El poder en Moncloa: el jefe de Gabinete del presidente del Gobierno

INTRODUCCIÓN: EL ESTUDIO DE LOS GABINETES Y LAS OFICINAS PRESIDENCIALES[Subir]

El descuido en la bibliografía sobre los órganos asesores de los presidentes y primeros ministros contrasta con el reconocimiento de la relevancia del papel del jefe de Gabinete, compartido tanto por académicos como por analistas políticos. En Alemania, The Economist se refería a Peter Almaier, el jefe de la Bundeskanzleramt, como el hombre más poderoso de Berlin; en el Reino Unido, el descalabro en las elecciones de Theresa May implicó el cese inmediato de sus jefes de Gabinete, Fiona Hill y Nick Timothy; en Estados Unidos, James Baker decía que el jefe de Gabinete es la segunda posición más poderosa en el Gobierno e, incluso, se ha afirmado que «el destino de cualquier Presidencia depende de esta posición poco comprendida» ( ‍Whipple, Chris. 2017. The Gatekeepers. How the White House Chiefs of Staff Define Every Presidency. Nueva York: Crown.Whipple, 2017: 11).

Por ello, el estudio de las oficinas presidenciales está recibiendo una especial atención en los últimos años ( ‍Inácio, Magna y Mariana Llanos. 2015. «The Institutional Presidency from a Comparative Perspective: Argentina and Brazil since the 1980s», Brazilian Political Science Review, 9 (1): 39-‍64. Disponible en: https://doi.org/10.1590/1981-38212014000200002.Inácio y Llanos, 2015;  ‍Lanzaro, Jorge. 2016. «El centro presidencial en Uruguay: 2005-‍2015», Revista Uruguaya de Ciencia Política, 25 (2): 121-‍142.Lanzaro, 2016,  ‍Lanzaro, Jorge (ed.). 2018. Centro presidencial: Presidencias y centros de gobierno en América Latina, Estados Unidos y Europa. Madrid: Tecnos.2018;  ‍Rhodes, Roderick A. W. y Anne Tiernan. 2014a. Lessons in Governing: A Profile of Ministers’ Chiefs of Staff. Melbourne: Melbourne University Press.Rhodes y Tiernan, 2014a,  ‍Rhodes, Roderick A. W. y Anne Tiernan. 2014b. The Gatekeepers. Lessons from Prime Ministers’s Chiefs of Staff. Melbourne. Melbourne University Press.2014b;  ‍Tiernan, Anne y James P. Pfiffner. 2014. «Chiefs of Staff to Presidents and Prime Ministers: A Comparative Perspective», ponencia presentada a la Conferencia Anual de la American Political Science Association (APSA), Washington, D.C.Tiernan y Pfiffner, 2014;  ‍Truswell, Emma y David Atkinson. 2011. Supporting Heads of Government. A Comparison across Six Countries. Londres: Institute for Government.Truswell y Atkinson, 2011). En otros países, los jefes del Gabinete han estado muy presentes en la doctrina, especialmente el staff de la Casa Blanca ( ‍Cohen, David B., Karen M. Hult y Charles E. Walcott. 2012. «The Chicago Clan: The Chiefs of Staff in the Obama White House», Social Science Quarterly, 93 (5): 1101-‍1126. Disponible en: https://doi.org/10.111/j.1540-6237.2012.0019.x.Cohen et al., 2012,  ‍Cohen, David B. Karent M. Hult y Charles E. Walcott. 2016. «White House Evolution and Institutionalization: The Office of Chief of Staff since Reagan», Presidential Studies Quarterly, 46 (1): 4-‍29. Disponible en: https://doi.org/10.1111/psq.12249.2016;  ‍Pfiffner, James P. 1993. «The President’s Chief of Staff: Lessons Learned», Presidential Studies Quarterly, 23 (1): 77-‍102.Pfiffner, 1993,  ‍Pfiffner, James P. 2011. «Decision Making in the Obama White House», Presidential Studies Quarterly, 41 (2): 244-‍262. Disponible en: https://doi.org/10.1111/ j.1741-5705.2011.03853.x.2011;  ‍Sullivan, Terry (ed.). 2004. The Nerve Center. Lessons in Governing from White House Chiefs of Staff. College Station, TX: Texas A&M Press.Sullivan, 2004;  ‍Virgala Foruria, Eduardo. 1994. «La organización interna del poder ejecutivo en los Estados Unidos: el presidente, el gabinete y la presidencia institucionalizada», Revista de Estudios Políticos, 83: 137-‍188.Virgala, 1994;  ‍Whipple, Chris. 2017. The Gatekeepers. How the White House Chiefs of Staff Define Every Presidency. Nueva York: Crown.Whipple, 2017). En España, sin embargo, este interés ha sido menor y los escasos estudios publicados sobre el Gabinete, con carácter general, han sido de tipo jurídico o sociológico ( ‍Olías, Blanca. 1994. «Los Gabinetes de los Presidentes del Gobierno en España», Política y Sociedad, 16: 257-‍272.Olías, 1994;  ‍Ortega, Luis. 1991. «El Gabinete del Presidente del Gobierno», Documentación Administrativa, 226: 199-‍243.Ortega, 1991;  ‍Santolaya Machetti, Pablo. 1991. «La experiencia de los gabinetes políticos en Derecho comparado», Documentación Administrativa, 226: 89-‍112.Santolaya, 1991;  ‍Prats i Català, Joan y Manuel Villoria. 2011. «El apoyo al Alto Gobierno: la coordinación y coherencia gubernamental», en Manuel Arenilla Sáez et al. (eds.), Fortalecimiento del Alto Gobierno: Aproximaciones conceptuales. Caracas: CLAD.Prats y Villoria, 2011) o permanecen inéditos ( ‍Molina, Ignacio. 1998. La cima quasi-presidencial de un sistema parlamentario de gobierno: estructura y funcionamiento de Moncloa [manuscrito], Harvard University, Department of Government.Molina, 1998) o se centran en el proceso de «presidencialización» del Gobierno ( ‍Heywood, Paul e Ignacio Molina. 1997. «La présidentialisation du système espagnol: La Moncloa», Revue française d’administration publique, 83: 447-‍458. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-1-349-62797-4_7.Heywood y Molina, 1997,  ‍Heywood, Paul e Ignacio Molina. 2000. «A Quasi-Presidential Premiership: Administering the Executive Summit in Spain», en B. Guy Peters, R. A. W. Rhodes y Vincent Wright (eds.), Administering the Summit. Administration of the Core Executive in Developed Countries. Nueva York. St. Martin’s Press.2000;  ‍Van Biezen, Ingrid y Jonathan Hopkin. 2005. «The Presidentialization of Spanish Democracy: Sources of Prime Ministerial Power in Post-Franco Spain», en Thomas Poguntke y Paul Webb (eds.), The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies. Oxford: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/0199252017.003.0005.Van Biezen y Hopkin, 2005).

