La importancia de los gobernantes invisibles en la democracia. Un estudio de la "estructura de poder latente" de dos Gobiernos en España (2004 y 2012)

INTRODUCCIÓN: GOBIERNOS OFICIALES E INFLUENCIA POTENCIAL[Subir]

Este trabajo estudia, desde la perspectiva del análisis de redes sociales, los fundamentos de la configuración del poder en dos Gobiernos, con la aportación de un enfoque empírico escasamente empleado. Los estudios sobre el poder se han limitado, a menudo, a la observación y al estudio de un conjunto de posiciones oficiales y evidentes, por medio de un análisis institucionalista o posicional. En este sentido, Putnam considera que las principales instituciones estatales proporcionan un mapa útil para el diagnóstico de las relaciones de poder y, por lo tanto, que los dirigentes situados en los puestos más elevados de dichas instituciones, desde una perspectiva jerárquico-vertical, son los políticamente poderosos (​Putnam, Robert. 1976. The comparative study of political elites. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.Putnam, 1976). Sin embargo, esta consideración no concede suficiente importancia al hecho de que estos miembros del poder ejecutivo se encuentran, en realidad, vinculados a otros individuos que, aun sin pertenecer a la estructura oficial del Gobierno, ejercen una importancia potencial sobre los miembros gubernamentales, tal y como Bobbio puso de manifiesto al desarrollar la noción «the invisible Government», la cual reside en el seno del Estado democrático y no se manifiesta en los procedimientos democráticos de rendición de cuentas (​Bobbio, Norberto. 2013. Democracia y secreto. Ciudad de México: FCE, 2013.Bobbio, 2013). En La red del poder, Cervera destaca la brecha o distancia entre dos poderes paralelos, el poder ejecutado u oficial, y el poder real o decisorio, siendo el primero el visible o institucional, y el segundo, el compuesto por los superiores desconocidos, oculto, que no se manifiesta explícitamente (​Cervera, Juan A. 1984. La red del poder. Madrid: Ediciones Dyrsa.Cervera, 1984).

En la medida en que este poder de carácter latente puede vulnerar la realización de la responsabilidad democrática propia del sistema representativo ejercida sobre el cargo público en tanto que agente (​Sánchez de Dios, Manuel. 2006. «Nueva perspectiva de la responsabilidad política. La teoría de la agencia», Revista de las Cortes Generales, 67: 139-‍181.Sánchez de Dios, 2006), la razón principal por la cual se aborda la presente propuesta de estudio de las relaciones de influencia subyacente radica en el propósito de identificar, definir y caracterizar a los conjuntos humanos compuestos por ex altos funcionarios gubernamentales que vendrían a ocupar posiciones relevantes de mediación entre el Gobierno y las instituciones civiles, sociales o empresariales de las que forman parte: grandes empresas, Gobiernos regionales o grandes instituciones internacionales.

La influencia potencial de estos individuos se basa en dos factores fundamentales:

Esta perspectiva nos ofrece una explicación alternativa a la de las denominadas «carreras postministeriales», en tanto que idea asiduamente relacionada con la «puerta giratoria» o revolving door. En este sentido, Musella (​Musella, Fortunato. 2015. «Presidents in business. Career and destiny of democratic leaders», European Political Science Review, 7 (2): 293-‍313. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S1755773914000149.2015), al estudiar la trayectoria individual de un conjunto de expresidentes, ha afirmado que es durante su experiencia de Gobierno cuando las posibilidades de futuras colaboraciones con empresas y otras instituciones aparecen, lo que incluso puede llegar a afectar a las propias políticas públicas. Aunque un gran número de investigaciones se han dedicado al estudio de los movimientos y de las pautas de circulación de los exministros hacia las instituciones públicas y privadas después de haber dejado el cargo (​Rose, Richard (ed.). 1987. Ministers and ministries. A functional analysis. Oxford: Clarendon Press.Rose, 1987; ​Thiébault, Jean L. 1991. «Local and regional politics and Cabinet Membership», en Jean Blondel y Jean L. Thiébault, The Profession of Government Minister in Western Europe. Londres: Mc. Millan. Disponible en: https://doi.org/10.1007/978-1-349-11395-8_4.Thiébault, 1991; ​Suleiman, Ezra y Henri Mendras (eds.). 1995. Le recruitment des élites en Europe. París: La Découverte.Suleiman y Mendras, 1995; ​Parrado, Salvador. 1996. Las élites de la administración estatal (1982-‍1991). Estudio general y pautas de reclutamiento. Sevilla: Instituto Andaluz de Administración Pública.Parrado, 1996; ​Rodríguez Teruel, Juan. 2010. «¿Gobierno parlamentario sin ministros parlamentarios? La influencia de la descentralización en las carreras de la élite ministerial española», Revista Española de Ciencia Política, 24: 83-‍105.Rodríguez Teruel, 2010; ​Botella, Joan, Joan Rodríguez, Óscar Barberá, y Astrid Barrio. 2011. «Las carreras políticas de los jefes de Gobierno regionales en España, Francia y el Reino Unido (1980-‍2010). Las carreras políticas de los jefes ejecutivos regionales en España, Francia y el Reino Unido (1980-‍2010)», Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 133: 3-‍20. Disponible en: https://doi.org/10.5477/cis/reis.133.3.Botella et al., 2011), se ha prestado menos atención a la influencia que estos ex altos cargos pueden llegar a ejercer sobre los Gobiernos del mismo signo político a los que pertenecieron y, en consecuencia, a cómo ciertos Ejecutivos quedan potencialmente conectados con los grupos de poder que han reclutado a estos exministros (y a cómo, en suma, estos nuevos grupos, tales como empresas e instituciones supranacionales, pueden adquirir contactos privilegiados con los organismos gubernamentales). De esta manera, el estudio de la estructura de poder latente revela la posibilidad conceptual y analítica de conocer el importante conjunto de conexiones potenciales que un determinado Gobierno entabla con numerosos grupos e instituciones de poder, más allá de un análisis posicional o institucional y formal.

