Los desafíos de la Policía como actor político en España

La policía como actor[Subir]

La policía constituye un ámbito más de la Administración pública, pero caracterizado por un perfil peculiar. Su organización interna, sus cometidos y la relación que mantiene con diversos actores significativos de la sociedad le hacen destacar como un ámbito específico con una capacidad formal e informal de influencia superior en comparación con el resto de los servicios públicos. Desde una perspectiva formal, ostenta el monopolio del uso de la violencia, lo que sin duda imprime carácter a la organización, que es percibida por la población con sentimientos y actitudes contradictorios. En cualquier caso, contribuye a articular la imagen de la Administración, principalmente en entornos locales. Sin embargo, es preciso incorporar la influencia informal que ejerce desde su funcionalidad. La actividad de nuestras sociedades depende del correcto y sincronizado movimiento de todas las partes que lo integran, y las fuerzas de seguridad constituyen una garantía de que el engranaje social y cívico se mantiene estable. El poder político institucional es consciente de esta autoridad y de la consiguiente dependencia, lo que confiere a las estructuras policiales un poder significativo, tanto en el ámbito estatal como en las entidades locales. Como consecuencia de esta indudable capacidad de presión, estas se erigen en un actor primordial y de relevancia política, que por acción u omisión ocupa un lugar preeminente entre los actores públicos en nuestras sociedades democráticas.

La dimensión política de la Policía se debe abordar desde dos perspectivas. Por un lado, la relación que establece con los poderes institucionales, de carácter discreto, ambiguo y sofisticado; y por otro, la que se entabla con la ciudadanía, realmente poco estudiada debido a la asunción acrítica del axioma de que en un Estado democrático la Policía se somete al Estado de derecho. Si bien esto es cierto, no por ello deja de ser un poderoso grupo de poder corporativo con gran influencia en términos institucionales. En definitiva, la Policía debe ser abordada como un actor político con intereses específicos. La política en este contexto es entendida como un proceso de acumulación y transferencia de poder con la finalidad de posicionarse en una situación prevalente, con la intención de adquirir influencia e incrementarla, o al menos mantener la posición ganada.

Cabe asumir que las fuerzas de seguridad desarrollan labores de intermediación como cualquier servicio público entre la Administración y la sociedad. Sin embargo, estas adquieren una particular relevancia como indicador prevalente. Las Policías están en contacto directo con ciertas pulsiones profundas de la sociedad, relacionadas con los temores e inseguridades objetivas y subjetivas que configuran la consciencia y el inconsciente, tanto individual como colectivo. De esta manera, la Policía se erige en sensor de realidades múltiples, en diversos escenarios socioeconómicos y de alto impacto político, adquiriendo esta discreta función una significativa relevancia. Así, en el ejercicio de sus funciones y capacidades explícitas atribuidas, se marca como objetivo limitar la delincuencia, aunque se asume desde la investigación empírica que sus efectos reales son muy limitados (​Reiner, Robert. 2000. The Politics of the Police. Oxford: Oxford University Press.Reiner, 2000).

Los complejos escenarios políticos, económicos y sociales actuales están transformando las relaciones entre actores a nivel global, siendo una de sus consecuencias la adquisición por parte de las sociedades de una autonomía significativa en los Estados democráticos, frente a unas estructuras institucionales que, perplejas, asisten a transformaciones que no son capaces de comprender y mucho menos de interiorizar. En el ámbito de las relaciones formales de la Policía esta es una realidad contrastada, a tenor de las entrevistas. La denuncia formal continúa siendo el cauce de comunicación registrado, a partir del cual la maquinaria burocrática comienza a desarrollar su labor, lo que sin duda constituye una sensible limitación que impide una interacción fluida con la sociedad e incorporar en ocasiones un flujo de información necesario para el desarrollo de la labor policial.

La investigación realizada muestra la ausencia de patrones claros que evidencien un sesgo sociopolítico o ideológico en las diversas fases de la receptación y gestión de la denuncia, así como en la actitud o disposición de los actores implicados. Sin embargo, sí se confirma lo afirmado por trabajos anteriores al vincular la mayoría de los delitos, así como los que provocan una mayor alarma pública a sectores sociales desfavorecidos, actuando sobre grupos ubicados en la parte baja de la escala social. Las connotaciones políticas de la interacción están vinculadas con las relaciones informales que surgen de forma espontánea y que se semiinstitucionalizan a través de la costumbre y de la percepción por parte de las propias Policías de que es necesario dinamizar las relaciones en un escenario que les genera una intensa inquietud corporativa, por su propia incapacidad para regular las demandas de una sociedad exigente en el actual Estado de postbienestar. Existe el temor entre los responsables policiales a que la sociedad se autolegitime a través de sus demandas con las consiguientes consecuencias para la representación política institucional, posicionando de esta manera a la Policía en una situación comprometida en términos de gestión del poder (de intermediación) como actor institucional. Resulta de interés cómo estas reflexiones son expresadas en mayor medida por las Policías autonómicas y locales, encontrándose ausentes de las fuerzas de seguridad estatales probablemente por su mayor vinculación con la defensa del Estado.

