¿Del secretismo a la transparencia? Análisis del registro de lobbies y las agendas diarias del Ayuntamiento de Madrid (2018-‍2023)

INTRODUCCIÓN[Subir]

Las políticas de transparencia llevan décadas promoviéndose como el recurso más eficiente a las disfunciones de las administraciones públicas, especialmente en lo referido a la corrupción política y la mejora de la gestión (‍Hood, 2010; ‍Hood y Heald, 2006; ‍Bastida y Benito, 2007; ‍Bastida et al., 2009; ‍Meijer, 2013; ‍Villoria et al., 2017). Con ellas se persigue mejorar el funcionamiento de gobiernos y administraciones introduciendo una nueva cultura organizativa y tecnológica, así como reforzar la confianza ciudadana en las instituciones públicas (‍Cucciniello et al., 2017; ‍Mabillard y Zumofen, 2017). Los beneficios que la transparencia aporta a la democracia son importantísimos, y están vinculados, entre muchos otros factores enumerados por Valle Escolano (‍2020), al fomento de la participación política, de la que la transparencia constituye un prerrequisito (‍Villoria y Ramírez-Alujas, 2011); a una mayor eficiencia económica (‍Stiglitz, 2000; ‍Islam, 2003); a la rendición de cuentas (‍Finn, 1994; ‍Mulgan, 2000; ‍Armstrong, 2005; ‍Bovens, 2007; ‍Alonso Magdaleno y García-García, 2014); a la prevención del abuso de poder (‍Arendt, 1963), y al otorgamiento de influencia a los más débiles, actuando como contrapeso a potentes intereses corporativos e individuales (‍Cunill, 2006).

En España, la aprobación de la ‍Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG), sentó las bases para que muchos gobiernos impulsaran una agenda de reformas de gobierno abierto (‍Bertot et al., 2010; ‍Villoria, 2018; ‍Lizcano Álvarez, 2008, ‍2010). Entre tales gobiernos, los de las administraciones locales, a los que dicha ley obligó con una moratoria de dos años. La implantación de las obligaciones de transparencia supuso un importante desafío en el ámbito local, donde en un primer momento se topó con numerosas barreras, entre ellas la falta de planificación, la carencia de recursos, el insuficiente compromiso y hasta las reticencias de quienes debieron liderar y poner en marcha el proceso; en suma, la necesidad de un importante cambio cultural, tanto en la ciudadanía, como en los empleados públicos y en los responsables políticos (‍Valle Escolano, 2020).

Trascurrida una década desde la fijación del marco legal, alcanzar una gestión pública transparente es ya un objetivo instalado en los ayuntamientos españoles que, no obstante, encuentra dificultades sociales, tecnológicas, normativas y de calidad (‍Jiménez Asencio et al., 2012; ‍Iglesias y Villoria, 2017; ‍Villoria, 2014, ‍2015; ‍Villoria y Forcadell, 2015; ‍Caamaño-Alegre y Campos Acuña, 2015), que lógicamente se amortiguan al aumentar la población y, con ello, su capacidad institucional como elemento facilitador (‍Denters, 2002; ‍Ginesta et al., 2024; ‍McDonnell, 2020; ‍Valle Escolano, 2020), un factor que habría que matizar con otros más complejos relacionados con el tejido institucional, legislativo o ciudadano de los diferentes territorios (‍Ginesta et al., 2024). Con todo, lo cierto es que el progresivo protagonismo de lo local en las políticas públicas y la incidencia directa de las actividades y programas de los ayuntamientos en la calidad de vida de las personas, unido al hecho de que representan el primer nivel de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, son factores que han puesto el foco de interés en la gestión municipal y en sus niveles de transparencia (‍Caamaño et al, 2013).

La situación jurídica de las entidades locales al respecto sin embargo es bien diversa, tal como constata la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) en el Preámbulo de la Ordenanza tipo de transparencia pública (‍FEMP, 2024). Algunos municipios únicamente están sometidos a la ley estatal como marco normativo, mientras que otros están sujetos adicionalmente a la ley autonómica en la materia; algunos poseen una ordenanza reguladora de la transparencia y el acceso a la información pública, mientras que otros carecen de ella. De ahí que sus obligaciones en la materia sean también diferentes. Ante esta situación, es momento de evaluar si las políticas de transparencia municipales han logrado diseñar instrumentos útiles y eficaces y si, con ello, se está produciendo un cambio en la cultura organizativa y democrática municipal. Ruvalcaba (‍2019) y Medir et al. (‍2021) han examinado recientemente los avances en transparencia desde una perspectiva institucional y organizativa, señalando la existencia de elementos —liderazgo, presupuestos, población— que explican el cumplimiento desigual de la normativa. En este trabajo nos interesamos por un asunto que permite varios enfoques según la disciplina que lo aborde: la publicación de las agendas de responsables públicos y la creación del Registro de Lobbies en el Ayuntamiento de Madrid, que es uno de los municipios más ambiciosos en cuanto a mejorar la transparencia de las relaciones con la ciudadanía.

