Ante la falta de regulación constitucional expresa sobre el régimen de las posibles alteraciones territoriales del mapa autonómico, la doctrina mayoritaria, apoyada fundamentalmente en la STC 99/1986, ha venido defendiendo una interpretación muy amplia de la remisión que el art. 147.2.b de la Constitución hace a los estatutos de autonomía para realizar la delimitación del territorio autonómico. En este trabajo se justifica por qué esa habilitación a los estatutos no es suficiente para que, a través de la reforma de los mismos, se lleve a cabo la creación de una nueva comunidad autónoma a partir de la integración de otras preexistentes.
Given the lack of express constitutional regulation on the regime of possible territorial alterations of the autonomous map, the majority doctrine, based mainly on STC 99/1986, has been defending a very broad interpretation of the referral that article 147.2.b of the Constitution makes the Statutes of Autonomy to carry out the delimitation of the autonomous territory. This paper justifies why this empowerment of the Statutes is not enough so that, through their reform, the creation of a new Autonomous Community is carried out from the integration of other pre-existing ones.
Como es lógico, los países de estructura territorial compuesta o compleja suelen recoger expresamente en sus constituciones previsiones que regulan las posibles y diversas alteraciones de los límites de los entes integrados en el conjunto del Estado —estados federados,
Sin embargo, nuestra Constitución (CE) no dedica ninguno de los preceptos de su extenso título VIII a esta cuestión
Es de señalar […] que, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos, la Constitución española no contiene norma alguna que condicione expresamente el procedimiento de alteración del territorio de las Comunidades Autónomas. Si bien el art. 141.1, inserto en el capítulo segundo del título VIII, dedicado a la Administración Local, hace referencia a la alteración de los límites provinciales, no constituye, sin embargo, una norma reguladora de los cambios territoriales autonómicos, aun cuando sea de aplicación en la medida en que estos cambios impliquen, a su vez, alteraciones de los límites provinciales
Esta omisión constituye, como muy acertadamente señaló hace ya décadas García Roca (
Lo que sí recoge nuestra CE es la prohibición de federación entre comunidades autónomas (CC. AA.) (art. 145.1 CE), lo que, en opinión de algunos autores, impediría aquellas modificaciones más intensas del mapa territorial: la creación de nuevas CC. AA. a partir de la integración de otras preexistentes
En mi criterio, la fusión o integración de CC. AA. y la federación de las mismas son, sin duda, categorías cercanas —a veces, incluso, conectadas—, pero claramente diferenciables. Resulta, pues, perfectamente compatible que un sistema que prohíbe la federación de territorios, permita a la vez la eventual fusión de los mismos. De hecho, así sucede, por ejemplo, en los casos de Suiza, México y Estados Unidos
Entonces, ¿qué es lo que, efectivamente, prohíbe el art. 145.1 CE? En ausencia de jurisprudencia del TC sobre esta concreta cuestión
Por el contrario, según mi criterio, es en este primer extremo donde debemos buscar la característica definitoria de lo que debamos entender por
Así, la prohibición de federación entre CC. AA. obliga a las Cortes Generales a denegar la autorización para la suscripción de un acuerdo horizontal que atribuya a un ente organizativo distinto de las propias CC. AA. firmantes competencias autonómicas. Realidad, por tanto, jurídicamente muy distinta —aunque políticamente cercana, en según qué casos— a la posibilidad de modificación de los límites territoriales de dos o más CC. AA. que pueden implicar, incluso, la fusión de todos sus territorios en una sola Autonomía, pero no la creación de un ente territorial diferente, interpuesto entre las comunidades y el Estado, carente de anclaje constitucional. Y aquí estaría la clave de su diferenciación de la integración de CC. AA.: integrar dos o más CC. AA. en una sola cambia lógicamente el número de CC. AA., su extensión y población, pero no crea entes interpuestos entre el Estado y las autonomías, no hay un traslado de competencias a sujetos distintos de las propias comunidades. De modo que no resultaría incompatible prohibir la federación de territorios con la habilitación de fusión entre los mismos.
Cuestión distinta es, como veremos, si esa habilitación debe ser expresa en la CE o si podemos entender habilitados a los estatutos de autonomía para regular y articular dichas fusiones
A lo largo de estos años todos los estatutos de autonomía, en ejercicio de la reserva que el art. 147.2.b de la CE hace en favor de esas normas, han venido regulando diversos procedimientos de alteración de sus estructuras y límites territoriales, algunos de ellos ya derogados. Dejamos aquí fuera de nuestro análisis aquellos procedimientos que prevén exclusivamente la reordenación intraautonómica del territorio, es decir, las regulaciones de las modificaciones de los límites territoriales de municipios, provincias u otros entes locales que no implican, a su vez, alteración de las fronteras autonómicas, para referirnos exclusivamente a los que tienen —o tenían— un impacto o efecto interautonómico, esto es, los que afectan —o afectaban— de algún modo no solo al territorio propio sino también al de otra u otras CC. AA.
