Instituciones intergeneracionales y cortoplacismo político

INTRODUCCIÓN [Subir]

Ámbitos de actuación política como el climático, el energético o el educativo requieren, con frecuencia, la adopción de políticas públicas cuyos beneficios se alcanzarán únicamente en el largo plazo. Puesto que dichas políticas típicamente imponen costes en el corto plazo, tales como la adopción de nueva regulación o el incremento de la imposición fiscal, quienes ocupan cargos políticos tienen fuertes incentivos para posponer su adopción, trasladando los costes derivados de ello a las generaciones futuras (​Nordhaus, William. 1975. «The political business cycle», The Review of Economic Studies, 42 (2): 169-190. Disponible en: http://dx.doi.org/10.2307/2296528.Nordhaus, 1975; ​Weaver, R. Kent. 1986. «The politics of blame avoidance», Journal of Public Policy, 6 (4): 371-398. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/S0143814X00004219.Weaver, 1986; ​Alesina, Alberto y Nouriel Roubini. 1992. «Political cycles in OECD economies», The Review of Economic Studies, 59 (4): 663-688. Disponible en: http://dx.doi.org/10.2307/2297992.Alesina y Roubini, 1992; ​Thompson, Dennis F. 2010. «Representing future generations: political presentism and democratic trusteeship», Critical Review of International Social and Political Philosophy, 13 (1): 17-37. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/13698230903326232.Thompson, 2010). Una afirmación atribuida a David Stockman, director de Presupuesto durante la presidencia de Reagan, ilustra con claridad este problema. Preguntado por la sostenibilidad financiera de la seguridad social en el largo plazo, Stockman descartó tomar medidas durante su cargo por no tener ningún interés en malgastar «un montón de capital político en atajar los problemas del [futuro director de Presupuesto] en 2010» (Pierson, 2000: 261). Más recientemente, el director de la Oficina Económica de Moncloa, Álvaro Nadal, ha ilustrado un problema similar en el ámbito de la inversión en investigación al afirmar que se han de «controlar los costes y la inversión en I+D, ya que no es una opción rentable a corto plazo» (​Expansión. 2015. «Alvaro Nadal apuesta por controlar costes e inversión en I+D para ser más competitivos a corto plazo». Disponible en: http://www.expansion.com/agencia/europa_press/2015/03/23/20150323130525.html [Consulta: 30 de marzo de 2016].Expansión, 2015).

En respuesta a este tipo de problemas de cortoplacismo político –y de inconsistencia temporal, como veremos–, durante las últimas décadas se han producido numerosas reformas y propuestas de reforma institucional dirigidas a extender el horizonte temporal de las decisiones políticas y tener en mayor consideración los intereses de las generaciones futuras en la toma de dichas decisiones^[1]. Por ejemplo, países como Singapur o Reino Unido han adoptado prácticas de prospección futura actualmente consolidadas en sus organismos públicos; otros, como Israel o Finlandia, han creado comisiones parlamentarias dirigidas a supervisar la acción legislativa y ejecutiva en ámbitos intergeneracionalmente sensibles; Hungría, por su parte, creó en 2008 un Defensor de las Generaciones Futuras que ha servido de modelo para las propuestas recientes para la creación de una oficina similar a nivel europeo así como de un Alto Comisionado para las Generaciones Futuras en Naciones Unidas; por último, durante las últimas décadas al menos cincuenta y siete países han incluido cláusulas de justicia intergeneracional en sus constituciones, siendo éstas ejecutadas por los tribunales relevantes en países como Filipinas o Chile.

Este trabajo es una contribución al análisis normativo de dichas instituciones y propuestas institucionales, a las que en lo sucesivo me referiré como instituciones intergeneracionales. Para ser completo, un análisis de este tipo requeriría considerar una muestra completa de dichas instituciones y emplear criterios normativos para su evaluación, tales como su legitimidad, viabilidad, equidad y sostenibilidad, que exceden el alcance de este artículo. Este trabajo está limitado, por el contrario, a discriminar y valorar una muestra limitada de las instituciones intergeneracionales más significativas de acuerdo con un único criterio: su capacidad para tratar los determinantes motivacionales, epistémicos e institucionales del cortoplacismo político y la inconsistencia temporal. El objetivo del artículo es, por tanto, analizar qué tipos de instituciones intergeneracionales son más adecuados para atajar cada uno de estos determinantes, catalogando las diversas propuestas institucionales según este criterio.

Así, en relación con los determinantes motivacionales, se examinarán instituciones y mecanismos institucionales dirigidos a alinear las motivaciones de los actores mediante el uso de incentivos, a reducir el peso de las motivaciones cortoplacistas y a actualizar dichas motivaciones, tanto exógena como endógenamente. En relación con los determinantes epistémicos, se analizarán instituciones dirigidas a incrementar nuestro conocimiento sobre el futuro, a diseminar dicho conocimiento y a distribuir el poder de decisión según la distribución de dicho conocimiento. Por último, en relación con los determinantes institucionales, se describirán instituciones basadas en reglas de largo plazo así como instituciones basadas en mecanismos de coordinación.

El artículo comienza presentando los problemas de cortoplacismo político e inconsistencia temporal que las instituciones intergeneracionales tratan de resolver. A continuación, se introduce la muestra de las instituciones intergeneracionales que se analizará atendiendo al tipo de mecanismo que éstas emplean, así como a su grado de independencia, competencias, poderes y amplitud del mandato al que están sujetas. Las tres secciones siguientes examinan las principales instituciones de acuerdo a su capacidad para tratar los determinantes motivacionales, epistémicos e institucionales, respectivamente, del cortoplacismo político y la inconsistencia temporal. La conclusión discute brevemente las implicaciones del análisis anterior para el diseño, viabilidad y legitimidad de las instituciones intergeneracionales.

Cortoplacismo político e inconsistencia temporal [Subir]

Empezamos, por tanto, con los problemas de cortoplacismo político e inconsistencia temporal que las instituciones intergeneracionales pretenden atajar. En esta sección se define la naturaleza de dichos problemas, así como sus diversos determinantes y los perjuicios que pueden causar.

Muchas de las decisiones políticas que adoptamos hoy en ámbitos como el climático, el educativo o el del sistema público de pensiones afectarán profundamente a los intereses de las generaciones futuras, tanto a los de aquellas que, si bien solapadas con las actuales, aún no han alcanzado la edad legalmente requerida para participar en dichas decisiones, como a los de aquellas generaciones que están aún por nacer. Es una creencia común, sin embargo, que las instituciones políticas existentes presentan problemas estructurales para incorporar los intereses de las generaciones futuras a las decisiones presentes y adoptar lo que Alan Jacobs (​Jacobs, Alan M. 2011. Governing for the long term: democracy and the politics of investment. Cambridge University Press. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/CBO9780511921766.2011), en el estudio sobre políticas intertemporales más relevante hasta la fecha, denomina como «políticas de inversión». Las políticas de inversión son políticas que presentan dos características. Primero, extraen recursos en el presente (ya sea mediante la extracción directa, por ejemplo, de impuestos o mediante la restricción al consumo, por ejemplo, de recursos naturales). Segundo, disponen de un mecanismo de transferencia intergeneracional de los recursos extraídos (ya sea mediante la acumulación o la inversión).

La adopción de políticas de inversión por parte de instituciones democráticas está sujeta, sin embargo, a problemas estructurales de cortoplacismo político e inconsistencia temporal^[2]. El primero se da cuando en la toma de decisiones políticas los beneficios netos de corto plazo son priorizados sobre beneficios netos de largo plazo de igual o superior valor. El segundo se da cuando planes que son óptimos a largo plazo son abandonados por planes óptimos en el corto plazo, pero subóptimos en el largo plazo. A modo de ilustración, consideremos el efecto de los ciclos electorales. Cuando los votantes evalúan a los candidatos por su actuación agregada, los Gobiernos salientes tienen fuertes incentivos para adoptar políticas con beneficios anteriores a las siguientes elecciones a fin de incrementar la probabilidad de ser reelegidos. El efecto de los ciclos electorales no es solo la adopción de políticas que descuentan fuertemente el valor de los beneficios futuros en favor del de los beneficios de corto plazo. Éstos también pueden producir problemas de inconsistencia temporal si, por ejemplo, conducen a los Gobiernos a desviarse de los compromisos de largo plazo adoptados por ellos mismos o por Gobiernos anteriores.

