Hacia una teoría ideacional de la difusión institucional. La adopción y adaptación del presidencialismo en América Latina durante el siglo xix

El papel de las ideas en la adopción y adaptación de modelos institucionales externos[Subir]

El argumento central de este texto es que los factores ideacionales, además de explicar la opción inicial por el género presidencialista, ayudan a entender la especie concreta de presidencialismo configurada en el sur. Por tanto, este artículo forma parte de la corriente teórica que subraya el poder político de las ideas^[4]. Se asume, en particular, que entre ideas e instituciones existe un vínculo causal estrecho. Es posible explicar endógenamente el cambio institucional, como argumentaron, entre otros, Greif y Laitin (​Greif, Avner y David Laitin. 2004. «A theory of endogenous institutional change», American Political Science Review, 98 (4): 633-‍652. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0003055404041395.2004). Pero, en la medida en que las instituciones generan inercia, a la hora de estudiar procesos concretos de cambio institucional los autores frecuentemente terminan acudiendo a los impulsos exógenos aportados por las ideas de los actores (​Schmidt, Vivien. 2010. «Reconciling Ideas and Institutions through Discursive Institutionalism», en Daniel Béland y Robert Henry Cox (eds.), Ideas and Politics in Social Science Research (pp. 47-‍64). New York: Oxford University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199736430.003.0003.Schmidt, 2010). El papel de las ideas en el cambio institucional aumenta en situaciones de crisis e incertidumbre (​Blyth, Mark. 2002. Great Transformations: Economic Ideas and Institutional Change in the Twentieth Century. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1017/CBO9781139087230.Blyth, 2002).

Ni las ideas ni las instituciones son epifenómeno de los intereses de los actores. Según Weyland (​Weyland, Kurt. 2011. «Cambio institucional en América Latina: modelos externos y consecuencias no previstas», América Latina Hoy, 57: 117-‍143.2011) el cálculo racional puede explicar «la demanda», es decir, por qué los actores prefieren ciertas instituciones a otras (es razonable pensar que actores racionales optarán por instituciones que preserven o incrementen su influencia política). Pero las estrategias de supervivencia política no son suficientes para explicar por qué los actores adoptan una forma específica de maximizar su influencia y no otra (​Sikkink, Kathryn. 1991. Ideas and Institutions. Developmentalism in Brazil and Argentina. Ithaca: Cornell University Press.Sikkink, 1991: 18). Por eso, según Weyland, para entender la selección de instituciones, además de la demanda, hay que tomar en cuenta la «limitada e “impredecible” oferta de ideas […]». La difusión de modelos externos puede jugar, en ese sentido, un papel central: «Las ideas y su frecuente oferta desde fuentes externas pueden así ayudar a mantener al institucionalismo fuera del remolino de la endogeneidad. La aparición de un modelo extranjero constituye un factor exógeno que no puede derivarse exclusivamente de las preferencias y el poder de los actores políticos internos» (​Weyland, Kurt. 2011. «Cambio institucional en América Latina: modelos externos y consecuencias no previstas», América Latina Hoy, 57: 117-‍143.2011: 122-‍123).

Los modelos institucionales atraviesan fronteras y cristalizan en instituciones. Cada contexto local deja su huella en la réplica. Factores «materiales» como el diseño institucional, los intereses de los actores y las relaciones de poder pueden explicar las diferencias entre el original y las réplicas locales (​Weyland, Kurt. 2007. Bounded Rationality and Policy Diffusion: Social Sector Reform in Latin America. Princeton, NJ: Princeton University Press.Weyland, 2007: 58-‍66). Pero entre uno y otros pueden mediar también factores ideacionales. Este punto ha sido formulado recientemente por Klingler-Vidra (​Klingler-Vidra, Robyn. 2015. «Diffusion and adaptation: why even the Silicon Valley model is adapted as it diffuses to East Asia», The Pacific Review, 29: 761-‍784. Disponible en: https://doi.org/10.1080/09512748.2015.1022592.2015). Según ella, la «racionalidad contextual» puede jugar un papel fundamental transformando significativamente el modelo original^[5].

El caso de la difusión del presidencialismo en América Latina durante el siglo xix sugiere que puede ser necesario tomar en cuenta el contexto ideacional para explicar por qué las réplicas se desvían respecto al paradigma original en un sentido específico y no en otro.

De la difusión de políticas a la difusión de instituciones[Subir]

La literatura sobre difusión muestra asimetrías llamativas. Tuvo un desarrollo mucho más intenso en el campo de las relaciones internacionales −en el que nació, como nos recuerdan Marsh y Sharman (​Marsh, David y Jason C. Sharman. 2009. «Policy Diffusion and Policy Transfer», Policy Studies 30 (3): 269-‍288. Disponible en: https://doi.org/10.1080/01442870902863851.2009)− y en el de las políticas públicas −hacia donde avanzó rápidamente− que en el de las instituciones políticas.