Este asunto es relevante por dos motivos. Por un lado, son muchos los trabajos que desde el ámbito jurídico (‍Ponce, 2015; ‍Ridao, 2017; ‍Rubio, 2021) han señalado la necesidad de regular los contactos que los lobbies mantienen con cargos y responsables públicos. Desde el derecho penal se anima a endurecer el control sobre los delitos de tráfico de influencias, entendiendo que el lobismo oculto es una práctica delictiva de cohecho y prevaricación. El derecho constitucional y administrativo, siguiendo las experiencias de la Unión Europea y, sobre todo de los Estados Unidos, entiende que los lobbies contribuyen a la defensa de intereses ciudadanos y que, en todo caso, es necesaria una regulación que proteja la actividad institucional de injerencias indeseadas (‍González Fernández, 2020). Para ello se propone la creación de registros voluntarios de grupos de interés, la publicidad de las agendas de los responsables públicos, la inclusión de huellas normativas, la aceptación de códigos de conducta y la declaración de incompatibilidades en lo que se conoce como «puertas giratorias» (‍Sierra-Rodríguez, 2023).

Por otro lado, son pocos los autores que desde la ciencia política han participado en el debate sobre el diseño de una regulación específica sobre la actividad de los grupos de interés a nivel regional (‍Chaqués, 2015) o local (‍Bouza, 2021; ‍Medina, 2021), en buena parte porque se ha aceptado que sus actividades no están debidamente reguladas y que los registros son un instrumento necesario para proteger a las instituciones y fomentar el control ciudadano. Tanto la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como la Unión Europea han legitimado este diagnóstico (‍OECD, 2021), por lo que allí donde se han introducido políticas de transparencia, como en Cataluña, Aragón, Navarra o la Comunidad Valenciana, la preocupación se ha centrado en diseñar marcos normativos propios sin apenas considerar, como hacen algunos estudios (‍Bunea, 2018; ‍Crepaz, 2020), que los registros no son ajenos a malas prácticas y dinámicas indeseadas. Como señala García Guitián (‍2016: 81), «existen diversos mecanismos participativos que sirven para afrontar problemas de la gobernanza democrática que afectan a sus criterios de legitimidad, justicia, y gobierno efectivo», y sigue, «ningún mecanismo los consigue todos a la vez, pero son útiles para solucionar ciertos déficits, siempre teniendo en cuenta que el diseño se debe ajustar a los objetivos específicos».

El artículo tiene dos objetivos centrales: uno de carácter sustantivo, que es conocer con quiénes se han reunido los responsables públicos del Ayuntamiento de Madrid, y qué temas (o intereses) son los más relevantes para la toma de decisiones municipal durante el período 2018-‍2023, y otro de carácter instrumental, que es construir una base de datos fiable a partir de la evidencia pública disponible, que permita detectar posibles errores en el diseño de los instrumentos de transparencia desarrollados hasta el momento.^[1] Nuestro punto de partida es asumir, siguiendo a Rubiños y Meseguer (2021: 268), la existencia de una serie de carencias en la regulación de la actividad de lobby del Ayuntamiento de Madrid, que no permiten «hacer un seguimiento íntegro y ágil de la toma de decisiones». Si bien para los autores «hay un reto en materia de gestión de la información y la necesidad de crear herramientas tecnológicas adecuadas para que nos permitan alcanzar una visión más nítida de las decisiones públicas» (‍Rubiños y Messeguer, 2021: 268), en este artículo nos preguntamos si, más allá de los aspectos tecnológicos que sin duda habría que abordar, existen deficiencias en el diseño del Registro de Lobbies y de las agendas de responsables públicos que no han permitido hasta el momento ofrecer evidencia pública fiable sobre qué intereses y qué actores participan en la toma de decisiones en el Ayuntamiento de Madrid.

Este artículo contribuye a la literatura que evalúa la implementación de las políticas de transparencia a nivel local (‍Serrano-Cinca et al., 2009; ‍Albalate, 2013; ‍Caamaño Alegre et al., 2013; ‍Garrido-Rodríguez et al., 2019; ‍Sáez-Martín et al., 2019), así como a los estudios sobre asociacionismo y poder local desde una perspectiva metodológica (‍Molins y Medina, 2018), en tanto que analizamos la calidad de los datos recogidos en el registro de lobbies y las agendas para estudiar la actividad de los grupos de interés a nivel local. El artículo se estructura de la siguiente manera: a continuación, se revisa la literatura sobre agendas de cargos públicos y registros de interés; seguido, explicamos la creación de nuestra base de datos, los criterios de clasificación de las inscripciones en el registro de lobbies del Ayuntamiento de Madrid, y de las reuniones agendadas; después analizamos la composición del registro de lobbies atendiendo a la tipología asociativa —u organizativa— e intereses de los inscritos, así como su correspondencia con las agendas de los cargos públicos; finalmente apuntamos las conclusiones de esta investigación.

AGENDAS Y REGISTROS EN LAS POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA A NIVEL LOCAL[Subir]

La obligación de transparencia es una realidad que a día de hoy no admite reservas, y en particular, por lo que respecta a las agendas de trabajo de los altos cargos. La Ley de Transparencia española no obliga a su publicación, pese a la importancia que la cuestión posee en términos de influencia en procesos normativos o en el diseño de políticas públicas, además del marcado carácter público que debieran tener tales agendas, como elementos susceptibles de ser conocidos por la ciudadanía. Con todo, tal publicación resulta obligatoria en muchos casos, al haberse incorporado a numerosas leyes autonómicas aplicables a los entes locales, así como a las ordenanzas y normativas de varias corporaciones de Castilla-La Mancha, y a los ayuntamientos de Madrid, Sevilla y Córdoba; el primero de ellos, objeto de nuestro estudio. En este contexto destaca asimismo la Ordenanza tipo de transparencia pública de la FEMP (‍FEMP, 2024), que recomienda publicar, entre la Información relativa a altos cargos y personal directivo, las agendas de trabajo de los miembros de la Junta de Gobierno Local de los órganos directivos y del personal eventual.