A la luz de esta realidad, el valor político de la interacción no se sitúa en la denuncia, sino en la relación –en gran medida informal– que se establece entre el ciudadano y la Policía, provocando la perplejidad de esta ante la variedad de demandas y el temor a perder su sentido y posición hegemónica en esta sociedad exigente e imprevisible. Los policías que abordaron esta temática expresaron temor a ser arrollados por una realidad que no comprenden plenamente y en la cual desean permanecer como actores prevalentes. En este contexto, los ámbitos a los que dedica una mayor atención en cuanto a asignación de recursos y esfuerzo dependen del nivel de alarma social que se haya generado, siendo la gravedad –como se muestra en diversos estudios (​Gottfredson Michael. R. y James Hinderland. 1979. «A Study of the Behaviour of Law», American Sociological Review, 44: 3-‍18. Disponible en: https://doi.org/10.2307/2094813.Gottfedson y Hinderland, 1979; ​Skogan, Wesley G. 1976. «Citizen Reporting of Crime: Some National Panel Data», Criminology, 13: 535-‍549. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1745-9125.1976.tb00685.x.Skogan, 1976; ​Skogan, Wesley G. 1984. «Reporting Crimes to the Police. Status of the World Research», Journal of Research on Crime and Delinquency, 21 (2): 113-‍137. Disponible en: https://doi.org/10.1177/0022427884021002003.1984; Sparks et al., 1977)– el factor discriminante, asumiéndose de forma generalizada la importancia de las percepciones subjetivas en las ciudadanías. Sin embargo, esta perspectiva entra en contradicción con otros estudios al señalarse la paradoja de que las preocupaciones de la Policía son diferentes de las de los ciudadanos. Los primeros centran preferentemente su atención en los problemas de tráfico, desórdenes en el medio urbano, venta ambulante, aglomeraciones de público, entre otros, mientras que la población posee como principales inquietudes relacionadas con la seguridad un número reducido de cuestiones entre las que destacan la prevención de actos delictivos, el control de establecimientos públicos, alborotos, mendicidad, situaciones caracterizadas por su visibilidad e identificadas como hechos delictivos (​Shapland, Joanna y John Vagg, 1988. Policing by the Public. Londres: Routledge.Shapland y Vagg, 1988).

La denuncia como generadora de percepciones[Subir]

La denuncia, tal y como se ha indicado, adquiere históricamente un papel fundamental en la relación que establece la Policía con los ciudadanos. Refleja el contacto formal y la institucionalización de una interacción que, si bien permite concretar las demandas, limita extraordinariamente la adquisición de información. El flujo de denuncias y su perfil permite a las fuerzas de seguridad construir una imagen sobre las demandas sociales. Su número y proporción ya constituyen un indicador del tipo de comunicación que se establece con el ciudadano (​Reiss, Albert J. 1971. The police and the Public. New Haven: Yale University Press.Reiss, 1971; ​Baumer, Eric P. y Janet L. Lauritsen. 2010. «Reporting crime to the Police 1973-‍2005: A multivariate analysis of the long-term trends in the national crime survey (NCS) and national victimization survey (NCVS)», Criminology, 48 (1): 131-‍185. Disponible en: https://doi.org/10.1111/j.1745-9125.2010.00182.x.Baumer y Lauritsen, 2010). Las diferentes policías entrevistadas asumen de forma abierta y explícita la necesidad de penetrar en la sociedad por otras vías y empleando diversos instrumentos susceptibles de generar en ocasiones inseguridad jurídica y por lo tanto incertidumbre a la propia Policía, con la finalidad última de ofrecer respuestas ante los diferentes formatos de demanda, entre los que destacan, información, consejo, prevención y mediación, servicios que progresivamente han ido desplazando la aplicación de la ley penal por parte de la policía desde hace años (​Bercal, Thomas E. 1970. «Calls for Police Assistance: Consumer Demands for Governmental Service», American Behavioural Scientist, 13 (5/6): 681-‍691. Disponible en: https://doi.org/10.1177/000276427001300504.Bercal, 1970).

Resulta significativo, aunque no novedoso, que los delitos que provocan mayor alarma social son aquellos asociados a la violación de la intimidad y/o vinculados a actos violentos, es decir, robos con violencia e intimidación, así como robos en viviendas. Asimismo, el incremento de la violencia de género es una constante a la que se dedican numerosos medios, desarrollándose una percepción similar por cuerpos y niveles de decisión. Los objetivos policiales vienen definidos por la necesidad de suprimir el fenómeno del territorio sobre el que son responsables, sin actuar sobre las causas, aspecto este que no corresponde a la labor policial, lo que pone en evidencia una concepción particular de la acción administrativa y de la coordinación con otras áreas de gestión sobre el mismo territorio y adyacentes. Tal y como describía muy gráficamente un entrevistado, y que reiteraba, los delitos más proclives de ser cometidos por las clases sociales superiores –como son aquellos escenarios delincuenciales en los que la calle está particularmente ausente–, no son objeto de preocupación pública explícita; lo que resulta explicable en la medida que el ciudadano no se enfrenta directamente a esta problemática y las unidades policiales entrevistadas en contacto con estos sectores sociales populares no lo perciben como un ámbito por el que se deberían preocupar. Resulta asimismo significativo que la temática de la corrupción, en cualquiera de sus formatos, no constituye una cuestión reseñable como preocupación policial, ni tampoco es citada en ningún caso como materia de posible presión por parte de los ámbitos políticos. La corrupción no es en ningún caso una temática prioritaria (​Zuloaga, Lohitzune. 2014. El espejismo de la seguridad ciudadana: claves de su presencia en la agenda política. Madrid: Los libros de la Catarata.Zuloaga, 2014).

