Esta sección aplica el marco analítico presentado anteriormente a las condiciones y dinámicas políticas desarrolladas durante la crisis de la eurozona. En este sentido, argumentamos que el desafío contextual de la condicionalidad de la UE provocó la aparición de un nuevo régimen político que denominamos «intergubernamentalismo neoliberal» (INL). Este régimen político trajo consigo una serie de cambios institucionales e ideológicos, y un nuevo modo de formulación de políticas públicas. Una de las consecuencias principales de la condicionalidad fue el aumento del intergubernamentalismo (Degryse, 2012; Schimmelfennig, 2015a). La gestión de la crisis se llevó a cabo en instituciones y foros intergubernamentales como el Eurogrupo, el Consejo Europeo y el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (Ecofin), mientras que las instituciones supranacionales como la Comisión Europea tuvieron un papel residual (Degryse, 2012). Además tanto el Mecanismo Europeo de Estabilidad como el Pacto Fiscal Europeo fueron tratados intergubernamentales (Schimmelfennig, 2015a).

Esto revivió el debate entre dos de las teorías principales de la integración europea en torno al tipo de régimen político existente en la UE. Por una parte, la teoría supranacionalista argumenta que el proyecto europeo se expande gracias al efecto spillover de un área a otra (Haas, 1958). Por el contrario, el intergubernamentalismo sostiene que los intereses nacionales son fundamentales para entender los procesos de expansión y contracción de la UE. Este fue más tarde reformulado por Moravcsik como INL (Moravcsik, 1993). Este artículo no pretende crear una teoría de la integración europea alternativa a la de Moravcsik sino recuperar algunos elementos de la misma y adaptar otros al contexto creado por la condicionalidad para explicar por qué no podemos hablar más de un régimen intergubernamental liberal sino neoliberal.

Sostenemos aquí que la forma en la que se desarrolló la condicionalidad europea cuestiona algunos de los supuestos de la teoría de Moravcsik. Para explicar la aparición de la condicionalidad algunos autores subrayan la existencia de dos grupos diferenciados dentro del Consejo Europeo. Por una parte, el grupo de los países acreedores liderados por Alemania y, por otra, el grupo de los deudores formado principalmente por los países del Sur de Europa. Aunque ambos grupos compartían el objetivo final de mantener el euro, mantenían opiniones divergentes sobre cómo conseguir la credibilidad de los mercados financieros (Schimmelfennig, 2015a). Mientras que los países con dificultades pedían soluciones basadas en la solidaridad como la emisión de los eurobonos, el grupo con más poder, los acreedores, identificó la deuda pública y las «rigideces» del mercado laboral como las causas principales de la crisis. Como consecuencia, impusieron una estrategia de devaluación interna a los deudores (Armingeon y Baccaro, 2012).

Así nació la condicionalidad: a cambio de ayuda financiera para bajar la especulación, los países del Sur de Europa tenían que implementar políticas de austeridad y reformas estructurales basadas en los recortes de las políticas sociales y la desregulación del mercado de trabajo. Este proceso, que después ha sido institucionalizado a través de la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera, contradice las premisas del INL. Este argumenta que la coordinación política entre países tiene que ser voluntaria, sin amenazas de veto y con total disponibilidad de información sobre las intenciones de todos los Gobiernos (Moravcsik, 1993: 498). Por el contrario, durante la crisis las negociaciones no fueron voluntarias, sino que fueron negociaciones duras basadas en la «asimetría de poder» (Sacchi, 2015), en las amenazas de veto y de salida del euro (Schimmelfennig, 2015a, 2015b) y en la existencia de «condicionalidades disciplinarias» (Ryner, 2015: 282). Se argumenta aquí que la forma específica en la que se desarrolló la condicionalidad tiene que ver con un cambio ideológico basado en el refuerzo del neoliberalismo. Como explica Ryner, el hecho de que algunos Gobiernos consideraran como causa y no como síntoma de la crisis el aumento del déficit público, pretende «extender la estrategia de acumulación basada en una variante particular del neoliberalismo, el ordoliberalismo» (Ryner, 2015: 281). Además, el giro hacia el neoliberalismo se reflejó también en el contenido de las reformas demandadas por las instituciones europeas ya que las políticas sociales y del mercado laboral se consideraron las principales variables de ajuste (Petmesidou y Guillén, 2015).