Es imposible dar cuenta de la producción sobre difusión de políticas en apenas un párrafo. De todos modos, vale la pena mencionar algunos ejemplos para ilustrar la enorme variedad de procesos de difusión que han venido siendo estudiados durante los últimos años: transferencias condicionadas (​Sugiyama, Natasha B. 2011. «The diffusion of Conditional Cash Transfer programs in the Americas», Global Social Policy, 11 (2-‍3): 250-‍278. Disponible en: https://doi.org/10.1177/1468018111421295.Sugiyama, 2011), procesos de privatización de la seguridad social (​Brooks, Sarah M. 2005. «Interdependent and Domestic Foundations of Policy Change: The Diffusion of Pension Privatization around the World», International Studies Quarterly, 49 (2): 273-‍294. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.0020-8833.2005.00345.x.Brooks, 2005), mecanismos de financiación de hospitales (​Gilardi, Fabrizio, Katharina Fuglister y Stephane Luyet. 2009. «Learning from Others: The Diffusion of Hospital Financing Reforms in OECD Countries», Comparative Political Studies, 42 (4): 549–73. Disponible en: https://doi.org/10.1177/0010414008327428.Gilardi et al., 2009), políticas y tecnologías de regulación en los capitalismos contemporáneos (​Levi-Faur, David. 2005. «The Global Diffusion of Regulatory Capitalism», Annals of the American Academy of Political and Social Science, 598: 12-‍32. Disponible en: https://doi.org/10.1177/0002716204272371.Levi-Faur, 2005), tratados bilaterales de inversión (​Elkins, Zachary, Andrew Guzman y Beth Simmons. 2006. «Competing for Capital: The Diffusion of Bilateral Investment Treaties, 1960–2000», International Organization, 60 (4): 811–46. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0020818306060279.Elkins et al., 2006), privatización de telecomunicaciones (​Schmitt, Carina. 2011. «What drives the Diffusion of Privatization Policy? Empirical Evidence from the Telecommunication Sector», Journal of Public Policy, 31(1): 95-‍117. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0143814X11000018.Schmitt, 2011), políticas económicas promercado (​Simmons, Beth y Zachary Elkins. 2004. «The Globalization of Liberalization: Policy Diffusion in the International Political Economy», American Political Science Review, 98 (1): 171-‍189. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0003055404001078.Simmons y Elkins, 2004), instrumentos de política ambiental (​Tews, Kerstinm, Per-Olof Busch y Helge Jrgens, 2003. «The diffusion of new environmental policy instruments», European Journal of Political Research, 42 (4): 569-‍600. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1475-6765.00096.Tews et al., 2003), políticas laborales en la Unión Europea (​Casey, Bernard y Michael Gold. 2005. «Peer review of labour market programmes in the European Union: what can countries really learn from one another», Journal of European Public Policy, 12 (1): 23-‍43. Disponible en: https://doi.org/10.1080/1350176042000311899.Casey y Gold, 2005), políticas antilavado de dinero en países en desarrollo (​Sharman, Jason C. 2008. «Power and Discourse in Policy Diffusion: Anti-Money Laundering in Developing States», International Studies Quarterly, 52 (3): 635-‍656. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1468-2478.2008.00518.x.Sharman, 2008), control del tabaquismo (​Shipan, Charles R. y Craig Volden. 2006. «Bottom-Up Federalism: The Diffusion of Antismoking Policies from U.S. Cities to States», American Journal of Political Science, 50 (4): 825-‍843. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1540-5907.2006.00218.x.Shipan y Volden, 2006) y políticas energéticas en los Estados Unidos (​Matisoff, Daniel C. y Jason Edwards. 2014. «Kindred spirits or intergovernmental competition? The innovation and diffusion of energy policies in the American states (1990–2008)», Environmental Politics, 23 (5): 795-‍817. Disponible en: https://doi.org/10.1080/09644016.2014.923639.Matisoff y Edwards, 2014).

Meseguer y Gilardi, apenas en nota al pie, señalan que «siguen siendo raros los estudios sobre la difusión de las instituciones políticas» (​Meseguer, Covadona y Fabrizio Gilardi. 2008. «Reflexiones sobre el debate de la difusión de políticas», Política y Gobierno, 15 (2): 315-‍351.2008: 318). El de la difusión de instituciones no es, de todos modos, un casillero vacío. Existe, al menos desde la tercera ola de Samuel Huntington (​Huntington, Samuel P. 1994. La tercera ola. Buenos Aires: Paidós.1994), una discusión muy interesante sobre difusión de la democracia. Brinks y Coppedge argumentaron, sobre esto, que «diffusion is no illusion» (​Brinks, Daniel y Michael Coppedge. 2006. «Diffusion Is No Illusion. Neighbor Emulation in the Third Wave of Democracy», Comparative Political Studies, 39 (4): 463-‍489. Disponible en: https://doi.org/10.1177/0010414005276666.2006: 463). Weyland (​Weyland, Kurt. 2014. Making waves: democratic contention in Europe and Latin America since the Revolutions of 1848. Cambridge: Cambridge University Press.2014) rastreó olas de cambio de régimen político desde las revoluciones europeas de 1848 a las transiciones en América Latina. Lijphart, por su parte, asumió con total naturalidad que «el modelo de Westminster, originado y desarrollado en el marco de la política británica, ha sido en extremo influyente fuera del Reino Unido» (​Lijphart, Arend. 1987. Las democracias contemporáneas: un estudio comparativo. Barcelona: Ariel.1987: 32).

Durante los últimos años, esta pista ha comenzado a ser explorada más sistemáticamente. Lundell (​Lundell, Krister. 2010. The origin of electoral systems in the postwar era: A worldwide approach. New York: Routledge.2010) analizó los cambios en los sistemas de elección de parlamentos en dieciocho países entre 1945 y 2007. Norris (​Norris, Pippa. 2013. «Does the world agree about standards of electoral integrity? Evidence for the diffusion of global norms», Electoral Studies, 32 (4): 576–588. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.electstud.2013.07.016.2013) examinó la difusión de estándares internacionales de «integridad electoral»^[6]. Bush (​Bush, Sarah S. 2011. «International Politics and the Spread of Quotas for Women in Legislatures», International Organization, 65 (1): 103-‍137. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0020818310000287.2011) discutió las causas de la propagación de las cuotas de género desde 1970 en adelante. Bol et al. (​Bol, Damien, Jean B. Pilet y Pedro Riera. 2015. «The international diffusion of electoral systems: The spread of mechanisms tempering proportional representation across Europe», European Journal of Political Research, 54: 384–410. Disponible en: https://doi.org/10.1111/1475-6765.12091.2015) mostraron que en la Europa de la segunda posguerra ocurrió un proceso de difusión de innovaciones en los sistemas electorales orientados a atemperar los efectos de la representación proporcional sobre el formato del sistema de partidos.

