En este artículo se examina el sistema de financiación de las comunidades autónomas en España desde la economía y la ciencia política. Tras definir los principios básicos del federalismo fiscal y su relación con las preferencias políticas de los ciudadanos, discutimos los problemas del modelo vigente y sus posibles reformas en tres escenarios de federalismo débil, moderado y potente. El sistema de financiación autonómico en España se compara con el de cuatro países federales: Alemania, Canadá, EE. UU. y Suiza. Se adopta una perspectiva propositiva dirigida a la formulación de recomendaciones políticas.
In this article the system of regional financing in Spain is examined. After defining the basic principles of fiscal federalism and its relationship with citizens’ political preferences, we discuss the limitations of the current model and the possible reforms under three scenarios of weak, intermediate and strong federalism. The system of regional financing in Spain is compared to that of four federal countries: Germany, Canada, US and Switzerland. A propositional perspective is adopted in order to make some policy recommendations.
El modelo actual de financiación de las comunidades autónomas (CC. AA.) españolas se aprobó en 2009 con la obligación de revisarlo a los cinco años, esto es, en 2014. En 2022, sin embargo, sigue vigente tras varios intentos de reforma fallidos, como el informe elaborado en 2017 por una comisión de expertos nombrada por el Gobierno español, y cuando
En la amplia literatura sobre la financiación autonómica existe un intenso debate sobre las razones políticas de que no se haya establecido un nuevo modelo (véase, por ejemplo,
Asimismo, con vistas a la reforma del modelo de financiación autonómica se considerarán tres escenarios básicos: un federalismo débil, un federalismo moderado y un federalismo potente. El escenario del
El escenario del
En el diseño del modelo de financiación de las CC. AA. hay tres elementos clave: el reparto de los recursos entre el nivel central y el autonómico (es decir, el equilibrio vertical entre los diferentes niveles de gobierno); los ingresos tributarios de los Gobiernos subcentrales (en particular, la capacidad normativa, la capacidad administrativa y la atribución de rendimientos), y los mecanismos y el grado de nivelación. No obstante, al margen de los principios técnicos que deben guiar el diseño de la financiación autonómica, las instituciones no son ajenas a las preferencias políticas. Por ejemplo, Acemoglu
Así pues, los escenarios que se consideran para la reforma del modelo se caracterizaran a partir de los tres elementos básicos que configuran el modelo de financiación: el equilibrio vertical; el incremento de la autonomía tributaría en capacidad normativa, administrativa y atribución de rendimientos impositivos, y la nivelación (grado y mecanismos utilizados). Y además se tendrá en cuenta el grado de aceptación del modelo por parte de la ciudadanía. A partir de los datos de encuestas elaboradas por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) examinaremos la congruencia entre los distintos diseños del sistema de financiación y las preferencias de los ciudadanos.
El artículo tiene cinco apartados, siendo el primero esta introducción. El segundo apartado describe y examina críticamente el modelo de financiación autonómica actual. En el tercer apartado se revisan los sistemas de financiación de los cuatro países federales mencionados (Alemania, Canadá, EE. UU. y Suiza). La caracterización de los posibles escenarios para la reforma del modelo se aborda en el cuarto apartado. Finalmente, en el quinto apartado se ofrecen unas reflexiones a modo de conclusión.
El actual modelo de financiación de las quince CC. AA. de régimen común
La actual
Como se puede observar, tiene lugar un acercamiento a la media, de modo que la distribución es más homogénea que la inicial. La dotación del FGSPF procede de dos vías. Por un lado, se dota del 75 % de los recursos tributarios (calculados en términos normativos y debidamente homogeneizados), correspondientes a cada comunidad autónoma. Por otro, el fondo recibe una aportación de la Administración central. De este modo, una parte funciona como un fondo horizontal de suma cero, donde unas comunidades autónomas aportan y otras reciben, y la otra como un fondo vertical del que todos los Gobiernos reciben. Esta formulación contiene dos indicadores para estimar las necesidades de gasto de cada Gobierno (la población ajustada) y su capacidad tributaria potencial.