La existencia de solicitudes de información sobre las agendas de los cargos públicos por la ciudadanía, recursos contra la denegación de tal información, o recomendaciones de entidades diversas (‍CIVIO, 2022), sin duda han contribuido a moldear los criterios formulados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (‍CTBG, 2017)^[2]. De entre los elementos que articulan el debate sobre dicha publicación, ocupa un lugar esencial el relativo al contenido de datos a difundir, que debería incluir la totalidad de informaciones referidas a la actividad oficial de los responsables públicos, con aplicación, en su caso, de los límites que establece el artículo 14 de la LTAIBG, incluyendo cualesquiera actividades realizadas en el ejercicio de su cargo (reuniones, visitas, recepciones y actos institucionales, eventos, conferencias o foros, viajes y desplazamientos oficiales). En particular, este estudio subraya el interés por conocer con quiénes se reúnen los altos cargos de la administración, qué temas se tratan y cómo estas reuniones influyen en los asuntos públicos, para lo cual resulta necesario difundir la fecha, el lugar, los participantes, los temas tratados, los compromisos adquiridos y los documentos intercambiados en todas las reuniones que puedan tener impacto en cualquier política pública (‍CIVIO, 2016, ‍2018). El problema surge porque en muchos casos la información es escasísima, no se publica ni difunde en la inmensa mayoría de portales de transparencia (‍Cerrillo, 2024) y se limita a los actos oficiales (comisiones, ruedas de prensa), o a recepciones, actos de partido o desayunos informativos, sin incluir apenas detalle, en el caso de encuentros y reuniones con asociaciones, lobistas o ciudadanos. En un reciente estudio, Medina y Chaqués (‍2024) ponen de manifiesto algunas limitaciones para estudiar el acceso de los grupos de interés a la arena gubernamental a partir de la información proporcionada por La Moncloa, como pueden ser la falta de detalle sobre los contenidos abordados en las reuniones o que únicamente se informe de las reuniones con los miembros del Consejo de Ministros/as, pero no de sus asesores, Secretarías de Estado o Direcciones Generales.

Una agenda incompleta o poco relevante, sin duda, se inserta en la que Fox (‍2007) denomina transparencia opaca o difusa, es decir, aquella que tan solo busca dar la falsa impresión de que el gobierno o la administración se abren al ciudadano. Tanto Fox (‍2007) como Sosa (‍2011), destacan la incapacidad de la transparencia opaca de revelar lo que realmente ocurre en el interior de las organizaciones: ni se llega a saber cuáles son las dinámicas de funcionamiento, ni los procesos reales que sustentan la toma de decisiones, ni la forma de trabajo de entidades que gestionan intereses públicos. En la misma línea, avanzando un paso más, podríamos hablar de la existencia de una transparencia estratégicamente opaca (‍Groff, Baker y Détienne, 2016), definida por Ruijer et al. (‍2020) como la acción intencionada de revelar información sobre el funcionamiento interno o el desempeño de una organización en ciertos dominios, pero no hacerlo en otros. De este modo, tales autores distinguen entre aquellos dominios en los que los datos de las políticas públicas resultan ser más fáciles e inofensivos, por lo que las reticencias a proporcionar información son menores, frente a otros conjuntos de datos más sensibles, en los que las prácticas pasan por publicar conjuntos de datos de difícil comprensión (‍Birchall, 2011), publicitar únicamente aquella información que los órganos de gobierno consideran poco comprometedora (‍Zuiderwijk y Janssen, 2014), o publicar datos mínimos o información incompleta (‍Lassinantti et al., 2014). En materia de transparencia, existen, por tanto, respuestas estratégicas variables en función de los distintos dominios de la acción política o pública, en línea con lo que Longo (‍2011) identifica como liberación selectiva de información por parte de los gobiernos.

Este discurso resulta, hoy por hoy, claramente aplicable, con contadas excepciones, a las agendas públicas y en concreto a las reuniones de los responsables públicos locales con ciudadanos, empresas y asociaciones diversas. Los órganos de gobierno municipales no tienen interés en la publicidad de sus agendas, más allá de mostrar una información mínima que cumpla la ley y muestre una apariencia de administración abierta al ciudadano. En los ayuntamientos españoles asistimos a un panorama en el que predominan situaciones en las que no existe tal publicidad, o esta se limita a eventos institucionales, ruedas de prensa, actos oficiales o protocolarios. En otros casos, tan solo se informa de la institución o entidad que solicitó o mantuvo la reunión con el responsable público, sin más datos, relativos a los cargos de las personas asistentes, o a las materias abordadas, privando con ello de utilidad a la publicidad realizada; finalmente, en algunos supuestos la información es mínima, y profundizar en la misma es prácticamente imposible; o, por el contrario, es prolija y confusa (‍Meseguer, 2018; ‍Cornella, 2001). Todo ello sin mencionar la falta de homogeneidad en los datos e información que se publica, no solo entre las diversas administraciones, sino incluso entre las diferentes unidades de una misma administración. Todas estas son prácticas que se identifican claramente con esa transparencia estratégicamente opaca a la que se ha aludido.