Siguiendo la huella de Horowitz (​Horowitz, Donald L. 2009. «The Federalist Abroad in the World», en Ian Shapiro (ed.), The Federalist Papers. New Haven-London: Yale University Press.2009), Elkins está desarrollando un ambicioso programa de investigación sobre la difusión de las constituciones. Justificando su enfoque escribió: «Es bien conocido que las ideas constitucionales viajan fácilamente a través de las fronteras. De todos modos, hasta ahora los académicos han carecido, incluso, de evidencia básica respecto a los patrones de similitud en el tiempo y espacio»^[7]. Elkins argumenta que, a diferencia de lo que ocurrió en América Latina, los países europeos no tendieron a adoptar el modelo constitucional norteamericano. Durante la primera mitad del siglo xix, las constituciones más influyentes en Europa fueron las de Francia (1791), España (1812) y Bélgica (1831).

¿Cómo reconocer y explicar procesos de difusión?[Subir]

Según Weyland, los procesos de difusión se reconocen fácilmente por tres rasgos distintivos. En primer lugar, en el plano temporal, se caracterizan por tener forma de «ola». La innovación adoptada por una nación, poco a poco, va siendo imitada por otras. En determinado momento el ritmo se acelera para, después, empezar a caer. En segundo lugar, en el plano geográfico, se distinguen por su «clusterización» regional. Existe un «efecto frontera»: las innovaciones atraviesan fronteras, circulando entre países vecinos. En tercer lugar, en el plano sustantivo, porque propagan innovaciones similares entre países diferentes. Este es uno de los aspectos más interesantes del enfoque teórico. La teoría de difusión ayuda a entender por qué países con diferencias grandes en variables claves adoptan políticas (o instituciones) similares. Desde luego, la teoría de difusión admite que existen procesos locales de adaptación (​Weyland, Kurt. 2007. Bounded Rationality and Policy Diffusion: Social Sector Reform in Latin America. Princeton, NJ: Princeton University Press.Weyland, 2007: 58-‍66). Durante los últimos años, nuevas investigaciones de corte empírico han insistido en que las diferencias entre las sucesivas copias pueden, incluso, ser muy significativas (​Klingler-Vidra, Robyn. 2015. «Diffusion and adaptation: why even the Silicon Valley model is adapted as it diffuses to East Asia», The Pacific Review, 29: 761-‍784. Disponible en: https://doi.org/10.1080/09512748.2015.1022592.Klingler-Vidra, 2015).

Los estudiosos de procesos de difusión han investigado sobre mecanismos causales. Analizando críticamente la literatura reciente, Meseguer y Gilardi sostienen que los mecanismos causales más utilizados son: coerción, emulación, competición y aprendizaje. Definieron cada mecanismo en los términos siguientes:

Weyland (​Weyland, Kurt. 2007. Bounded Rationality and Policy Diffusion: Social Sector Reform in Latin America. Princeton, NJ: Princeton University Press.2007), por su parte, distingue entre cuatro enfoques: a) presión: la presión ejercida por parte de un poder influyente obliga a otros adoptar ciertas innovaciones; b) promoción: la promoción de nuevas ideas (creencias, valores, normas) desde países «centrales» a «periféricos» va cambiando el sentido común respecto a qué se considera «apropiado»; c) aprendizaje racional: la decisión de «importar» ciertas innovaciones se fundamenta en un análisis comprehensivo de los costos y beneficios de las alternativas posibles, y d) heurística cognitiva: los actores deciden qué innovaciones adoptar buscando maximizar sus beneficios, pero a partir de información limitada, sesgada por tres «atajos cognitivos». Presión y promoción, son mecanismos «verticales». Aprendizaje racional y heurística cognitiva, mecanismos «horizontales».

Este último marco teórico es el preferido por Weyland. La primera heurística (disponibilidad) ayuda a entender la «clusterización» geográfica del proceso de difusión. Los eventos más próximos (porque se verifican en países vecinos) o más llamativos (porque ocurren en países prestigiosos y percibidos como «líderes») capturan en mayor medida que otros la atención de las élites. La segunda heurística (representatividad) contribuye a entender el timing de la difusión. Cuando una experiencia disponible es evaluada como exitosa, otros países pueden considerarla «representativa» y adoptarla antes de poder hacer una evaluación exhaustiva (​Weyland, Kurt. 2007. Bounded Rationality and Policy Diffusion: Social Sector Reform in Latin America. Princeton, NJ: Princeton University Press.2007: 48). La tercera heurística (anclaje) ayuda a explicar qué tipo de «solución» se disemina atravesando fronteras. La copia que circula no es perfectamente idéntica al original, pero las modificaciones son marginales. Como se verá más adelante, las tres heurísticas cognitivas empleadas por Weyland en sus elaboraciones sobre difusión ayudan a esclarecer la dinámica de la adopción del presidencialismo en la región en el período seleccionado. Sin embargo, es insuficiente para explicar la adaptación local.

La evidencia histórica[Subir]

En la secuencia de adopción del modelo de Filadelfia pueden reconocerse los tres rasgos clásicos de cualquier proceso de difusión: a) patrón temporal con forma de «ola»; b) «clusterización» geográfica, y c) adopción de soluciones similares en países distintos. Esta conclusión se apoya en un análisis de contenido de las primeras constituciones de cada país buscando determinar cuál de ellas presenta dos rasgos básicos del régimen creado en la Convención de Filadelfia: a) separación de poderes, y b) jefe de Gobierno electo popularmente y con mandato rígido (ver anexo, tabla 1).