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Madrid | 140,3 | 106,9 | 97,5 |
Islas Baleares | 128,3 | 105,8 | 99,8 |
Cataluña | 119,5 | 103,1 | 98,8 |
Aragón | 110,7 | 107,6 | 114,5 |
Cantabria | 107,7 | 102,6 | 126,5 |
La Rioja | 101,9 | 102,4 | 119,6 |
Asturias | 99,5 | 104,2 | 110,2 |
Castilla y León | 98,3 | 106,0 | 114,6 |
Comunidad Valenciana | 95,4 | 96,9 | 92,4 |
Galicia | 89,0 | 103,1 | 108,9 |
Castilla-La Mancha | 82,2 | 99,0 | 102,8 |
Murcia | 81,6 | 94,1 | 93,0 |
Andalucía | 77,7 | 93,1 | 94,1 |
Extremadura | 71,3 | 96,9 | 114,5 |
Canarias |
40,8 | 87,4 | 96,3 |
Total | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
Homogenizados a nivel competencial. Incluyen los ingresos tributarios, el FGSPF y los tres fondos de ajuste.
Canarias tiene un régimen fiscal específico, de modo que su cesta tributaria no es totalmente comparable con el resto.
Los tres fondos de ajuste que completan el modelo (el fondo de suficiencia, el fondo de competitividad y el fondo de cooperación) proceden de la Administración central. El primero asegura que, con la entrada en vigor del modelo, ninguna comunidad autónoma pierda recursos respecto a los que hubiera obtenido con el anterior sistema. El fondo de competitividad contribuye a reducir las diferencias en la financiación por habitante (ajustado) de las distintas CC. AA., mientras que el fondo de cooperación estimula el desarrollo regional a través de la convergencia territorial en términos de renta. El resultado de la aplicación de estos tres fondos queda reflejado en la tercera columna de la
Con la finalidad de dar estabilidad al modelo y asegurar que lo pactado en el año base se siguiera cumpliendo a lo largo del tiempo, se acordó cuáles serían los elementos del modelo que deberían ser actualizados anualmente y cuáles deberían ser revisados cada cinco años, al tratarse de aspectos más estructurales del mismo.
Antes de proponer escenarios para la reforma del actual modelo de financiación autonómica es necesario conocer en qué medida responde a los principios básicos de la teoría del federalismo fiscal y su grado de estabilidad de acuerdo con el apoyo de los ciudadanos.
La autonomía financiera de los Gobiernos depende de la capacidad de decisión sobre los tributos. En 2018, las CC. AA. obtuvieron 108 509 millones de euros a través de figuras tributarias; esto es el 87,4 % de los recursos totales procedentes del modelo. Sin embargo, si sacamos del cómputo aquellas figuras tributarias sobre las cuales los Gobiernos autonómicos no tienen ninguna capacidad de decisión, este porcentaje se reduce al 49,1 %. Además, si solo se computan los tributos gestionados y administrados por las CC. AA., el porcentaje cae hasta el 10,2 %, dado que los grandes impuestos son gestionados por la Agencia Tributaria estatal y, por tanto, las CC. AA. disfrutan de su rendimiento a través de un sistema de anticipos con conocidos defectos (
También se debe tener en cuenta que el ejercicio de la autonomía tributaria provoca competencia fiscal y exige mecanismos de armonización para corregirla. Este problema ha sido señalado en el
En un Estado compuesto, en el que se reparten las competencias y los ingresos, existe equilibrio vertical cuando el grado de cobertura de las necesidades de gasto es el mismo para los distintos niveles de gobierno. Es decir, cuando el reparto de necesidades de gasto y la distribución de ingresos potenciales se ha llevado a cabo de tal manera que cada nivel de gobierno dispone de recursos suficientes.