Las políticas de inversión son particularmente sensibles a estos problemas, puesto que típicamente requieren transferencias intergeneracionales que han de ser sostenidas durante períodos prolongados de tiempo. Las políticas de mitigación del cambio climático –dirigidas, principalmente, a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero– son un ejemplo ilustrativo^[3]. Dado que las moléculas de dióxido de carbono, el principal gas de efecto invernadero emitido por los humanos, permanecen en la atmósfera 30-35 años como promedio, y un 17-33 % de ellas aún permanecerán mil años después de ser emitidas (​Gardiner, Stephen. 2011. A perfect moral storm: the ethical tragedy of climate change. Oxford: Oxford University Press. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/acprof:oso/9780195379440.001.0001.Gardiner, 2011: 33), buena parte de los costes de no adoptar políticas de mitigación se encuentran localizados en el largo plazo. Los costes de adoptarlas, sin embargo, están localizados en el presente, y no son menores: el Banco Mundial (​Banco Mundial. 2010. Development and Climate Change. Washington DC: Banco Mundial.2010: cap. 6) los ha estimado entre 140 000 y 175 000 millones de dólares anuales. Por ello, los Gobiernos salientes tienen fuertes incentivos para posponer la adopción de dichas políticas y para desviarse de los compromisos previos para su adopción a fin de priorizar políticas con resultados más inmediatos. En una entrevista reciente, Obama mencionaba este problema en el contexto de la crisis económica:

El cortoplacismo político y la inconsistencia temporal tienen determinantes muy diversos^[4]. Tales fenómenos son frecuentemente explicados, tanto en la literatura empírica (​Nordhaus, William. 1975. «The political business cycle», The Review of Economic Studies, 42 (2): 169-190. Disponible en: http://dx.doi.org/10.2307/2296528.Nordhaus, 1975) como en la normativa (​Thompson, Dennis F. 2010. «Representing future generations: political presentism and democratic trusteeship», Critical Review of International Social and Political Philosophy, 13 (1): 17-37. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/13698230903326232.Thompson, 2010), basándose en las motivaciones cortoplacistas de votantes y cargos electos. La impaciencia de los primeros les llevaría a descontar fuertemente el valor de los resultados políticos futuros, apoyando políticas públicas de corto plazo, mientras que la impaciencia por ser reelegidos conduciría a los segundos a tratar de satisfacer las preferencias intertemporales de los votantes, dando lugar a los ciclos electorales mencionados más arriba. Sin embargo, el cortoplacismo y la inconsistencia temporal también pueden tener causas epistémicas e institucionales. Así, actores adecuadamente motivados pueden descontar el valor de las consecuencias de largo plazo –por ejemplo, las consecuencias futuras del cambio climático– porque dichas consecuencias son inciertas, porque ignoran su probable impacto sobre el bienestar de los individuos futuros o porque sobrevaloran la capacidad de la innovación tecnológica para minimizar dicho impacto (​Frederick, Shane. 2003. «Measuring intergenerational time preference: Are future lives valued less?», Journal of Risk and Uncertainty, 26 (1): 39-53. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1023/A:1022298223127.Frederick, 2003; ​Jacobs, Alan M. y J. Scott Matthews. 2012. «Why do citizens discount the future? Public opinion and the timing of policy consequences». British Journal of Political Science, 42 (4): 903-935. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/S0007123412000117.Jacobs y Matthews, 2012). Alternativamente, el cortoplacismo y la inconsistencia temporal pueden deberse a la debilidad (por ejemplo, financiera) de las instituciones políticas para ejecutar las políticas de inversión, a la influencia de agentes privados con intereses cortoplacistas o a problemas de coordinación diacrónica y sincrónica entre los actores políticos relevantes, con que tienen particular incidencia sobre la provisión de bienes públicos como la mitigación del cambio climático (​Garrì, Iconio. 2010. «Political short-termism: a possible explanation», Public Choice, 145 (1-2): 197-211. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1007/s11127-009-9561-5.Garri, 2010; ​Jacobs, Alan M. 2011. Governing for the long term: democracy and the politics of investment. Cambridge University Press. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/CBO9780511921766.Jacobs, 2011; ​Krebs, Ronald R. y Aaron Rapport. 2012. «International Relations and the Psychology of Time Horizons», International Studies Quarterly, 56 (3): 530-543. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-2478.2012.00726.x.Krebs y Rapport, 2012).

Estos determinantes serán analizados con detalle en sus secciones correspondientes. Sin embargo, es preciso tener en cuenta su diversidad desde el principio porque resulta improbable que instituciones o mecanismos institucionales aislados, como los que se presentarán en la siguiente sección, puedan abarcar todos los determinantes posibles y ser igualmente apropiadas para todos los ámbitos de decisión, cuyas características y horizontes temporales son igualmente diversos. Por ejemplo, mientras que el horizonte temporal de la sostenibilidad fiscal se extiende varias décadas, el de las políticas de gestión de residuos nucleares puede hacerlo varios siglos. En consecuencia, el horizonte temporal de las políticas de inversión apropiadas en el primer ámbito será muy distinto del horizonte temporal de las políticas apropiadas en el segundo.

Con independencia de sus causas, el cortoplacismo político y la inconsistencia temporal pueden producir graves injusticias e ineficiencias en la distribución temporal de costes y beneficios. En relación con las primeras, qué distribución intra e intergeneracional de costes y beneficios sea justa dependerá del conjunto de principios distributivos –prioritarios, suficientarios, igualitarios, etc.– que adoptemos. Esta cuestión excede el alcance de este trabajo^[5]. Podemos establecer, sin embargo, un criterio minimalista como es el de la no vulneración de los derechos fundamentales de las generaciones presentes y futuras, criterio que la mayoría de las teorías normativas aceptaría.

Empleando este criterio, algunas de las políticas públicas actuales incurren claramente en formas moralmente problemáticas de cortoplacismo político e inconsistencia temporal. Esto es particularmente cierto en el caso de las políticas de mitigación y adaptación al cambio climático. Según el quinto informe del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (​Caney, Simon. 2010. «Climate Change, Human Rights and Moral Thresholds», en Stephen Humphreys (ed.), Human Rights and Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press.2014: cap. 2), de no realizarse esfuerzos de mitigación adicionales a los actuales, el incremento de las temperaturas medias de la superficie terrestre y el aumento del nivel medio global del mar estimados para 2100 –ambos relativos a 1986-2005– serían de entre 2 y 4 ºC y de entre 0,5 y 0,7 metros, respectivamente. Los costes derivados de ello para las generaciones futuras, según el informe, serían considerables en términos de riesgos de salud, inseguridad alimentaria y de acceso a agua potable, así como de riesgos sistémicos y de pérdida de medios de vida y de ingresos debido a fenómenos meteorológicos extremos; y lo haría, especialmente, entre las poblaciones más pobres^[6].

El cortoplacismo político y la inconsistencia temporal también pueden generar graves ineficiencias. Así, el Informe Stern sobre la economía del cambio climático (​Stern, Nicholas. 2007. The economics of climate change: the Stern review. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/CBO9780511817434.Stern, 2007) célebremente estimó los costes y riesgos anuales de no de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero entre un 5 % y un 20 % del PIB global y los costes de hacerlo, en cambio, en un 1 % anual. De modo similar, en el ámbito de la preparación institucional para los desastres naturales, Healy y Malhotra (​Healy, Andrew y Neil Malhotra. 2009. «Myopic voters and natural disaster policy»,American Political Science Review, 103 (3): 387-406. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/S0003055409990104.2009) han mostrado que el cortoplacismo político conduce a una ineficiente preparación que, en el caso del huracán Katrina, provocó que los ciudadanos terminaran pagando un coste quince veces superior a lo que hubiera supuesto la preparación para huracanes de esta naturaleza.