En el gráfico 1 se representa la frecuencia acumulativa de adopción de constituciones presidencialistas entre 1780 y 1920 en las Américas y el Caribe. La curva exhibe la típica forma de «S» inclinada que caracteriza a los procesos de difusión. Hacia 1790 había un solo país con instituciones presidencialistas: Estados Unidos. Poco a poco el paradigma fue viajando hacia el Sur. A principios del siglo xix sirvió de inspiración a la constitución de Haití (1806). En 1811 Venezuela aprobó su primera constitución como país independiente. Aunque no puede ocultar su tributo al modelo norteamericano (federación, independencia de poderes, parlamento bicameral), presenta algunas diferencias significativas con él. La más interesante es la composición del Poder Ejecutivo: propone que esté «depositado en tres individuos electos popularmente» (art. 72). En 1819 se aprobó la «Constitución de las Provincias Unidas de Sudamérica» en el territorio del antiguo Virreinato del Río de la Plata. La Constitución distingue entre tres poderes separados, estando el Legislativo, a su vez, compuesto por senadores y diputados (art. 3). A la cabeza del Poder Ejecutivo instituye, en vez de un presidente, la figura del director (art. 56), electo por el Parlamento, con una duración de cinco años y que admite una única reelección.

La ola cobra energía[Subir]

Durante la década de los años veinte del siglo xix, la difusión del presidencialismo en la región se acelera. Entre 1820 y 1845 catorce países adoptaron constituciones presidencialistas. En 1821 se aprobó la Constitución de Colombia, que establece un Gobierno «popular representativo», «dividido para su administración en Ejecutivo, Legislativo y Judicial» (art. 10). Instituye un parlamento bicameral (senadores y diputados) y un presidente electo en Asambleas Provinciales con un mandato de cuatro años y posibilidad de una única reelección inmediata (art. 107). En 1822 se aprobó la Constitución de Chile. Se consagra la separación de poderes (art. 12), se crea un Parlamento bicameral (senadores y diputados, art. 17). Como en la Constitución aprobada tres años antes en las Provincias Unidas se prevé un director supremo (art. 80). Es elegido por el Congreso, su mandato dura seis años y puede ser reelecto una vez solamente y por cuatro años más (art. 81). En 1823 es el turno de Perú. La Constitución peruana establece un Gobierno «popular representativo» (art. 27), con tres poderes independientes (art. 28 y 29). El proceso legislativo recae en manos del Congreso de Diputados. Pero se instituye, además, un «Senado Conservador» con funciones de superintendencia (art. 87 a 94). Esta solución fue adoptada un año después en la Constitución de la República Federal de Centro América, que abarcaba los territorios que hoy corresponden a Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Guatemala. Se establece un Gobierno «federal, representativo y popular» (art. 8). El presidente, elegido popularmente (Juntas), dura cuatro años y puede ser reelecto de inmediato por una sola vez. También en 1824 se aprobó la primera Constitución presidencialista de México, que establece una «república representativa, popular, federal» (art. 4), dividiendo el «supremo poder de la federación en ejecutivo, legislativo y judicial» (art. 6), y el Congreso en diputados y senadores (art. 7). Se instaura la figura del presidente, y se permite su reelección inmediata.

La ola en los años 30[Subir]

En 1830 fueron adoptadas otras tres constituciones presidencialistas. La de Uruguay establece un Poder Legislativo bicameral, con representantes y senadores (art. 16). Crea el cargo de presidente (art. 72), con un mandato de cuatro años, permitiendo su reelección mediata. También Venezuela y Ecuador adoptan constituciones presidencialistas, luego de escindirse de Colombia. Más allá de similitudes tienen al menos dos diferencias significativas. El Poder Legislativo es unicameral en Ecuador y bicameral en Venezuela. En ambos, el presidente es electo por mayoría especial de dos tercios, pero del Congreso en Ecuador (art. 26, inciso 12) y de los colegios electorales en Venezuela (arts.105 y 106). En 1831 es el turno de Bolivia, que consagra un Gobierno «republicano, popular representativo», con tres «altos poderes», «Legislativo, Ejecutivo y Judicial» (art. 8) que no podrán «excederse de los límites establecidos» por la Constitución (art. 9). El presidente es electo por «Juntas Electorales» y puede ser reelecto de inmediato. El Poder Legislativo se divide en dos cámaras, representantes y senadores (art. 17). La fragmentación de la República Federal de Centro América tiene como consecuencia la adaptación de nuevas constituciones presidencialistas durante la década del 30». A medida que se van independizando, cada uno de los nuevos Estados adopta el paradigma presidencialista. Las instituciones presentan algunas diferencias. Mientras que Guatemala, Honduras y El Salvador se inclinan por la figura del presidente, Costa Rica instituye un jefe supremo y Nicaragua un director. La mayoría opta por el bicameralismo al estilo norteamericano, pero Honduras establece un congreso unicameral (art. 17, Cámara de Representantes).

La ola pierde energía[Subir]

Después de la aprobación de la Constitución guatemalteca en 1845, hay que esperar a la década de los noventa del siglo xix para comprobar la adopción de una nueva constitución presidencialista en nuestra región. La Constitución brasileña de 1891 es consecuencia directa de la proclamación de la República en 1889. Establece un régimen federal (art. 1). El Congreso Nacional tiene dos cámaras, diputados y senadores (art. 16). El mandato del presidente (art. 41) dura cuatro años y puede ser reelecto de inmediato. Dos independencias comparativamente tardías, la de Cuba y la de Panamá, traen aparejadas las dos últimas constituciones presidencialistas de este registro. En Cuba el Poder Legislativo se organiza en dos cámaras (art. 44), la de representantes y la de senadores. El Poder Ejecutivo es ejercido por el presidente (art. 65), designado en «sufragio de segundo grado» por el lapso de cuatro años, permitiéndose hasta dos reelecciones inmediatas consecutivas (art. 66). Finalmente, en 1904, una vez consagrada su escisión respecto de Colombia, adopta también una constitución presidencialista. El presidente tiene un mandato de cuatro años y puede ser reelecto de inmediato.

Causalidad y mecanismos[Subir]

¿A través de qué mecanismos causales circuló, desde el norte hacia el sur, el modelo de Filadelfia? Veamos el rendimiento explicativo de la tipología propuesta por Weyland.