La escasa atención al Gabinete del presidente del Gobierno, uno de los órganos más relevantes del core executive, el núcleo directivo del conjunto de estructuras y organizaciones que integran los distintos elementos del Gobierno, no se corresponde con su importancia política ( ‍Rhodes, Roderick A. W. y Anne Tiernan. 2013. «From Core Executive to Court Politics: From a Bucket of Rice to a Bowl of Jelly», ponencia presentada a la Conferencia Anual de la Political Studies Association (PSA), Cardiff.Rhodes y Tiernan, 2013). Y este déficit es una constante en los más variados y diversos enfoques de los estudios sobre el Ejecutivo, ya sea el asymmetric power model, con su perspectiva segmentada y asimétrica sobre los órganos que lo forman, o el resource-dependence approach, con su énfasis en los juegos de intercambio de recursos entre agencias gubernamentales, o en la literatura sobre «presidencialización» del core executive, desarrollada en el Reino Unido, Alemania, Francia, Japón, Australia, etc. Todo ello, pese al reconocimiento de que el Gabinete del presidente del Gobierno es un elemento esencial del «very powerful political core of the executive» ( ‍Molina, Ignacio, Oriol Homs y César Colino. 2018. «Country Report Spain», en Bertelsmann Stiftung (ed.), Sustainable Governance Indicators 2017. Policy Performance and Governance Capacities in the OECD. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung. Disponible en: www.sgi-network.org/docs/2017/country/SGI2017_Spain.pdf.Molina et al., 2018: 33).

Para paliar este déficit, el artículo presenta un análisis de la figura institucional de los jefes de Gabinete españoles, realizado a partir de entrevistas que abarcan a la mayoría de ellos e incluye a uno de los presidentes del Gobierno. En concreto, este estudio pretende contrastar dos hipótesis específicas, cuyo fundamento es el progresivo proceso de presidencialización del Gobierno en España al que hace referencia gran parte de la bibliografía, al destacar también el crecimiento del poder de los principales asesores del presidente; entre ellos, principalmente, el director del Gabinete. Estas hipótesis pueden formularse en los siguientes términos:

Ambas hipótesis serán contrastadas con la metodología del análisis de redes sociales (ARS), que se ha mostrado muy útil para el estudio y comprobación empírica de la estructura de las redes sociales de los Gobiernos. La dimensión de la centralidad del jefe del Gabinete en el complejo de Moncloa será sometida a un análisis empírico a través de distintos indicadores locales de centralidad y clustering, y especialmente la centralidad de intermediación (betweenness centrality). La dimensión partidista será objeto de medición a partir de distintos índices típicos del análisis reticular, radiales y mediales, como la centralidad de relevancia. Asimismo, el presente estudio desarrolla un estudio más amplio del contexto en el que opera el director del Gabinete, analizando el nivel de densidad y cohesión de la red gubernamental de Moncloa según las distintas presidencias, a partir de distintas medidas globales a nivel de red.

Con este propósito, el artículo se divide en cuatro apartados. Primero, esbozamos el perfil de los jefes de Gabinete, tanto personal como político, a partir de un análisis de los diez jefes de Gabinete que han desempeñado el cargo en España, que constituyen el conjunto de los casos observados. El tercer apartado trata sobre la construcción del poder político de estos cargos, su estilo de liderazgo y su visibilidad pública. La cuarta sección se dedica a mostrar su papel como gatekeeper, ejerciendo como filtro del acceso al presidente. En el siguiente epígrafe se desarrolla una tipología del poder y la centralidad de los jefes de Gabinete en la red gubernamental. Estas dos secciones abordan los dos principales poderes, de iure y de facto, de los jefes de Gabinete: su poder de exclusión, esto es, su faceta de gatekeepers o «guardianes de Moncloa»; y su poder de conexión, un concepto próximo a lo que los anglosajones denominan brokering power. Se concluye con unas breves consideraciones finales.