Instituciones intergeneracionales: una panorámica [Subir]

Los fenómenos descritos en la sección anterior son ampliamente reconocidos, tanto académica como políticamente. Por ejemplo, Kevin Rudd, primer ministro australiano, se refería en 2008 al cortoplacismo político como «el virus, la enfermedad, algunos dirían la epidemia que amenaza el futuro de largo plazo de Australia ( ​Gallery, Gerry y Natalie Gallery. 2009. «Short-termism: challenges and resolutions», Australian Accounting Review, 19 (4): 275-277. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1835-2561.2009.00063.x.Gallery y Gallery, 2009). El reconocimiento de dichos fenómenos y la creciente urgencia de abordar problemas –como el climático– cuyas soluciones requieren de políticas de inversión de largo e incluso muy largo plazo, ha producido durante las últimas décadas la aparición de toda una serie de reformas y propuestas de reforma institucional dirigidas a ampliar el horizonte temporal de las decisiones políticas, promover su consistencia temporal e incorporar los intereses de las generaciones futuras a dichas decisiones.

Las propuestas son numerosas y heterogéneas. En un intento de compilarlas exhaustivamente, Jonathan Boston (​Boston, Jonathan. 2014. Governing for the Future. Washington, D.C.: American University.2014) menciona al menos sesenta propuestas institucionales distintas. Antes de centrarnos en una muestra más manejable y analizarla en las siguientes secciones, vale la pena distinguir los siguientes tipos de propuestas institucionales:

El caso más representativo de este tipo de reformas institucionales es probablemente el finlandés. Vale la pena detenerse en él con algo más de detalle por tres razones: primero, porque se trata de un caso consolidado, en funcionamiento desde hace más de dos décadas; segundo, porque combina un conjunto de mecanismos y cuerpos decisorios que abarca muchas de las propuestas realizadas durante las últimas décadas; y tercero, porque ha servido de modelo para numerosas propuestas teóricas (por ejemplo, ​Caney, Simon. En prensa. «Political Institutions for the Future: A Five-Fold Package», en Iñigo González-Ricoy y Axel Gosseries (eds.), Institutions for Future Generations. Oxford: Oxford University Press.Caney, en prensa) y reformas tales como la recientemente aprobada Ley para el Bienestar de las Generaciones Futuras en Gales.

En funcionamiento desde comienzos de la década de 1990, el modelo finlandés de prospección futura está formado por cuatro elementos que operan de manera integrada. Primero, consta de un conjunto de organizaciones financiadas públicamente para la investigación sobre escenarios futuros, tales como la Sociedad Finlandesa para los Estudios Futuros o la Academia Finlandesa de Futuros. Segundo, exige al Gobierno, como un requisito constitucionalmente recogido desde 1990, la producción de un informe sobre el futuro cada legislatura. En este informe, el Gobierno establece ante el Parlamento sus compromisos de largo plazo así como sus objetivos específicos. Tercero, dispone de un conjunto de prácticas de prospección futura, coordinado por el Grupo de Prospección Gubernamental, el cual promueve la investigación sobre escenarios futuros y compila la información existente como parte de la preparación gubernamental del informe sobre el futuro. Cuarto, consta de una Comisión Parlamentaria para el Futuro –creada en 1993 y permanente desde 2000– con el mandato de investigar ámbitos de actuación política intergeneracionalmente sensibles y supervisar la acción gubernamental en base al propio informe sobre el futuro del Gobierno^[7].

A fin de ubicar adecuadamente el modelo finlandés y tener una visión más amplia de las principales propuestas institucionales, es útil compararlo con otros dos modelos similarmente influyentes pero de naturaleza muy distinta. El primero es el del Defensor de las Generaciones Futuras, cuyo ejemplo más relevante es la oficina del mismo nombre creada en Hungría en 2008 –y desde 2012 integrada en la Oficina del Defensor de los Derechos Fundamentales– a fin de promover la protección del derecho constitucional a un medio ambiente saludable. A tal efecto, el Defensor de las Generaciones Futuras húngaro dispone de amplios poderes, ftales como la capacidad para recabar información, acceder a propiedad privada, retrasar el proceso legislativo y solicitar la acción del Tribunal Constitucional allí donde pueda existir una vulneración del derecho constitucional mencionado.

El segundo modelo es el modelo de «voto restringido» propuesto por Dobson (​Dobson, Andrew. 1996. «Representative Democracy and the Environment», en William M. Lafferty y James Meadowcroft. Democracy and the environment: Problems and prospects. Cheltenham: Edward Elgar.1996), según el cual ciertos escaños parlamentarios serían reservados para representantes de las generaciones futuras –en adelante, representantes F–. Dichos representantes serían elegidos tanto por los miembros de los grupos ambientalistas como de entre dichos miembros. Dada la imposibilidad de que las generaciones futuras aún no nacidas puedan elegir o ser elegidas como representantes parlamentarios, los miembros de los grupos ambientalistas actuarían como proxy o sustituto de las mismas. El supuesto es que, a diferencia del resto de la ciudadanía, éstos tendrían una consideración especial por los intereses de las generaciones futuras así como un conocimiento experto sobre las cuestiones ambientales^[8].

La comparación entre estos tres modelos se puede realizar en relación con cuatro aspectos que se resumen en la tabla 1: el grado de independencia de los actores implicados, sus competencias, el tipo de poder que ostentan y la amplitud del mandato al que están sujetos.

Primero, el modelo finlandés opera de manera transversal en todos los niveles de la acción gubernamental, mientras que el modelo húngaro es independiente y el de Dobson está integrado en el Parlamento. Segundo, el modelo finlandés dispone de competencias para investigar, informar y supervisar, mientras que el húngaro dispone de la capacidad de retrasar el proceso legislativo y de requerir al Tribunal Constitucional que actúe allí donde considere que el derecho constitucional a un medio ambiente saludable podría haber sido vulnerado. Por su parte, en el modelo de Dobson los representantes F disponen de plenas capacidades legislativas. Por tanto, el modelo finlandés tiene –y esta es la tercera diferencia– poderes débiles, mientras que el húngaro tiene poderes moderadamente fuertes y el de los representantes F en el modelo de Dobson poderes legislativamente plenos. Cuarto, el mandato al que están sujetos los actores implicados en el modelo finlandés es amplio, sin llegar a la amplitud del mandato en el modelo de Dobson, cuyos representantes F dispondrían de un mandato para legislar con la misma amplitud que cualquier otro representante parlamentario, pero desde luego con mucha mayor amplitud que en el modelo húngaro, en el que la actuación del Defensor de las Generaciones Futuras está por lo general limitada a la preservación del derecho constitucional a un medio ambiente saludable.

En las siguientes secciones evaluaremos estos y otros modelos según su capacidad para tratar los diversos determinantes de los problemas de cortoplacismo e inconsistencia temporal presentados en la sección anterior. Al hacerlo, es preciso tener estas cuatro diferencias en mente.

Determinantes motivacionales [Subir]

Las instituciones intergeneracionales descritas en la sección anterior pueden ser discriminadas y evaluadas según diversos criterios: por ejemplo, por su composición, por el tipo de mecanismos –exógenos o endógenos– de alineamiento intergeneracional que emplean, por su viabilidad o por el tipo de problemas de legitimidad intra e intergeneracional que generan. En ésta y en las siguientes dos secciones dichas instituciones son analizadas por su capacidad para abordar los determinantes del cortoplacismo político y la inconsistencia temporal –allí donde éstos conducen a resultados subóptimos o moralmente problemáticos–. Mientras que en las siguientes dos secciones consideraremos los determinantes epistémicos e institucionales, en esta sección nos centramos en los determinantes motivacionales.