De igual modo, la ciudadanía tiene un interés por la información muy limitado, salvo en los municipios de gran población, atribuible a factores culturales, a la sobreabundancia de información en múltiples canales, a un déficit democrático y finalmente, en los municipios de menor tamaño —que son la gran mayoría—, al predominio del contacto directo frente a los canales oficiales, entre otros factores, como pueden ser una gestión municipal centrada en un número y tipología más limitada de temas que en los municipios grandes, la edad avanzada de la mayor parte de sus habitantes, su perfil —agricultores, ganaderos…, con intereses muy alejados en muchos casos de la gestión municipal—, o el menor uso por parte de los mismos de las tecnologías de la información (‍Valle Escolano, 2020). Sin embargo, no es menos cierto que la carencia de información sobre las agendas retroalimenta el escaso interés de la sociedad civil, en una cuestión que es clave en materia de transparencia (‍Méndez, 2017; ‍Transparencia Internacional, 2022).

Todas las consideraciones anteriores, y en particular la existencia de grados de transparencia variables en las distintas áreas de la acción política o pública, sustentan la necesidad de centrar el debate sobre la transparencia en las diferencias entre dominios de la acción política y sus conjuntos de datos, y este es precisamente el planteamiento del presente estudio, centrado en la publicación de las agendas de los órganos de gobierno locales y del registro de lobbies. Sobre esta cuestión, se ha impuesto en el debate público la idea de que muchos países no disponen de una regulación específica sobre grupos de interés y que los mejores instrumentos para evitar la corrupción son los registros de grupos de interés, las huellas legislativas y la publicación de las agendas (‍Chari et al., 2019). En el caso de España, se ha querido argumentar que la ausencia de una regulación pluralista de la actividad de los grupos de interés, les permite actuar sin ningún tipo de restricción ni control. Esta idea ha sido discutida por autores como Beyers et al. (‍2008) quienes consideran que los Estados europeos organizan el acceso de los grupos de interés mediante regulaciones específicas sobre subsidios, órganos de asesoramiento, comparecencias parlamentarias, restricciones a la financiación de partidos políticos, etc.

A nuestro juicio, existen varios ámbitos de confusión acerca de los registros. Uno de ellos se refiere a su efectividad, entendiendo por ello su capacidad para incluir en una base de datos centralizada al conjunto de actores que intervienen en el proceso político. Más si dicha inscripción es voluntaria y corre a cargo de los supuestos participantes. Sabemos que el acceso de los grupos de interés a las diferentes arenas políticas es sensible a los intereses que éstos defienden. Mientras que las asociaciones empresariales y sindicatos orientan su actividad hacia el gobierno (‍Chaqués y Medina, 2021), las organizaciones cívicas y sociales son más activas en la arena parlamentaria y mediática (‍Binderkrantz, 2005). Existen también fuertes vínculos ideológicos entre partidos políticos y grupos de interés; y los contactos se extienden fuera de las instituciones en actos organizados por los partidos (‍Barberà et al., 2018). A fin de cuentas, el proceso político es multinivel y ocurre en varias arenas, por lo que no podría encapsularse en un único registro. Por tanto, el grado de cobertura de los registros no mejora únicamente introduciendo una cláusula de obligatoriedad, sino que la ubicación de los mismos es quizá más importante pues cada una de las arenas políticas atrae a su propia red de actores. Esto nos plantea una primera expectativa en relación con el grado de cobertura de la regulación de la actividad del lobby (H1): La capacidad de la ciudadanía para hacer un seguimiento de la toma de decisiones se incrementa cuando se impone la inscripción obligatoria a un único registro —y se prohíbe la coexistencia de varios registros y censos de manera simultánea—.

Otro ámbito se refiere a la definición de grupos de interés que se recoge en las normativas, y el alcance que se quiere obtener con ellas. Las etiquetas grupo de interés, lobistas y lobbies se emplean como sinónimos para que la regulación se aplique, siguiendo a Transparencia Internacional (‍Mulcahy, 2015: 10), a «todas las personas que realizan actividades de lobby (incluidos lobistas externos (consultores) o internos, empresas de relaciones públicas/asuntos regulatorios, ONG, corporaciones, asociaciones empresariales y profesionales, sindicatos, think tanks, despachos de abogados, organizaciones religiosas, instituciones académicas, titulares de cargos pro bono de distintas entidades) y a todas las personas que constituyan objetivos clave de la actividad de influencia». Esta definición conductual de grupos de interés, partidaria de una aproximación amplia de los lobbies en la que caben tanto las asociaciones voluntarias de miembros que representan los intereses de un colectivo definido, como a los lobistas profesionales^[3] (empresas, consultorías, bufetes), instituciones (hospitales, escuelas, universidades) y agencias gubernamentales (‍Gray y Lowery, 1996), se emplea en la literatura estadounidense, la cual intenta explicar un sistema político de marcado carácter pluralista. Desde otras perspectivas, como apuntan Baroni et al. (‍2014), la literatura europea sobre grupos de interés, y también la española, se ha preocupado especialmente por explicar la contribución de las «asociaciones voluntarias que agrupan a colectivos con intereses políticos» al policy-making, por tratarse de democracias en las que se han desarrollado algún tipo de neocorporatismo. Encontramos así estilos de lobby diferenciados si comparamos a los países europeos con los Estados Unidos (‍Pritoni y Vicentini, 2022), que para Hanegraaff et al. (‍2015) se debe a que las condiciones estructurales e institucionales domésticas europeas siguen siendo relevantes para explicar el comportamiento de los intereses organizados. Ello explica que, en los países nórdicos, por ejemplo, la preocupación acerca del funcionamiento y calidad de la democracia no se plantee en términos de transparencia sino de, por ejemplo, la composición de las comisiones de asesoramiento, es decir, que se garantice una presencia institucional equilibrada entre los grupos de interés que representan a colectivos relevantes (‍Christensen y Hesstvedt, 2019). En este sentido, cabe esperar que el uso de definiciones conductuales en la regulación de la actividad de lobby en países con tradición neocorporatista como España incentive la inscripción de empresas en los registros por motivos comerciales y publicitarios poco relacionados con la representación democrática de intereses. De tal modo, nuestra segunda expectativa (H2) señala que la decisión de no aplicar un requisito asociativo a los potenciales inscritos en el Registro de Lobbies facilita la inscripción de empresas y ciudadanos que no participan de manera activa en la toma de decisiones municipal y, por ello, es probable encontrar un desequilibrio entre inscripciones y reuniones.