Según nuestra propuesta, esta investigación centra sus propósitos en los siguientes objetivos:

El artículo se estructura en tres partes claramente diferenciadas. Se presenta, en primer lugar, el marco teórico relativo a los procesos de reproducción social y las estructuras del poder latente en virtud de las lógicas de funcionamiento del sistema político democrático. En un segundo apartado se presenta el marco analítico y la metodología del trabajo, mediante la construcción de la EPL, presentándose las hipótesis de trabajo, las fuentes de datos y la operacionalización conceptual requerida para examinar las diferencias y las relaciones entre las redes oficiales y las redes de Gobierno ampliado. Así pues, el análisis de los datos abarca tanto la estructura de la red social conformada por cada uno de los Gobiernos a partir de los contactos establecidos entre estos en la constitución del Ejecutivo como los componentes de la denominada EPL, añadiendo a las redes oficiales gubernamentales las de Gobierno ampliado. Finalmente, se presentan los resultados del análisis de redes sociales (ARS), por medio de cuatro epígrafes. Así, en primer lugar se analiza qué características de los Gobiernos se ven modificadas cuando las EPL son consideradas. En segundo lugar, se estudia si se puede deducir un determinado patrón de circulación o de renovación de las élites vinculado a la idea de la «cadena de oportunidades». En tercer lugar, se comprueba si el grado de cohesión interna gubernamental se incrementa significativamente cuando la EPL es introducida. En cuarto y último lugar, se observa si la posición relacional de algunos de los miembros del Gobierno se ve o no notablemente modificada cuando se considera la EPL.

MARCO TEÓRICO: LA LÓGICA DEL GOBIERNO DEMOCRÁTICO, LOS PROCESOS DE REPRODUCCIÓN SOCIAL Y LAS ESTRUCTURAS DE PODER LATENTE[Subir]

Mayoritariamente opuestas al diagnóstico social marxista, las teorías sobre las élites han reflexionado sobre la manera en la que la administración y la distribución del poder tienen lugar en las sociedades modernas (​Bottomore, Tom. 1993. Elites and society. Londres: Routledge.Bottomore, 1993; ​Meisel, James. 1958. The myth of the ruling class: Gaetano Mosca and «The Elite». Ann Arbor: The University of Michigan Press.Meisel, 1958). En este sentido, los intelectuales maquiavelistas (​Burnham, James. 1943. The machiavellians. Defenders of freedom. Reprint 1988. Nueva York: Gateway Editions.Burnham, 1943), tales como Mosca (​Mosca, Gaetano. 1939. The ruling class (Elementi di Scienza Politica). Reprint 1979. Nueva York y Londres: McGraw-Hill.1939), Pareto (​Pareto, Vilfredo. 1917. Traité de sociologie générale. Reprint 1968. Ginebra: Droz.1917) y Michels (​Michels, Robert. 1915. Political parties. A sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy. Reprinted 1961. Nueva York: The Free Press.1915), afirman^​[2] que la democracia real se fundamenta en un inevitable ejercicio de dominación por parte de ciertas minorías en el ejercicio del poder, en el marco de la denominada «ley de hierro de la oligarquía». Esta dominación se basa en dos condiciones principales:

Estos recursos o fuentes de poder no son necesariamente cualidades naturales, en la medida en que un individuo pueda heredar una gran suma de dinero o estar fuertemente conectado a un conjunto de grandes empresas privadas, y están, además, sujetas a cambios a lo largo del tiempo. Este último hecho convierte el ejercicio de la «dominación legal» (​Weber, Max. 1922. Economy and society. An outline of interpretive sociology. Reprint 1988. California: California University Press.Weber, 1922) en un equilibrio dinámico en el que la «clase dominante» se renueva constantemente. Pareto (​Pareto, Vilfredo. 1917. Traité de sociologie générale. Reprint 1968. Ginebra: Droz.1917) describe este fenómeno de cambio continuo como la «circulación de las élites»: un proceso de renovación de la clase dominante en el que la incorporación de nuevos elementos refuerza y actualiza la superioridad y el poder de la élite. La plena vigencia de estos conceptos clásicos sobre el poder ha sido demostrada recientemente al afirmarse que las élites tienden a determinar y a cambiar constantemente con el propósito de adaptarse a las alteraciones más recientes acaecidas en el entorno social, tales como la globalización de las finanzas o los problemas derivados del cambio climático (​Morgan, Glenn, Paul Hirsch and Sigrid Quack (eds.). 2015. Elites on trial. Bingley: Emerald Group. Disponible en: https://doi.org/10.1108/S0733-558X201543.Morgan et al., 2015).

Ciertos estudios en los Estados Unidos desarrollados tras la Segunda Guerra Mundial permitieron reforzar la convicción de que las minorías gobernantes renovaban de forma permanente sus recursos y fuentes de poder, y que la cohesión y las conexiones con determinados grupos influyentes de la sociedad devenían en los factores más relevantes para explicar dicha mutación constante. En este sentido, Mills (​Mills, Charles W. 1956. The power elite. Reprint in 2000. New York: Oxford University Press.1956) definió la relevancia de la élite americana como resultado de la confluencia de tres tipos diferentes de «círculos superiores»: el político, el de los negocios y el de los comités militares, todos los cuales definirían una red en la cual son adoptadas las decisiones nacionales más relevantes. Mills no solo analiza quiénes son las personas más ricas o poderosas; de hecho, sugiere que la combinación institucional de los tres círculos, por una parte, y la red cohesiva que relaciona a sus líderes de forma individual, por otra, constituyen una condición estructural para entender la configuración del poder en las democracias capitalistas avanzadas. Según Mills, así como también de acuerdo con Domhoff (​Miliband, Ralph. 1969. The state in capitalist society. Reprint 2009. Londres: Merlin Press.1969), la circulación de la élite consiste en un conjunto de movimientos que se producen desde una de las instituciones decisivas hacia alguna de las otras. Además, los líderes más jóvenes son reclutados desde las universidades elitistas pertenecientes a la denominada «Ivy League» y desde determinados clubes sociales, de tal manera que todo este proceso de reclutamiento y circulación se produce en torno a una comunidad de la élite dotada de una profunda conciencia de clase (​Mills, Charles W. 1956. The power elite. Reprint in 2000. New York: Oxford University Press.Mills, 1956). Podemos considerar, por tanto, a efectos de análisis y de explicación, la existencia de un cierto proceso de bloqueo y endogamia en los procesos de circulación, por medio de los cuales un subsistema elitista se garantiza un suministro constante de recursos de poder, en la definición del party political career management (​Visser Jelle y Mark Van Der Meer. 2010. «The Netherlands: Social Pacts in a Concertation Economy», en Sabina Avdagic, Martin Rhodes y Jelle Visser (eds.), Social Pacts in Europe: Emergence, Evolution, and Institutionalisation. Oxford: Oxford University Press [forthcoming].De Visser y Van der Meer, 2010).