Tanto en la literatura empírica (​Nordhaus, William. 1975. «The political business cycle», The Review of Economic Studies, 42 (2): 169-190. Disponible en: http://dx.doi.org/10.2307/2296528.Nordhaus, 1975) como en la normativa (​Thompson, Dennis F. 2010. «Representing future generations: political presentism and democratic trusteeship», Critical Review of International Social and Political Philosophy, 13 (1): 17-37. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/13698230903326232.Thompson, 2010) es frecuente una explicación del cortoplacismo político en sistemas democráticos como resultado de la motivación cortoplacista de votantes y cargos electos, habitualmente designada en términos de «impaciencia» o «miopía». Por una parte, la impaciencia de los votantes les llevaría a descontar fuertemente el valor de los beneficios políticos futuros, apoyando políticas públicas de corto plazo. Por otra parte, la impaciencia de los cargos electos por ser reelegidos les conduciría a tratar de satisfacer las preferencias intertemporales de los votantes, adoptando así políticas públicas de corto plazo o desviándose de políticas de inversión adoptadas por Gobiernos anteriores. En este modelo, la incapacidad de las generaciones futuras para votar en las elecciones presentes haría que sus preferencias fueran desatendidas. Ésta es una tesis muy popular. Por ejemplo, el célebre Informe Brundtland de 1987 afirma que «actuamos como lo hacemos porque podemos hacerlo: las generaciones futuras no votan, carecen de poder político o financiero» (​Brundtland, Gro Harlem. 1987. Our Common Future. Report of the World Commission on Environment and Development. Ginebra: Naciones Unidas.Brundtland, 1987).

Antes de considerar la efectividad de diferentes instituciones intergeneracionales para atajar este determinante motivacional, es precisio introducir dos distinciones. Primero, a la hora de referirnos a las motivaciones cortoplacistas de los actores políticos es necesario distinguir entre preferencia temporal pura y descuento temporal (aquí sigo a ​Frederick, Shane, et al. 2002. «Time Discounting and Time Preference: A Critical Review», Journal of Economic Literature, 40 (2): 351-401. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1257/jel.40.2.351.Frederick et al., 2002). Mientras que la primera refiere al descuento de utilidad futura, y es por tanto puramente motivacional, la segunda refiere al descuento de beneficios futuros, y depende de consideraciones adicionales, como epistémicas e institucionales, además de motivacionales. Por ejemplo, es perfectamente posible tener una preferencia temporal pura neutral –i. e. atribuir el mismo valor a la utilidad futura que a la presente– y, sin embargo, descontar los beneficios futuros si se considera que dichos beneficios son inciertos o que el Gobierno actual carece de la capacidad institucional para producirlos, de modo que la utilidad futura esperada es inferior a la presente. Segundo, también debemos distinguir entre descuento temporal intrapersonal e interpersonal de la utilidad. Descontar la utilidad futura propia puede estar justificado, incluso cuando pueda ser ineficiente, debido al principio de soberanía individual (véase, sin embargo, ​Waldron, J. (1999). Law and disagreement. Oxford University Press. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/acprof:oso/9780198262138.001.0001.Sunstein y Thaler, 2008). No obstante, descontar la utilidad de individuos futuros es difícilmente justificable (​Rawls, John. 1999. A Theory of Justice. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.Rawls, 1999).

Con estas precisiones en mente, podemos distinguir diversas reformas institucionales centradas en los determinantes motivacionales del cotorplacismo político y la inconsistencia temporal.

Un primer conjunto de instituciones está dirigido a alinear las motivaciones de los actores relevantes con las políticas de inversión perseguidas mediante el uso de incentivos, ya sean negativos –sanciones– o positivos –recompensas–. Así, Gersbach (​Gerbach, Hans. 2005. Designing Democracy: Ideas for Better Rules. New York: Springer.2005), Wolfe (​Wolfe, Matthew. 2008. «The Shadows of Future Generations», Duke Law Journal, 57: 1897-1932. Disponible en: http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1129508.2008) y López-Guerra (​López-Guerra, Claudio. En prensa. «Pilotage Responsibility and Intergenerational Justice», en Iñigo González-Ricoy y Axel Gosseries (eds.), Institutions for Future Generations. Oxford: Oxford University Press.en prensa) han defendido mecanismos para extender el horizonte temporal de los cargos políticos sometiéndolos a las consecuencias de largo plazo de sus políticas, por ejemplo, ajustando sus pensiones a ciertos indicadores macroeconómicos o forzándoles a ellos y a sus descendientes a emplear la educación o la sanidad públicas una vez abandonan el cargo.

Un segundo conjunto de instituciones persigue reducir el peso de las motivaciones cortoplacistas en la toma de decisiones políticas, ya sea despolitizando ciertos ámbitos de decisión intergeneracionalmente sensibles o incrementando o reduciendo la influencia de ciertos actores cuyas motivaciones sean consideradas apropiadas o no intertemporalmentes (​Van Parijs, Philippe. 1998. «The disfranchisement of the elderly, and other attempts to secure intergenerational justice», Philosophy and Public Affairs, 27 (4): 292-333. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1088-4963.1998.tb00072.x. Van Parijs, 1998). Un ejemplo del primer caso son las propuestas de constitucionalización de los principios de justicia intergeneracional (​Hayward, Tim. 2004. Constitutional environmental rights. Oxford: Oxford University Press. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/0199278687.001.0001.Hayward, 2004; ​Cho, Hong Sik y Ole W. Pedersen. 2013. «Environmental rights and future generations», en Mark Tushnet et al. (eds). Handbook on Constitutional Law. London: Routledge. Disponible en: http://dx.doi.org/10.4324/9780203072578.ch31.Cho y Pedersen, 2013) o de creación de cuerpos independientes, tales como los consejos fiscales, a fin de transferir la protección de dichos principios a ámbitos de decisión más inmunes a las presiones electorales o partidistas^[9]. Un ejemplo del segundo caso es el de aquellas propuestas que defienden conferir poderes especiales a miembros de ciertos grupos cuyas disposiciones intertemporales se consideran más apropiadas, como ocurre en el caso de los miembros de grupos ecologistas en la propuesta de Dobson (​Dobson, Andrew. 1996. «Representative Democracy and the Environment», en William M. Lafferty y James Meadowcroft. Democracy and the environment: Problems and prospects. Cheltenham: Edward Elgar.1996), quien defiende reservar escaños parlamentarios para dichos miembros.

Por supuesto, y a pesar de que las consideraciones de legitimidad caen fuera del alcance de este trabajo, es preciso mencionar brevemente los importantes problemas de legitimidad que ambos tipos de instituciones generan. En el primer caso, allí donde los cuerpos no mayoritarios disponen de autoridad última, el control democrático sobre las decisiones relevantes se reduce, dando lugar a la llamada dificultad contramayoritaria^[10]. En el segundo caso, la atribución de poderes especiales a ciertos segmentos de la población –por ejemplo, a los miembros de grupos ecologistas en el modelo de Dobson, que dispondrían tanto de escaños reservados en el Parlamento como de doble voto en las elecciones parlamentarias– supone una desviación del principio de igualdad política, dando lugar no solo a problemas de legitimidad, sino también de viabilidad. Primero, es cuestionable que la ciudadanía vaya a aceptar que ciertas personas dispongan de motivaciones moralmente superiores por el hecho de pertenecer a grupos ecologistas o que ello les haya de conferir derechos políticos especiales. Segundo, aunque ello se aceptara, la existencia de representantes F en el Parlamento podría inducir al resto de diputados a percibir que las cuestiones intergeneracionales ya disponen de representación especial, deprimiendo sus disposiciones largoplacistas.

Tanto el primero como el segundo conjunto de propuestas toman como dadas las motivaciones de los actores. Un tercer conjunto persigue, por el contrario, modificar las motivaciones cortoplacistas. Aquí es preciso distinguir entre instituciones dirigidas a modificar exógenamente las motivaciones intertemporales de los actores, haciéndolos más sensibles, por ejemplo, a los problemas ambientales, y aquéllas dirigidas a hacerlo endógenamente mediante procedmientos que por su propia naturaleza darían lugar a decisiones con un horizonte temporal más extendido. Entre los mecanismos exógenos se encuentran, por una parte, mecanismos directos de transmisión intergeneracional, como la inclusión de programas de concienciación ambiental en el currículo educativo, incluso con el mandato incluido en algunos documentos constitucionales, como la Constitución de Bavaria, cuyo artículo 131.2 establece entre diversos valores educativos a promover por las administraciones públicas «el sentido de responsabilidad por la naturaleza y el medio ambiente». Por otra parte, existen mecanismos indirectos de transmisión, como los que defienden el uso del derecho –por ejemplo, mediante la elevación de los derechos ambientales a rango constitucional– como mecanismo de concienciación de la población, dada la capacidad expresiva de las leyes (​Cooter, Robert. 1998. «Expressive law and economics», The Journal of Legal Studies, 27: 585-607. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1086/468036.Cooter, 1998; ​McAdams, Richard H. 2000. «A focal point theory of expressive law», Virginia Law Review, 86: 1649-1729. Disponible en: http://dx.doi.org/10.2307/1073827.McAdams, 2000; para una aplicación intergeneracional, véase ​González-Ricoy, Iñigo. En prensa. «Constitutionalising Intergenerational Provisions», en González-Ricoy, Iñigo y Axel Gosseries (eds.), Institutions for Future Generations. Oxford: Oxford University Press.Gónzalez-Ricoy, en prensa).