El INL impactó en la estructura de oportunidad política tanto por el cambio institucional como por el cambio ideológico. Primero, mientras que antes de la crisis las políticas sociales y del mercado laboral eran responsabilidad de los Estados miembros, durante la crisis estas decisiones se tomaron en espacios intergubernamentales. Según la literatura sobre la europeización, que analiza el impacto de la UE en las políticas nacionales, antes de la crisis la influencia de la UE para fijar objetivos comunes en torno a políticas sociales y laborales era moderada, ya que se basaba en la aplicación voluntaria de recomendaciones en torno al Método Abierto de Coordinación. Por el contrario, durante la crisis la UE aumentó la vigilancia sobre los Estados miembros en torno a estas reformas (De la Porte y Heins, 2014). Las decisiones no se tomaron, pues, ni en espacios supranacionales ni nacionales, sino intergubernamentales.

Segundo, el refuerzo del neoliberalismo durante la crisis contradice la principal premisa de la teoría liberal de formación de preferencias nacionales en la cual se basa la teoría de Moravcsik. Esta teoría argumenta que la formación de los intereses nacionales es el resultado del conflicto político doméstico, el cual se produce cuando los diferentes grupos de una sociedad compiten por influencia política. En las democracias liberales, los grupos de interés articulan sus preferencias y después los Gobiernos las agregan a través de mecanismos institucionales y las prácticas de la representación política (Moravcsik, 1993). En este sentido, el INL es compatible con sistemas de agregación de intereses de estilo corporativista, ya que reconoce que las preferencias de los grupos de interés imponen «limites legítimos en los mercados» (Moravcsik, 1997: 527).

Por el contrario, en un escenario neoliberal los sindicatos son considerados como obstáculos para conseguir objetivos económicos relacionados con la inflación (Streeck, 2011). Para los economistas neoliberales, la competición política propia de las democracias representativas, de la que forman parte los procesos corporativistas, son los responsables del déficit público (Blyth, 2013). Esto hace que un escenario neoliberal sea incompatible con una estructura de oportunidad corporativista (o de concertación) en las que los derechos laborales y/o políticos de los sindicatos están garantizados. Por el contrario, los principios económicos neoliberales contradicen los derechos de participación de los sindicatos (Scharpf, 1991). De esta manera, un contexto neoliberal está relacionado con una EOP pluralista en la que los sindicatos funcionan como grupos de interés. En este caso, sus demandas no están orientadas a las acción política o laboral en el ámbito de la empresa (como ocurre en sistemas corporativistas) sino a las demandas de derechos civiles, más parecidas a los repertorios de acción utilizados por los movimientos sociales (Gentile, 2015).

La condicionalidad europea se desarrolló durante el Gobierno del PSOE de manera informal. Los interlocutores externos pidieron al expresidente socialista José Luis Rodríguez Zapatero en varios ocasiones la aplicación de medidas de austeridad a cambio de no tener que pedir el rescate. Sin embargo, los incentivos para incluir a los sindicatos no desaparecieron del todo durante el Gobierno socialista debido a cuestiones internas del partido. Podemos destacar tres episodios en los procesos de formulación de políticas públicas entre 2010 y 2011. Primero, la implementación de la reforma laboral de junio de 2010 de forma unilateral. En mayo de 2010 se produce la reunión del Consejo Europeo que aprobó el primer rescate de Grecia. Los países acreedores cedieron a cambio de que los deudores aprobaran drásticas medidas de austeridad, las cuales fueron discutidas durante el Ecofin celebrado el 9 de mayo.