Las principales hipótesis y conclusiones de Mills fueron impugnadas por el grupo académico de los «pluralistas», cuyos trabajos concluyen que, en lugar de una élite dominante unificada, existen diferentes tipos de liderazgo y de influencia dispersos entre distintos grupos de la sociedad. Estos dirigentes estarían especializados en determinados ámbitos económicos o políticos y, por lo tanto, se limitarían a participar y a involucrarse políticamente en una estrecha gama de cuestiones. Estos estudios, inicialmente desarrollados, entre otros, por Dahl (​Dahl, Robert. 1960. Who governs? Reprint 2005. New Haven y Londres: Yale University Press.1960), Polsby (​Polsby, Nelson. 1980. Community power and political sociology. New Haven: Yale University Press.1980) y Laumann y Pappi (​Laumann, Edward y Franz Pappi. 1976. Networks of collective action: a perspective on community influence systems. Nueva York: Academic Press.1976), se centraron en la estructura de ciertas ciudades estadounidenses –como New Haven en el caso de la investigación de Dahl–, pero no así en las élites nacionales, como sí abordaron tanto Mills como Domhoff o Miliband (​Miliband, Ralph. 1969. The state in capitalist society. Reprint 2009. Londres: Merlin Press.1969). Los estudios pluralistas ponen de manifiesto la existencia de grupos políticos sobre los que no opera una significativa influencia procedente del mundo de los negocios, y cuya motivación vendría dada por un interés centrado en una serie de temas específicos. Las investigaciones de tal espectro doctrinal destacarían, igualmente, el papel clave de los políticos, que tenderían a coordinar y agregar las demandas de los diferentes grupos sociales y económicos, con el propósito de maximizar los resultados del sistema para beneficiar a la ciudadanía. De esta manera, conforme a la formulación realizada por Bachrach y Baratz en Two faces of power, todo proceso de adopción de decisiones se desarrolla entre una dimensión institucional y otra en la que se producen conflictos no visibles en la faz pública del ejercicio del poder (​Bachrach Peter y Morton S. Baratz. 1962. «Two faces of power», American Political Science Review, 56: 947-‍952. Disponible en: https://doi.org/10.2307/1952796.Bachrach y Baratz, 1962).

Los estudios pluralistas de origen norteamericano y su concepción de una multiplicidad de actores que interactúan entre sí de forma más o menos equilibrada con el fin de alcanzar sus objetivos tuvieron una influencia relevante en lo que más recientemente se ha denominado el enfoque de las «redes políticas» (​Degenne, Alain y Michel Forsé. 1999. Introducing Social Networks. Londres: Sage. Disponible en: https://doi.org/10.4135/9781849209373.Degenne, y Forsé, 1999; ​De Nooy, Wouter, Andrej Mrvar y Vladimir Batagelj. 2005. Exploratory Social Network Analysis with Pajek. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511806452.De Nooy et al., 2005; ​Lusher, Dean, Johan Koskinen y Garry Robins (eds.). 2013. Exponential Random Graph Models for Social Networks. Cambridge: Cambridge University Press.Lusher et al., 2013), dedicado a analizar la adopción de decisiones en las comunidades, así como desde la consideración de las llamadas «comunidades epistémicas», en el caso del estudio y análisis de las políticas públicas (​Haas, Peter M. 1989. «Do regimes matter? Epistemic communities and the Mediterranean pollution control», International Organization, 43 (3): 377-‍403. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0020818300032975Haas, 1989; ​Haas, Peter M. 1992. «Introduction: Epistemic communities and international policy coordination», International Organization, 46 (1): 1-‍35. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0020818300001442.1992; ​Castells, Manuel (ed.). 2006. La sociedad red: una visión global. Madrid: Alianza.Castells, 2006).

Las redes políticas pueden interpretarse en un sentido amplio como un conjunto de lazos de los actores gubernamentales con otros actores sociales y estatales (​Rhodes, Roderick y David Marsh. 1992. «New directions in the study of policy networks», European Journal of Political Research, 21: 181-‍205.Rhodes y Marsh, 1992). Según este enfoque, ligado al paradigma de la «gobernanza» (​Canales, José M. 2015. Estudios sobre democracia, Gobierno y Administración pública contemporánea. Madrid: Universitas.Canales, 2015; ​Del Campo, María. 2014. «Gobernanza, democracia y políticas públicas», en Gema Pastor (coord.), Teoría y práctica de las políticas públicas. Valencia: Tirant Lo Blanch.Del Campo, 2014; ​Kooiman, Jan. 2005. «Gobernar en gobernanza», en Agustí Cerrillo (ed.), La gobernanza hoy: 10 textos de referencia. Madrid: INAP.Kooiman, 2005; ​Prats, Joan. 2005. De la burocracia al management. Del management a la gobernanza. Las transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo. Madrid: INAP.Prats, 2005), la pérdida de poder estatal ha conducido a la existencia de un conjunto de relaciones formales e informales entre instituciones públicas y privadas que movilizan recursos dispersos, de manera que la acción colectiva puede ser orquestada hacia la solución política de un problema común (​Kenis, Patrick y Volker Schneider. 1991. «Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox», en Bernd Marin y Renate Mayntz (eds.), Policy Networks: Empirical Evidence and Theoretical Considerations. Frankfurt: Westview Press.Kenis y Schneider, 1991). En este nuevo marco, las técnicas de análisis de redes sociales se aplican para estudiar las relaciones entre los componentes estructurales de la red política, así como los resultados en los que derivaría el intercambio informal y los vínculos existentes entre los actores (​Knoke, David. 2001. Changing Organizations: Business Networks in the New Political Economy. Boulder: Westview Press.Knoke, 2001). De esta manera, se constata que aquel nodo que ostente la posición de mayor centralidad en el seno de una organización caracterizada por este tipo de redes será el más influyente a la hora de determinar los resultados finales de una determinada decisión o negociación (​Laumann, Edward, Peter Marsden y Joseph Galaskiewicz. 1977. «Community Influence Structures: Replication and Extension of a Network Approach», American Journal of Sociology, 31:169 78.Laumann et al., 1977; ​Hoffmann-Lange, Ursula. 1989. «Positional power and political influence in the Federal Republic of Germany», European Journal of Political Research, 17 (1): 51-‍76. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1475-6765.1989.tb00181.xHoffmann-Lange, 1989).