El modelo de financiación autonómico aportó un volumen adicional de alrededor de 11 200 millones de euros al conjunto de CC. AA. cuando fue pactado hace más de doce años. Sin embargo, existe un fuerte debate sobre si las CC. AA. han dispuesto de los recursos necesarios para cubrir sus necesidades de gasto, sobre todo si tenemos en cuenta que tienen asignadas las competencias vinculadas a los servicios esenciales del Estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales). Existen estudios que demuestran que en los últimos años se ha producido un aumento de las necesidades de gasto de los Gobiernos autonómicos que no han podido ser bien atendidas por el actual modelo y que se ha roto el equilibrio existente en el año base (2009) (
El principio de equidad horizontal se cumpliría si los distintos Gobiernos autonómicos pudieran alcanzar un nivel similar (o igual) de prestación de los servicios que tienen atribuidos pidiendo a sus ciudadanos el mismo esfuerzo fiscal. El mecanismo de nivelación del modelo de financiación vigente es el FGSPF. Tanto su funcionamiento como sus resultados responden a un criterio de equidad, tal como acabamos de comprobar comparando las dos primeras columnas de la
El modelo no solo debe funcionar en el momento en que se acuerda, sino también a lo largo del tiempo. La dinámica del modelo debe ser debidamente acordada, incorporando mecanismos de seguimiento y actualización del mismo. Tanto las necesidades de gasto de los gobiernos como su capacidad fiscal pueden variar, de manera que cabe determinar los elementos del modelo que deberán ser calculados anualmente, cuáles serán actualizados con una determinada tasa de evolución de los mismos y cada cuánto tiempo se someterán a revisión los elementos estructurales que lo definen. Dar estabilidad al modelo supone prever cómo será su día a día. La dinámica del modelo actual y sus aspectos logísticos están fallando: cómo se realizan las previsiones de ingresos, cómo y cuándo se transfieren los recursos a las CC. AA., cómo y cuándo se procede a su liquidación definitiva, por ejemplo. A día de hoy se han roto tanto el equilibrio horizontal como vertical pactados en 2009.
El reparto de competencias e ingresos entre distintos Gobiernos exige coordinación entre ellos. Las decisiones de un Gobierno afectan a otros, de manera que deben establecerse mecanismos técnicos e instituciones que faciliten su coordinación y contribuyan a canalizar los posibles conflictos que puedan surgir. Los problemas de coordinación entre Gobiernos en España se derivan fundamental de tres aspectos: a) el actual funcionamiento del órgano en donde se produce la negociación del modelo, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que solo puede ser convocado de forma unilateral por el Gobierno central y en donde siempre acaban imponiéndose sus propuestas dado el sistema de votación previsto; b) la inexistencia de organismos permanentes reglados de relación horizontal entre los gobiernos autonómicos, y c) un Senado que está muy lejos de ser la cámara de representación territorial que demandan los Estados descentralizados.
El modelo no solo debe ser entendido por los agentes que se ocupan de su ejecución, sino también por la ciudadanía. Los ciudadanos deben entender cómo se financian los servicios que reciben de sus Gobiernos y cómo se distribuyen los recursos entre ellos, para así poder valorar hasta qué punto el reparto se realiza en términos de eficiencia y de equidad. Ello solo es posible si están bien informados, si se fomenta el entendimiento del modelo y se evita la opacidad. La evidencia empírica existente indica que los ciudadanos españoles no disponen adecuadamente de dicha información ni saben realizar correctamente la identificación de qué pagan a quién y qué reciben de quién
El diseño y aprobación del modelo de financiación debe ser fruto de una negociación política, de un pacto que, una vez alcanzado, debe cumplirse en sus términos exactos. Debe garantizarse que existirá lealtad a lo pactado. El modelo aprobado en 2009 no se está cumpliendo tal como fue pactado: no se ha producido la revisión del mismo en el momento acordado a pesar de que ello esté recogido y aprobado por las Cortes Generales en una ley; durante unos años, el Gobierno central dejó de transferir a las CC. AA. los recursos procedentes del fondo de competitividad, por ejemplo.