A diferencia de estos mecanismos, en el que los valores y motivaciones que promover están exógenamente definidos, numerosas propuestas están dirigidas a modificar las motivaciones de los actores involucrados, haciéndolas más largoplacistas y con mayor disposición a apoyar políticas de inversión endógenamente, sin definir exógenamente los valores que deberían guiar dichas motivaciones. La literatura en psicología social sugiere, por ejemplo, que los individuos descuentan más fuertemente la utilidad futura en contextos de decisión impulsivos o calientes que en contextos deliberativos o fríos (​Irving, Kym. 2009. «Overcoming Short Termism», Australian Accounting Review, 19 (4): 278-294. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1835-2561.2009.00064.x.Irving, 2009). La capacidad de retrasar el proceso legislativo atribuida al Defensor de las Generaciones Futuras en el modelo húngaro o a los Tribunales Constitucionales en los modelos de revisión judicial débil, en el que los tribunales pueden declarar la inconstitucionalidad de una ley, pero el Parlamento dispone de la última palabra (​Gardbaum, Stephen. 2001. «The New Commonwealth Model of Constitutionalism», American Journal of Comparative Law, 49: 707-760. Disponible en: http://dx.doi.org/10.2307/841055.Gardbaum, 2001), contribuirían a introducir frialdad y deliberación en la toma de decisión intertemporal. Por otra parte, el uso de paneles con la participación de ciudadanos y expertos en las decisiones intergeneracionalmente sensibles, tal como han defendido Niemeyer y Jennstål (​Niemeyer, Simon y Julia Jennstål. En prensa. «The Deliberative Democratic Inclusion of Future Generations», en Iñigo González-Ricoy y Axel Gosseries (eds.), Institutions for Future Generations. Oxford: Oxford University Press.en prensa) en el caso de los mini-públicos, podría modificar las motivaciones de los actores, tanto endógena –al promover la deliberación entre éstos– como exógenamente –al introducir elementos de concienciación externos definidos e introducidos por expertos.^[11]

DETERMINANTES EPISTÉMICOS [Subir]

Los determinantes epistémicos del cortoplacismo político incluyen la desinformación, los sesgos cognitivos o la incertidumbre sobre el futuro. Así, actores adecuadamente motivados pueden desdeñar la importancia de las consecuencias de largo plazo –por ejemplo, del cambio climático– porque ignoran su probable impacto sobre el bienestar de los individuos futuros o porque sobrevaloran la capacidad de la innovación tecnológica para minimizar dicho impacto.

Alternativamente, es posible descontar los beneficios de las políticas de inversión debido a la incertidumbre sobre el futuro: tanto sobre los estados del mundo y la tecnología disponible como sobre la composición e intereses de la población futura. Este determinante es especialmente relevante en el caso de las políticas de inversión, dado su extendido horizonte temporal y la mayor severidad de la incertidumbre que en consecuencia dichas políticas han de enfrentar. Por ejemplo, como señalan Heal y Millner (​Heal, Geoffrey y Antony Millner. 2014. «Uncertainty and decision making in climate change economics», Review of Environmental Economics and Policy, 8 (1): 120-137. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/reep/ret023.2014) en una reciente revisión de la literatura, en el contexto de decisión sobre políticas climáticas nos encontramos en el ámbito de la incertidumbre en el sentido knightiano de que las probabilidades son desconocidas. La incertidumbre es relativa tanto en relación con nuestro conocimiento del sistema climático como con el impacto del cambio climático sobre las sociedades futuras, lo cual depende de factores fundamentalmente inciertos tales como la tecnología futura, el crecimiento global a largo plazo o la adaptabilidad de las sociedades futuras al cambio climático.

Ello tiene importantes implicaciones normativas y empíricas. Normativamente, si la incertidumbre sobre los beneficios futuros o la composición de la población futura es suficientemente severa, ello podría justificar descontar su valor. Por ejemplo, el Informe Stern sobre la economía del cambio climático es célebre por aplicar una tasa de descuento a las consecuencias futuras –i. e. una tasa relativa a cuánto de menos valen dichas consecuencias en relación con las consecuencias inmediatas– mucho menor de la habitual. Sin embargo, justifica descontar ligeramente dichas consecuencias debido a la incertidumbre sobre la supervivencia de la humanidad en el futuro. Es muy cuestionable que se deba atribuir el mismo valor a los bienes futuros que a los presentes si existe la posibilidad de que en el futuro no haya nadie para disfrutar dichos bienes, posibilidad sobre la cual nuestro conocimiento es más incierto cuanto más alejada está en el tiempo. Empíricamente, la incertidumbre es un determinante central a la hora de explicar por qué los individuos descuentan el valor de los beneficios futuros (​Gneezy, Uri et al. 2006. «The uncertainty effect: When a risky prospect is valued less than its worst possible outcome», The Quarterly Journal of Economics, 121: 1283-1309. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/qje/121.4.1283.Gneezy et al., 2006; ​Halevy, Yoram. 2008. «Strotz meets Allais: Diminishing impatience and the certainty effect», The American Economic Review, 98 (3): 1145-1162. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1257/aer.98.3.1145.Halevy, 2008; ​Bickel, Alexander. 1986. The least dangerous branch: the Supreme Court at the bar of politics. New Haven: Yale University Press.Irving, 2009; ​Jacobs, Alan M. y J. Scott Matthews. 2012. «Why do citizens discount the future? Public opinion and the timing of policy consequences». British Journal of Political Science, 42 (4): 903-935. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/S0007123412000117.Jacobs y Matthews, 2012). Como ha mostrado Frederick (​Frederick, Shane. 2003. «Measuring intergenerational time preference: Are future lives valued less?», Journal of Risk and Uncertainty, 26 (1): 39-53. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1023/A:1022298223127.2003), si bien los individuos tienden a descontar el valor de las vidas futuras, dicha tendencia se debe casi exclusivamente a la incertidumbre sobre si las personas futuras realmente existirán o sobre si los riesgos a los que se enfrenten realmente les afectarán –por ejemplo, porque puedan desarrollar la tecnología requerida para neutralizarlos–. Una vez que controlamos por incertidumbre, el descuento intergeneracional desaparece.

Podemos distinguir tres tipos de reformas institucionales dirigidas a responder a dichos determinantes epistémicos.

Un primer conjunto de reformas está dirigido a incrementar nuestro conocimiento sobre el futuro y a hacer más tratable la incertidumbre sobre el mismo, a fin de reducir la disposición cortoplacista individual y facilitar la adopción de políticas de inversión cuyos resultados sean predecibles y beneficiosos para las generaciones futuras. Así, podemos identificar, en primer lugar, prácticas transversales de prospección futura actualmente operando en numerosas administraciones públicas, así como instituciones específicas de investigación futura, tales como las que encontramos en el modelo finlandés. En segundo lugar, podemos identificar todo un conjunto de indicadores dirigidos a medir el impacto intergeneracional de nuestra acciones y a hacer la incertidumbre sobre dicho impacto más tratable. Indicadores de desarrollo sostenible como la huella ecológica o los ahorros genuinos tienen una dimensión claramente intergeneracional. En este sentido, la Comisión Oxford Martin para las Generaciones Futuras (​Oxford Martin Commission for Future Generations. 2013. Now for the long term: The report of the Oxford Martin Commission for future generations. Oxford: University of Oxford.2013) ha defendido la importancia intergeneracional de una agencia estadística global –Worldstat, análoga a Eurostat– que pueda proporcionar estadísticas fiables sobre las tendencias globales de largo plazo. Por supuesto, el futuro es por definición incierto y la incertidumbre no puede ser completamente erradicada. Sin embargo, el uso de indicadores como los mencionados no solo permite cuantificar el impacto de nuestras decisiones y basar la discusión sobre políticas de inversión en evidencia. Dado que los ciudadanos son con frecuencia reticentes a apoyar políticas de inversión por aversión a la complejidad de éstas y a la incertidumbre de sus resultados (​Jacobs, Alan M. y J. Scott Matthews. 2012. «Why do citizens discount the future? Public opinion and the timing of policy consequences». British Journal of Political Science, 42 (4): 903-935. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/S0007123412000117.Jacobs y Matthews, 2012), el uso de indicadores fiables también promueve la extensión de sus horizontes temporales.