Los vínculos existentes entre los líderes de diferentes instituciones fueron examinados también por Moore (​Moore, Gwen. 1979. «The structure of a National Elite Network», American Sociological Review, 44 (5): 673-‍692. Disponible en: https://doi.org/10.2307/2094520.1979) y Higley et al. (​Highley, John, Ursula Hoffmann-Lange, Charles Kadushin, y Gwen Moore. 1991. «Elite integration in stable democracies: a reconsideration», European Sociological Review, 7 (1): 35-‍53. Disponible en: https://doi.org/10.1093/oxfordjournals.esr.a036576.1991). En un intento por hallar un equilibrio entre las hipótesis elitistas y pluralistas, Moore concibió la estructura de poder en los Estados Unidos como una red de vínculos entre los dirigentes de distintas procedencias institucionales. Esta red muestra un núcleo cohesionado conformado por personas que, con perfiles semejantes y estrechas relaciones, habrían participado en las mismas instituciones. Dicho núcleo queda integrado, sobre todo, por políticos y ejecutivos de las grandes corporaciones empresariales que, a su vez, quedan conectados con una serie de grupos de poder de elevada especialización y cualificación técnica. Esta estructura compatibiliza la existencia de un núcleo altamente cohesionado con una importante cantidad de conexiones con grupos de poder parcial, como una forma de autogobierno reticular Higley et al. (​Highley, John, Ursula Hoffmann-Lange, Charles Kadushin, y Gwen Moore. 1991. «Elite integration in stable democracies: a reconsideration», European Sociological Review, 7 (1): 35-‍53. Disponible en: https://doi.org/10.1093/oxfordjournals.esr.a036576.1991). Esta conclusión debe ser contrastada con la que se extrae del estudio realizado por Heinz et al. (​Heinz, John, Edward Laumann, Robert Nelson, y Robert Salisbury. 1993. The hollow core, private interests in national policy making. Cambridge: Harvard University Press.1993), en el cual se analizan las relaciones entre los representantes de los distintos grupos de interés y los dirigentes de las agencias federales y del Parlamento estadounidense. En este marco, el Gobierno federal se concibe como una esfera cuyo centro está vacío, en la medida en que no se detecta ningún tipo de élite que sea capaz de mediar entre los intereses contrapuestos o yuxtapuestos, hecho que constata la ausencia de un centro cohesionado y que se atribuye a la debilidad del Estado.

A partir de los anteriores estudios, puede concebirse un Gobierno como una agencia pública inserta dentro una compleja estructura de poder. Si consideramos que el proceso de constitución de un Ejecutivo se lleva a cabo en un entorno de grupos de poder que ejerce una influencia significativa sobre dicho Gobierno, podremos comprender mejor las principales decisiones y características del mismo. Los procesos de formación gubernamental y sus dinámicas en el marco de un sistema político parlamentario se sitúan en el corazón mismo de la democracia representativa (​Laver, Michael y Kenneth Shepsle. 1996. Making and breaking governments. Cabinet and legislatures in parliamentary democracies. Londres: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511625671.Laver y Shepsle, 1996) y un análisis exhaustivo de una estructura gubernamental puede proporcionar información relevante acerca del entorno social en el que el poder ejecutivo se ha constituido.