En suma, la difusión del presidencialismo se explica mejor a través de una dinámica «horizontal» que «vertical». La racionalidad comprehensiva podría arrojar luz sobre la lógica de la decisión principal: la instauración del cargo presidencial electivo. Pero las heurísticas cognitivas explican la mayor parte de las opciones institucionales. La heurística de la disponibilidad –availability− ayuda a entender por qué las elites criollas prestaron especial atención al modelo norteamericano. La revolución norteamericana y el modelo de Filadelfia se contemplaban desde el sur con especial admiración. La heurística de la representatividad –representativeness− también arroja luz acerca de por qué se pensó que las soluciones adoptadas en el norte podían solucionar también problemas del sur. Finalmente, la heurística de anclaje –anchoring− ayuda a entender las soluciones institucionales adoptadas.

De todos modos, y a los efectos de la discusión de la próxima sección, importa mucho dejar constancia de una limitación importante del poder explicativo de la heurística de anclaje en el proceso estudiado. Según Weyland, este atajo cognitivo explica por qué los países imitan la naturaleza básica del modelo adoptado. Cada una de las copias respeta la lógica básica del modelo original^[11]. La heurística del anclaje nos invita a esperar diferencias marginales entre el original y las copias, y no modificaciones radicales en su lógica básica. No es el caso: la adaptación del paradigma presidencialista en América Latina y el Caribe no respetó un aspecto esencial del modelo importado. El paradigma de Filadelfia priorizaba conjurar el riesgo de la tiranía. Con ese fin se esforzó por limitar severamente el poder del presidente. Los presidencialismos latinoamericanos tomaron el camino exactamente opuesto.

La lenta forja de un presidencialismo sui generis[Subir]

Las constituciones elaboradas después de la independencia en Latinoamérica, aunque se inspiraron desde el comienzo en el modelo norteamericano, tuvieron diferencias de fondo respecto a la lógica básica de la aprobada en la Convención de Filadelfia. Las innovaciones realizadas no fueron marginales. En términos de Drake:

En el norte, polemizando con los «antifederalistas», los «padres fundadores» se propusieron construir un poder central eficaz. Pero, al mismo tiempo, se esforzaron mucho por definir sus límites y acotaron su autoridad. Los «federalistas», como es sabido, argumentaron a favor de la Unión. En El Federalista (núm. 23), Hamilton (​Hamilton, Alexander, James Madison y John Jay. 2003. The Federalist Papers. Nueva York: Signet Classic.2003) sostuvo que el Gobierno federal tenía un papel muy importante que jugar. Debía servir para la «defensa común de sus miembros», la «conservación de la paz pública, lo mismo contra las convulsiones internas, que contra los ataques externos», la «reglamentación del comercio con otras naciones y entre los Estados» y la «dirección de nuestras relaciones políticas y comerciales con las naciones extranjeras».

Generar una institucionalidad supraestatal capaz de cumplir con estos propósitos era realmente fundamental, pero diseñar mecanismos institucionales que impidieran la consolidación de un poder que pudiera amenazar la libertad de los ciudadanos y la soberanía de cada una de las excolonias británicas era tan o más importante como la construcción de la autoridad federal. Para limitar el poder central previeron dos tipos de restricciones. En primer lugar, un sofisticado sistema de controles mutuos entre ramas diferentes del Gobierno (desde el veto presidencial hasta el bicameralismo) cuya lógica exponen en El Federalista (núm. 51). En segundo lugar, un complejo sistema de niveles de Gobierno (federal, estatal, local) diferenciados y con competencias delimitadas.

El temor a la «anarquía», en cambio, fue la obsesión que prevaleció entre los constructores de las instituciones republicanas en el sur. Buscando reconstruir el «orden» y la «unidad» perdidos luego de la independencia, los creadores de los presidencialismos latinoamericanos tomaron por el camino de instituir presidentes poderosos (​Wiarda, Howard. 2001. The Soul of Latin America. New Haven and London: Yale University Press.Wiarda, 2001: 128-‍129). Así, en los presidencialismos latinoamericanos se tendió a concentrar el poder en manos del Ejecutivo en detrimento de los poderes Legislativo y Judicial. Con la descentralización fue pasando lo mismo que con la separación de poderes. En la práctica, incluso en los países que optaron por estructuras federales (que, por definición, debían conceder mayor autonomía a los poderes locales que los estados unitarios), la centralización predominó sobre la descentralización (​Wiarda, Howard. 2001. The Soul of Latin America. New Haven and London: Yale University Press.Wiarda, 2001: 131; ​Drake, Paul W. 2009. Between Tyranny and Anarchy. A History of Democracy in Latin America, 1800-‍2006. Stanford: Stanford University PressDrake, 2009: 98-‍99).

El proceso de concentración y centralización del poder en las nuevas repúblicas fue complejo, diverso y errático. Crespo argumenta que la creación del «poder ejecutivo unipersonal» ocurrió luego del declive de la potente corriente republicana que predominó durante el primer lustro posrevolucionario (​Crespo, María V. 2013. Del rey al presidente: poder Ejecutivo, formación del Estado y soberanía en la Hispanoamérica revolucionaria, 1810-‍1826. México, D.F.: El Colegio de México.2013: 16). También según Bethell, durante los primeros años de la guerra de independencia (entre 1811 y 1815), en algunos de los países se manifestó una tendencia fuerte hacia la dispersión del poder. Pero muy pronto el proceso cambió de sentido y se impuso la tendencia opuesta (​Bethell, Leslie. (eds.). 1991. Historia de América Latina. Volumen 6. América Latina Independiente, 1820-‍1870. Barcelona: Editorial Crítica.1991: 52). De hecho, la tensión entre los partidarios de dispersar el poder para evitar el «despotismo» y quienes entendían que la única manera de asegurar paz y prosperidad en las nuevas repúblicas era concentrar el poder, atraviesa todo el siglo xix. El pleito entre conservadores y liberales es una de las expresiones más claras de esta persistente controversia política y teórica (​Wiarda, Howard. 2001. The Soul of Latin America. New Haven and London: Yale University Press.Wiarda, 2001: 141-‍144).