Un segundo conjunto de propuestas está dirigido no a incrementar la fiabilidad de nuestro conocimiento sobre el futuro, sino a diseminar dicho conocimiento entre los actores involucrados y traducirlo políticamente. Las instituciones educativas y de concienciación mencionadas en la sección anterior tienen una dimensión claramente epistémica, además de motivacional. Los mini-públicos mencionados anteriormente, así como los comités de expertos con poderes consultivos, tales como los que encontramos en los modelos finlandés y húngaro, tratan de combinar la diseminación del conocimiento existente –en el caso de los mini-públicos, mediante la participación de expertos que introducen y conducen los aspectos factuales de las cuestiones– con la deliberación entre ciudadanos, funcionarios y cargos electos, a fin de incrementar la calidad epistémica de las decisiones políticas.

Estos dos tipos de instituciones afrontan los deteminantes epistémicos del cortoplacismo tratando de modificar nuestro conocimento sobre el futuro y su diseminación en la sociedad. Un tercer conjunto de instituciones aborda dichos determinantes sin tratar de modificar el conocimiento existente, tomándolo como dado. Aunque estas instituciones son ciertamente compatibles con las anteriores, su objetivo es guiar la acción política bajo las condiciones actuales de conocimiento asimétricamente distribuido y de incertidumbre. Allí donde el conocimiento está asimétricamente distribuido –lo cual es frecuente en ámbitos intertemporalmente sensibles como el fiscal o el ambiental, en los que la dimensión epistémica es especialmente relevante–, durante las últimas décadas hemos presenciado la transferencia de competencias desde ámbitos decisorios no expertos –tales como el Parlamento– a cuerpos decisorios compuestos por expertos (​Thatcher, Mark y Alec Stone Sweet. 2002. «Theory and practice of delegation to non-majoritarian institutions», West European Politics, 25 (1): 1-22. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/713601583.Thatcher y Stone Sweet, 2002). Sin embargo, como hemos señalado en la sección anterior, ello puede generar importantes problemas de legitimidad, al reducir el grado de control democrático de dichas instituciones. Por otra parte, la toma de decisiones en condiciones de incertidumbre ha dado lugar a un amplio debate sobre los principios que deberían operar bajo dichas condiciones. El principio de precaución, que establece que cuando una actividad amenaza con dañar la salud humana o el medio ambiente, se han de tomar precauciones incluso cuando la relación de causalidad no está completamente establecida científicamente, ha sido particularmente influyente en el derecho ambiental internacional y en los debates sobre políticas ambientales en la UE o Naciones Unidas (​Raffensperger, Carolyn. 1999. Protecting public health and the environment: implementing the precautionary principle. Washington DC: Island Press.Raffensperger, 1999; ​Gardiner, Stephen. 2006. «A Core Precautionary Principle», Journal of Political Philosophy, 14 (1): 33-60. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1111/j.1467-9760.2006.00237.x.Gardiner, 2005).

A modo de conclusión, es preciso mencionar un problema relativo a nuestro conocimiento sobre la composición de las generaciones futuras que ha centrado muchos de los debates filosóficos desde la publicación de Parfit (​Parfit, Derek. 1984. Reasons and Persons. Oxford: Oxford University Press.1984) y cuyas implicaciones institucionales son raramente consideradas por otras disciplinas. Se trata de un problema de endogeneidad, a saber: el número y la identidad de las generaciones futuras no solo son inciertos, también son dependientes de nuestras decisiones actuales, lo cual dificulta que podamos emplear su composición como criterio para guiar nuestras decisiones presentes. Por ejemplo, no podemos definir el nivel apropiado de transferencia o ahorro intergeneracional de las políticas de inversión basándonesen el número de personas que vivirán en el futuro y a sus intereses puesto que quién vivirá y cuántos vivirán en el futuro depende del nivel de inversión y ahorro que asumamos hoy. Éste es un problema de difícil solución en el caso numérico, pero que podría quizá resolverse en el caso de la identidad de los individuos futuros si, en lugar de apelar a los intereses de individuos futuros concretos, apelásemos a atributos impersonales, tales como necesidades básicas o derechos fundamentales, que podamos atribuir a cualquier individuo futuro. Una implicación de ello es que, probablemente, las reformas propuestas en nombre de las generaciones futuras deberían estar sujetas a satisfacer criterios normativos minimalistas como éstos y que, por ello, muchas de las propuestas existentes probablemente son excesivamente ambiciosas al apelar a intereses de individuos futuros que no solo desconocemos sino que además son endógenos a las decisiones que dichas propuestas producirían en caso de ser adoptadas.

Determinantes institucionales [Subir]

Consideramos, por último, los determinantes institucionales del cortoplacismo político, con especial atención a los problemas de debilidad institucional y a los fallos de coordinación. Puesto que en los sistemas democráticos las preferencias de los ciudadanos tienen especial influencia sobre el funcionamiento de las instituciones políticas, en esta sección consideramos tanto los determinantes propiamente institucionales como la incidencia de éstos sobre las preferencias intertemporales de los ciudadanos.

Desde el punto de vista institucional, el cortoplacismo político puede deberse, en primer lugar, a la debilidad de las instituciones para aplicar decisiones políticas, algo especialmente relevante en el caso de las políticas de inversión, dado que éstas requieren la extracción de recursos presentes y su transferencia intergeneracional de manera continuada y durante períodos prolongados de tiempo. Por ejemplo, en el ámbio climático, el Banco Mundial (​Banco Mundial. 2010. Development and Climate Change. Washington DC: Banco Mundial.2010: cap. 6) ha estimado los costes de mitigación entre 140.000 y 175.000 millones de dólares anuales, y los de adaptación entre 30.000 y 100.000 millones adicionales al año. Esto puede ocurrir tanto por la escasa capacidad fiscal del estado, i.e. por su incapacidad para recaudar impuestos y generar los ingresos necesarios para implementar dichas políticas, como por el uso inadecuado de dichos ingresos una vez generados.

El caso de la corrupción y la desconfianza institucional que se deriva de ella tiene especial relevancia intertemporal (​Garrì, Iconio. 2010. «Political short-termism: a possible explanation», Public Choice, 145 (1-2): 197-211. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1007/s11127-009-9561-5.Garri, 2010). Allí donde la corrupción percibida es elevada, políticas con resultados inmediatos pueden resultar más eficientes que políticas con resultados esperados en el largo plazo, puesto que los resultados de las primeras son más fácilmente controlables, lo cual dificulta el desvío de recursos. Las políticas cortoplacistas facilitan asimismo que los candidatos no corruptos pueden señalizar que son «buenos tipos», al comprometerse a adoptar políticas de corto plazo cuyos resultados serán fácilmente observables. Por ejemplo, Mani Pulite, la investigación judicial contra la corrupción realizada en Italia en la primera mitad de la década de 1990, produjo una reducción de las inversiones de capital. Según Garri, esto podría deberse a que dichas inversiones tienen un horizonte temporal más extendido y, por ello, son más difíciles de controlar que otras formas de gasto con efectos más inmediatos. Dada la elevada corrupción percibida entre los ciudadanos, su reducción habría producido un incremento de las políticas de corto plazo, más fáciles de controlar y mediante las cuales los cargos electos podían señalizar que no eran corruptos.

Consideremos en segundo lugar los problemas de coordinación, que pueden ser sincrónicos o diacrónicos. Problemas sincrónicos de coordinación se dan típicamente en la provisión de bienes públicos, como la mitigación del cambio climático. Al no poderse excluir del disfrute de dichos bienes a quienes no participan en sus costes, los incentivos al comportamiento oportunista son fuertes.