Las instituciones, como límites del comportamiento humano y marco para la coordinación de expectativas, solo tienen sentido si son duraderas en cierto grado. Y esta continuidad de las instituciones solo es posible si los que tienen el poder político desean mantenerlas (
Desde el punto de vista empírico, el análisis de la estabilidad del sistema de financiación se puede hacer a través del análisis de las preferencias de los ciudadanos. En la medida en que estas preferencias son en gran medida endógenas a las posiciones de los partidos y Gobiernos, las opiniones de los ciudadanos son un excelente
Los datos generados en las encuestas del CIS permiten examinar las preferencias de los ciudadanos sobre el modelo de financiación y su cambio a lo largo del tiempo. Por supuesto, en las encuestas del CIS no se pregunta sobre los principios técnicos del federalismo fiscal. No obstante, sí hay datos sobre las preferencias de los ciudadanos acerca del grado de autonomía que deben tener las CC. AA. En el análisis que se realiza a continuación empleamos la siguiente pregunta del cuestionario de algunas encuestas:
En el
En el
En este apartado se describe de qué manera se cumplen los principios de autonomía tributaria (
El poder tributario de los Gobiernos subcentrales admite muchas gradaciones. Hay tres planos en los que se puede tener poder tributario: a) en el normativo, esto es, capacidad legislativa para determinar total o parcialmente los elementos básicos del impuesto (base imponible, tipo impositivo, exenciones, deducciones, etc.); b) en el de los rendimientos, esto es, atribución total o parcial de los rendimientos de un impuesto, y c) en el administrativo, esto es, competencias de gestión tributaria.
En la tabla 2 hay una breve descripción de la tipología de impuestos y gestión tributaria que tienen los gobiernos estatales (provincias en Canadá, cantones en Suiza, estados en EE. UU. y
En Canadá, Suiza y EE. UU. (
En Alemania, los
En cuanto a la administración tributaria, los Gobiernos estatales de Suiza, EE. UU. (
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IRPF |
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IRPF, impuestos sobre el patrimonio neto, IS, impuestos sobre ganancias del capital immobiliario, impuesto sobre bienes inmuebles, impuestos sobre transmisiones patrimoniales, impuesto sobre sucesiones y donaciones, impuestos sobre vehículos de motor, otros impuestos menores. |
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IRPF |
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Participaciones impositivas en los impuestos federales: IRPF, IS, IVA. |
IRPF: impuesto sobre la renta de las personas físicas. IS: impuesto de sociedades. IV: impuestos sobre ventas.
A continuación, se destacan los principales aspectos que caracterizan los mecanismos de nivelación de los
En Alemania el mecanismo de nivelación está previsto en la propia Constitución, en donde se establece que «se deberá garantizar una nivelación
El mecanismo de nivelación de las provincias de Canadá también está previsto en la Constitución, en donde se establece que «el Parlamento y el Gobierno federal están comprometidos con el principio de dar subvenciones de nivelación para garantizar que los Gobiernos provinciales tengan recursos suficientes para poder proveer niveles
En EE. UU., a pesar de que existan diferencias significativas en el volumen de recursos tributarios de los diferentes Gobiernos estatales, no hay ningún mecanismo explícito de nivelación que pretenda corregirlas. Aun así, existen algunas transferencias a los estados procedentes del Gobierno federal que contribuyen a reducir las disparidades fiscales existentes. Por ejemplo, el Medicaid es un programa destinado a dar cobertura médica; la cuantía que recibe cada estado varía en relación inversa a los ingresos estatales por habitante. Esta cuantía puede llegar a ser significativa (
En Suiza, el mecanismo de nivelación de los recursos de los cantones también está previsto en la Constitución, en donde se establece que «el Gobierno confederal promoverá la compensación financiera entre cantones a través de un sistema de subvenciones que tendrá en consideración su capacidad financiera y la situación particular de las regiones de montaña [...]». En este caso, la nivelación se hace a través de dos mecanismos: un fondo explícito de nivelación que se instrumenta a través de la combinación de dos fondos, uno de horizontal y otro de vertical, y un conjunto de compensaciones procedentes del Gobierno central, destinadas a aquellos cantones que tienen unas necesidades específicas dadas sus características geotopográficas y socioeconómicas. En cuanto al fondo horizontal, los cantones con una capacidad fiscal por habitante por encima de la media aportan recursos a los que tienen una capacidad fiscal por habitante por debajo. La capacidad fiscal se calcula a partir de los llamados ingresos fiscales estandarizados (IFE). Los cantones que son aportadores lo hacen de forma proporcional a su índice de recursos por habitante en relación con la media. En cambio, la cuantía que reciben los receptores es progresiva. El fondo vertical está destinado solo a los cantones que tienen una capacidad fiscal por habitante inferior a la media cantonal. El Gobierno confederal elabora el plan de compensación financiera cada cuatro años. Las variables utilizadas para el cálculo de los fondos (horizontal y vertical) y las transferencias verticales compensatorias se actualizan cada año.