La subida del desempleo en España era tema de conversación entre los líderes europeos, por lo que la reforma laboral se convirtió en una de las más discutidas. De hecho, Zapatero ya había hablado con Merkel de la reforma laboral el 6 de mayo antes de la reunión del Consejo (Rodríguez Zapatero, 2013). Ya en España, el expresidente socialista informó a los sindicatos el 13 de mayo de la implementación del paquete de reformas estructurales para reducir el déficit entre las que se encontraba el recorte del sueldo de los funcionarios, aunque mostró su voluntad de que la reforma laboral fuese consensuada con los agentes sociales. Sindicatos y patronal venían negociando la reforma laboral desde 2009 y, aunque habían realizado una declaración de principios conjunta, las posibilidades de un pacto se habían visto mermadas por las posiciones maximalistas de la CEOE y la falta de un equipo de gobierno dentro del Ministerio de Trabajo que facilitara las negociaciones.

En enero de 2010, el Gobierno inició una nueva ronda de negociaciones, pero las posturas encontradas de empresarios y sindicatos frustraron el acuerdo. Tras la ruptura de las negociaciones, y una vez que los sindicatos no eran un obstáculo para implementar los cambios que pedían desde Bruselas, el ala más liberal del PSOE intentó implementar una reforma radical de corte neoliberal, pero el exministro de Trabajo, Celestino Corbacho, intervino para conseguir un resultado más moderado (exasesor parlamentario del PSOE, entrevista personal, 2016). Al final, la reforma se alejaba bastante de lo que pedían desde Europa. Por su parte, CC. OO. y UGT tuvieron que dar una respuesta ante la aprobación unilateral de una reforma de corte desregularizador, pero el carácter moderado de la misma hizo que esa respuesta fuese también comedida. Además, los sindicatos no querían abrir una confrontación continuada con el PSOE porque sabían que había posibilidades de negociar la ya anunciada reforma de las pensiones. De esta manera, los sindicatos convocaron una huelga general para el 29 de septiembre de 2010, una vez que la reforma ya había sido aprobada, contra un ministro que había anunciado que se iba y haciéndola coincidir con el Día de Acción Europea organizado por la Confederación Europea de Sindicatos (CES).

Desde mayo de 2010, CC. OO. y UGT comprendieron que la formulación de políticas públicas no era ya solo una cuestión de ámbito nacional, sino que había que dar una respuesta a nivel europeo. Por este motivo, la huelga se adaptó a la fecha programada por la CES y se planteó como una protesta contra la idea de austeridad a nivel europeo. La huelga general de 2010 quedó desdibujada hasta tal punto que fue interpretada desde un sector del PSOE no como una huelga contra el Gobierno, sino como una protesta contra la campaña mediática y del Gobierno del PP de Madrid contra los sindicatos. Esto facilitó la apertura de negociaciones de nuevo entre el Gobierno y los sindicatos después de la misma. Por otra parte, al mismo tiempo que la huelga perdía significado como método de presión para echar atrás la reforma, CC. OO. y UGT lanzaron una ILP que pretendía establecer un nuevo marco de relaciones laborales y deshabilitar la reforma laboral de junio de 2010. Aunque la ILP recogió las firmas necesarias y fue admitida a trámite, fue finalmente rechazada por el Congreso en diciembre de 2012.

El segundo episodio se trata del Acuerdo Social y Económico para el Crecimiento, el Empleo y la Garantía de las Pensiones, firmado por los sindicatos, las organizaciones empresariales y el Gobierno en febrero de 2011. Por una parte, desde junio de 2010 hasta el segundo rescate de Grecia de abril de 2011, la prima de riesgo no aumentó drásticamente, relajando así la presión sobre el Gobierno. La condicionalidad había sido reforzada a través de la creación del Semestre Europeo, pero la prima de riesgo se mantuvo estable durante unos meses. Este relajamiento de la especulación propició que las negociaciones se pudieran desarrollar respetando sus ritmos, dentro del marco del Pacto de Toledo, y sin miedo a la inmediatez de un rescate. Rodríguez Zapatero eligió realizar la reforma de pensiones porque sabía que era eficaz para ganar la credibilidad de la Comisión Europea, de los mercados y de los líderes europeos del grupo de los inversores, en especial la de la canciller alemana, Angela Merkel (Rodríguez Zapatero, 2013). Sin embargo, era difícil convencer a los sindicatos de la necesidad de la misma ya que en aquel momento los fondos de pensiones tenían superávit. Para esto se establecieron mesas de negociación sobre diferentes temas: pensiones, negociación colectiva, políticas activas y energía.