Los problemas diacrónicos de coordinación, por su parte, son especialmente relevantes en el caso de las políticas de inversión, que típicamente exigen ser sostenidas durante períodos prolongados de tiempo y por Gobiernos que han de respetar los compromisos adoptados por Gobiernos anteriores. Los ciclos electorales y partidistas pueden generar problemas de coordinación diacrónica e inconsistencia temporal. Si, por ejemplo, los votantes evalúan a los candidatos por su actuación agregada, los Gobiernos salientes tienen fuertes incentivos para desviarse de los compromisos de largo plazo y adoptar políticas con beneficios inmediatamente anteriores a las siguientes elecciones. Si, por el contrario, los votantes evalúan a los candidatos en términos partidistas, los partidos pueden cultivar lazos con ciertos segmentos electorales y adoptar políticas que beneficien a éstos, desviandose así de políticas de inversión adoptadas por Gobiernos anteriores de distinto color político. En ambos casos, el resultado es agregadamente subóptimo y perjudicial para los intereses de las generaciones futuras. No solo pueden conducir al abandono de las políticas de inversión. Si los costes de la inversión incurridos hasta entonces son hundidos –i. e. si no pueden ser recuperados–, éstos podrían terminar perdiéndose.

Los problemas diacrónicos de coordinación tienen, a su vez, una importante incidencia en la disposición de los ciudadanos a apoyar políticas de inversión. Jacobs y Matthews (​Jacobs, Alan M. y J. Scott Matthews. 2012. «Why do citizens discount the future? Public opinion and the timing of policy consequences». British Journal of Political Science, 42 (4): 903-935. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/S0007123412000117.2012) muestran que una de los principales razones por la que los ciudadanos son reacios a apoyar políticas de inversión es la fragilidad de los compromisos políticos, i. e. la posibilidad de que los cargos políticos presentes o futuros se desvíen de los compromisos adoptados anteriormente. Dicha fragilidad es temporalmente sensible, pues cuanto más prolongado es el horizonte temporal de las políticas de inversión, mayor es el número de Gobiernos que deberán respetarlas y mayor la probabilidad de que alguno de ellos se desvíe de éstas.

Estos problemas –que frecuentemente están interrelacionados, como es el caso de los incumplimientos de los compromisos internacionales sobre emisiones, los cuales tienen una dimensión tanto diacrónica como sincrónica– son bien conocidos en la literatura sobre inconsistencia temporal y compromiso creíble (​Kydland, Finn E. y Edward C. Prescott. 1977. «Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans», The Journal of Political Economy, 85 (3) : 473-491. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1086/260580.Kydland y Prescott, 1977; ​North, Douglass C. y Barry Weingast. 1989. «Constitutions and commitment: the evolution of institutions governing public choice in seventeenth-century England», The Journal of Economic History, 49 (4): 803-832. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/S0022050700009451.North y Weingast, 1989; ​Elster, Jon. 2000. Ulysses unbound. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/CBO9780511625008.Elster, 2000). Podemos identificar dos conjuntos –conectados, como veremos– de respuestas institucionales a partir de dicha literatura: aquéllas basadas en reglas y aquéllas basadas en la creación de organismos coordinadores con autoridad supraestatal y/o intergeneracional.

Un primer tipo de propuestas trata de definir un conjunto de reglas que discipline la conducta de los agentes políticos, dificultando el comportamiento oportunista y la desviación de recursos al establecer dichas reglas con claridad e incrementar los costes de desviación de las mismas. Ejemplos intergeneracionalmente relevantes son normas ambientales como el principio de precaución o el principio «quien contamina, paga» o las diversas variantes de la regla de oro presupuestaria adoptadas en los últimos años por países como Suiza o Alemania.

Estas reglas pueden ser externamente impuestas o autoimpuestas, pueden tener rango ordinario o constitucional y pueden admitir diversos grados de precisión.

Consideremos primero la cuestión de la autoimposición. El informe sobre el futuro que la Constitución finlandesa exige a cada Gobierno es un ejemplo de autoimposición, pues el contenido del mismo es definido por cada Gobierno, mientras que la Constitución japonesa de posguerra, redactada por los Aliados, es un caso claro de imposición externa. Es importante tener en cuenta que normas que son impuestas a agentes políticos específicos, tales como las reglas de oro presupuestarias, no siempre han de ser consideradas como externamente impuestas. Si dichas normas resultan de un proceso que satisfaga los requisitos de soberanía, participación y deliberación necesarios para que podamos hablar de autoimposición, entonces es posible entenderlas como mecanismos de precompromiso dirigidos a resolver los problemas de coordinación sincrónica e inconsistencia temporal, puesto que podrían servir para que los ciudadanos dificulten que, en momentos posteriores al de adopción, ellos mismos o sus cargos electos puedan desviarse de la norma adoptada (​Ackerman, Bruce. 1991. We the People. Foundations. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.Ackerman, 1991; ​Elster, Jon. 2000. Ulysses unbound. Cambridge: Cambridge University Press. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1017/CBO9780511625008.Elster 2000).

Esto es problemático, sin embargo, cuando dichas normas adquieren rango constitucional, algo frecuente en las últimas décadas, en las que al menos 57 países han adoptado cláusulas explícitamente dirigidas a proteger los intereses de las generaciones futuras y muchos más han adoptado cláusulas de protección ambiental o sostenibilidad fiscal (​Hayward, Tim. 2004. Constitutional environmental rights. Oxford: Oxford University Press. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1093/0199278687.001.0001.Hayward, 2004; ​May, J. y E. Daly. 2009. «Vindicating Fundamental Environmental Rights Worldwide», Oregon Review of International Law, 11: 365-439.May y Daly, 2009; ​Cho, Hong Sik y Ole W. Pedersen. 2013. «Environmental rights and future generations», en Mark Tushnet et al. (eds). Handbook on Constitutional Law. London: Routledge. Disponible en: http://dx.doi.org/10.4324/9780203072578.ch31.Cho y Pedersen, 2013; ​González-Ricoy, Iñigo. En prensa. «Constitutionalising Intergenerational Provisions», en González-Ricoy, Iñigo y Axel Gosseries (eds.), Institutions for Future Generations. Oxford: Oxford University Press.Gónzález-Ricoy, en prensa). La constitucionalización de dichas normas cumple un doble objetivo. Por una parte, trata de incrementar la probabilidad de que sean cumplidas, pues a diferencia de las normas de rango ordinario –y no digamos las adoptadas voluntariamente, como ocurre en el caso finlandés– tienen prioridad normativa sobre las decisiones del legislador y el Gobierno. Por otra parte, la constitucionalización trata de incrementar la probabilidad de que se mantengan a lo largo del tiempo puesto que, a diferencia de las normas de rango ordinario –y no digamos las que han de renovarse cada legislatura, como sucede en el modelo finlandés–, éstas son típicamente rígidas, i. e. solo pueden ser enmendadas mediante procedimientos más gravosos que el procedimiento legislativo ordinario. Al dotar de prioridad y de rigidez a las normas intergeneracionales, la constitucionalización reduce la posibilidad de oportunismo y desviación de recursos y facilita la superación de los problemas de coordinación, tanto sincrónicos como diacrónicos. Sin embargo –y ésta es la razón por la que resulta problemático referirnos a dichas normas como autoimpuestas–, la constitucionalización de normas, incluso cuando su adopción es impecablemente democrática, supone la imposición de las mismas sobre las nuevas generaciones que permanentemente ingresan en el cuerpo político y que no han participado en su adopción. Esto es lo que dificulta que puedan ser consideradas autoimpuestas, al menos intergeneracionalmente, lo cual genera importantes problemas de legitimidad intergeneracional al violar el principio de soberanía generacional, según el cual cada generación debería tener la capacidad de imponerse sus propias normas.