La única norma estatutaria que recoge una cláusula genérica y abierta que prevé la necesaria reforma del Estatuto para la articulación de «cualquier alteración de los límites territoriales» de la comunidad autónoma (CA) es la disposición adicional segunda del estatuto murciano. Esto sitúa a esta CA en una posición muy diferente al resto. Ninguno de los demás estatutos de autonomía ha establecido expresamente la vía de la reforma estatutaria para cualquier alteración territorial. Dependiendo del modo en que se define el territorio de la CA en cada estatuto, bien incluyendo la alusión a los límites territoriales «actuales» de las provincias/municipios que la forman en el momento de la aprobación del mismo
No obstante, parece claro que esa referencia a que «
El resto de regulaciones estatutarias han sido normas
Se han dado dos fórmulas estatutarias que permiten la incorporación a su CA de territorios no integrados en otras CC. AA. Ambas tienen una redacción de propia de norma de alcance general, pero se refieren a situaciones y territorios muy determinados. Tanto es así que, una vez desaparecido el supuesto de hecho recogido en la segunda de ellas, ha sido expresamente derogada por el legislador estatutario
Pese a su abierta formulación, se trata de una disposición exclusivamente prevista para el caso de que Gibraltar volviera a ser de soberanía española (
Además de un buen número de enclaves interprovinciales dentro de la misma CA
Los Estatutos vasco, riojano y aragonés establecen el régimen de la agregación a su CA de territorios de otras autonomías enclavados dentro de sus fronteras, si bien que de distinto modo. La disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de La Rioja prevé la posibilidad de agregación de enclaves pero remite
Por su parte, la disposición transitoria tercera del Estatuto de Autonomía de Castilla y León vigente
El art. 58 del Estatuto de Autonomía de Cantabria —hasta 1998—, el art. 44 del Estatuto de Autonomía de La Rioja —hasta 1999— establecían, con idéntica redacción, la posibilidad de que esas CC. AA. uniprovinciales se incorporaran a otra CA limítrofe a iniciativa de dos terceras partes de los miembros de sus respectivos Parlamentos, ratificada en los seis meses siguientes por dos terceras partes de sus municipios cuya población representara la mayoría del censo electoral de la CA. Se disponía también la necesaria aprobación por la CA en la que se fueran a integrar —de conformidad con el procedimiento previsto en el correspondiente Estatuto de Autonomía— y la aprobación final de las Cortes Generales por ley orgánica
Se preveía, pues, en ambos casos la incorporación de estas CC. AA. a otra limítrofe en dos pasos: la previa disolución de las mismas y su integración en otra a través de la reforma del estatuto de autonomía de esa CA de destino, de modo que cada norma estatutaria regula el procedimiento a través del cual sus órganos respectivos adoptan la decisión que a cada uno corresponde. A confirmar esto vino la regulación, complementaria de la anterior, recogida en la disposición transitoria séptima apartados 1 y 2 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León —hasta 2007—, que disponía la aprobación de la iniciativa y de la posterior reforma de su Estatuto —aprobada por mayoría de dos tercios y limitada a la incorporación del nuevo territorio— por parte de las Cortes de Castilla y León «en el caso de que una Comunidad Autónoma decida a través de sus legítimos representantes, su
Se nos presentaba, de este modo, una suerte de acto complejo en fases sucesivas, que culminaría en la derogación formal de los estatutos de Cantabria y La Rioja y la aprobación de la reforma del Estatuto de Castilla y León en un procedimiento final acumulado de ambas tramitaciones por ley orgánica de Cortes Generales, tal y como se dispone en los arts. undécimo y duodécimo, respectivamente, de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados y de la Norma Supletoria del Reglamento del Senado, reguladoras de los procedimientos de tramitación de las reformas de los estatutos de autonomía
Una parte relevante de nuestra doctrina ha dado por bueno este mecanismo de reorganización territorial, siempre que cada estatuto de autonomía respete el ámbito de regulación que le corresponde, sin calificarlo como integración o fusión de CC. AA. Así, Rivero Ysern (
Sí se mostró, por el contrario, muy crítico Gutiérrez Llamas (
En mi criterio, el procedimiento de potencial incorporación de Cantabria y La Rioja a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, previa disolución de las primeras, establecido en la versión no reformada de aquellos estatutos de autonomía, articula un claro y manifiesto supuesto de integración de CC. AA. Desde luego, pretender incorporar una CA al régimen de otra sin mayores consecuencias que la ampliación del territorio de la segunda, pertenece al mundo de la frivolidad jurídica. Pero es que, además, entender que lo que se incorpora es simplemente la provincia resultante de la simultánea disolución de la CA anexionada nos conduce ya a un terreno muy cercano a lo fraudulento.