El Acuerdo Social y Económico de 2011 se convirtió en el único pacto quid pro quo de toda la crisis de deuda española. En el intercambio los sindicatos aceptaron el punto más polémico, el incremento de la edad de jubilación a los 67 años. Y a cambio el Gobierno se comprometió a acometer una reforma de la negociación colectiva que no cuestionara el poder sindical. Además, los sindicatos consiguieron una rebaja en el número de años de contribución necesarios para jubilarse de 40 a 38,5, y condiciones favorables para colectivos como los becarios, entre otras. Aun así, ni el Gobierno ni los sindicatos pudieron anunciar el acuerdo como un éxito. La reforma no incluía el desarrollo del factor de sostenibilidad de las pensiones, que era una de las medidas más demandas por los interlocutores externos. Por su parte, los sindicatos no pudieron vender este pacto a sus afiliados como una victoria por la aceptación de los 67 años, lo cual aumentó las críticas internas en los mismos. El juego a dos niveles se hizo patente un día después de la aprobación de la reforma, el 3 de febrero de 2011, cuando en una cumbre bilateral entre Rodríguez Zapatero y Merkel fueron los mismos sindicatos los que explicaron a la canciller las características de la reforma (Rodríguez Zapatero, 2013).

Estos dos episodios impactaron en la capacidad estratégica de los sindicatos para intervenir en la formulación de políticas públicas a nivel nacional. Desde la huelga de 29 de septiembre de 2010, CC. OO. y UGT priorizaron el nivel de acción transnacional, planificando su calendario de protestas en función de los consensos logrados con los sindicatos de otros países dentro de la CES para dar una respuesta a nivel europeo. La apuesta de los sindicatos españoles por el nivel de acción transnacional se vio reforzada en mayo de 2011 cuando en el Congreso de la CES en Atenas, el líder de CC. OO., Ignacio Fernández Toxo, fue elegido como presidente. Esto sirvió a los sindicatos españoles para tener acceso a información y personas desde una posición privilegiada dentro de la CES.

El último episodio empezó con el segundo rescate de Grecia y el rescate de Portugal, tras los cuales España se convirtió de nuevo junto a Italia en el objetivo de la especulación financiera. En la primavera de 2011 la prima de riesgo volvía a subir y era momento de implementar la reforma de negociación colectiva que había servido de contrapartida en el acuerdo de pensiones. Ya en la reunión con Merkel en febrero, la líder alemana había insistido en desligar el aumento salarial de la inflación y ligarlo a la productividad de la empresa (El País, 2011). De nuevo la reforma, que fue aprobada por decreto ley en junio de 2011, no logró conseguir el consenso de empresarios y sindicatos por motivos diversos, ni sirvió para relajar la presión externa sobre España. Ante el aumento drástico de la prima de riesgo, se produjo una nueva intervención de los interlocutores externos. El 5 de agosto de 2011, el expresidente del BCE, Trichet, y Rodríguez Zapatero mantuvieron una conversación telefónica.

Como resultado de la misma se entendía que el BCE empezaría a comprar deuda española a cambio de la implementación de reformas más drásticas. Trichet envió una carta a Zapatero el 5 de agosto de 2011 instándolo a implementar medidas para desregularizar el mercado laboral como la creación de un contrato excepcional que disminuyera considerablemente los costes del despido (Rodríguez Zapatero, 2013). El Gobierno, por su parte, aprobó el Real Decreto del 10 de agosto de 2011 que implementaba nuevas regulaciones respecto al contrato de aprendizaje, el cual pretendía responder a las exigencias del expresidente del BCE. Sin embargo, el decreto no tuvo repercusiones profundas y se consideró de corto impacto. Otro aspecto interesante de este episodio es que el intercambio entre Trichet y Rodríguez Zapatero dio lugar a una nueva interacción entre los dos interlocutores a los que tenía que responder el Gobierno, el BCE y los sindicatos. El expresidente socialista pidió a CC. OO. y UGT la realización de una declaración que tranquilizase al expresidente de BCE y estos escribieron un breve comunicado en los que se comprometían a continuar con las políticas de moderación salarial (Rodríguez Zapatero, 2013).