En todos estos países los efectos niveladores son parciales. Es decir, el mecanismo de nivelación consigue reducir las diferencias iniciales en la capacidad fiscal de los Gobiernos estatales, sin eliminarlas completamente. Los estados que inicialmente tienen una capacidad fiscal por habitante por encima la media lo continúan estando una vez ha actuado el mecanismo nivelador, mientras que los que estaban por debajo también lo continúan estando, pero todos están más cerca.
La tabla 3 permite comparar los efectos que tiene el mecanismo de nivelación de las CC. AA. de régimen común descrito en el apartado anterior con el de los países que acabamos de examinar. La primera parte de la tabla recoge el valor de los índices de Gini antes y después de la nivelación. En todos los casos, una vez ha actuado el mecanismo nivelador, la distribución de los recursos es más igual; es decir, se ha reducido el coeficiente de Gini. En España y Alemania
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Alemania | 0,06 | 0,02 | 67 % | 1,7 | 1,1 | 35 % |
Canadá | 0,11 | 0,08 | 27 % | 2,4 | 1,8 | 25 % |
España | 0,13 | 0,05 | 62 % | 3,0 | 1,4 | 53 % |
Suiza | 0,17 | 0,11 | 35 % | 4,3 | 2,6 | 40 % |
EE.UU no aparece en el cuadro dado que no dispone de una mecanismo explícito de nivelación.
La segunda parte de la tabla ofrece otro indicador para medir los efectos de la nivelación. Se trata de comparar la relación existente entre los índices de recursos por habitante de los Gobiernos regionales más alto y más bajo, antes y después de la nivelación. En España, el Gobierno que tiene más recursos por habitante antes de la nivelación tiene un índice tres veces más elevado que el Gobierno que tiene menos recursos por habitante. Una vez han actuado los fondos del modelo esta relación pasa a ser de 1,4: la relación entre ambos extremos se ha reducido en un 53 %. Se trata de la mayor reducción de los cuatro países analizados. En Canadá, por ejemplo, la reducción apenas llega al 25 %. Y, además, tal como se señalaba anteriormente, en España no se ha respetado el orden existente antes de la nivelación.
En este apartado se describen los cambios necesarios para avanzar hacia un modelo federal que permita superar los problemas señalados anteriormente. Una reforma federal del sistema autonómico implicaría introducir cambios jurídicos (competenciales, institucionales y mecanismo de garantía), políticos y financieros. Son precisamente estos últimos los que nos detenemos. Asimismo, un modelo federal implicaría esencialmente que las CC. AA. dispondrían de un poder compartido con el Estado. Esta compartición de poder se puede producir de formas muy diversas (de ahí la gran diversidad de sistemas federales existentes) y es por ello que a continuación se considerarán tres escenarios hacia donde podría evolucionar el modelo de financiación autonómica. Las diferencias entre ellos tienen que ver con el grado de autonomía tributaria y de nivelación fiscal, así como con la cuantía de recursos que hace posible el equilibrio vertical. De este modo, hablaremos de un escenario de federalismo
En cuanto a la autonomía tributaria, se distinguen tres aspectos: la composición de la cesta tributaria, la capacidad normativa de los Gobiernos autonómicos sobre los impuestos que la componen y la Administración tributaria. En los países analizados, el grado de autonomía tributaria de los Gobiernos subcentrales es superior al de las CC. AA., con la excepción de Alemania, si bien los
En relación con la nivelación fiscal, se tienen en cuenta la formulación, el grado y los mecanismos de actualización. En los países federales estudiados previamente (Alemania, Canadá y Suiza), la formulación de la subvención de nivelación es similar y la nivelación es parcial. En EE. UU., tal como se ha mencionado anteriormente, no existe un mecanismo de nivelación explícito, de manera que no se altera la situación inicial de los estados en relación a sus ingresos tributarios. Por otro lado, el peso de las subvenciones sobre los ingresos totales de los Gobiernos estatales de la Federación es reducido. Es decir, la mayor parte de sus recursos proceden de sus propias bases tributarias. Por lo que se refiere al equilibrio vertical, se consideran tres diferentes incrementos de recursos.