Aunque la EPL es un concepto original, se refuerza y adquiere consistencia teórica a partir de reflexiones preexistentes acerca de las élites de poder. Por ejemplo, Mills situó lo que denominaba como el «directorio político», rodeado por los círculos empresariales y militares (​Mills, Charles W. 1956. The power elite. Reprint in 2000. New York: Oxford University Press.Mills, 1956). Para dicho autor, un análisis de la élite tendría que considerar la existencia de esas conexiones. Por su parte, Pareto (​Pareto, Vilfredo. 1917. Traité de sociologie générale. Reprint 1968. Ginebra: Droz.1917) distinguía entre una élite «de gobierno» y una élite de «no gobierno», afirmando que si bien ambas eran poderosas e influyentes, solo una gobernaba de manera oficial por medio del entramado institucional. Otros autores han subrayado la influencia de los expresidentes gubernamentales para determinar la elección de un determinado candidato presidencial (​Gil Mendieta, Jorge y Samuel Schmidt. 2005. Estudios sobre la red política de México. Un estudio realizado en México la red de políticos. Ciudad de México: Universidad Autónoma de México.Gil Mendieta y Schmidt, 2005). El historiador Tuñón de Lara (​Tuñón de Lara, Manuel. 1967. La historia y la realidad del poder: el poder y las elites durante el primer tercio del siglo xx en España. Madrid: Edicusa.1967) afirmó que, aparte del Gobierno, hay que tener en cuenta la existencia de grupos de poder que ejercen un alto grado de influencia en la sociedad, por lo que sugiere el término «bloque de poder» para referirse a la estructura de los centros de adopción de decisiones en la que el Gobierno de la nación se encuentra inserto. En el sentido expresado por Bottomore, la estructura formal de gobierno quedaría sometida a grupos e individuos que vendrían a ejercer su poder desde fuera del sistema formal (​Bottomore, Tom. 1993. Elites and society. Londres: Routledge.Bottomore, 1993). Más recientemente, Van Apeldoorn y De Graaff (​Van Apeldoorn, Bastiaan y De Graaff, Nana. 2014. «Corporate elite networks and US post-Cold War grand strategy from Clinton to Obama», European Journal of International Relations, 20 (1): 29-‍55. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1354066111433895.2014) han estudiado la relación entre determinados grupos de influencia y los funcionarios de más alto rango especializados en la política exterior gubernamental estadounidense desde la presidencia de Bill Clinton hasta la de Barack Obama. Estos autores exponen el vínculo existente entre las grandes corporaciones y una serie de «policy-planning networks» o redes de planificación política con las principales decisiones de política exterior adoptadas por los Estados Unidos.

CONSTRUCCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE PODER LATENTE: MARCO ANALÍTICO Y METODOLOGÍA[Subir]

En el presente apartado se delinean los aspectos analíticos y metodológicos que han vehiculado el acopio de la evidencia empírica y el análisis de la misma.

A la luz de los antecedentes de carácter teórico y conceptual expuestos, y considerando la formulación de propósitos realizada, las hipótesis sobre las que se va a sustentar el diseño metodológico y la comprobación empírica de este trabajo son las siguientes:

En cuanto a los casos objeto de estudio y como se ha señalado más arriba, el análisis empírico se centra en la estructura relacional de dos Gobiernos españoles de formación relativamente reciente: el constituido en el año 2004 por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y el formado en el 2012 por el Partido Popular (PP). En ambos casos, el partido político que conformó el Ejecutivo lo hizo tras permanecer durante ocho años en la oposición parlamentaria: el PSOE estuvo en la oposición desde 1996 a 2004 y el PP entre el año 2004 y el 2012. De esta forma, se han escogido dos Gobiernos comparables formados bajo diferentes circunstancias políticas y económicas. En ambos casos, además, converge la circunstancia de que, en el marco del bipartidismo imperfecto presente en la fase de consolidación democrática, ambos partidos mantienen vínculos con un conjunto de ministros y de altos cargos procedentes de Ejecutivos previos –para el PSOE, los altos cargos de Gobiernos presididos por Felipe González; para el PP, los de los presididos por José María Aznar–; esta circunstancia los hace asimilables, a diferencia, por ejemplo, de los Gobiernos formados por el PSOE en el 2008 y por el PP en el 2016, cuyos miembros ya han tenido cuatro años para fortalecer sus lazos relacionales entre sí.