Función y cognición policiales[Subir]

La Policía se define como un actor de la Administración que responde a las necesidades emanadas desde las estructuras políticas institucionales al mantener el orden público y la seguridad ciudadana, pero también ofrece respuestas a las demandas de la ciudadanía, y forma así parte del entramado de servicios públicos integrados en el denominado Estado del bienestar. Su poder se fundamenta sobre la institucionalidad y el conocimiento policial integrado por la cultura profesional, es decir, la imagen que las propias fuerzas de seguridad poseen de las funciones que ellas mismas desarrollan, y el entorno cultural, formado por el modo en que las propias fuerzas de seguridad perciben el mundo exterior (​Della Porta, Donatella. 1993. Police Knowledge and Public Order. Bolonia: European University Institute.Della Porta, 1993).

Sus funciones son atribuidas por la Constitución y concretadas a través de las correspondientes normativas aplicables. Sin embargo, la percepción generalizada, consecuencia de la compleja y tensa relación que se establece con el medio, se caracteriza por la interiorización de un acusado desconcierto consecuencia de las contradicciones estructurales que supone hacer frente y asumir las demandas de un entorno complejo, cada vez más exigente en términos de recursos y demandas directas. La sociedad no exige solamente eficacia y eficiencia en relación con el uso de los recursos, sino también una creciente participación en la gestión de la cosa pública.

Esta situación adquiere una especial relevancia en el ámbito de la seguridad pública, donde sus estructuras de gestión, en general, se han definido por su especificidad, lo que le dota de unas peculiaridades que les separan del resto de funcionarios. Sus atribuciones no son convencionales puesto que, como responsables de la gestión del monopolio de la violencia, se hacen cargo de un poder anómalo, antipático y ambivalente (​Sabaté, Juli. 1984. «La profesión policial en España: Un análisis sociológico», Papers, 21: 133-‍152.Sabaté, 1984; ​Wilson, James. Q. 1978. Varieties of Police Behaviour. The Management of Law and Order in Eight Communities. Cambridge: Harvard University Press.Wilson, 1978) en una sociedad democrática, abierta y plural, donde el sentimiento que impera es que el consenso y la necesidad de convergencia deben ser los principales valores. Además, estos cuerpos proceden –algunos más que otros– de una tradición militar, que ha dejado una impronta jerárquica muy acusada, lo que provoca que persistan disonancias impropias de sociedades abiertas, como es su natural tendencia a la opacidad y la propensión al aislamiento, tanto autoinducido como también propiciado desde ciertos entornos sociopolíticos. Sin duda, la gestión de la violencia legítima constituye una gran carga en una sociedad democrática. Conforma un elemento que tensiona a la organización de manera extraordinaria, porque los errores relacionados con el incumplimiento de las normas en el ámbito policial pueden tener consecuencias mucho más graves para la sociedad que las adoptadas desde otros ámbitos de esa misma Administración, y los efectos sobre los propios policías/funcionarios, son también mucho más dramáticos. Dicha inseguridad estructural ha generado en la Policía unos efectos colaterales que han acentuado las disonancias citadas, pero también el temor a lo público.

En este contexto se generan unas acusadas contradicciones, consecuencia de la necesidad de responder a los desafíos en un escenario en el que estos son múltiples, tanto definibles como imprevisibles. La percepción de urgencia en cuanto a la necesidad de adquirir conocimientos y recursos (por este orden) forja significativas tensiones entre los discursos de los entrevistados, al incidir unos en el desarrollo de una visión generalista e integrada de los desafíos y las amenazas, mientras otros consideran la especialización como la única vía factible hacia la eficacia, no siendo capaces de desarrollar un discurso estratégico integrador. La consecuencia de esta contradicción estructural se refleja en el siguiente comentario:

Otro comentario de interés que confirma este enfoque:

De forma implícita, se vincula la necesidad de adquirir conocimiento como un medio para desempeñar mejor la labor. Del conocimiento dependerá la legitimidad de la Policía para ocupar un espacio hegemónico en la arena social con la finalidad de controlar y ejercer un poder que le corresponde en función de sus capacidades demostradas gracias al conocimiento. De la adaptación al entorno procede su actual legitimidad, tal y como defendía un entrevistado de forma explícita, destacando por contraste una casuística específica negativa extrema:

Resulta indudable que las fuerzas de seguridad avanzan hacia una creciente especialización con el propósito de hacer frente a múltiples y sofisticados desafíos. La finalidad última es cumplir de forma más eficaz y eficiente con los objetivos establecidos en defensa de la comunidad política y de sus valores, pero también ejerciendo como un servicio público. Sin embargo, las coyunturas políticas y socioeconómicas alteran el criterio general, priorizando unas orientaciones frente a otras, lo que sin duda tiene un impacto interno en términos de asignación de recursos y definición de objetivos. Si bien la cifra de delitos no se ha incrementado como consecuencia de la crisis, sí resulta manifiesto desde la percepción interna de algunos cuerpos policiales que se ha producido una redistribución de medios hacia funciones de mantenimiento de orden público, en claro contraste con las necesidades que se registran en áreas de investigación o en contradicción con los criterios y funciones básicas de la Policía como institución al servicio del ciudadano, para reasumir con intensidad funciones nunca abandonadas, pero subsidiarias, de mantenimiento de orden público. Esta realidad redefine intensamente el papel de institución estatal en apoyo del poder político, lo que resulta evidente por su propia articulación interna en unos cuerpos policiales más que en otros.

Los desafíos de la criminalidad y de las necesidades sociales están obligando a las Policías a desarrollar nuevas habilidades, así como a sofisticar los medios de los que disponen. El ámbito de la policía científica se ha visto potenciado sensiblemente a lo largo de los últimos años en la mayoría de las sociedades democráticas con la finalidad de incrementar los niveles de certeza en los procesos probatorios. La nueva tecnología ha realizado aportaciones significativas en las áreas forenses. De esta manera las policías científicas se erigen en el mayor exponente de los avances policiales y en la muestra de que existe un esfuerzo permanente por adaptarse a los tiempos, a pesar del elevado coste que supone la permanente actualización. Los responsables policiales han destacado siempre la relevancia de este ámbito, incidiendo en la necesidad de potenciar su desarrollo.

Las estadísticas como valor en sí mismas[Subir]

La labor policial debe ser medible como cualquier otra actividad realizada desde la Administración. En un escenario en el que los ciudadanos son cada vez más conscientes de sus derechos y más demandantes, se exige que existan instrumentos para la medición del desempeño y eficacia policiales. La simple estadística es un método básico e impreciso para su medición, pero debido a su relativamente bajo coste, facilidad para elaborarla y sencilla interpretación, constituye un procedimiento que se ha prodigado ampliamente, y la Policía no es una excepción. A través de la estadística todos los actores visualizan con facilidad una determinada situación, lo que constituye asimismo un instrumento de presión eficaz y rotundo. En este sentido, las fuerzas de seguridad están sometidas a la tiranía de la estadística, principalmente debido a que el político la concibe como el instrumento más accesible para la vigilancia y el control de la labor policial.

En los últimos años, la relevancia de la estadística de los hechos delictivos ha decaído parcialmente debido al auge del concepto de seguridad subjetiva. La certeza de lo fácil que resulta la manipulación de los datos estadísticos policiales (​Serrano, Alfonso. 2011. «Dudosa fiabilidad de las estadísticas policiales sobre la criminalidad en España», Revista de Derecho Penal y Criminología, 6: 425-‍454.Serrano, 2011), así como la disonancia registrada entre datos estadísticos e inquietud ciudadana, han favorecido la difusión de las encuestas de victimización que miden la percepción subjetiva de la ciudadanía, es decir, el sentimiento de inseguridad que influirá con certeza sobre las demandas a sus representantes políticos. En cualquier caso, el criterio policial que predomina por el momento, a tenor de las entrevistas, es el de atribuir prácticamente relevancia exclusiva a los datos estadísticos, que utilizan, cuando estos son favorables, para la defensa de su gestión, sin tomar en consideración que hacer no significa necesariamente lograr. El decisor político continúa con la misma inercia al sobredimensionar el valor de estos datos, si bien concede un creciente valor a las encuestas de victimización.

Policía comunitaria[Subir]

La policía comunitaria responde a un concepto de modelo de gestión policial que se caracteriza por su cercanía a la ciudadanía y por desarrollar sus funciones de forma específica, lo que convierte en eje de su actividad el servicio al ciudadano incardinado en un modelo administrativo concreto. Ello supone una adaptación necesaria en el ámbito de la actividad, presencia, gestión y organización de su estructura y de su relación con el resto de los ámbitos de la Administración en la que se encuentra inserta.

El concepto de policía comunitaria se ha prodigado ampliamente por constituir un concepto amable y políticamente rentable. Sin embargo, su significado trasciende ampliamente la mera cercanía al ciudadano para abarcar todo un modelo de relación de la ciudadanía con la Administración. Constituye un concepto muy difundido pero muy escasamente aplicado en España. Algunos modelos como el Policía 2000 en el CNP han procurado aplicar algunos de sus principios; sin embargo, es necesario resaltar que son las Policías locales las que en mayor medida se han preocupado por aplicarlo y, aun así, constituyen una minoría las que se han acercado a su desarrollo.