La transición de cada uno de los escenarios al siguiente supone un aumento de la autonomía de las CC. AA., que dejaría en manos de los respectivos Gobiernos autonómicos tomar decisiones propias o seguir directrices generales. Esta autonomía
Obviamente, las posibilidades de reforma de estos elementos son potencialmente infinitas. Esto significa que en el momento de determinar la configuración de los escenarios, que es lo que se hace en este artículo, es inevitable llevar a cabo una rigurosa selección. Así, los contenidos concretos que se dan a estos elementos para la construcción de los tres escenarios hay que considerarlos a título de ejemplo. Esto no significa, por supuesto, que las opciones seleccionadas a la hora de concretar los escenarios no sean las que se consideran más representativas de cada uno de ellos.
Este escenario, aunque respondería a un modelo de relaciones fiscales federales, implicaría un cambio escaso respecto al modelo actual. En particular, dejaría fundamentalmente intactos tanto los aspectos competenciales referidos al poder real de decisión de las CC. AA. para llevar a cabo sus políticas propias como los financieros en los puntos clave de autonomía tributaria real y el grado de nivelación.
En este escenario, la reforma del Senado desempeñaría un papel crucial; la reforma federal pondría el acento en los aspectos de armonización y coordinación entre los Gobiernos autonómicos y el Gobierno central más que en la mejora substancial del poder político real de los Gobiernos autonómicos. Disponer de un Senado de estas características permitiría una mejora sustancial del proceso de toma de decisiones.
La autonomía tributaria solo se vería modificada por una ampliación de la cesta (la participación del IRPF pasaría del 50 % al 65 %) y no por un incremento de la capacidad normativa. En cuanto a la capacidad de la gestión tributaria, aunque no variaría respecto a la actual, podría solucionar el problema que conlleva el sistema de anticipos vigente.
En la nivelación fiscal se mejoraría la formulación del mecanismo, de acuerdo con la descripción hecha en el apartado 2.1, de modo que proporcionaría una nivelación real del 75 % de los recursos y daría cumplimiento al principio de ordinalidad que la actual formulación no consigue. Este cambio debería implementarse de forma gradual para que ninguna comunidad autónoma perdiera recursos en términos absolutos respecto la situación de partida, puesto que dar cumplimento al principio de ordinalidad supondría que los recursos de los Gobiernos autonómicos estarían más relacionados con su propia capacidad fiscal. Ello cambiaría la pauta distributiva que resulta del actual modelo, modificando la posición relativa de cada comunidad autónoma. Asimismo, se considera que se introducen instrumentos de actualización y seguimiento del mecanismo de nivelación que lo harían viable a lo largo del tiempo, lo que tampoco se cumple totalmente en la actualidad.
En relación al equilibrio vertical, se debería reestablecer el equilibrio existente en el 2010, año de inicio del modelo actual, entre los recursos tributarios del Estado y los de los Gobiernos autonómicos. Este cambio supondría un coste para la Administración central, pero permitiría a las CC. AA. disponer de más recursos para la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad. Además, esta cifra se debería actualizar periódicamente.