EL PERFIL POLÍTICO DEL JEFE DE GABINETE[Subir]

El perfil político de los jefes de Gabinete del gobierno español presenta ciertas pautas comunes. Primero, excepto la jefa de Gabinete del presidente Suárez, Carmen Díez, todos han sido hombres. Y lo han sido también todos los directores adjuntos, con la excepción de Cristina Ysasi. No son una excepción en el ámbito comparado, ya que son escasas las mujeres en estos puestos en Estados Unidos y en Europa, salvo en Francia —Mignon con Sarzozy y Hubac con Hollande—, Hill con Theresa May en el Reino Unido, o Boschi con Gentiloni, en Italia. Solo unos pocos ejemplos en la igualitaria Europa y ninguno en la Cancillería alemana o en la Casa Blanca. Una explicación posible es que los presidentes «que quieren o necesitan fuertes jefes de staff, están inclinados a tener hombres» debido a «prejuicios culturales» ( ‍Whipple, Chris. 2017. The Gatekeepers. How the White House Chiefs of Staff Define Every Presidency. Nueva York: Crown.Whipple, 2017: 278). Hay también coincidencia en la edad de acceso al cargo, próxima a la media de los 42,8 años, con escasas excepciones, como Galdón, que fue nombrado con 31 años o Serrano, quien, en su segundo periodo, ya alcanzaba los 54 años; y han sido más jóvenes que sus jefes, con las excepciones de Dorado o Serrano. Hay una mayor diversidad en su procedencia profesional, aunque la mayoría han sido juristas (Aza, Serrano, Moragas, Ayllón) y economistas (Galdón y Zabalza).

Pero, además de estos rasgos de carácter sociológico, también comparten algunos de carácter profesional. Por ejemplo, la experiencia política previa antes de su acceso al puesto: Alberto Aza, diplomático de carrera, había ocupado diversos cargos; Eugenio Galdón había sido director del Gabinete Técnico de la Vicepresidencia del Gobierno; Antoni Zabalza había ejercido como Secretario de Estado de Hacienda; José Enrique Serrano había sido secretario general de la Vicepresidencia y subdirector del Gabinete; Carlos Aragonés había sido jefe de Gabinete de Aznar en su etapa de Castilla y León; Jorge Moragas había trabajado en el Departamento de Protocolo de la Presidencia del Gobierno y como jefe de Gabinete del Secretario General de la Presidencia con Aznar; José Luis Ayllón ha sido secretario de Estado de Relaciones con las Cortes con Rajoy, y con Aznar asesor en el Gabinete; finalmente, Iván Redondo fue jefe de Gabinete del presidente extremeño, José Antonio Monago, y tenía una cierta experiencia política como consultor y en la dirección de campañas electorales, especialmente de ámbito regional o autonómico.

La experiencia en puestos previos similares, pero en otros niveles de gobierno, como Carlos Aragonés o Iván Redondo, es también frecuente en Alemania: Steinmeier con Schröder, primero como director del Gabinete en el Gobierno del Länder de Baja Sajonia y luego en la Cancillería alemana; De Maizière como jefe de staff en el Länder de Mecklemburgo-Pomerania y Sajonia, antes de desempeñar el mismo puesto a nivel federal con Merkel, etc. Lo mismo sucede en Estados Unidos: Obama y Trump han designado a políticos muy expertos en el funcionamiento de Washington como Rahm Emanuel o Reince Preibus ( ‍Whipple, Chris. 2017. The Gatekeepers. How the White House Chiefs of Staff Define Every Presidency. Nueva York: Crown.Whipple, 2017: 257-‍263).

También es habitual que el jefe de Gabinete haya acompañado en su trayectoria política al presidente en su etapa como líder de la oposición o como ministro, como Aragonés con Aznar, Moragas con Rajoy y, en un periodo mucho más breve, Redondo con Sánchez o, en el ámbito comparado, Steinmeier con Schröder, Mignon con Sarkozy, Powell con Blair, Llewellyn con Cameron, Timothy con Theresa May, etc. Menos frecuente es repetir en el cargo con distintos presidentes, como José Enrique Serrano, siguiendo la estela de James Baker, que sirvió con Reagan y con Bush. Esto es más probable, lógicamente, en aquellos sistemas políticos en los que los mismos dirigentes han vuelto a ocupar el puesto de primer ministro tras un periodo fuera del Gobierno, como en el caso italiano: Franco Evangelisti con Andreotti, Angelo Salizzoni con Aldo Moro, Gianni Letta con Berlusconi, etc.

En cuanto a su perfil político-administrativo, los jefes de Gabinete españoles han sido, primordialmente, políticos y no funcionarios. No olvidemos que, en el caso del Reino Unido, Blair encontró una fuerte oposición para crear un cargo de este tipo y nombrar para el mismo a su estrecho colaborador Jonathan Powell, debido a las fuertes resistencias del Civil Service británico y a la frontal oposición de Robin Butler, el secretario del Gabinete ( ‍Blair, Tony. 2010. A Journey. Londres: Hutchinson.Blair, 2010: 16-‍19;  ‍Powell, Jonathan. 2011. The New Machiavelli. How to Wield Power in the Modern World. Londres: Vintage Books.Powell, 2011: 80). Tal vez por una cierta inercia burocrática, también en España los primeros presidentes optaron por un jefe de Gabinete más «funcionarial», próximo al modelo inglés ( ‍Calvo Sotelo, Leopoldo. 1990. Memoria viva de la transición. Barcelona: Plaza y Janés.Calvo Sotelo, 1990: 175-‍177): Alberto Aza era diplomático de carrera, subdirector de la Oficina de Información Diplomática; Eugenio Galdón era economista del Estado y había ocupado diversos cargos en la Administración pública. En cambio, a partir de González, los jefes del Gabinete han tenido un perfil nítidamente político y han procedido de fuera de la Administración pública: Roberto Dorado era un militante del PSOE que, trabajando en la empresa familiar, había tenido un papel destacado en la reorganización del PSOE bajo el franquismo; Carlos Aragonés era militante del Partido Popular, miembro de su Comité Ejecutivo Nacional, etc. (tabla 1).