Para el estudio de los conjuntos humanos que componen estos Gobiernos, se adopta una definición ampliada de Gobierno en la que a los ministros –que constituyen el Ejecutivo desde una concepción jurídica– se añaden otros altos cargos de menor rango como los secretarios de Estado y los subsecretarios, en línea con las consideraciones realizadas por Baena en su estudio sobre la Administración pública española (​Baena, Mariano. 1993. Curso de Ciencia de la Administración. Curso de la ciencia de gerencia. Madrid: Tecnos.1993), y de acuerdo con la formulación que de los órganos de colaboración cualificados del Gobierno, en la arena de engarce político-administrativa, realiza la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. De esta forma, los cargos objeto de análisis son los siguientes: el presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros; los vicepresidentes; los ministros; los secretarios de Estado, y los subsecretarios. Todo ello constituye una población (N) de 69 personas para el Gobierno del PSOE en el 2004 y de 70 para el PP en el 2012.

RESULTADOS. ANÁLISIS DE REDES SOCIALES (ARS)[Subir]

En este apartado se exponen los resultados del ARS aplicado a los gobiernos del PSOE y del PP, de acuerdo con lo expuesto en el apartado anterior.

Los gráficos 1, 2, 3 y 4 muestran la estructura relacional de los Gobiernos del PP y del PSOE en el momento de constitución de los Ejecutivos, en primer lugar, en su apariencia manifiesta y, en segundo lugar, cuando la EPL es considerada. De acuerdo con nuestro enfoque metodológico, los citados gráficos muestran la acumulación de vínculos entre los miembros de cada uno de los Gobiernos y, cuando la EPL es tenida en cuenta, la relación previa de los miembros gubernamentales con un conjunto de directivos y dirigentes de grupos de poder pertenecientes a anteriores Gobiernos, al grupo parlamentario, al partido político o a las grandes empresas.

Estos gráficos muestran lo que podemos denominar el «grado cero de la formación de un Gobierno», es decir, la estructura relacional de un Ejecutivo al comienzo de una legislatura a partir de los vínculos establecidos en una serie de dimensiones institucionales que consideramos fundamentales para el estudio de las relaciones de poder. Los gráficos mostrados nos ofrecen un primer dato que considerar: la cantidad de relaciones acumuladas en el pasado por los miembros del Gobierno del año 2004 (PSOE) es claramente inferior a la del 2012 (PP), si no se considera la EPL (gráficos 1 y 3). Permite explicar esta diferencia el hecho de que el órgano ejecutivo del PSOE, la Comisión Ejecutiva Federal, fue completamente renovado en el año 2000 (después de dos derrotas electorales consecutivas, la última de ellas, por mayoría absoluta), cuando José Luis Rodríguez Zapatero ganó las elecciones primarias de su partido. El hecho de que muchos de los principales altos cargos del Gobierno del 2004 pertenezcan a la generación de Rodríguez Zapatero y no hayan acumulado muchas relaciones entre sí origina una red de un nivel inferior de cohesión interna que se manifiesta visualmente en un número menor de lazos sociales entre los actores de la red que, además, cuenta con un número superior de nodos o actores aislados con respecto a la del PP. Por el contrario, el órgano ejecutivo del PP, el Comité Ejecutivo Nacional, no se vio sustancialmente alterado de manera previa a la llegada del partido al poder político en el 2012, probablemente debido al hecho de que las derrotas del PP en el 2004 y en el 2008 fueron mucho más ajustadas que la sufrida por el PSOE en el año 2000, con la inmediata dimisión posterior del secretario general Joaquín Almunia y la convocatoria de las elecciones primarias del 2000.

Estos gráficos muestran también diversas áreas relacionales en escalas de grises. Dichas áreas registran mayores grados de cohesión interna y han sido obtenidas con la aplicación del algoritmo del programa Pajek Factions (​De Nooy, Wouter, Andrej Mrvar y Vladimir Batagelj. 2005. Exploratory Social Network Analysis with Pajek. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9780511806452.De Nooy et al., 2005), que segrega y destaca los subgrupos de nodos que registran un número mayor de relaciones internas con respecto a los vínculos establecidos con el resto de los actores de la red. El conocimiento de la procedencia de los actores miembros de los Gobiernos permite comprobar que la delimitación de facciones se corresponde con el origen institucional de los miembros de los mencionados subgrupos, de tal modo que los componentes gubernamentales que se relacionaron anteriormente y de manera constante en un determinado ministerio aparecerán formando parte de la misma facción relacional en el Gobierno observado.

Con el objeto de analizar cómo afecta la introducción de la EPL a la estructura de los dos Gobiernos y qué diferencias existen entre ellos, se resumen a continuación los resultados de los análisis de facciones para cada caso.