La principal diferencia entre el modelo norteamericano y el modelo de presidencialismo que se fue configurando en América Latina es el papel asignado al presidente. De acuerdo al Federalista (núm. 60), el presidente de los Estados Unidos se parece más al «alcalde de Nueva York» que al «rey de Gran Bretaña». En cambio, expresando con toda claridad el punto de vista que terminaría prevaleciendo en el sur, dijo Simón Bolívar en su Discurso al Congreso Constituyente de Bolivia: «El presidente de la República viene a ser en nuestra Constitución como el sol que, firme en su centro, da vida al Universo» (​Bolívar, Simón. 1981. «Discurso al congreso constituyente de Bolivia». En Escritos políticos. Madrid: Alianza Editorial.1981: 130). Resumiendo estas diferencias Negretto aseveró:

En la sección anterior se aportó evidencia que respalda la hipótesis de la existencia de un potente proceso de difusión del modelo presidencialista desde Estados Unidos hacia el sur. Pero, tal como argumentó Crespo, en el diseño de las instituciones políticas luego de las guerras de independencia, además de difusión hubo invención: «En lugar de la simple imitación, lo que caracteriza los procesos de creación de constituciones en Hispanoamérica es un extraordinario eclecticismo y creatividad» (​Crespo, María V. 2013. Del rey al presidente: poder Ejecutivo, formación del Estado y soberanía en la Hispanoamérica revolucionaria, 1810-‍1826. México, D.F.: El Colegio de México.2013: 26). El problema de cómo construir concretamente el Poder Ejecutivo (de cómo integrarlo y designarlo), de sus vínculos con los demás poderes (Legislativo y Judicial) y con las autoridades locales, demandó una dosis extraordinaria de ingenio institucional.

El contexto importa, pero ¿cuál?[Subir]

La literatura sobre difusión, lejos de ignorar el papel del contexto, acude crecientemente a él para explicar las diferencias entre las réplicas locales y el modelo original (​Weyland, Kurt. 2007. Bounded Rationality and Policy Diffusion: Social Sector Reform in Latin America. Princeton, NJ: Princeton University Press.Weyland, 2007; ​Klingler-Vidra, Robyn. 2015. «Diffusion and adaptation: why even the Silicon Valley model is adapted as it diffuses to East Asia», The Pacific Review, 29: 761-‍784. Disponible en: https://doi.org/10.1080/09512748.2015.1022592.Klingler-Vidra, 2015). Más allá de diferencias entre naciones y de vaivenes temporales, los presidencialismos del sur terminaron pareciéndose entre sí y teniendo una diferencia sustancial con el modelo de Filadelfia. Dicho de otro modo: el contexto podría explicar también lo que la mayoría de ellos tienen en común (y que es esencialmente distinto al paradigma de Filadelfia): el papel central del presidente. La pregunta sobre las dimensiones del contexto que resultan más relevantes requiere investigación adicional. A la hora de responder a este interrogante conviven en la literatura especializada dos enfoques diferentes que remiten a marcos teóricos opuestos. Uno de ellos enfatiza el papel de las restricciones materiales: la mutación de la institución presidencial habría sido impuesta por la necesidad. El otro subraya la influencia de los marcos conceptuales: la mutación sería consecuencia del legado ideacional colonial.

La mutación de la institución presidencial como respuesta a restricciones materiales[Subir]

Los «padres fundadores» de las repúblicas latinoamericanas argumentaron que la concentración y la centralización del poder era la única alternativa institucional viable dadas las circunstancias políticas. Este punto de vista aparece en figuras muy importantes a lo largo de todo siglo xix, desde Simón Bolívar a Juan Bautista Alberti. Tempranamente, en la Carta de Jamaica Bolívar alertaba contra los «excesos» en la búsqueda de la libertad: «¿Se puede concebir que un pueblo recientemente desencadenado, se lance a la esfera de la libertad, sin que, como a Ícaro, se le deshagan las alas, y recaiga en el abismo?» (​Bolívar, Simón. 2015. Carta de Jamaica. 1815-‍2015. Caracas: Comisión Presidencial para la Conmemoración del Bicentenario de la Carta de Jamaica.2015: 23). Poco después, en el Discurso de Angostura, insistió en la necesidad de fortalecer el poder presidencial. Desde su punto de vista, el presidente debía tener los mismos poderes que el rey de Inglaterra: «Nada es tan peligroso con respecto al pueblo, como la debilidad del Ejecutivo, y si en un reino se ha juzgado necesario concederle tantas facultades, en una república, son estas infinitamente más indispensables» (​Bolívar, Simón. 2007. Discursos y proclamas. Simón Bolívar. Caracas: Biblioteca Ayacucho.2007: 87). Alberdi llegó a conclusiones similares sobre el final de su vida, cuando argumentó que «el gobierno a la europea», es decir, «la monarquía», era la «mejor forma de gobierno en Sud-América»: «El sistema que en la América del Norte produjo el gobierno dejó a la América del Sud sin gobiernos eficaces» (​Alberdi, Juan B. 1970 [1896]. La monarquía como mejor forma del gobierno en Sudamérica. Buenos Aires: Peña Lillo.1970: 531).