Este escenario supondría la introducción de un conjunto de elementos que permitirían dar un paso más, en relación con el anterior, hacia unas relaciones fiscales entre el Estado y los Gobiernos autonómicos propias de un modelo federal más potente. La cesta tributaria sería la misma que la propuesta en el escenario A, pero se incrementaría la capacidad normativa respecto a la situación actual. En concreto, el establecimiento sin límites del mínimo personal y familiar en el IRPF y el establecimiento de deducciones sobre actividades empresariales en la cuota del IRPF, tal como ocurre en EE. UU. o Suiza.
En relación a la Administración tributaria, se propone el establecimiento de un consorcio Estado-comunidad autónoma en la línea de lo que contempla el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Para ello, cada comunidad debería crear su propia agencia tributaria para vincularla con la del Estado. Ello supondría un gran avance en la solución del actual problema de la falta de capacidad de decisión que tienen los Gobiernos autonómicos en materia de gestión y administración de sus tributos.
La nivelación fiscal en este escenario se diferenciaría del descrito en el escenario A por su grado, que pasaría a ser del 50 %. La pauta distributiva sería incluso más distinta de la actual y probablemente se generaría un fuerte debate en la sociedad dado que las diferencias en el criterio de equidad interterritorial son acentuadas. No obstante, cabe tener en cuenta que avanzar hacia un menor grado de nivelación de los recursos autonómicos tiene ventajas en términos de incentivos y puede contribuir a una mayor eficiencia tanto en la administración y gestión de los tributos como en la prestación de los servicios (
Finalmente, en cuanto al equilibrio vertical, se propone un aumento de los recursos de las CC. AA. en una cuantía que se situaría entre la anterior (teniendo en cuenta la evolución de los ingresos) y la consecución de un equilibrio vertical tota. Es decir, los ingresos tributarios potenciales cubrirían totalmente las necesidades de gasto de las CC. AA., de manera que no se precisaría ninguna aportación por parte del Gobierno central y la nivelación sería totalmente horizontal.
El escenario C respondería a un federalismo fiscal potente que consistiría en introducir cambios de fondo en los aspectos competenciales y financieros para alinear el poder real de los Gobiernos intermedios con el que tienen en los países federales mencionados. También este escenario debería ir acompañado de una profunda reforma del Senado que permita a los Gobiernos intermedios participar en las decisiones del Gobierno central, es decir, que el Senado se convierta en una verdadera cámara de representación territorial. Respecto a los dos escenarios anteriores, la cesta de impuestos se ampliaría introduciendo una participación territorializada del 50 % en el impuesto de sociedades, utilizando una fórmula similar a la que utilizan los
Este escenario contempla un incremento de la capacidad normativa respecto a los dos anteriores y que se materializaría en la posibilidad de que los Gobiernos autonómicos modifiquen el tipo del impuesto de sociedades dentro de los límites establecidos por el Estado y establezcan deducciones sobre su cuota. También se contempla el establecimiento de un recargo sobre la fase minorista del IVA.
Respecto a la Administración tributaria, estaría asumida íntegramente por las CC. AA., mientras que el grado de la nivelación fiscal en este escenario pasaría a ser del 25 %. Por último, el restablecimiento del equilibrio vertical debería ser en una cuantía que supusiera un equilibrio vertical total entre el Estado y las CC. AA. La implantación de este escenario refuerza todas las ventajas que se han señalado en los dos escenarios anteriores; no obstante, no cabe duda que avanzar hacia este supondría también mayores costes de transición e implementación. En definitiva, avanzar hacia estos escenarios requiere, probablemente, una reforma parcial (más o menos amplia) de la actual Constitución y, por tanto, un largo proceso de negociación y una puesta en marcha gradual.
Asimismo, cabe señalar que estaría también dentro del marco de una reforma federal que alguno de estos escenarios solo se implementara en aquellos territorios donde las preferencias de sus ciudadanos lo demandan.