Entre los policías entrevistados existe una identificación instintiva con los ciudadanos, y vinculan su enfoque con lo que consideran que es policía comunitaria, si bien no parece que sean conscientes de su significado real ni de sus implicaciones, porque realmente está muy relacionado con el ser, no meramente con actuar en determinadas circunstancias, como puede apreciarse en el siguiente comentario:

Para una estructura policial estatal entraña una gran dificultad el desarrollo de una policía comunitaria por sus condicionantes administrativos y técnicos; si bien puede establecer una policía más cercana al ciudadano, aunque no es lo mismo. En este caso, la cercanía al ciudadano se identifica con el patrullaje y con la presencia policial. Se asume que es lo que el ciudadano desea y, por lo tanto, lo que deben ofrecer los responsables policiales y políticos. Los entrevistados no desarrollan enfoque crítico alguno, ni ponen en cuestión dicha demanda ni reflexionan acerca de la relación efectividad-coste, a pesar de lo oneroso de destinar recursos humanos masivos al patrullaje. No hay lugar para el debate. Así, la siguiente afirmación adquiere su pleno sentido:

La tecnología como solución y problema para la función policial[Subir]

La insistencia en el factor humano en las entrevistas realizadas está siempre presente. Sin embargo, la creciente preocupación por la variable tecnológica en sus diversas dimensiones constituye una constante que atraviesa ámbitos de especialización y actividad. Comunicaciones, bases de datos, instrumental adecuado y moderno en policía científica, medios avanzados de vigilancia, etc. (​Mattelart, Armand. 2007. Un mundo vigilado. Barcelona: Paidós.Mattelart, 2007), conforman áreas en las que se han realizado inversiones significativas, como así se reconoce, aunque el temor a la desactualización y la percepción de que se amplía la distancia entre delincuentes y respuestas resulta generalizado. Un entrevistado lo expresaba de la siguiente manera:

Un problema indirecto que se percibe con meridiana claridad es la dependencia de la Policía respecto de los operadores tecnológicos, los cuales son percibidos con cierta desconfianza por la información que manejan y los inconmensurables problemas a los que deberían enfrentarse las Policías si estas empresas dejaran de prestar sus servicios. No existe una solución al problema con los actuales formatos de colaboración, lo que es percibido como una vulnerabilidad acusada. Los escándalos asociados a la gestión de la información por parte de empresas en el ámbito del Cuerpo Nacional de Policía son citados como ejemplo de riesgos que son solventados con facilidad en otros Estados.

El temor al futuro desconocido y a la incapacidad para hacer frente a las amenazas tecnológicas, se concentra en la percepción que las Policías tienen respecto al impacto que están teniendo las nuevas tecnología de la información y la comunicación en sus respectivas áreas. Es una sensación general y transversal que preocupa con elevada intensidad debido a la carencia de los medios necesarios para combatirla en términos de conocimientos y recursos, y al propio despliegue estructural del fenómeno, que impone sus propias reglas, lejos de la capacidad de respuesta de las fuerzas de seguridad que solamente se limitan en numerosas ocasiones a recoger la denuncia. Fenómenos como la estafa o la pornografía infantil, siempre por internet, son las que más se prodigan y mayor impacto público provocan. Realmente constituyen un desafío sensible para el Estado y la elevada preocupación policial es una muestra proporcional de la incapacidad para ofrecer soluciones. Se constata que desde los decisores públicos existe también una creciente atribución de recursos para combatir el fenómeno debido a que se erige en una amenaza global a la seguridad del Estado y de sus ciudadanos, lo que genera elevadas sensaciones de amenaza y una clara necesidad de hacerle frente.

Una problemática añadida es la dificultad para sensibilizar a la ciudadanía respecto a esta temática. No existe una conciencia colectiva acerca de los riesgos y, por lo tanto, no hay demanda estructurada ni presión significativa por parte de colectivos sociales influyentes. Otra dificultad que ha generado internet es que distorsiona el mapa de la delincuencia al denunciarse ante la policía delitos cometidos a través de la red. Ello produce una alteración sustancial del mapa delincuencial, para un fenómeno que ya de por sí resulta desconcertante a la Policía.

Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, así como el desarrollo de las redes sociales y la facilidad de los nuevos teléfonos móviles para realizar grabaciones audiovisuales está generando una creciente tensión entre Policía y sociedad puesto que constituyen nuevos espacios de intercambio de ideas y de solidaridad, permitiendo también una mayor fiscalización de la acción policial. La respuesta política impulsada por los lobbies policiales se ha centrado en imponer medidas legales desproporcionadamente restrictivas, poniendo en evidencia la desorientación político-policial ante un escenario desconocido caracterizado por el empoderamiento social. Cabe recordar, en este sentido, que el derecho a la privacidad de cualquier funcionario en el ejercicio de sus funciones se encuentra mermado frente a la libertad de información. Muy intenso será el debate sobre esta materia en el futuro (​Kies, Marianne F. 2011. «Policing the Police: Freedom of the Press, the Right to Privacy, and Civilian Recordings of Police Activity», The George Washington Law Review, 80 (1): 274-‍310.Kies, 2011).