Hay que conceder, sin embargo, que probablemente los estatutos de autonomía adoptan este tipo de disposiciones dirigidas alcanzar este fin por vías impropias porque, por su propia condición y naturaleza, no pueden diseñar un verdadero procedimiento de fusión de dos CC. AA. ya constituidas, en la medida en que resultaría necesaria la elaboración
El conjunto de la doctrina constitucionalista que ha estudiado el fenómeno territorial de nuestro país ha venido coincidiendo en admitir que cualquier alteración del mapa autonómico, incluida la fusión de CC. AA., puede vehicularse a través de la reforma estatutaria, en la medida en que el art. 147.2.b de la CE establece como contenido obligatorio —y reservado— de los estatutos de autonomía la delimitación del territorio de la CA. Acuerdo doctrinal que parte de una interpretación muy expansiva de lo dispuesto por el TC en la citada STC 99/1986, de 11 de junio, referida —en principio— a la regulación de los enclaves territoriales en virtud de aquella reserva estatutaria
A juicio del TC, esa reserva incluye no solo la delimitación del territorio propio de cada Comunidad en el momento del acceso a la autonomía, sino también «las previsiones relativas a su posible alteración, [lo que] ha dado lugar a normas estatutarias de contenido diverso». Y como, lógicamente, una vez dividido todo el territorio estatal en CC. AA., la alteración del territorio de cualquiera de ellas podría afectar al territorio de otras comunidades limítrofes —cuyo estatuto gozaría de idéntica reserva— añade el TC que «la regulación estatutaria no puede contener el procedimiento de modificación territorial que deberá seguir las dos comunidades implicadas, sino tan solo el proceso de formación y manifestación de la voluntad de cada una de ellas», de modo que será siempre necesario que las normas estatutarias correspondientes se limiten a la regulación de las decisiones que corresponden a cada CA, actos «distintos, pero complementarios […] que habrán de concluir integrándose en un único resultado».
Por tanto, la alteración del territorio de una CA que implique, a su vez, la alteración del territorio de otra autonomía requiere el cumplimiento de dos condiciones esenciales. En primer lugar, la existencia una regulación paralela y complementaria en cada uno de los estatutos de autonomía afectados. Hay, por tanto, una concurrencia objetiva de competencia sobre la que debe proyectarse el criterio del
De esta manera lo ha entendido, pues, la mejor doctrina. En ausencia de regulación constitucional de la integración de CC. AA. preexistente, se ha entendido que los estatutos de autonomía, en uso de la reserva normativa recogida en el art. 147.2.b, son norma habilitada para establecer —conjunta y coordinadamente— el régimen jurídico de este fenómeno. Así, García Roca (
Además, se ha venido entendiendo que, en ausencia de previsión constitucional y también de cauce estatutario específico, la creación de una nueva CA a partir de la integración de otras preexistentes habría de vehicularse a través de las vías ordinarias de reforma de los estatutos de autonomía. Así, por ejemplo, Ridaura Martínez (
A pesar del general acuerdo doctrinal sobre la viabilidad de este cauce para la fusión de CC. AA., el Consejo de Estado no ha secundado —ni refutado— esta tesis, optando deliberadamente por no pronunciarse de modo claro al respecto Rubio (
No comparto que esta reflexión, quizá procedente en relación con otro tipo de alteraciones territoriales, pueda proyectarse sobre la integración de CC. AA. Hay que tener en cuenta que el propio Consejo de Estado indica en su informe que, pese a no haber consulta expresa del Gobierno sobre cómo afectaría la reforma constitucional planteada a la «apertura del sistema […] a través de la reforma posible de los Estatutos», el informe «quedaría incompleto» si no tuviere presente ese interrogante, por lo que, en consecuencia, se formulan al respecto «algunas reflexiones, sin sugerencias sobre posibles textos» (
En todo caso, en lo que no suelen profundizar estos autores es en cómo concluiría, desde el punto de vista normativo, ese proceso de fusión de CC. AA. regulado en los correspondientes estatutos de autonomía como
A mi criterio, la doctrina ha venido haciendo una interpretación excesiva e injustificadamente amplia del objeto al que se refiere el art. 147.2.b CE cuando remite a los estatutos de autonomía de delimitación del territorio de las CC. AA. La supresión de dos o más CC. AA. para crear un nuevo ente autonómico distinto de aquellas, no es una mera
Evidentemente, esta operación de integración o fusión de CC. AA. preexistentes, tiene efecto sobre el ámbito territorial de ambas, que pasa a constituir el territorio de la nueva CA. Pero esa es una consecuencia secundaria del proceso. Lo pretendido aquí no es reordenar el territorio de dos o más CC. AA. La fusión es nada menos que la extinción de las CC. AA. fusionadas para la creación, a partir de las mismas, de un nuevo sujeto dotado de autonomía y que, lógicamente, integra el territorio completo de aquellas.