DATOS Y MÉTODOS[Subir]

Según se especifica en la Ordenanza de Transparencia del Ayuntamiento de Madrid (OTAM), el Registro de Lobbies del Ayuntamiento de Madrid (RLAM) se crea para evitar la proliferación de presiones indeseadas por parte de lobbies que se escapen del escrutinio público. De tal modo, el portal de transparencia del Ayuntamiento de Madrid conecta el RLAM con las agendas de cargos públicos para, siguiendo a Rubiños y Meseguer (‍2021: 252), tener «la posibilidad de consultar cuándo, para qué y con quién mantienen contactos los inscritos con los máximos responsables municipales». A pesar de las buenas intenciones, Rubiños y Meseguer (‍2021: 257) reconocen que «un importante número de estas reuniones está escapando al control y seguimiento municipal en esta materia», lo cual abre una interesante línea de investigación que busca, por un lado, identificar la procedencia y naturaleza de los inscritos en el RLAM y, por otro lado, analizar el conjunto de eventos que se recogen en las agendas para identificar, en la medida de lo posible, el número de grupos de interés y empresas que han mantenido reuniones con los responsables políticos municipales.

En cuanto al primer análisis, se ha creado una base de datos original que incorpora los datos del RLAM (981 inscripciones), del Censo Municipal de Entidades y Colectivos Ciudadanos del Ayuntamiento de Madrid (CECC, 1850 inscripciones)^[4] y del Registro de Transparencia de la Comunidad de Madrid (RTCAM, 1327 inscripciones). La OTAM exige que la inscripción en el RLAM es de obligatorio cumplimiento para todas las asociaciones, empresas y ciudadanos que tengan interés en participar en el policy-making municipal, con excepción de aquellas asociaciones que ya se encuentren inscritas en el CECC. Tampoco están obligadas a inscribirse las organizaciones gubernamentales y las corporaciones de derecho público, como los colegios profesionales o las cámaras de comercio. Así las cosas, incorporamos el CECC por una doble razón: primero, porque queremos identificar de manera fiable las asociaciones registradas a nivel municipal y, segundo, y quizá más importante, porque el artículo 34 de la OTAM establece que las asociaciones inscritas en el CECC podrán «ejercer los derechos reconocidos en el artículo 38, sin necesidad de inscribirse en el Registro de lobbies». No solo el CECC les permite reunirse con miembros de la corporación local, sino que, además, es la base para la creación de varios consejos sectoriales de voluntariado, juventud, personas mayores, cultura o inmigración. Hemos descartado incorporar a las entidades y federaciones deportivas, las AMPAs y las Casas Regionales y Culturales por considerar que su labor no puede encasillarse como un asunto de lobby. El RTCAM nos resulta interesante por estar orientado a un mismo tipo de actores, los cuales pueden valorar positivamente estar inscritos en ambos niveles de gobierno. Ello permite verificar datos y ampliar información que pueda estar incompleta. Tras eliminar duplicidades, la base de datos resultante incorpora 4.439 casos (ver Tabla 1), que han sido clasificados siguiendo los criterios aplicados por la Comisión Europea en su portal de transparencia.

En cuanto al segundo análisis, hemos consultado y estudiado sistemáticamente las agendas de cargos públicos que el Ayuntamiento de Madrid ofrece en su portal de transparencia. Se han revisado todos los eventos durante el período 2018 y 2023, coincidiendo con la puesta en marcha del Registro de Lobbies. Después de examinar más de 130.000 entradas, se han identificado unas 16.000 reuniones que aludían a asociaciones, colectivos, empresas y ciudadanos de las que se han podido verificar 6.863. A riesgo de perder información relevante, se han descartado todas las entradas que no especificaban con claridad las partes implicadas y las que estaban duplicadas por diferentes cargos. Estos datos se han incorporado a la base de datos con el objetivo de identificar qué asociaciones y qué empresas han mantenido reuniones con representantes públicos del Ayuntamiento de Madrid, estén o no inscritos en el Registro de Lobbies. En ambos casos, analizamos las frecuencias descriptivas que resultan de nuestra base de datos.

