepto de «interseccionalidad»
—ampliamente trabajado en los estudios de género y política ( Platero, Raquel (ed.). 2012. Intersecciones. Cuerpos y sexualidades en la encrucijada. Barcelona: Bellaterra.Platero, 2012; Verloo, Mieke. 2006. «Multiple Inequalities, Intersectionality and the European Union»,
European Journal of Women’s Studies, 13 (3): 211-228. Disponible en:
El uso del «análisis interseccional» en evaluación puede ayudar a valorar en qué medida
la política de igualdad aborda la interrelación de la desigualdad de género como otro
tipo de desigualdades ( Bustelo, María. 2009. «Spain: Intersectionality faces the Strong Gender Norm», International Feminist Journal of Politics, 11:4, 530-546. Disponible en:
De igual forma, el «análisis de la participación» —ampliamente utilizado en metodologías
de planificación como el Enfoque del Marco Lógico— constituye una herramienta que
considerar para el criterio de «participación y empoderamiento». Kriszan y Lombardo
( Krizsan, Andrea y Emanuela Lombardo. 2013. «The quality of gender equality policies:
A discursive approach», European Journal of Women’s Studies, 20 (1): 77-92. Disponible en:
En línea con el impulso de la participación en la propia evaluación, se sugiere que en la utilización de estas diferentes herramientas exista la implicación —por parte del equipo gestor y de la institución que encarga la evaluación— de los y las diferentes stakeholders para mejorar los resultados alcanzados, asegurar su apropiación del proceso evaluativo y lograr que los ejercicios evaluativos sean útiles para todas estas personas y no solo para las entidades financiadoras. Esto resulta especialmente relevante en el caso de las políticas de igualdad de género que han de posibilitar espacios de participación activa no solo a las mujeres, sino a agentes críticos en materia de igualdad como el movimiento feminista, las organizaciones de la sociedad civil proigualdad y la academia crítica.
La igualdad de género ha ido conformándose como un contenido clave en evaluación desde la Conferencia de Beijing (1995). Tal y como se ha expuesto, hemos asistido en las últimas décadas a un florecimiento de la literatura y la praxis sobre cómo incluir la perspectiva de género en la evaluación. En este contexto, también se ha promovido la evaluación del impacto de género y, más concretamente, la evaluación de políticas de igualdad de género. Ahora bien, los desarrollos teórico-metodológicos en este último caso han recibido menor atención que en el primero y la praxis evaluadora de las políticas de igualdad de género se ha visto mediada, en el contexto europeo, por los recortes ligados a la crisis de 2008, que han afectado más intensamente a dichas políticas.
No obstante, la potencialidad de la evaluación de políticas de igualdad como una herramienta para el aprendizaje, la mejora y la rendición de cuentas por parte de las administraciones públicas hace necesaria la profundización y reflexión sobre la misma. En este artículo hemos pretendido contestar a las siguientes preguntas: ¿cómo evaluar el éxito de las políticas de igualdad? ¿Qué criterios de evaluación pueden utilizarse? ¿Qué herramientas pueden resultar de utilidad a este respecto?
A la luz la literatura sobre género y evaluación, en este artículo se pone de relieve que no existe un único modo para evaluar el éxito de las políticas de igualdad. De hecho, la literatura sobre «evaluación feminista» subraya que la propia definición del «éxito» es una construcción social y política. No existe sobre la nada, sino que es fruto de un conjunto de intereses y visiones en competencia. Igualmente, los procesos de generación de conocimiento ligados a la evaluación están también marcados por el contexto y por unas relaciones de poder donde determinadas voces y racionalidades tienen más peso y legitimidad que otras. A este respecto, la primera conclusión de interés es la necesidad de definir el «éxito» y su evaluación de modo contextualizado y negociado. La evaluación conforma un espacio esencial para llevar al debate las diferentes visiones sobre el «éxito» y generar consensos, que reconozcan la diversidad de voces, sobre qué queremos alcanzar con la política y cómo hacerlo. Esto supone abrir, a lo largo de todo el ciclo de la evaluación, espacios para la participación de todos los agentes, asegurando además que se implica a aquellas voces que con frecuencia no se escuchan en los espacios públicos.