Demandas de la población[Subir]

Uno de los indicadores que revela a la Policía el nuevo contexto en el que esta ejerce su labor es la transformación de las demandas ciudadanas, que cada vez en mayor medida son más complejas y están más directamente relacionadas con servicios que son propios de otros ámbitos de la Administración. La mayor conciencia de los ciudadanos en cuanto a sus derechos, así como el esfuerzo consciente que se ha realizado desde los entornos de decisión política y técnica –principalmente en los escenarios locales– por incrementar la visibilidad de las policías, ha propiciado un acercamiento al ciudadano. Esto ha tenido consecuencias imprevistas en cuanto al incremento de sus demandas en temáticas alejadas de las funciones y competencias policiales, siendo un ejemplo significativo el aumento de peticiones para la mediación en torno a la custodia de los hijos, entre otros.

Se percibe un desbordamiento funcional, debido a las exigencias planteadas y para el que las fuerzas de seguridad no han sido formadas:

Estas demandas sociales generan nuevas necesidades a las Policías en cuanto al acceso a la información y a la interacción con la ciudadanía, y a su vez provocan conflictos con otros actores:

Policías, políticos y ciudadanos[Subir]

La geometría variable entre policías, políticos y ciudadanos define el eje básico de los principios de las políticas públicas de seguridad. Los políticos diseñan las prioridades y líneas estratégicas de actuación que deben ejecutar las fuerzas policiales. Estas se elaboran sobre criterios objetivos (estadísticas) y subjetivos (encuestas, impactos mediáticos, etc.). Los indicadores objetivos son los que, por su persistencia, estabilidad y por suministrar datos de forma continuada dejan una impronta más marcada. Resultan de particular interés aquellos momentos en los que se plantean situaciones donde se produce una manifiesta contradicción entre la percepción ciudadana acerca de las necesarias soluciones a una determinada problemática y la percepción técnico-policial, que desde una perspectiva distinta no considera como solución a un determinado problema la ofrecida por la comunidad. El desenfoque ciudadano genera cierta inquietud a algún responsable policial:

El posible dilema que se podría plantear realmente no tiene lugar debido a que los decisores políticos tienden a sacrificar la opinión experta en favor de la ciudadana, aunque resulte ineficaz y onerosa, lo que es particularmente problemático cuando se tienen que detraer recursos de otras áreas funcionales o territoriales que lo requieren en mayor medida. El denominador común de los políticos en cuanto a las demandas a la Policía viene definido por la exigencia de un máximo de eficacia para generar un máximo de satisfacción ciudadana. Al respecto resulta esclarecedor el siguiente comentario que condensa el sentimiento policial general:

La incapacidad para entrar en los detalles de las políticas públicas de seguridad por parte de los políticos es consecuencia del desconocimiento que, a su vez, es resultado del escaso rédito político que estas pueden aportar. Hay otras áreas de gestión con sus correspondientes políticas, más agradecidas, rentables y previsibles. El riesgo de cometer errores de imprevisibles consecuencias es elevado. Resulta preferible que temáticas tan delicadas y arriesgadas sean gestionadas directamente por los técnicos policiales, puesto que, además, los éxitos en esta materia sí podrán ser rentabilizados al vincular la reducción de la criminalidad a la sabia dirección y claridad de ideas de los decisores políticos.

En estas circunstancias, la presión sobre la Policía resulta comprensible por la misma presión a la que está sometido el decisor político, susceptible de entrar en colisión con otros poderes del Estado, tal y como se refleja en el siguiente comentario:

La lógica y los tiempos policiales no coinciden con los políticos. Las medidas de carácter técnico que requieren tiempo para ser diseñadas, puestas en práctica y surtan efectos, resultan inoperantes desde el enfoque político que pretende soluciones inmediatas a problemas imaginarios o reales:

Resulta llamativo el planteamiento que se realiza en ocasiones por parte de la Policía, desvinculando la eficacia de la valoración positiva de los ciudadanos. La necesidad que tiene el poder político de contar con la aprobación de la ciudadanía basada en la valoración subjetiva desdibuja el concepto de eficacia, lo que expone la labor policial a contradicciones difíciles de asimilar:

Un caso concreto que expresa plenamente la desconexión, en ocasiones, entre eficacia y demanda ciudadana, se expresa con claridad:

El desconcierto policial se pone en evidencia, por un lado, ante demandas ciudadanas crecientes y desestructuradas y, por otro, ante la presión política, exigente y desinformada. En este espacio administrativo singular, la legalidad no es suficiente, a tenor de las entrevistas, como se pone en evidencia en el siguiente comentario:

Los decisores políticos priorizan la paz social y la voluntad ciudadana apuntalada por estrategias políticas y propuestas de acción basadas en la simplificación de los problemas de convivencia y seguridad, lo que en ocasiones tiene unos efectos secundarios perversos. Frente a ciertos problemas de incivismo, en los ámbitos de decisión política se adoptan medidas preventivas de máximos, lo que afecta a gran parte de la sociedad para la que no estaban pensadas las medidas restrictivas. La policía no es consultada y se encuentra ante una problemática de difícil resolución porque no ha definido la norma, pero debe imponerla en un contexto crítico, lo que genera malestar. Por ejemplo: la prohibición de pasear con perros por determinadas zonas. Cuando el político tiende a prohibir la presencia de los perros en dicho espacio, no es consciente de que previene un problema, pero genera una incomodidad mayor porque la mayoría de los ciudadanos que cumple con las normas establecidas se ven afectados por el incumplimiento de una minoría, lo genera un escenario en el que la policía debe actuar, sin habérsele consultado previamente la medida para debatir sus posibles efectos. Lo que antes no planteaba problemas, ahora provoca malestar y favorece el surgimiento de movimientos vecinales en determinados lugares.