ANÁLISIS[Subir]

El Ayuntamiento de Madrid ofrece en su portal de transparencia actualizaciones periódicas tanto de las inscripciones en el RLAM como de los eventos. A finales del 2023, el RLAM contaba con 981 inscripciones^[5] con una clara mayoría de empresas (N=508, 51,78%), asociaciones empresariales (N=183, 18,65%) y grupos cívicos/sociales (N=130, 13,25%). El Gráfico 1 muestra que los grupos religiosos, sindicales y profesionales son minoría. Esto invita a pensar, como sostiene Bouza (‍2021), que los interlocutores tradicionales (asociaciones vecinales, grupos de mujeres, ONGs) estarían siendo reemplazados por nuevas formas menos estructuradas y más contenciosas. Por ejemplo, un 10% de los inscritos en el Registro son ciudadanos/as (N=99) que buscan defender sus propios intereses a título personal. En este sentido, debemos preguntarnos hasta qué punto el RLAM ofrece una imagen realista, que no sesgada, de la política de intereses (o de la red de actores) a nivel local.

La primera cuestión relevante es definir el grado de localismo de esta red de actores, y de los intereses que defienden sus integrantes. El RLAM permite conocer la población de origen de los inscritos. 732 registrados proceden de Madrid, 37 de Barcelona, 17 de Alcobendas, 12 de Pozuelo de Alarcón y el resto, mayoritariamente empresas, proceden de ciudades tan alejadas de la capital como son Gijón, Getxo o Xirivella. Si bien es cierto que Madrid es un atractivo para empresas de todos los rincones, nos preguntamos hasta qué punto el RLAM se está convirtiendo en un censo de empresas que colaboran con la administración local, al ser malinterpretado por buena parte de los inscritos. Una manera alternativa de abordar este asunto es cruzando los datos del RLAM con el CECC y el RTCAM. Esta estrategia permite, por un lado, identificar las asociaciones registradas en Madrid de otras que provienen de otros municipios, CC.AA. o son de ámbito estatal, y, por otro lado, informa acerca del ámbito de actuación —municipal y/o autonómico— de los inscritos. La Tabla 2 nos dice que 62 de estos lobbies pertenecen al CECC, por lo que 919 inscritos son asociaciones registradas en otros municipios o en niveles superiores^[6], además de empresas, ciudadanos u otro tipo de actor. La Tabla señala también que 231 de los inscritos en el RLAM lo están también en el RTCAM, dando a entender que su base de representación es amplia. Tal y como se observa, hay 750 inscritos que dirigen sus estrategias únicamente a nivel municipal y que para 709 de ellos, el RLAM es el único instrumento a nuestro alcance para obtener información. Esto aplica a la práctica totalidad de ciudadanos y a un alto número de empresas y asociaciones empresariales.

De las asociaciones inscritas en el CECC, hay 41 que no lo están en el RTCAM. Entre ellas se encuentran asociaciones vecinales como las de Chueca y del Retiro Norte, de empresarios como la Asociación de Restaurantes y Tabernas Centenarias de Madrid o Distrito 41^[7], sociales como la Asociación El Olivar y la Plataforma del Tercer Sector de la CAM, así como las asociaciones profesionales de Profesores de Enseñanza no reglada (Macua 21), de Peluqueros Unidos de Madrid (PUM) o de Aparcacoches y Conductores Profesionales de Turismos (AMAC). Otras 21 entidades locales demuestran con su inscripción en el RTCAM que su ámbito de actuación va más allá de las fronteras municipales. Doce de ellas son asociaciones empresariales como, por ejemplo, la Asociación Empresarial del Comercio Textil y Complementos de la Comunidad de Madrid (ACOTEX), la Asociación Empresarial de Hostelería de la Comunidad de Madrid (La Viña) y Carniceros y Charcuteros de Madrid (CARNIMAD). Encontramos también a asociaciones cívicas/sociales como la Asociación Provivienda, la Asociación Española Contra el Cáncer (AECC) y la Confederación Española de Organizaciones de Mayores (CEOMA). Es evidente que nacieron con vocación supramunicipal, como también sucede con las asociaciones empresariales, profesionales y cívico-sociales inscritas en la RTCAM pero que no forman parte del RLAM. Algunos ejemplos son la Confederación Empresarial de Madrid (CEIM), la Federación de Comercio Agrupado y Mercados de la Comunidad de Madrid (COCAM), la Federación Regional de Asociaciones Vecinales de Madrid (FRAVM) y el Comité de Representantes de Personas con Discapacidad de la Comunidad de Madrid (CERMI).

Estos datos señalan que el RLAM es un recurso atractivo para ciertos intereses y, justamente por ello, no permite identificar al conjunto de lobbies que buscan influir en las decisiones locales por dos motivos. El primero es que la decisión de establecer la inscripción voluntaria al RLAM para las asociaciones inscritas en el CECC supone que, en la práctica, convivan dos registros diferenciados: uno para asociaciones locales^[8] y otro para empresas, ciudadanos y asociaciones empresariales de ámbito supramunicipal. Los incentivos que encuentran las 1657 asociaciones cívico-sociales inscritas en el CECC, incluyendo las 261 asociaciones culturales, las 80 de inmigrantes, las 180 de salud y apoyo mutuo, las 103 juveniles y las 245 vecinales, para inscribirse en el RLAM son escasos si no se impone el registro obligatorio. Las autoridades locales necesitan dialogar con todas ellas para diseñar las políticas locales. El segundo motivo es que el RLAM no está conectado de manera eficaz con las agendas de cargos públicos para dotarlo de sentido práctico, es decir, que el RLAM ofrezca información veraz a la ciudadanía de aquellas asociaciones, ciudadanos y empresas que realmente han mantenido reuniones con la administración. La Tabla 3 muestra que el 73% (N=707) de los inscritos en el RLAM no han mantenido reuniones entre los años 2018 y 2023^[9]. Esto implica que solo una cuarta parte de las inscripciones en el RLAM debe ser consideradas lobbies en un sentido amplio.