En España, con la excepción de Aza, Galdón, Zabalza y Moragas, la mayor parte de los jefes del Gabinete han sido políticos en activo, aunque de bajo perfil, y se diferencian en este aspecto, por ejemplo, de los jefes de staff de la Casa Blanca o de la Cancillería Federal alemana, por lo que España se aleja de la tradición política de los Gobiernos de nuestro entorno. En Estados Unidos, Dick Cheney fue secretario de Defensa y vicepresidente del país; Alexander Haig secretario de Estado; Donald Rumsfeld, secretario de Defensa; James Baker, secretario de Estado y del Tesoro; Rahm Emanuel, congresista y alcalde de Chicago, etc. En Alemania, Wolfgang Schäuble fue ministro del Interior y de Finanzas y, actualmente, ejerce como presidente del Bundestag, Ronald Pofalla había sido diputado y portavoz del grupo parlamentario de la CDU, etc.

Algunos desarrollaron después su carrera política como diputados (Aragonés o Serrano), aunque los funcionarios, como Aza y Moragas, tras abandonar el cargo han regresado a la carrera diplomática o han ejercido funciones similares en otras altas instituciones del Estado. Los directores con un perfil más «economicista», por su parte, han continuado su carrera profesional en la empresa privada (Galdón y Zabalza) o pública (Dorado).

LA CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL DEL JEFE DE GABINETE[Subir]

El habitual carácter reservado de los jefes de Gabinete, cuyos colaboradores son conocidos como los «fontaneros de Moncloa», ha generado su bajo perfil mediático. Entre las leyes no escritas está la que otorga un papel invisible al jefe del Gabinete, de forma que apenas han concedido entrevistas a los medios de comunicación. De acuerdo con Serrano, el Gabinete debe ser «invisible: ni tiene opinión propia ni tiene presencia en los medios […]. Ni tan siquiera hay fotos, nosotros nunca queríamos que nos sacaran en las fotos […]. No queríamos ser un problema para el Gobierno ni para el presidente». Incluso, ni siquiera suelen acompañar a los presidentes en sus viajes oficiales; al menos, en las etapas de Aragonés y Serrano [Aragonés; Serrano]. En los viajes nacionales, el presidente solía ir acompañado por el subdirector, y en los internacionales por el director del Departamento de Internacional (y el secretario general de Presidencia en el segundo mandato de Zapatero), así como por el director de algún departamento económico, en el caso de desplazamientos con dicha finalidad.

Moragas ha sido una excepción a esta pauta, ya que siempre acompañaba al presidente. Su gran exposición pública ha generado un cierto debate en los medios sobre si es oportuno que el jefe del Gabinete permanezca en un segundo plano o bien ocupe un papel más protagonista. El criterio, hasta Moragas, era que el director del Gabinete no tenía opinión propia ni presencia en los medios; ni siquiera aparecía en las fotografías. Por su condición de persona muy próxima al presidente, además, era extremadamente cauto, ya que incluso en conversaciones informales sus interlocutores podían extraer la conclusión de que estaba expresando la opinión del propio presidente: «Se jugaba con un tema delicado, que era la autoridad del presidente […]. Incluso en conversaciones informales había que tener cuidado, ya que se podía interpretar que se estaba expresando la opinión del presidente y se generaba un proceso de rumores que interpretaban que lo que tú decías era lo que pensaba el presidente […]. Y decían «en Moncloa piensan» o «en Moncloa están enfadados» […]. Había que medir mucho las palabras; por eso, escuchábamos mucho y no hablábamos […]. El Gabinete exige una autocontención muy importante, tanto hacia fuera como hacia dentro […]. No puedes expresarte frívolamente» [Serrano]. Por eso, la «autocontención» hacia dentro y hacia fuera ha tendido a ser un principio irrenunciable para todos los directores [Elorriaga y Fernández Lasquetty], como bien comprendió Emmanuelle Mignon, jefa de Gabinete de Sarkozy, envuelta en numerosas polémicas por sus declaraciones a la prensa, que le condujeron a la dimisión.

Esta invisibilidad, a diferencia de sus homólogos en Estados Unidos, Alemania u otros países, quizá ha hecho pensar que su papel podía ser secundario. Sin embargo, el crecimiento de las funciones, competencias y poder de los jefes del Gabinete ha situado el foco en esta figura. En este proceso de ampliación progresiva de su poder hay parcelas de influencia, incluso de soft power, que ha ido arrebatando a otros actores políticos en un proceso paulatino de expansión de sus atribuciones y competencias.

EL «PODER DE EXCLUSIÓN»: LOS JEFES DE GABINETE COMO GATEKEEPERS. «GET THE RIGHT PEOPLE IN THE ROOM»[Subir]

La función de gatekeeper de los jefes de Gabinete les permite controlar el acceso al presidente de otros colaboradores, cargos y representantes políticos. Es un típico poder de «exclusión» o «inclusión». En el ejercicio de este rol, la personalidad de cada uno de ellos y del propio presidente ha permitido que el acceso a este último sea más abierto, o bien más cerrado y controlado estrictamente por el jefe de Gabinete. En Canadá, por ejemplo, el modelo depende de la personalidad del primer ministro. Algunos directores del Gabinete han tenido un acceso exclusivo al jefe del Ejecutivo y solo ellos despachan con él, como Lalonde con Pierre Trudeau, mientras que otros, como Mulroney o Chrétien, han preferido un enfoque menos jerárquico, permitiendo a algunos consejeros sobrepasar al jefe de staff y despachar directamente con ellos. También en Australia, Hawke prefería un acceso más fácil de otros colaboradores, ya que consideraba muy importante que los jefes de Gabinete «nunca sean el único punto de contacto del primer ministro» ( ‍Rhodes, Roderick A. W. y Anne Tiernan. 2014b. The Gatekeepers. Lessons from Prime Ministers’s Chiefs of Staff. Melbourne. Melbourne University Press.Rhodes y Tiernan, 2014b: 106). En el caso de España, observamos las mismas pautas de estos casos comparados: la etapa de Aragonés sería un ejemplo de un modelo de acceso más abierto, mientras que con Serrano o Moragas el acceso ha sido más restringido y limitado [Elorriaga; Fernández Lasquetty; Serrano].