CONCLUSIONES[Subir]

Los análisis aquí expuestos muestran la importancia diferencial de la EPL en dos Gobiernos constituidos en el marco del sistema político español contemporáneo. Las redes gubernamentales ampliadas reflejan un mayor nivel de cohesión interna, de acuerdo con lo enunciado en la hipótesis 1. Aunque hay claras diferencias entre los dos Gobiernos, los niveles de cohesión interna se aproximan mucho cuando se tiene en cuenta la EPL. Además, la introducción de la EPL supone un incremento de los grupos de poder a los que los Ejecutivos quedan conectados. En el caso del PP, se comprueba que la EPL, la élite gubernamental del 2012 adquiere un mayor nivel de conexión potencial a grandes empresas y bancos pertenecientes al IBEX 35 en un contexto de turbulencias financieras y de elevada deuda pública, en el que los contactos prioritarios con los intermediarios financieros constituyen un importante activo relacional. Sin embargo, la estructura ampliada del Gobierno del PSOE muestra menos vínculos con empresas privadas, pero importantes relaciones con Gobiernos regionales en los que el PSOE se encontraba gobernando en el 2004. Estas diferentes preferencias pueden deberse a las distintas tendencias ideológicas y, por lo tanto, a distintos grupos de referencia (​Merton, Robert. 1968. Social theory and social structure. Nueva York: The Free Press.Merton, 1968), pero también a las variadas circunstancias económicas preponderantes. No obstante, cabría esperar que estas diferencias ideológicas se vean matizadas dada la reciente y progresiva entrada de numerosos miembros de la EPL socialista en los órganos directivos de las grandes empresas.

Los recursos de poder aumentan en ambos casos tras la introducción de las EPL, conforme se formuló por medio de la hipótesis 2, no solo desde una perspectiva individual, sino también a la luz de una aproximación estructural. Así:

Siguiendo los análisis de Moore (​Moore, Gwen. 1979. «The structure of a National Elite Network», American Sociological Review, 44 (5): 673-‍692. Disponible en: https://doi.org/10.2307/2094520.1979) y Higley et al. (​Highley, John, Ursula Hoffmann-Lange, Charles Kadushin, y Gwen Moore. 1991. «Elite integration in stable democracies: a reconsideration», European Sociological Review, 7 (1): 35-‍53. Disponible en: https://doi.org/10.1093/oxfordjournals.esr.a036576.1991), y considerando que la cohesión interna y los vínculos a los centros de adopción de decisiones políticas y empresariales constituyen características esenciales de una estructura social de poder, podemos concluir que la EPL contribuye a mostrar un mapa más claro de los recursos de poder que son movilizados y que concurren durante la formación de un Gobierno, proceso, a su vez, incardinado dentro del fenómeno continuo de circulación de las élites.

En relación con el proceso de circulación de élites que tiene lugar (hipótesis 3), podemos referirnos a un proceso de circulación bloqueada o endogámica, que conecta con las reflexiones de Mills (​Mills, Charles W. 1956. The power elite. Reprint in 2000. New York: Oxford University Press.1956). En este sentido, los miembros del Gobierno son en su mayoría reclutados en la medida en que establecieron vínculos en el pasado con los principales ministros en el año 2012, o bien con anteriores altos cargos gubernamentales que no fueron reclutados y que, por tanto, se sitúan en otras instituciones de la estructura social. La confianza política y el capital relacional son cruciales para el reclutamiento como ministro, reflejándose un esquema de «cadena de oportunidades» (​White, Harrison. 1970. Chains of opportunity: system models of mobility in organizations. Cambridge: Harvard University Press. Disponible en: https://doi.org/10.4159/harvard.9780674437203White, 1970), en el que ciertas características del individuo son relevantes, si bien en combinación con redes profesionales y políticas. Estos procesos de circulación bloqueada indican que la reproducción social de los Gobiernos democráticos depende también del reclutamiento de líderes empresariales con numerosas conexiones en el mundo de las corporaciones privadas. Dicha estructura cerrada de Gobierno corre el riesgo de separarse progresivamente de los intereses de los electores, incidiendo, en su caso, en una eventual crisis de representación democrática.

El enfoque relacional aquí expuesto permite abordar, de una manera alternativa, el análisis de las relaciones entre las agencias públicas y las privadas. Así, en lugar de estudiar el entramado formal e institucional del Estado y las empresas privadas como dos conjuntos separados y, en ocasiones enfrentados, se analiza la estructura de poder como una compleja red social que integra diversas posiciones sociales de influencia permeables entre sí. De esta manera, se destacan áreas relacionales suficientemente cohesivas para constituir sedes de adopción de decisiones relevantes.