Si el RLAM ofrece una imagen sesgada, ¿qué obtenemos analizando las agendas? Primero, las agendas nos informan que el número de actores que han logrado reunirse con cargos municipales asciende a 1.646. El peso relativo de cada tipología de actor también varía, como puede observarse en el Gráfico 2. De una parte, si comparamos los Gráficos 1 y 2, se produce una notable variación en el peso relativo de cada tipología al considerar a los inscritos en el RLAM con reuniones (columnas negras). De otra parte, si se observa el conjunto de las agendas (columnas grisáceas), se obtiene una imagen completamente diferente: las asociaciones cívico/social son más numerosas (43,56%, N=717) que las empresas (32,62%, N=537), las asociaciones empresariales (16,65%, N=274) y las asociaciones profesionales (6,08%, N=100). El número de sindicatos que logran reuniones pasa de uno^[10] a diez.

Segundo, la Tabla 4 muestra que las agendas permiten identificar un total de 6.863 reuniones durante los años 2018 y 2023. Esto es resultado de rastrear la actividad de un número mayor de actores a los inscritos en el RLAM. Las agendas elevan a 2.641 las reuniones con asociaciones cívico/social, que se reduce a 663 si solo tomamos el RLAM. El incremento de reuniones es relevante también para empresas y asociaciones empresariales, con 1812 y 1280 reuniones respectivamente, que, no obstante, ven reducido su porcentaje relativo debido al incremento del resto de actores. El Gráfico 3 confirma que la red de lobbies activos a nivel municipal en Madrid incorpora un mayor número de intereses que los inscritos en el RLAM, y es mucho más dinámica y plural en cuanto a intereses y demandas. A modo de ejemplo, las asociaciones vecinales no inscritas en el RLAM aportan 444 reuniones frente a las 38 reuniones de las inscritas, así como las asociaciones institucionales no inscritas aportan 52 reuniones a un total de 54 realizadas en conjunto.

Por último, el análisis de las agendas permite añadir un nuevo tema al debate que nos ocupa: la contribución individual de los grupos al policy-making municipal. Hasta el momento las alusiones a los sindicatos han sido pocas, más allá de situarlos por detrás de otros colectivos más numerosos. Sin embargo, la Tabla 5 señala que cuatro de los seis grupos con mayor número de reuniones son sindicatos: Comisiones Obreras, la Unión General de Trabajadores (UGT), la Central Sindical Independiente de Funcionarios (CSIF) y la Coalición Independiente de Trabajadores del Ayto. de Madrid (CITAM). Es evidente que la defensa de los intereses de los trabajadores sigue siendo un asunto central en la política municipal, como lo es también la capacidad de los sindicatos tradicionales de mantener su posición central y, con ello, evitar la aparición de nuevas voces sindicales. Esto no ocurre en el ámbito empresarial donde encontramos asociaciones diferenciadas por sectores y productos, a las que hay que sumar ahora, como se ha demostrado, la participación directa de empresas como Ferrovial (58 reuniones), Mercadona (49 reuniones), Telefónica (48 reuniones), NTT Data^[11] (38 reuniones) o Acciona (34 reuniones). Todas estas empresas multinacionales se han vuelto indispensables en una gran ciudad que necesita planificar nuevas infraestructuras y abastecer a millones de personas. No sorprende por lo tanto que encontremos entre los veinte actores con mayor número de reuniones a la Federación Regional de Asociaciones Vecinales de Madrid (FRAVM), la Confederación de Comercio de Madrid y la Asociación de Empresarios de Hostelería de Madrid.

CONCLUSIONES[Subir]

Este artículo tiene como objetivo central conocer qué lobbies se han reunido con responsables públicos del Ayuntamiento de Madrid durante el periodo 2018-‍2023, así como evaluar la eficacia de los mecanismos de participación política, transparencia y buen gobierno vigentes desplegados a partir de la aprobación de la Ordenanza de Transparencia de la Ciudad de Madrid (OTAM) en 2016. Estudios previos como el de Rubiños y Meseguer (2021) han señalado la necesidad de afrontar una serie de mejoras tecnológicas que faciliten el seguimiento efectivo de la toma de decisiones en la política municipal madrileña. Nuestro trabajo pone de manifiesto la existencia de un problema estructural en el diseño de la regulación de la actividad del lobby que hace necesario una revisión en profundidad de varios supuestos incluidos en la OTAM.