Debido a este «poder de exclusión» como gatekeeper, se aconseja a los presidentes que nombren a «jefes fuertes», ya que débiles jefes de staff en Estados Unidos, como Hamilton Jordan con Carter o Mack McLarty con Clinton, han causado problemas a sus presidentes ( ‍Whipple, Chris. 2017. The Gatekeepers. How the White House Chiefs of Staff Define Every Presidency. Nueva York: Crown.Whipple, 2017: 298). No obstante, para el desempeño de este papel un buen equilibrio entre debilidad y fortaleza resulta más apropiado, ya que una fuerte personalidad puede interferir en sus funciones y cierta insensibilidad acaba por alienar a sus propios subordinados, generar conflictos con los miembros del Congreso y del partido y fomentar relaciones de hostilidad con la prensa, como en los casos de Adams-Eisenhower, Haldeman-Nixon, Reagan-Reagan- y Priebus-Trump, que dimitieron «tras caer en desgracia y habiendo causado un gran daño político a sus presidentes» ( ‍Tiernan, Anne y James P. Pfiffner. 2014. «Chiefs of Staff to Presidents and Prime Ministers: A Comparative Perspective», ponencia presentada a la Conferencia Anual de la American Political Science Association (APSA), Washington, D.C.Tiernan y Pfiffner, 2014: 20).

En el documento que sirvió para la construcción del Gabinete con González en 1982, ya se explicitaba esta función de gatekeeper, enumerando «quién tiene libre acceso telefónico total o quién parcial» al presidente (tabla 2): «Los no reseñados, salvo casos excepcionales, no se pueden comunicar directamente con él. El acceso parcial significa que hay que decir previamente que está ocupado y que se le llamará en cuanto se pueda. Quedando a discreción del director de Gabinete si se le llama o le telefonea él previamente para enterarse del asunto» (Gabinete de la Presidencia del Gobierno,  ‍Gabinete de la Presidencia del Gobierno Español. (S. f.) [1982]. Estudio-propuesta de la estructura y funciones de la Presidencia del Gobierno [multicopiado].s. f. [1982]: 27).

Una segunda tarea como gatekeeper es el reclutamiento de los distintos asesores y colaboradores del presidente en el Gabinete. Se trata de una importante labor de filtro que en la Casa Blanca suele conocerse como «get the right people in the room» ( ‍Rhodes, Roderick A. W. y Anne Tiernan. 2014b. The Gatekeepers. Lessons from Prime Ministers’s Chiefs of Staff. Melbourne. Melbourne University Press.Rhodes y Tiernan, 2014b: 105-‍108). Esta tarea se ha convertido en la principal función del director de Gabinete como jefe de personal porque, por ejemplo, ni Aznar ni Zapatero conocían de forma previa a la mayor parte de los asesores que formaban su Gabinete. Los presidentes tomaban decisiones de tipo más estructural y tendían a marcar los criterios básicos al director: así, fue decisión de Aznar reducir la estructura y fusionar distintos departamentos porque siguió el criterio de mantener «un Gabinete sustancialmente más reducido que el anterior», pues siempre tuvo «la idea de no tener gabinetes muy extensos […], sino gabinetes concentrados en los temas y con personas muy seleccionadas» [Aznar]. Aznar y Aragonés confirmaron en sendas entrevistas que la fusión de áreas fue decisión del presidente [Aznar; Aragonés]. En cambio, la selección del personal asesor suele ser una tarea más típica del director del Gabinete. Así Aznar, por ejemplo, tenía una relación previa de trabajo y confianza con los directores de Departamento, pero no conocía a la mayoría de los asesores [Aznar]. La situación con Zapatero era similar, pese a que puntualmente incorporó a algunos colaboradores procedentes de su entorno de León [Serrano], que es una práctica habitual en Estados Unidos: Carter, de su estado, Georgia, conocidos despectivamente como «los cacahueteros»; Obama, por su parte, nombró a varios conocidos de Chicago, que eran denominados como el «clan» o la «mafia de Chicago» ( ‍Cohen, David B., Karen M. Hult y Charles E. Walcott. 2012. «The Chicago Clan: The Chiefs of Staff in the Obama White House», Social Science Quarterly, 93 (5): 1101-‍1126. Disponible en: https://doi.org/10.111/j.1540-6237.2012.0019.x.Cohen et al., 2012;  ‍Whipple, Chris. 2017. The Gatekeepers. How the White House Chiefs of Staff Define Every Presidency. Nueva York: Crown.Whipple, 2017: 263), etc.