El grado de imposición intergeneracional de las cláusulas constitucionales es relativo al grado de precisión de su formulación. Cuando las cláusulas son formuladas como principios generales –tal como es frecuentemente el caso de las cláusulas ambientales y de justicia intergeneracional–, las generaciones futuras pueden fácilmente adaptar la interpretación de las mismas a sus circunstancias particulares (​Ferreres-Comella, Víctor. 2000. «A Defense of Constitutional Rigidity», Analisi e Diritto, 45-68.Ferreres Comella, 2000), lo cual no es posible cuando éstas están formuladas como reglas precisas –tal como suele ocurrir con las cláusulas de estabilidad presupuestaria–. Ocurre, sin embargo, que allí donde las cláusulas carecen de precisión, los costes de desviación se reducen y la capacidad de éstas para resolver problemas de oportunismo y coordinación igualmente se reduce. Así, con la excepción de un número limitado de decisiones judiciales, las cláusulas constitucionales ambientales han sido generalmente consideradas como de ejecución no inmediata por los tribunales, siendo su desarrollo diferido al legislador (cf. ​May, J. y E. Daly. 2009. «Vindicating Fundamental Environmental Rights Worldwide», Oregon Review of International Law, 11: 365-439.May y Daly, 2009; ​Cho, Hong Sik y Ole W. Pedersen. 2013. «Environmental rights and future generations», en Mark Tushnet et al. (eds). Handbook on Constitutional Law. London: Routledge. Disponible en: http://dx.doi.org/10.4324/9780203072578.ch31.Cho y Pedersen, 2013).

Un segundo conjunto de propuestas trata de resolver los problemas de coordinación mediante la creación de organismos con autoridad supraestatal y/o intergeneracional que puedan disciplinar a los actores involucrados, reduciendo así las probabilidades de oportunismo intergeneracional, desviación de recursos e incumplimiento de los compromisos adoptados. Cuando los problemas de adopción de las políticas de inversión son exclusivamente de coordinación, dichas propuestas pueden inducir mejoras paretianas, i. e. mejoras que sean beneficiosas para todos los actores o que al menos beneficien a algunos de ellos sin dejar a ninguno en peor situación.

Ejemplos tradicionales de instituciones de coordinación son los tribunales constitucionales o los consejos fiscales, los cuales pueden ejercer de autoridad coordinadora sincrónica (e. g. entre estados en países federales) y diacrónica (e. g. entre los sucesivos Gobiernos de un estado). Más recientemente, las propuestas para la creación de un Alto Comisionado para las Generaciones Futuras en Naciones Unidas o de un Defensor para las Generaciones Futuras para la Unión Europea, ambas inspiradas por la experiencia húngara, podrían contribuir a resolver problemas similares en el ámbito internacional. Por una parte, podrían facilitar el cumplimiento de los acuerdos entre estados al incrementar los costes de desviación. Por otra parte, podrían facilitar el mantenimiento de dichos acuerdos a lo largo del tiempo al incrementar los costes de renegar de los mismos. Asimismo, al hacerlo, facilitarían la señalización creíble por parte de los actores involucrados, que en caso de desviación posterior asumen costes superiores a los que asumirían, ceteris paribus, en ausencia de dichos organismos, lo cual, sin embargo, podría dificultar su adopción. La propuesta para la creación de un Alto Comisionado de Naciones Unidas, por ejemplo, le atribuye poderes significativos de control, alerta temprana, revisión y denuncia (​Ward, Halina. 2012. Committing to the future we want: a High Commissioner for Future Generations at Rio+20. Londres: Foundation for Democracy and Sustainable Development y World Future Council.Ward, 2012; ​Secretaría General de Naciones Unidas. 2013, Intergenerational Solidarity and the Needs of Future Generations. Nueva York: Naciones Unidas.Secretaría General de Naciones Unidas, 2013: 37).

Para terminar, es preciso señalar la estrecha relación entre las propuestas basadas en organismos de coordinación y las basadas en reglas. Por una parte, las reglas intergeneracionales requieren, como es lógico, de mecanismos de aplicación. Debido a los conflictos de intereses que surgen cuando la aplicación de dichas reglas cae bajo la jurisdicción de los mismos actores que han de ser disciplinados, no es sorprendente que con frecuencia se defienda la necesidad de organismos independientes para la aplicación de las mismas. Por otra parte, dichos organismos requieren de un mandato que establezca su jurisdicción así como sus atribuciones. En ausencia de reglas claras que delimiten el ámbito y formas de actuación de dichos organismos, éstos podrían abusar de su independencia, lo cual podría amenazar su legitimidad y sostenibilidad a lo largo del tiempo.

CONCLUSIONES [Subir]

En este trabajo se han analizado diversas instituciones intergeneracionales por su capacidad para tratar los diversos determinantes del cortoplacismo político y la inconsistencia temporal y promover la adopción de políticas de inversión. En relación con los determinantes motivacionales, se han identificado instituciones dirigidas a alinear las motivaciones de los actores mediante el uso de incentivos, a reducir el peso de las motivaciones intertemporalmente inapropiadas y a actualizar dichas motivaciones, tanto exógena como endógenamente. En relación con los determinantes epistémicos, se han identificado instituciones dirigidas a incrementar nuestro conocimiento sobre el futuro, a diseminar dicho conocimiento y a distribuir la capacidad decisoria según la distribución de éste. Por último, en relación con los determinantes institucionales, se han identificado instituciones basadas en reglas así como instituciones basadas en organismos de coordinación diacrónica y sincrónica.

A modo de conclusión, es importante mencionar varias implicaciones para el diseño, viabilidad y legitimidad de las instituciones intergeneracionales.

Primero, dada la heterogeneidad de los determinantes del cortoplacismo político, es improbable que reformas aisladas puedan responder adecuadamente a todos los determinantes posibles y adaptarse a todos los horizontes temporales posibles. Por otra parte, dado que muchos de los ámbitos de actuación intergeneracionalmente relevantes están interrelacionados –consideremos los ámbitos demográfico, energético y climático, por ejemplo– es probable que cualquier respuesta efectiva al problema del cortoplacismo y la inconsistencia temporal requiera la combinación de diversos tipos de mecanismos institucionales que operen de manera integrada, tal como ocurre en el modelo finlandés.

Segundo, es preciso ser conscientes, no obstante, de que los enfoques que combinan diversos mecanismos e instituciones, como el finlandés, violan el principio de parsimonia e imponen importantes costes computacionales a los ciudadanos. Esto no solo es relevante desde el punto de vista de su legitimidad normativa, al dificultar el control y rendición de cuentas por parte de la ciudadanía. Dado que, como hemos visto en la sección relativa a los determinantes epistémicos, la aversión a la complejidad es una de las principales razones por las que los ciudadanos son reacios a apoyar políticas de inversión, modelos tan complejos como el finlandés también pueden suscitar problemas de legitimidad percibida, lo cual puede dificultar su viabilidad y sostenibilidad a lo largo del tiempo.

Tercero, además de problemas de legitimidad percibida, muchas de las instituciones intergeneracionales suscitan importantes problemas de legitimidad normativa. Por supuesto, las instituciones existentes también presentan dichos problemas, al desatender con frecuencia los intereses de las generaciones futuras. Por otra parte, no todas las instituciones intergeneracionales tienen problemas de legitimidad, pues muchas de ellas son meramente consultivas. Dado que no obstante muchas de ellas sí que disponen de atribuciones vinculantes –tales como la capacidad para retrasar el proceso legislativo en el caso húngaro, para derogar leyes en el caso de los tribunales constitucionales o para legislar en el modelo de Dobson–, éstas suscitan preocupaciones relativas a su legitimidad intra e intergeneracional. Por ejemplo, instituciones como los consejos fiscales o los defensores de las generaciones futuras son independientes y suponen, por ello, una desviación de los principios de designación democrática y rendición de cuentas vertical. La propuesta de Dobson claramente viola el principio de igualdad política al conferir poderes especiales a ciertos ciudadanos por el hecho de pertenecer a grupos ecologistas. Y otras propuestas, como aquellas basadas en la constitucionalización de normas intergeneracionales, suponen la imposición de la voluntad de la generación constituyente sobre las posteriores, amenazando así el principio de soberanía generacional.

Estas y otras consideraciones normativas han caido fuera del alcance de este trabajo. Para ser completo, un análisis normativo de las instituciones intergeneracionales debería examinarlas cuidadosamente.