Respecto al conflicto social contra las medidas de austeridad, en la primavera de 2011 este estaba canalizado por el movimiento de los indignados y el 15M. La capacidad de estos movimientos sociales para conectar con amplias capas de la población difíciles de organizar para los sindicatos, como el «precariado» y los desempleados, dio lugar a varios episodios de protesta masiva. Aunque en principios recelosos del papel institucional de los sindicatos, al final activistas de los movimientos sociales y sindicalistas acabaron fusionándose en espacios comunes como las mareas en defensa de los servicios públicos (Pastor, 2013).

Los mecanismos por los que se desarrolló la condicionalidad durante el Gobierno del Partido Popular, que ganó las elecciones generales en noviembre de 2011 con mayoría absoluta, difieren ligeramente de los desarrollados durante el Gobierno de Zapatero. Si bien la condicionalidad siguió dándose en espacios informales, adoptó un carácter cuasiformal en tiempos de Rajoy. Esto se debe al rescate bancario de junio de 2012, que supuso un aumento de la vigilancia por parte de los interlocutores externos de las políticas del mercado laboral y de pensiones que se implementaban en España. Las recomendaciones sobre reformas estructurales del Consejo Europeo empezaron a adoptar un estilo más directo señalando, por ejemplo, que el gasto público relacionado con las pensiones se tenía que recortar más (Recomendaciones del Consejo Europeo, 2011). Además, los decretos leyes aprobados por el PP entre 2012 y 2013 para modificar el sistema de pensiones justificaban la implementación de las reformas en función de las demandas externas.

El reforzamiento de la condicionalidad, la mayoría absoluta y el consenso dentro del PP sobre la idoneidad las medidas de austeridad dieron lugar a la desaparición de incentivos para incluir a los sindicatos. Además, las reformas del mercado laboral y de las pensiones aprobadas por el Gobierno de centro-derecha se basaron en la eliminación de los recursos previamente concedidos a los sindicatos por el Gobierno socialista. Así, la reforma laboral del PP de marzo de 2012 atacaba directamente al poder sindical, mientras que uno de los mayores cambios en las pensiones fue la creación del factor de sostenibilidad que había sido evitado por el PSOE en el acuerdo de 2011. El PP optó por una estrategia de exclusión de los sindicatos de todos los procesos de formulación de política pública, también en lo referente a las reformas de mercado laboral. Después de ganar las elecciones y antes de formar Gobierno, Rajoy mantuvo una reunión con sindicatos y empresarios en las que les comunicó su intención de implementar una reforma laboral. El presidente instó a los agentes sociales a llegar a un acuerdo y así lo hicieron. Sindicatos y empresarios firmaron un acuerdo para la negociación colectiva en enero de 2012 que incluía varias medidas para facilitar la flexibilidad interna de las empresas. Sin embargo, solo unas semanas más tarde el PP implementó de manera unilateral el Real Decreto Ley 3/2012, de 10 de febrero, de Medidas Urgentes para la Reforma del Mercado Laboral. CC. OO. y UGT convocaron una huelga general para el 29 de marzo de 2012. Por aquel entonces los sindicatos españoles ya habían tomado la iniciativa dentro de la CES para poder coordinar un día de huelga europeo con otros sindicatos de países del Sur de Europa. Para esa ocasión los sindicatos del Sur de Europa no pudieron consensuar una fecha. La CES acabó convocando un día de acciones descentralizadas el 29 de febrero de 2012 durante el cual los sindicatos españoles realizaron 24 manifestaciones en diferentes ciudades españoles, además de una concentración en frente de la representación de la Comisión Europea en Madrid.