Sin duda, en nuestro sistema los estatutos de autonomía pueden y deben delimitar el territorio de su CA y regular el régimen de sus variaciones posteriores —al menos, en la parte que hace a la decisión que corresponde a sus instituciones—. Y también es cierto que una nueva CA, resultado de la fusión de otras preexistentes, será creada por un nuevo estatuto de autonomía que delimitará su territorio. Pero el régimen de cómo debe articularse esa fusión y, por tanto, la elaboración de ese nuevo estatuto no es materia atribuida por la CE a la norma estatutaria, ni expresa ni implícitamente.
La decisión de si es o no posible integrar dos o más CC. AA., como la decisión de si es posible o no crear CC. AA., así como el régimen básico del procedimiento a seguir para adoptar las mismas, corresponde exclusivamente, incluso en un modelo parcialmente desconstitucionalizado y presidido por el principio dispositivo como el nuestro, al constituyente. Como señaló en TC en la muy conocida STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 6.º, a la «expansividad material de los Estatutos se oponen límites cualitativos». Límites que
definen toda la diferencia de concepto, naturaleza y cometido que media entre la Constitución y los Estatutos, como son cuantos delimitan los ámbitos inconfundibles del poder constituyente, por un lado, y de los poderes constituidos, por otro. En particular, los que afectan a la definición de las categorías y conceptos constitucionales, entre ellos la definición de la competencia de las competencias que, como acto de soberanía solo corresponde a la Constitución, inaccesibles tales límites a cualquier legislador y solo al alcance de la función interpretativa de este Tribunal Constitucional.
Este es, a mi juicio, el contexto interpretativo en el que hay que situar la categoría integración o fusión de CC. AA. Esta es, pues, una de esas categorías o conceptos constitucionales que el constituyente no ha dejado en manos de la norma estatutaria. Su remisión al estatuto no podría nunca entenderse derivada del silencio de la CE sobre la materia, ni de la previsión del art. 147.2.b. La decisión del constituyente de recoger expresamente en la disposición transitoria cuarta del texto constitucional el régimen de la eventual incorporación de Navarra al País Vasco es un vivo recordatorio de esta circunstancia.
No cabe, por tanto, lógicamente, invocar aquí la tesis de los contenidos adicionales posibles de los estatutos que, no estando expresamente señalados en la CE, son «complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales [de remisión]», en la medida en que los estatutos de autonomía son «norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma»
Admitido ello, podría plantearse a fin de lograr la integración territorial de varias CC. AA. no una reforma estatutaria, sino revertir el camino de la autonomía y crear
El primer argumento para invalidar la posibilidad de instrumentalizar la reversión del proceso autonómico en algunas partes del territorio y el inicio de una nueva fase de acceso a la autonomía como vía para fusionar CC. AA. ya constituidas es, sin duda, la actual ineficacia de los preceptos constitucionales que regulan tales cauces de acceso. El título VIII de la CE —y, en particular, las reglas que rigen la creación de CC. AA.— no se puede leer del mismo modo en los momentos iniciales del proceso autonómico que varias décadas después de ya constituidas y consolidadas todas las autonomías. No hay que perder nunca de vista que ese título VIII no es más que un
La doctrina mayoritaria ha entendido agotados los efectos del art. 143 y concordantes de la CE por ser norma con
En la primera vertiente, el principio dispositivo actúa a través de las distintas vías de acceso a la autonomía. Estas distintas vías están configuradas en los artículos 143, 144, 146, 148, 151 y las siete primeras disposiciones transitorias. […] Una vez estas vías han sido utilizadas, los preceptos constitucionales mencionados pierden eficacia ya que, aun los incluidos en el Título VIII, tienen un carácter meramente instrumental con el único fin de constituirse en Comunidades Autónomas y, por tanto, una vez conseguido este fin, cesa la eficacia de sus preceptos […]. El principio dispositivo en su vertiente primera, en el acceso a la autonomía, ha agotado sus posibilidades de actuación y, por tanto, ha quedado desactivado.