El argumento «materialista» es admitido también, muy frecuentemente, por historiadores y otros especialistas. La construcción del Estado, argumentan con Max Weber y Charles Tilly, requiere concentración del poder en el «centro» y la subordinación de los poderes locales. La existencia, al decir de Annino y Ternavasio (​Annino, Antonio y Marcela Ternavasio (coords.). 2012. El laboratorio constitucional Iberoamericano: 1807/1808-1830. Estudios AHILA de Historia Latinoamericana, 9, Madrid: Iberoamericana Editorial Vervuert.2012), de múltiples «soberanías en lucha» (la de los «pueblos», la de las «provincias», la de las naciones en formación), activadas intensamente durante las guerras de independencia habría tenido como consecuencia la necesidad de disciplinar los conflictos incrementando el poder presidencial. Negretto y Aguilar-Rivera, por su parte, sostuvieron que el proceso de concentración y centralización del poder en Argentina y México obedeció a un aprendizaje de las elites criollas que, desde mediados del siglo xix en adelante se esforzaron por adaptar el modelo institucional importado a las condiciones locales (​Negretto, Gabriel y José A. Aguilar-Rivera. 2000. «Rethinking the Legacy of the Liberal State in Latin America: The Cases of Argentina (1853-‍1916) and Mexico (1857-‍1910)», Journal of Latin American Studies, 32 (2):361-397. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0022216X00005770.2000: 365-‍366). Crespo, aunque no descarta completamente la «hipótesis culturalista» (​Crespo, María V. 2013. Del rey al presidente: poder Ejecutivo, formación del Estado y soberanía en la Hispanoamérica revolucionaria, 1810-‍1826. México, D.F.: El Colegio de México.2013: 39), argumentó en una línea similar. Fue la «dinámica de la formación del Estado y de la misma revolución» la que «creó la necesidad de formas más fuertes y centralizadas de la autoridad ejecutiva», después de la fase inicial de experimentación republicana (​Crespo, María V. 2013. Del rey al presidente: poder Ejecutivo, formación del Estado y soberanía en la Hispanoamérica revolucionaria, 1810-‍1826. México, D.F.: El Colegio de México.2013: 115-‍116). En todos los casos la intensidad y sentido del proceso de adaptación del modelo de Filadelfia responde a condiciones históricas concretas. En esencia, es una respuesta racional a las condiciones históricas del contexto.

Vale la pena señalar que no es evidente que la opción por la concentración y centralización del poder haya conseguido su objetivo. Es probable que, por el contrario, de este modo se hayan terminado agravando los problemas que se procuraban resolver. En términos de Colomer: «En casi todos los casos, un “ejecutivo fuerte” fue concebido como el medio para afirmar la soberanía nacional y un gobierno efectivo, y como sustituto de un estado fuerte. Pero en los hechos, el poder personal ilimitado produjo gobiernos débiles, arbitrarios y confrontativos, así como frecuentes dictaduras militares y conflictos interestatales».^[13] Como enseña la teoría política desde Solón, Aristóteles y Polibio, hasta Arend Lijphart, pasando por John Locke, es la distribución y no la concentración del poder lo que favorece la estabilidad política (​Garcé, Adolfo. 2009. El giro republicano. Bases conceptuales del déficit democrático de América Latina. Montevideo: UPAZ-Trilce.Garcé, 2009).

De todos modos, lo que importa a los efectos de este artículo, es que las élites criollas se inclinaron por una solución (la concentración del poder) y no por la otra (su dispersión). Tenían a disposición el libreto pluralista, teorizado y ejecutado en Estados Unidos. Intentaron aplicarlo, pero lo descartaron muy rápidamente. ¿Por qué no perseveraron en esta opción? ¿Por qué optaron por tomar el camino opuesto y persistieron en él? La hipótesis ideacional ofrece una respuesta más satisfactoria que el argumento «materialista» a estas preguntas.

La mutación de la institución presidencial explicada desde el legado ideacional[Subir]

Desde el siglo xix, tanto actores políticos como pensadores y académicos han debatido sobre la influencia de la tradición ideacional heredada de la colonia. No es sencillo sintetizar este debate. Simplificando al máximo, la visión convencional sostiene que la herencia colonial explica buena parte de los problemas políticos latinoamericanos (caudillismo, patrimonialismo, autoritarismo). En el mismo sentido, se argumenta que la tendencia a la concentración y centralización del poder, que se manifiesta desde mediados del siglo xix en la mayoría de los países de la región, es una nueva expresión de la tradición política colonial. La historiografía revisionista, por su parte, sostiene que la herencia colonial no necesariamente es una rémora. Por el contrario, la tradición hispánica habría aportado insumos importantes a favor de la independencia y la libertad política. Entre ellos, por ejemplo, suele mencionarse la doctrina suareciana sobre la retroversión de la soberanía (que legitimó el movimiento juntista), la experiencia de los cabildos (en tanto escuelas de autogobierno) y la admisión por parte de la Corona (y pese a los intensos esfuerzos centralizadores realizados durante las reformas borbónicas) de espacios para decisiones autónomas en las colonias (v.g. «se acata pero no se cumple»)^[14].

Más allá de sus diferencias, ambos enfoques coinciden en que no es posible pensar las guerras de la independencia y la construcción institucional ulterior sin tomar en cuenta la influencia del pasado. En términos de Bethell: «Los líderes hispanoamericanos […] apenas pudieron escapar a la tradición política española de la que habían bebido» (​Bethell, Leslie. (eds.). 1991. Historia de América Latina. Volumen 6. América Latina Independiente, 1820-‍1870. Barcelona: Editorial Crítica.1991: 49). En efecto, así como la tradición colonial, de acuerdo a la tesis revisionista, favoreció el proceso independentista, la tradición monárquica permeó el diseño específico de la institución presidencial en la región. Alberdi, otra vez, dejó testimonios esclarecedores sobre este punto. Al final de su vida, escribió:

En efecto, entre el rey y el presidente existe una relación muy estrecha. En primer lugar, porque como el propio Alberdi sentenciara, la república en América Latina tuvo un «origen involuntario»: «Lo que el pueblo eligió y abrazó fue su autonomía, su independencia para darse un gobierno. […] Separarse de España o de su Rey, era quedar sin rey […], pero no era proclamar la república, ni aun implícitamente. La separación no tenía por objeto abolir la forma monárquica, sino quedar independiente. Se desconocía al rey en busca de la independencia, pero no se abrazó la independencia en busca de la república» (​Alberdi, Juan B. 1970 [1896]. La monarquía como mejor forma del gobierno en Sudamérica. Buenos Aires: Peña Lillo.1970: 150). Los diversos intentos monárquicos realizados después de la independencia avalan esta tesitura. Manuel Belgrano en el Congreso de Tucumán, propuso coronar a un inca (​Crespo, María V. 2013. Del rey al presidente: poder Ejecutivo, formación del Estado y soberanía en la Hispanoamérica revolucionaria, 1810-‍1826. México, D.F.: El Colegio de México.Crespo, 2013:94). Para consagrar la independencia de México, en el Plan de Iguala, Agustín de Iturbide y Vicente Guerrero propusieron una monarquía católica (​Crespo, María V. 2013. Del rey al presidente: poder Ejecutivo, formación del Estado y soberanía en la Hispanoamérica revolucionaria, 1810-‍1826. México, D.F.: El Colegio de México.Crespo, 2013: 98). Según Lynch, también San Martín prefería la monarquía a la república (​Lynch, John. 2013. San Martín. Soldado argentino, héroe americano. Barcelona: Crítica.2013: 225-‍231). Bolívar, con tal de evitar la «anarquía», ansiaba el amparo de alguna potencia europea y admiraba la monarquía inglesa. Desde su punto de vista, la región precisaba «reyes con el nombre de presidentes». La formulación de Bolívar expresa muy bien la profunda mixtura conceptual entre la tradición monárquica y las nuevas ideas republicanas (​Crespo, María V. 2013. Del rey al presidente: poder Ejecutivo, formación del Estado y soberanía en la Hispanoamérica revolucionaria, 1810-‍1826. México, D.F.: El Colegio de México.Crespo, 2013).

En segundo lugar, desde el punto de vista de la definición de sus funciones. Como se argumentó al inicio de este artículo, la diferencia más importante entre el presidencialismo norteamericano y el latinoamericano refiere a sus respectivos poderes legislativos^[15]. Aunque disponen de poder de veto, solamente los presidentes latinoamericanos tienen el poder de la iniciativa legislativa. Esta diferencia que, obviamente, está lejos de ser trivial, tampoco es casual. Para explicarla es imprescindible remitirse a la tradición política hispánica. Aunque las Cortes de los distintos reinos participaban del proceso legislativo, le correspondía al monarca un papel central en la elaboración de las leyes. El papel efectivo de las Cortes en la legislación de cada reino español dependía de circunstancias concretas, entre ellas, el peso efectivo de los grupos sociales representados (​González Antón, Luis. 1989. Las Cortes en la España del Antiguo Régimen. Madrid: Siglo xxi.González Antón, 1989). La Constitución de Cádiz, un momento efímero pero influyente en el desarrollo del poder político de las Cortes en España, zanjó este antiguo pleito consagrando la coparticipación de la Corona y las Cortes en el proceso legislativo (art. 15): «La potestad de hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey» (las cursivas me corresponden). Dado este antecedente, no puede sorprender que en los presidencialismos latinoamericanos la potestad de hacer las leyes resida en el Parlamento con el presidente.

La existencia de diferencias significativas entre los presidencialismos latinoamericanos y el modelo de Estados Unidos no ha pasado desapercibida para historiadores, constitucionalistas y politólogos. Dando cuenta de esta brecha, la literatura señala que la Constitución de Filadelfia no fue el único modelo tomado en cuenta por quienes asumieron la responsabilidad de construir las instituciones políticas en la región. En particular, los expertos han señalado la influencia de las constituciones de Francia (1791) y de Cádiz (1812) (​Weyland, Kurt. 2011. «Cambio institucional en América Latina: modelos externos y consecuencias no previstas», América Latina Hoy, 57: 117-‍143.Weyland, 2011; ​Cheibub, José A., Zachary Elkins y Tom Ginsburg. 2011. «Latin American Presidentialism in Comparative and Historical Perspective», Texas Law Review 89 (7): 1707-‍1740.Cheibub et al., 2011; ​Gargarella, Roberto. 2013. Latin American Constitutionalism. 1910-‍2010. Oxford; New York: Oxford University Press.Gargarella, 2013). Pero advertir otras influencias no es lo mismo que explicarlas. ¿Cuál fue el criterio de selección? ¿Por qué se copiaron ciertos arreglos institucionales de Filadelfia y otros de Cádiz? Muy concretamente, ¿por qué el presidencialismo latinoamericano se desvió del modelo norteamericano en un sentido específico (concediéndole, por ejemplo, más poderes legislativos) y no en otro?

La hipótesis que subraya el peso de las ideas y creencias heredadas de la colonia ofrece una respuesta persuasiva para estas preguntas. El presidencialismo latinoamericano, tal como se fue conformando hacia mediados del siglo xix, que atribuye un papel central al presidente, es producto de la confluencia de dos concepciones distintas. Por un lado, del modelo de Filadelfia, que circuló mediante mecanismos de difusión. Por otro, de la tradición monárquica heredada de los tiempos coloniales. El pasado colonial descargó todo el peso de su influencia mediante las ideas y creencias sobre cómo construir el orden político que había conformado el «sentido común».

Discutiendo el potencial explicativo del institucionalismo histórico y el papel de las ideas en los procesos de construcción de instituciones federales, Broschek (​Broschek, Jörg. 2012. «Historical Institutionalism and Comparative Federalism», World Political Science Review, 8 (1): 101–128.2012) ha hecho referencia a procesos de «fricción» entre paradigmas en competencia: «Los marcos ideacionales que compiten representan diferentes concepciones acerca de las relaciones de autoridad justas y apropiadas entre el nivel federal y las unidades constituyentes, sus respectivas funciones y responsabilidades. En otras palabras, generan continuamente fricciones»^[16]. El presidencialismo latinoamericano se forjó del mismo modo, en un proceso de competencia y «fricción» entre nuevas y viejas ideas sobre cómo construir el orden político (​Botana, Natalio. 2016. Repúblicas y monarquías. La encrucijada de la independencia. Buenos Aires: Edhasa.Botana, 2016: 13).