Los sindicatos aumentaron también la presión institucional transnacional y mantuvieron una reunión con la canciller alemana, Angela Merkel, en julio de 2012, cuyo objetivo era desmentir los rumores que habían llegado a la canciller sobre el papel negativo de los sindicatos españoles para la implementación de las reformas estructurales. Durante el encuentro, que fue facilitado por los sindicatos alemanes, CC. OO. y UGT mostraron a Merkel el acuerdo al que habían llegado con los empresarios para convencerla de que no había motivos que justificasen el rechazo de Rajoy al diálogo social. Hacía un año que el presidente del PP no recibía a los sindicatos y estos querían convencer a Merkel de que Rajoy estaba equivocado al adoptar una política que excluía a los agentes sociales. Una semana después de la reunión con la canciller, Rajoy recibió a los sindicatos para informarles de las medidas que se iban a tomar, pero no se iniciaron negociaciones.

La presencia de la secretaria de la CES, Bernadette Ségol, también se incrementó a partir de 2012. En agosto de 2012 Ségol intervino en la rueda de prensa en la que los sindicatos españoles anunciaron la puesta en marcha de un proceso movilizador basado en dos ideas. Una, la realización de manifestaciones que incluyeran a capas más amplias de la sociedad a través de la creación de la Cumbre Social. Y dos, el inicio de una campaña de movilización para la realización de un referéndum contra las medidas de austeridad. Al mismo tiempo que los sindicatos desarrollaban estas estrategias encaminadas a politizar a sectores más amplios de la sociedad civil, seguían ejerciendo de lobby dentro de la CES para conseguir un día de acción conjuntos. La CGTP portuguesa había decidido convocar una huelga general para el 14 de noviembre de 2012 y, junto con CC. OO. y UGT, presionaron dentro de la CES para que ese se convirtiera en una fecha de consenso. Otros sindicatos del Sur de Europa, como la CGIL italiana y los sindicatos griegos, acabaron sumándose a la convocatoria de huelga. Finalmente, la CES asumió el 14 de noviembre de 2012 como día de acción conjunto, pero la participación del resto de sindicatos fue dispar. En España una de las claves de la huelga fue también su carácter de protesta social y la participación del 15M en la misma (Pastor, 2013).

Aun así, el Gobierno de Rajoy siguió con las políticas unilaterales y aprobó el Real Decreto Ley 28/2012, de 30 de noviembre de 2012, que suponía la congelación de las pensiones para el 2013 y la eliminación de una de las pagas extra. El 22 de marzo de 2013, el PP aprobó también el Real Decreto Ley 5/2013, que modificaba las condiciones para acceder a la jubilación anticipada limitando el acceso a la misma. Las referencias a la condicionalidad europea eran especialmente explícitas en este último, que apuntaba a las estrategias de Europa 2020 y al libro blanco de la Comisión Europea como referentes en el diseño de la misma.

La última intervención del Gobierno del PP en el sistema de pensiones empezó en abril 2013 cuando formó un comité de expertos para la creación del factor de sostenibilidad. Aunque los sindicatos intentaron que se convocara el Pacto de Toledo para negociar la reforma, esta fue finalmente aprobada también de forma unilateral. Por su parte los sindicatos realizaron un viraje estratégico en 2013 en el que decidieron bajar el nivel de conflictividad y no convocar más huelgas generales, las cuales no estaban dando sus frutos, con el objetivo de reestablecer el diálogo social con el Gobierno. Esto supuso también bajar la presión dentro de la CES para realizar acciones colectivas conjuntas. Aun así, CC. OO. y UGT no olvidaron el plano transnacional. Dentro de las acciones para reabrir el diálogo con el Gobierno, los sindicatos optaron también por acciones transnacionales basadas en la presión institucional. En esta nueva reorientación se enmarcó la reunión que en junio de 2013 los sindicatos españoles y la exsecretaria general de la CES, Bernadette Ségol, tuvieron con el presidente Rajoy antes de la cumbre de los jefes de Estado para presentarle el plan de inversiones y el plan para el empleo juvenil diseñados por la CES. Sin embargo, el diálogo social no se retomó hasta el 2014, pocos meses después que España saliese del rescate bancario en noviembre de 2013.