En esta segunda acepción de gatekeepers como reclutadores, destaca el proceso de selección de sus principales colaboradores: el subdirector o director adjunto del Gabinete y su propio jefe de Gabinete (tabla 3). El director adjunto, un cargo cada vez más relevante por sus competencias en materias como la seguridad nacional y la gestión de crisis, suele ser un dirigente político de su confianza (gráfico 1). Por ello, cuando es cesado el jefe de Gabinete también es cesado el subdirector: tras la marcha de Dorado fue sustituido su director adjunto, Fernández Marugán; Varela fue relevado tras la salida de Moncloa de Zabalza; Senillosa abandonó el Gabinete tras la salida de Moragas… En general, la estabilidad del director adjunto es una de sus características principales, ya que permanece en el cargo durante todo el mandato del jefe de Gabinete. Solo en las largas etapas de Carlos Aragonés o de Serrano se produjeron cambios en esta posición debidos a distintos ascensos. La sustitución del subdirector tampoco suele suponer ninguna fisura en el equipo dirigente, dada la costumbre de que alguno de los directores de los departamentos asuma dicho cargo: cuando fueron nombrados como subdirectores, Ignacio Varela dirigía el Departamento de Análisis, Alfredo Timermans era director del Departamento de Internacional y Javier Fernández-Lasquetty era el responsable de Institucional; del mismo modo, tras la salida de Enrique Guerrero o Senillosa como subdirectores, el puesto fue ocupado por José Miguel Vidal Zapatero y Cristina Ysasi-Ysasmendi, que ejercían como directores del Departamento de Institucional y de Asuntos Nacionales, respectivamente.

En segundo lugar, la aparición de la figura de director de Gabinete del jefe del Gabinete, que puede parecer una redundancia, se produjo en 2008 con el nombramiento de Ana María Soto como jefa de staff de José Enrique Serrano. Todos los ocupantes del cargo han sido estrechos colaboradores del jefe de Gabinete: Valentina Martínez y Abelardo Bethencourt, de Moragas; y Eduardo Ribas, de Ayllón.

Pero el control del director del Gabinete va más allá del proceso de selección, ya que el trabajo de los asesores también atraviesa su filtro antes de llegar al presidente. Desde «Roberto Dorado se instauró un sistema de notas informativas e informes que van siempre firmadas por el asesor, el director del departamento correspondiente y el jefe del Gabinete, que es el único que tiene el privilegio de decidir si se manda o no al presidente» y eso creó unas pautas de actuación continuadas por el PP [Dorado; Aragonés]. Así se ha consolidado la tradición de que el director es el principal gatekeeper de los informes y actos de sus colaboradores, tanto las Carpetas del Consejo de Ministros como las Notas Informativas y los Informes Monográficos, que solo llegan al presidente si el director del Gabinete se las traslada ( ‍Ortega, Luis. 1991. «El Gabinete del Presidente del Gobierno», Documentación Administrativa, 226: 199-‍243.Ortega, 1991: 241).

EL «PODER DE CONEXIÓN»: CENTRALIDAD DEL JEFE DE GABINETE EN LA RED GUBERNAMENTAL DE MONCLOA[Subir]

En la política moderna, el poder no se concibe solo como poder de «exclusión» (o «inclusión»), sino también como un poder de «conexión», según la clásica concepción del poder reticular de Foucault o los más recientes enfoques de las relaciones internacionales ( ‍Slaughter, Anne-Marie. 2017. The Chessboard and the Web: Strategies of Connection in a Networked World. New Haven: Yale University Press.Slaughter, 2017). Desde este prisma, el nivel de poder del jefe de Gabinete dependerá de su grado de centralidad en la red gubernamental y de sus recursos relacionales, cuestiones que pueden ser analizadas mediante el empleo de diferentes índices de cohesión y centralización del entorno presidencial, recogidos en distintas medidas de densidad, modularidad, centralidad o conectividad ( ‍Hanneman, Robert y Mark Riddle. 2005. Introduction to Social Network Methods. Riverside: University of California.Hanneman y Riddle, 2005;  ‍Kadushin, Charles. 2012. Understanding Social Networks: Theories, Concepts, and Findings. Nueva York: Oxford University Press.Kadushin, 2012;  ‍Prell, Christina. 2012. Social Network Analysis: History, Theory and Methodology. Thousand Oaks, CA: Sage.Prell, 2012) en las tablas 4 y 5.

Por un lado, el grado de cohesión de la red interna de la Presidencia del Gobierno, medida a través de un índice de modularidad, permite conocer el nivel de unión interna de los gabinetes y jerarquizarlos en función de su aproximación al ideal de una comunidad bien integrada y unificada o, en cambio, diversificada en diferentes subcomunidades políticas. Información complementaria proporcionan tanto el índice de densidad de la red, que mide el número de vínculos en relación al de los potencialmente existentes, como el promedio de vínculos de cada nodo o actor de la red.

Un segundo aspecto que destacar es el grado de centralización y de conexión alrededor de un punto focal del entorno presidencial, medido a través de un índice de conectividad de la red, que refleja la proporción de actores conectados al hub o conector principal y permite especificar el grado de concentración del poder en un solo actor, ya sea el presidente o el vicepresidente o el mismo director del Gabinete.

Estas medidas permiten mostrar diferencias, conceptual y políticamente, entre gabinetes formados por equipos con un núcleo bien definido y cohesionado (Dorado, Aragonés y Moragas), y cuyos miembros han trabajado juntos antes, y gabinetes poco cohesionados y compuestos por grupos heterogéneos de asesores con una escasa relación de trabajo previa entre sí (Dorado —bajo Serra— y Serrano). También, según estos diferentes indicadores, podemos contrastar las dos hipótesis de partida de la investigación:

H1: Hipótesis de la centralidad. Los datos confirman que se ha producido un aumento progresivo de la influencia de los jefes de Gabinete en el entorno presidencial: según el índice de centralidad de intermediación —betweenness centrality—, Dorado presenta las tasas más bajas (21.5) y Serrano (204.23) y Moragas (458.58) las más altas. Esto ha convertido al jefe del Gabinete en un actor clave, debido a su condición de intermediario o punto intermedio, dada su participación en un mayor número de contactos entre los distintos actores gubernamentales. Algo similar sucede en Estados Unidos y, según Niall Ferguson ( ‍Ferguson, Niall. 2018. The Square and the Tower: Networks and Power. Nueva York: Penguin.2018: 291-‍292), ya en la presidencia de Nixon solo Kissinger tenía una «centralidad de intermediación» mayor que el jefe del Gabinete, Haldeman, que superaba en este índice, incluso, al vicepresidente Ford o al consejero presidencial John Dean. No hay que olvidar que la centralidad de intermediación supone brokering power, que a su vez genera «poder de negociación» ( ‍Slaughter, Anne-Marie. 2017. The Chessboard and the Web: Strategies of Connection in a Networked World. New Haven: Yale University Press.Slaughter, 2017: 169).