En torno a la primera cuestión, constatamos que el Registro de Lobbies informa de la existencia de una nutrida y diversa red de actores que incluye a grupos de interés tradicionales, organizaciones sindicales de ámbito estatal, asociaciones cívico-sociales, entes empresariales de tamaño y entidad diversa, que combinan multinacionales con otras asociaciones diferenciadas por sectores y productos, y también a numerosos ciudadanos que defienden de forma particular sus intereses. La inmensa mayoría son entidades de la zona de Madrid, aunque otras tienen carácter nacional. No obstante, nuestro análisis pone de manifiesto que la información ofrecida por el Registro de Lobbies es parcial y sesgada en favor de los intereses empresariales. Se ha argumentado que la existencia del Censo Municipales de Entidades y Colectivos Ciudadanos (CECC), a cuyas entidades se les reconoce el derecho a reunirse con representantes públicos sin la obligación de inscribirse en el Registro de Lobbies, es una de las razones centrales que explican el bajo número de reuniones capturadas en el Portal de Transparencia. Analizando las inscripciones en el Registro de Lobbies y en el CECC de manera global, obtenemos una realidad acerca de los participantes en la toma de decisiones en el Ayuntamiento de Madrid muy diferente a la que ofrece el Registro de Lobbies por sí solo. Para corregir este problema, más allá de los retoques estéticos, es necesario revisar las exenciones fijadas en la OTAM que debilitan la eficacia del Registro de Lobbies y que permiten la coexistencia de varias regulaciones y censos. Esto es algo que, como se establece en la primera expectativa, pone en riesgo la cobertura —o el alcance— de los registros.

Esto está relacionado con otro problema de diseño que se ha identificado en el análisis y se refiere a la segunda expectativa. Disponer de un Censo Municipal de Entidades y Colectivos Ciudadanos diferente a un Registro de Lobbies indica que, de manera simbólica pero también normativa, el Ayuntamiento de Madrid establece una distinción entre lo que entiende por entidades y lo que es un lobby. Se ha demostrado que pocas asociaciones ciudadanas encuentran motivos para inscribirse en el Registro de Lobbies y que, por otro lado, una gran mayoría de empresas y la práctica totalidad de ciudadanos no se ha reunido nunca con responsables públicos. Seguramente, un análisis en profundidad centrado en la gestión de la información nos permita detectar deficiencias en la manera en que se elaboran las agendas y se ocultan ciertos encuentros comprometidos. Sin embargo, cabría preguntarse en futuras investigaciones por el significado que el Registro de Lobbies tiene para muchos de sus inscritos si, como se ha mencionado, una gran mayoría no muestra un especial interés en reunirse con responsables públicos, que es la principal razón para inscribirse.

Resultan también relevantes las conclusiones que dibujan el balance final al evaluar la transparencia, la participación y, en definitiva, la implantación de una nueva gobernanza en el ámbito municipal, a partir del análisis de las agendas de los altos cargos. En este terreno, y sin perjuicio de reconocer los avances existentes desde una situación de partida de absoluta opacidad, podemos concluir que a cualquier ciudadano le resultaría prácticamente imposible rastrear y conocer la influencia real de grupos y lobbies sobre la política municipal. Hemos podido comprobar la existencia de fuentes de información no unificadas, dispersas, construidas con objetivos y criterios distintos, que remiten a ópticas diversas y tan solo aportan imágenes incompletas, y que por ello no permiten determinar la efectiva participación de los diversos lobbies e intereses en el policy-making del consistorio municipal madrileño. La no obligatoriedad de inscripción en el RLAM de las asociaciones inscritas en el CECC, ni de las organizaciones gubernamentales o de derecho público, genera una información incompleta que, unida a la que proporciona la proveniente de unas agendas públicas que informan sobre reuniones de un modo deslavazado, sin precisar aspectos clave como su contenido, participantes, temas o compromisos alcanzados, conforman una imagen con información parcial en diversos planos, en la que la relación de lobbies es distinta a la de las entidades efectivamente colaboradoras en la política municipal y ninguna de ambas permite determinar el grado de verdadera influencia y/o consecución de sus intereses particulares.

Y si ello ocurre en un ayuntamiento que es, quizá, el más importante de nuestro país, y que ha demostrado un cierto interés en la transparencia en materia de lobbies y agendas, se puede aventurar que la situación será infinitamente peor en otros gobiernos municipales, debido a la desigualdad existente en la aplicación de las normativas de transparencia por parte de las distintas administraciones y la dotación de recursos tan dispar (‍Castellanos, 2024). Todo ello remite a la transparencia opaca a la que nos hemos referido, en la que formalmente parecen cumplirse las exigencias de la transparencia y de la rendición de cuentas, dando la falsa impresión de que el gobierno o la administración se abren al ciudadano, sin que en definitiva se muestre lo que realmente ocurre en el interior de las organizaciones, en términos de cuáles son los procesos que sustentan la toma de decisiones, ni la verdadera influencia y participación de los diversos lobbies en la conformación de las políticas locales a través de la defensa de sus intereses.

Por ello es necesario continuar profundizando en el debate de la transparencia real de las organizaciones, mediante análisis rigurosos que pongan de manifiesto líneas de avance concretas, revisando los mecanismos efectivos de puesta a disposición de los datos de la actividad política, que vayan más allá de una apertura formal o de la mera apariencia de transparencia. La información sobre la actuación de los poderes públicos, en este caso de sus agendas y reuniones, debe ser relevante, fácil de obtener y completa, y con ella la de la actuación de los lobbies en defensa de sus intereses, y para ello son necesarios un verdadero compromiso y la voluntad de mostrar las dinámicas de funcionamiento y de toma de decisiones de los gobiernos y administraciones. Y el escenario local es uno de los más idóneos para ello, por su tamaño y proximidad, así como por el impacto más directo de sus políticas en la vida de los ciudadanos.