Y finalmente, los intereses político-económicos pueden entrar en conflicto con los criterios de seguridad. Los actores políticos no perciben, en ocasiones, las consecuencias de la ausencia de coherencia y equilibrio en decisiones que se pueden adoptar persiguiendo ganancias inmediatas, tal y como ilustra el siguiente comentario:

Los contactos con la ciudadanía[Subir]

La interacción con la ciudadanía se percibe como una necesidad insoslayable. Las sociedades plurales requieren una interlocución permanente y articulada en torno a la detección de las necesidades sociales, siendo las demandas correspondientes, síntoma y expresión de otras ocultas que la propia ciudadanía no es capaz de interpretar de forma adecuada. El ámbito de la gestión de la seguridad es muy sensible porque desde él se entra directamente en contacto con la subjetividad ciudadana. De la valoración realizada por parte de los habitantes de un territorio dependerá la apreciación de toda la labor de los responsables de una demarcación policial. Por esta razón, todos los responsables entrevistados atribuyen una relevancia singular a la actividad de pulsar la opinión ciudadana, si bien la manera en cómo se interpreta, varía en función de los contextos sociales y del estilo policial adoptado.

La interlocución con la ciudadanía resulta más fácil de gestionar cuando esta se encuentra organizada en torno a asociaciones que filtran, organizan y transfieren demandas, tanto colectivas como individuales. Este es un ámbito de la actividad policial donde se deja traslucir una manifiesta actitud política por parte de ambos actores –Policía y grupos ciudadanos organizados–, como portadores de un poder legítimo y mutuamente respetado. Las asociaciones tienen un pasado de militancia y reivindicación acreditada a través de años de presencia y de la existencia de una determinada conciencia colectiva en el territorio. Muestran asimismo una particular preocupación por la ocupación del espacio público y el consumo público de drogas en particular. En la actualidad, estos colectivos concitan el apoyo solidario solamente para la defensa de cuestiones específicas que aportan un beneficio tangible al bienestar individual compartido. Constituyen en su mayoría movimientos vecinales que se diferencian nítidamente de otros colectivos como los comerciantes, que defienden otros intereses. Se observa en este sentido con nitidez el desarrollo de un enfoque muy sociológico y analítico por parte de los responsables policiales, conscientes asimismo de la complejidad que supone generar confianza y establecer lazos en un entorno de esas características.

En algunas áreas geográficas concretas, habitadas por sectores sociales de clase alta y de relevancia política y económica, se registran notables demandas de servicio hacia las fuerzas de seguridad. Estas se canalizan de forma directa, pero también mediante presión indirecta ejercida por vía jerárquica o política institucional, tal y como afirma uno de los entrevistados:

En este contexto se registra una acusada tensión debido a la relevancia mediática que tienen los actos delictivos, al considerar que es un tipo de población que exige mucho y que son también los delitos contra el patrimonio los que causan mayor alarma en estas áreas. Esta realidad se pone en evidencia de manera contundente, y se transluce cierta sensibilidad social por parte de los responsables policiales:

Policía y medios de comunicación[Subir]

Las relaciones con los medios de comunicación siempre han estado marcadas por tensiones lógicas en escenarios democráticos. Estos desempeñan un papel nodal en las sociedades actuales al gestionar gran parte de la información en las interacciones comunicativas multidireccionales en nuestras sociedades abiertas, y se erigen así en un poder autónomo e influyente con intereses diferenciados. La imagen y las acciones de las fuerzas de seguridad se proyectan a través de los medios, los cuales interpretan, analizan, contextualizan y otorgan sentido, de tal manera que «la imagen de la Policía como institución –organización eficar/ineficaz; servidores públicos honrados/corruptos…– es elaborada por los medios en función de sus propios criterios de profesionalidad; de la adscripción ideológica y de su política de empresa. La legitimación de la Policía depende, en última instancia de los medios de comunicación». La relevancia de la capacidad de la Policía para proyectar su propia imagen es tal que esta no depende tanto de los niveles de criminalidad, sino de la manera en que las fuerzas de seguridad gestionan la información que suministran sobre dicha criminalidad, en tiempo, forma y fondo (​Lovell, Jarret S. 2002. Media Power and Information Control: A Study of Police Organizations and Media Relations. Newark: Rutgers University. Disponible en: Disponible en: https://www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/grants/197060.pdf [Consulta: 7 de julio de 2016].Lovell, 2002). La posición de la Policía es hegemónica en este intercambio de influencias, puesto que genera y distribuye la información, en contra de lo que piensan habitualmente las propias fuerzas de seguridad, que tienden a adoptar una posición victimista (​Mawbya, Rob C. 1999. «Visibility, transparency and police-media relations», Policing and Society: An International Journal of Research and Policy, 9 (3): 263–286. Disponible en: https://doi.org/10.2307/2094813.Mawbya, 1999; ​Reiner, Robert. 2000. The Politics of the Police. Oxford: Oxford University Press.Reiner, 2000). A pesar de ello, la consecuencia es una colisión frontal con el ethos corporativo en numerosas ocasiones, lo que sin duda provoca fricciones intensas y somete la gestión de la información a permanentes acuerdos informales de carácter inestable. A través de las entrevistas se percibe también el condicionamiento directo e indirecto de la labor policial en función de la opinión publicada:

Policía y judicatura[Subir]

Al constituir dos ámbitos de poderosa impronta, las relaciones plantean problemas históricos en todos los estados democráticos, sensiblemente atenuados por la aplicación del principio jerárquico que contempla al Poder Judicial como uno de los fundamentos constitutivos del Estado. A pesar de esta realidad, las fricciones son habituales por el diferente y opuesto cometido institucional asignado a ambos. El Poder judicial encarna las garantías propias de un Estado de derecho, estableciendo unos criterios restrictivos en cuanto a la intervención del Estado a través de la acción policial.

Por su parte, las fuerzas de seguridad conciben su actividad centrándola en la activación de los procedimientos de investigación y solicitando las necesarias autorizaciones judiciales. El Estado español se caracteriza por poseer un sistema garantista como consecuencia de la actitud precautoria de las estructuras políticas y judiciales respecto de la tradición lesiva de derechos y libertades del reciente pasado autoritario. Sin embargo, estas garantías son percibidas por las policías como excesivas, por lo que impiden desarrollar una eficaz labor policial hasta el extremo de paralizar algunas investigaciones.

Al margen del carácter garantista de las normas y de sus interpretaciones, otro factor negativo que cabría destacar es la aparente ausencia, en algunos casos, del conocimiento necesario por parte de los jueces para acometer su labor en un escenario cada vez más complejo. Se les atribuye desconocimiento de las nuevas tipologías delictivas y la necesidad de avalar más eficaces formas de aproximación a dichos delitos.

La interacción con las corporaciones privadas[Subir]

En el ámbito de las políticas públicas en las sociedades democráticas, los actores que interactúan con la Administración lo hacen en función de una serie de factores, entre los que destacan sus respectivas capacidades de influencia y presión, estrechamente condicionadas por sus recursos. Si bien las policías como actores institucionales constituyen un servicio público y como tal deben actuar ofreciendo el mismo acceso a la seguridad a todos los ciudadanos y entidades privadas, lo cierto es que cabe entender, desde un elemental análisis de políticas públicas, que ciertos actores poseen un mayor y más fácil acceso a la interlocución y a la atención por parte de las instituciones, con lo que los recursos públicos serían empleados en mayor beneficio de unos sectores socioeconómicos respecto de otros (ejemplo: el despliegue policial en los partidos de futbol y quién lo sufraga).

En este sentido, resaltan algunos actores a los que se ofrece un servicio específico en función de criterios funcionales, y que también resultan ser relevantes económicamente a nivel estatal o territorial. Un ejemplo muy significativo son las grandes superficies o los hoteles, a los que se les facilitan entre otras cierto tipo de gestiones asociadas a la realización de denuncias, y que establecen una relación informal de intercambio y posiblemente de influencias de difícil monitorización. Tal y como se indicaba:

Resultan particularmente significativas las relaciones con las asociaciones de empresarios que solicitan atención diferenciada. La interrelación entre policías y empresas tecnológicas resulta en ocasiones particularmente estrecha como consecuencia de la colaboración que se establece para ensayar nuevos productos, lo que genera un vínculo diferenciado respecto al resto de la sociedad civil. Las demandas de los poderosos conglomerados económicos articulan su acceso directamente a través de la vía política.

En nuestras sociedades globales, el poder económico de entidades privadas se incrementa en la medida en que la globalización y las fusiones generan empresas muy poderosas capaces de desafiar los poderes de los Estados. Resulta de sumo interés la percepción de algunas Policías, principalmente autonómicas, sobre el desafío que supone la existencia de empresas legales que desarrollan actividades poco transparentes de elevada sofisticación frente a las cuales los Estados carecen de medios efectivos. Esta tendencia se agudizará en el futuro debido a que los recursos de los Estados dedicados a esta materia no pueden crecer en la misma proporción. Afirman que es preciso destacar la identificación inquietante que se establece entre actividades ilícitas desarrolladas por la criminalidad organizada y empresas que desarrollan parte de su actividad de forma opaca, registrándose así una tendencia creciente y convergente. Uno de los entrevistados recogía esta preocupación abiertamente:

Constituye un problema que trasciende el ámbito policial, puesto que se reconoce el desinterés y la permisividad que con relación a ciertas prácticas muestran algunos Estados cuyas empresas poseen una tecnología que les sitúa en una posición de ventaja respecto a los demás.