H2: Hipótesis de la tradición partidista. Los indicadores derivados de las técnicas de ARS confirman, asimismo, que el jefe del Gabinete ha tenido vínculos más estrechos con el presidente en función del partido en el Gobierno y sus tradiciones sobre el funcionamiento del entorno o «centro presidencial»: los directores de Gabinete del PP han tenido un vínculo de confianza más estrecho con sus respectivos presidentes que sus homólogos socialistas, lo que reforzó su capacidad de influencia. Eso explica que en todas las medidas del análisis reticular, radiales y mediales, los índices más altos correspondan a Aragonés y Moragas. Solo Dorado presenta algunos índices de centralidad similares, con Guerra en la Vicepresidencia. Tanto Serrano —con Zapatero— (0.642) como Dorado y Zabalza —bajo Serra— (0.333/0.371) presentan bajos índices de centralidad de relevancia. Por tanto, los jefes de Gabinete del PP han tenido contactos más influyentes o vecinos con una buena centralidad, lo que refleja su mayor proximidad al presidente que sus homólogos socialistas.

Por otra parte, la medición del grado de cohesión y del nivel de centralización de la red gubernamental en distintos periodos nos proporciona una tipología de gabinetes de acuerdo a estos dos criterios, lo que nos permite distinguir entre diferentes gabinetes muy cohesionados (con distintos niveles de centralización alrededor de determinadas figuras como el presidente del Gobierno, el vicepresidente o el jefe del Gabinete) y gabinetes poco cohesionados y más descentralizados.

De acuerdo con los indicadores, el mayor grado de cohesión y compactibilidad y el menor índice de modularidad (0,261) lo presenta la Presidencia del Gobierno en la etapa de Aznar (gráfico 2). En este periodo, el Gabinete estaba formado en sus puestos directivos por el grupo creado en torno al propio Aznar y a FAES: Gabriel Elorriaga, Baudilio Tomé, Alfredo Timermans, etc. [Aragonés]. Solo algunos departamentos, como Internacional y Defensa o Seguridad, eran dirigidos por personas ajenas a este grupo, aunque sus directores fueran conocidos de Aznar [Aznar]. Este mayor nivel de cohesión alrededor del presidente tiene su correspondencia con mayores índices de densidad (0,152) y mayores índices promedio de vínculos de los nodos o actores (5,459) de todas las redes gubernamentales analizadas. También tiene su impacto en el elevado índice de conectividad, que mide la centralización del poder alrededor de uno de los actores (0,602). Comparativamente, Aznar ha sido el presidente con mayores índices de centralidad respecto al conjunto de sus colaboradores: 0.857 en centralidad de cercanía —closeness centrality— y 0.916 de centralidad armónica —harmonic closeness centrality—.

Una elevada cohesión presentaba la red gubernamental de Moncloa en la primera etapa de González, con Guerra como eje central que proporcionaba una fuerte unidad al equipo de asesores (gráfico 3). El bajo índice de modularidad (0,305) refleja la existencia de una sola comunidad bajo el control del vicepresidente, y tasas muy elevadas de relación entre los actores políticos, tanto en el índice de densidad como en el índice de vínculos promedio, además del mayor índice de conectividad (0,780) de todo el periodo en estudio. La centralidad de cercanía (0.866) y armónica (0.923) de Guerra solo pueden compararse a las del presidente Aznar; lo mismo cabe señalar de su transitividad, puesto que su coeficiente de clustering o agrupamiento supera al de cualquier presidente en ejercicio en el periodo analizado (0.090).

Una tercera variante de este primer modelo de Gabinete y red gubernamental altamente cohesionada, aunque en un menor grado, es el caso de Rajoy con Moragas (gráfico 4). El Gabinete quedó nucleado alrededor de su propio director, quien gozó de cierta autonomía en el nombramiento de sus colaboradores: muchos procedían de su equipo de trabajo en la oposición como Valentina Martínez Ferro o Abelardo Bethencourt, y otros como Alfonso de Senillosa, Eduardo Baeza, Sergio Ramos Acosta, Pablo Hispán, Vicente Quintana, etc. Comparativamente, Moragas ha sido el jefe del Gabinete con una mayor centralidad de intermediación (458.58) de todos los directores estudiados y con coeficientes más elevados de clustering y de centralidad de relevancia —eigenvector centrality—, es decir, de centralidad de vector propio, que permite identificar al actor con contactos más influyentes o con vecinos que también gozan de una buena centralidad.

Esta alta centralidad de intermediación es importante pero la posición de Moragas ha sido más débil como eje estructurador que en los casos anteriores, en los que el Gabinete ha estado muy controlado por el presidente o vicepresidente, como muestran el índice de conectividad (0,586, inferior a periodos anteriores) y las medidas de cohesión o de densidad de la red, que reflejan la existencia de subcomunidades fuera del control del jefe del Gabinete, cuya autoridad queda circunscrita solo a los miembros del Gabinete: el índice de modularidad es elevado (0,467) y bajos los índices de densidad (0,076) o el índice promedio de vínculos (2,67).