En este artículo hemos examinado críticamente el modelo de financiación autonómica vigente en España y propuesto tres escenarios institucionales que avanzan en el grado de autonomía, equidad y suficiencia del que disfrutarían las CC. AA. A partir de la teoría del federalismo fiscal y el análisis del sistema comparado de los sistemas de financiación de los Gobiernos intermedios en países fuertemente descentralizados, hemos discutido posibles arreglos institucionales que tengan en cuenta la heterogeneidad de preferencias políticas de los ciudadanos entre las CC. AA para hacer así más estable el modelo de financiación.
En concreto, el artículo señala los cambios que deberían introducirse en el modelo de financiación autonómica para avanzar hacia un modelo genuinamente federal. Se trata de una guía a tener en cuenta si el propósito es la conversión del actual modelo en uno de características propiamente federales.
Junto con los problemas citados, referentes al grado de autonomía financiera, de equidad y suficiencia de recursos, existen otros aspectos de carácter institucional que son muy relevantes para el buen funcionamiento del modelo y que deberían ser también solucionados. Se trata de elementos esenciales que se dan en cualquier modelo de los países federales analizados y que deben asegurar el buen funcionamiento del proceso de toma de decisiones. Nos referimos a la transparencia, la coordinación y la lealtad institucional. El incumplimiento de estos principios es quizás la gran asignatura pendiente del modelo de descentralización español. Para solucionar estas deficiencias se requieren cambios profundos a nivel normativo, en algún aspecto incluso cambios constitucionales. De poco serviría avanzar solo en las piezas que definen el diseño del modelo (cesta tributaria, mecanismo de nivelación), tal como se ha dado a lo largo de las últimas décadas, si no se está dispuesto a abordar estos aspectos institucionales. Deberían replantearse, por ejemplo, cuestiones como el reparto de competencias, el papel del Senado o del mismo Tribunal Constitucional. En definitiva, se trataría de avanzar hacia una cultura federal que permitiera introducir otras reglas del juego basadas en el pacto, el cumplimento del pacto y el reconocimiento de las diferencias.
A la espera de la reforma pendiente del modelo de financiación autonómica, el artículo propone tres escenarios que supondrían un acercamiento, en mayor o menor grado, a un sistema de financiación federal, y que permitirían, por un lado, solventar los problemas técnicos del modelo actual y, por otro, facilitaría que los Gobiernos autonómicos pudieran responder en mayor medida a las preferencias de sus ciudadanos sobre el grado de autonomía que desean para su comunidad. En cualquiera de los tres escenarios se avanzaría hacia un modelo que permitiría una mayor congruencia entre preferencias políticas y diseño insitucional, lo cual supondría una mayor aceptación del modelo por parte de la ciudadanía y, por tanto, una mayor estabilidad del mismo. Corroboradas las diferencias en las preferencias políticas de los ciudadanos de los distintos territorios del Estado español en cuanto al modelo de financiación autonómica, la heterogeneidad institucional, propuesta en este trabajo, sería más coherente con dicha diversidad de preferencias.
Las dos CC. AA. restantes, País Vasco y Navarra, disponen del modelo de financiación foral, claramente distinto del descrito en este apartado. Para un análisis de este véase Zubiri (
Para un mayor conocimiento del funcionamiento del modelo, véase Pedraja y Utrilla (
Se trata del impuesto sobre el patrimonio, el impuesto sobre sucesiones y donaciones, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, los tributos sobre el juego, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, el impuesto sobre la electricidad, el impuesto sobre juego
Excepto el impuesto sobre determinados medios de transporte, el impuesto sobre la electricidad, el impuesto sobre juego
Véase Lago (
Algunas propuestas sobre cómo avanzar en la solución del problema pueden verse en Castells
Véase, por ejemplo, Liñeira (
Las encuestas del CIS que empleamos son las siguientes: 2286 (mayo de 1998, N = 9987), 2455 (septiembre de 2002, N = 10476), 2829 (enero de 2010, N = 10409), 2956 (septiembre de 2012, N = 11181) y 3253 (junio de 2019, N = 9191). Hemos seleccionado estas encuestas por tres motivos. En primer lugar, contienen la
Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda, Generalitat de Catalunya (
Los datos correspondientes a Alemania son previos a la reforma de 2020.