En esta misma línea, la segunda conclusión apuesta por definir los criterios de evaluación de acuerdo con cada política y contexto concreto, ampliando los enfoques de evaluación hacia otros modelos que vayan más allá de la realización de juicios sumativos finales a través de criterios preestablecidos y supuestamente universales. En la práctica, la evaluación de políticas en general —y las de igualdad de género no son una excepción— tiende a utilizar los criterios predefinidos del CAD —eficacia, eficiencia, impacto, pertinencia y sostenibilidad— añadiendo algunos específicos y, en ocasiones, algunos procedentes del diálogo con los stakeholders. Este modelo responde a las necesidades de información comparable de las Administraciones, a una praxis evaluativa marcada por pocos tiempos y recursos y una comprensión limitada de la evaluación que se centra en lo «medible». Sin embargo, la decisión de utilizar criterios definidos de antemano tiene implicaciones en tanto que solo recoge determinadas visiones del éxito y no es capaz de dar respuesta a la complejidad de medir el cambio en términos de igualdad de género. De este modo, nuestra segunda conclusión apunta, a su vez, a la conveniencia de dejarse guiar por otras aproximaciones de evaluación —inspiradas en el cambio crítico o paradigma transformador, la teoría del programa o stakeholders— que conllevan una necesaria redefinición de los criterios a evaluar en cada contexto.
La tercera conclusión, de carácter más práctico, propone tomar como inspiración en el diseño de la evaluación los siete criterios de evaluación sugeridos: «inclusión del género», «compromiso político», «comprensión de la complejidad», «contextualización de la igualdad de género», «interseccionalidad», «participación y empoderamiento» y «transformación incremental». Asimismo, invita a utilizar herramientas como el análisis de género, de resistencias, de cambio organizacional de género, la teoría del programa y el análisis interseccional. Ello ha de realizarse de forma dialogada, atendiendo a las características de la política a evaluar y evitando la tecnocratización.
El presente artículo es uno de los resultados del proyecto de investigación FEM2012-33117 financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad.
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| [a] |
Profesora ayudante doctora del Área de Sociología (Departamento de Economía General)
de la Universidad de Cádiz. Doctora en Ciencias Políticas, licenciada en Sociología
y experta en Evaluación de Programas y Políticas Públicas por la Universidad Complutense
de Madrid (UCM). Desde 2003 trabaja como profesora universitaria, investigadora, evaluadora
y experta en políticas públicas y desigualdad de género. En la actualidad, es investigadora
del grupo de «Género y política» de la Universidad Complutense de Madrid, del grupo
«Economía ecológica, feminista y desarrollo» de la Universidad Pablo de Olavide, del
Observatorio de Género sobre Economía, Política y Desarrollo y de la Red Iberoamericana
de Investigación en Trabajo, Género y Vida Cotidiana. En paralelo, forma parte del
grupo de gestión de EvalGender+, iniciativa del partenariado global EvalPartners. |
| [b] |
Profesora de Ciencia Política y de la Administración y delegada del rector para Igualdad
en la Universidad Complutense de Madrid (UCM). Es la coordinadora del proyecto europeo de
Horizonte 2020 SUPERA (Supporting the Promotion of Equality in Research and Academia)
y ha sido la investigadora responsable en la UCM de otros proyectos europeos de investigación
sobre políticas de género en España y Europa (MAGEEQ 2003-2006; QUING 2007-2011,
y GENOVATE 2013-2016) —en este último actuó como socia evaluadora—. Directora del
máster en Evaluación de Programas y Políticas Públicas en la UCM desde sus inicios
en 2002, forma parte del Global Evaluation Advisory Committee (GEAC) de ONU Mujeres.
Participó en la evaluación expost del 7.º Programa Marco de Investigación de la Comisión
Europea y en la evaluación intermedia de la igualdad de género como tema transversal en
Horizonte 2020. Es autora de múltiples artículos sobre evaluación y políticas de género
y otras publicaciones entre los que destacan los libros The Politics of Feminist Knowledge Transfer: Gender Training and Gender Expertise,
editado junto a Lucy Ferguson y Maxime Forest (2016), y Las políticas de Igualdad en España y en Europa, junto Lombardo, Emanuela y Lut Mergaert. 2013. «Gender mainstreaming and resistance to gender
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