A diferencia de los distintos ejemplos anteriores, el segundo gran modelo de Gabinete es de carácter descentralizado, con más de un centro sobre el que pivota la red gubernamental. El Gabinete está menos cohesionado y se ha formado por aluvión, mediante la incorporación de colaboradores de diversas procedencias: personal de confianza del presidente, del propio jefe de Gabinete o de otros dirigentes del partido gubernamental (gráfico 5). Los directores de departamento con Zapatero son ejemplos de este proceso de reclutamiento [Serrano], con algunos colaboradores directamente vinculados al presidente (Vidal Zapatero, Marifé Santiago Bolaños, Fernando Magro, etc.) y otros asesores pertenecientes a la órbita del director del Gabinete, de Rubalcaba o cercanos a otros líderes del partido (Enrique Guerrero, Ludolfo Paramio, Andrés Ortega, etc.).

Esta estructura reticular descentralizada se refleja en el índice más elevado de modularidad de todas las redes gubernamentales estudiadas (0,540), que implica baja cohesión y un bajo índice de conectividad o centralización, pues ningún actor o nodo ejerce como un claro componente principal (0,353). En este punto, nuestro análisis confirma los resultados de algunos estudios previos que han hallado que la «estructura de poder latente» en el Gobierno de Zapatero desarrolló menores vínculos que la estructura de las redes gubernamentales en el Gobierno de Rajoy ( ‍Villena Oliver, Andrés y Aldeguer Cerdá, Bernabé. 2017. «La importancia de los gobernantes invisibles en la democracia. Un estudio de la «estructura de poder latente» de dos Gobiernos en España (2004 y 2012)», Revista Española de Ciencia Política, 45: 67-‍94. Disponible en: https://doi.org/10.21308/recp.45.03.Villena y Aldeguer, 2017). Además, destaca el carácter periférico del núcleo dirigente de José Enrique Serrano en el PSOE, a diferencia del carácter central que tienen Jorge Moragas o José Luis Ayllón en el entramado de poder del Gobierno del Partido Popular (ibid..: 79-80). En este punto, su análisis y el nuestro coinciden. Asimismo, coincide con el análisis de que «el entorno presidencial de Zapatero tuvo una organización más horizontal que la de Rajoy, que ha diseñado un Gabinete más centralizado y con funciones que antes estuvieron desempeñadas por organismos diferentes» ( ‍Paniagua, Juan Luis. 2016. «La estructura presidencial del Gobierno de España», en César Colino, Jaime Ferri Durá, José A. Olmeda, Paloma Román Marugán y Josefa Rubio Lara (eds.), Ciencia y política: Una aventura vital. Libro homenaje a Ramón Cotarelo. Madrid: UNED.Paniagua, 2016: 548, n. 25).

Una variante de este modelo de Gabinete más descentralizado y menos cohesionado es el del vicepresidente Narcís Serra, con Dorado aún de director del Gabinete (gráfico 6). En su periodo inicial, la red presenta una conectividad media baja (0,566) y una elevada medida de presencia de distintas subcomunidades (0,472) y, por tanto, una baja cohesión. Esta red experimentó un proceso de centralización por etapas, por lo que podrían usarse distintos indicadores para cada una, manteniéndose en 1991 el jefe del Gabinete anterior (Dorado) y varios directores de departamento (Zaldívar, Sánchez Corral, Pérez Galán o Blanco Romero). En una segunda fase, entre 1993 y 1995, todos fueron sustituidos, si bien la dimisión de Serra en 1995 abortó el proceso de control del Gabinete que había emprendido [Serrano].

CONCLUSIONES[Subir]

El estudio realizado presenta una aproximación a una figura clave del poder ejecutivo en España, el jefe del Gabinete del presidente del Gobierno, y arroja algunas conclusiones preliminares. Primero, se ha constatado el afianzamiento de un claro perfil político de esta figura, a diferencia de otros países donde pesa más su carácter funcionarial, así como su vinculación con dirigentes de carreras políticas previas que han dotado de una amplia experiencia a quienes han desempeñado el cargo. En segundo lugar, se ha mostrado que la construcción de esta figura institucional se ha producido en disputa con otros actores gubernamentales, como los vicepresidentes, los secretarios generales de Presidencia o los propios ministros. En tercer lugar, la investigación desarrollada permite concluir, especialmente a partir de las entrevistas en profundidad, que el jefe del Gabinete desempeña dos funciones primordiales, que constituyen la base de su poder formal e informal. Por un lado, la función de gatekeeper, debido a su fuerte «poder de exclusión». Por otro, la función de brokering, debido a su gran «poder de conexión», como eje del entorno presidencial. El análisis de esta última función en distintos gabinetes nos ha permitido medir su nivel real de poder y diferenciar el peso político de los distintos ocupantes del cargo a partir de distintos indicadores.Se confirma así la hipótesis (1) del aumento progresivo de la centralidad de esta figura en términos de intermediación política (brokering power) en el sistema político español, y la hipótesis (2) de la tradición del partido gubernamental, ya que este poder de «conectar», como muestran las técnicas de ARS, es distinto según el partido en el Gobierno. Ello ha generado dos tradiciones diferentes de proximidad y confianza entre el presidente y su jefe de Gabinete (hipótesis 2) que se diferencian por el partido gubernamental.

Este tipo de estudios debería contribuir a impulsar una agenda de investigación sobre la distribución del poder en el entorno del presidente del Gobierno y sobre la interacción entre algunos de los principales órganos que forman el core executive en España, y sentar algunas bases para incorporar el caso español en el marco del estudio comparado de las oficinas presidenciales en las democracias occidentales, una área de trabajo en la que, con la excepción de Estados Unidos, aún encontramos graves carencias, no solo en nuestro país, sino en la mayoría de los de nuestro entorno, por las lógicas dificultades que presentan este tipo de investigaciones.