Así lo ha constatado también el Consejo de Estado en el informe antes citado sobre la propuesta de reforma constitucional de 2005: «Aquellos preceptos (artículos 143, 144, 148 151 y disposiciones transitorias 1.ª a 7.ª) […] eran ya inaplicables desde que concluyó el proceso de organización política del territorio nacional en Comunidades Autónomas»
No obstante, en contra de esta tesis se ha manifestado algún autor de notable relevancia. Así, Aguado Renedo (
Mientras el Título VIII esté transido del principio de voluntariedad, la posibilidad jurídica de utilizar de nuevo los preceptos reguladores de la elaboración, contenido y reforma de los Estatutos, subsiste. La mejor prueba de ello es que en la hipótesis de que una Comunidad Autónoma quisiese incorporarse a otra Comunidad, o separarse, o en la más inverosímil (no prevista, pero tampoco prohibida por la Constitución, usando los términos del legislador que ha hecho suyos el Tribunal Constitucional) de que quisiese revertir al régimen común, no habría posibilidad jurídico-constitucional de impedirlo.
En mi criterio, resulta, en efecto, incuestionable que el principio de voluntariedad rige nuestro modelo de reparto territorial del poder y que el mapa autonómico es modificable y hasta reversible. De hecho, en un trabajo anterior he defendido la tesis —absolutamente minoritaria— de que las CC. AA. podrían devolver competencias —o renunciar a la autonomía— incluso contra la voluntad del Estado, pese el carácter marcadamente bilateral del estatuto de autonomía (
Hay que reparar en que no es la voluntad de esas provincias en las que se disgrega una CA que renuncia a la autonomía, sino la de la CA en cuanto tal, la que debe guiar el proceso de integración con otra autonomía. El Consejo de Estado, en el mismo informe (Rubio Llorente y Álvarez Junco: 129), señaló claramente que el principio dispositivo, si bien permanece
Una vez terminada la división del territorio, el principio dispositivo no puede jugar ya en favor de las provincias para hacer posible la creación de nuevos entes dotados de autonomía política. Pese a ello, no desaparece por entero, pues en cierto modo también es este principio, ya transformado, el que explica que estos nuevos entes hayan recibido la facultad de redefinir de manera indefinida el ámbito de su autonomía; una facultad plasmada en aquellos preceptos (147.3 y 152.2) que regulan la reforma de los Estatutos. […] Según lo dispuesto en ellos, corresponde a las Comunidades Autónomas la facultad de proponer y codecidir la modificación de sus propios ámbitos.
Consecuentemente, el derecho
Una vez completada la creación de las Comunidades Autónomas, parece razonable, sin embargo, sustituir la referencia a un derecho
Por su parte, la doctrina más autorizada también ha venido a refrendar esta idea. Por todos, traemos aquí las elocuentes palabras de Fossas Espadaler (
Es obvio que en el momento de la instauración y el momento de modificación la capacidad decisoria no corresponde a los mismos entes. En la instauración hemos dicho que podría distinguirse entre el derecho de iniciativa, que se atribuía a concretos entes locales y los entes preatonómicos, y el derecho a la autonomía que se reconocía a unas indeterminadas nacionalidades y regiones […]. En cambio, en el momento de la modificación de la capacidad decisoria sí corresponde a la Comunidad Autónoma, en concreto a determinados órganos de aquélla o incluso a sus ciudadanos. […] La creación de una nueva Comunidad Autónoma no sería un ejercicio del derecho de las nacionalidades y regiones, sino una decisión de una (o varias) Comunidades Autónomas
Así, pues, parece admitido que, una vez conformado el conjunto del mapa autonómico, una eventual fusión de CC. AA. es un proceso que debe ser protagonizado por esas CC. AA., en tanto sujetos titulares del derecho de autonomía, no por las provincias o los entes locales. El derecho
No quedaría, pues, margen alguno para la creación de nuevas CC. AA. por la integración de otras preexistentes a través de la reforma estatutaria ni a través de esta instrumentalización de los mecanismos de reversión-acceso a la autonomía.
El procedimiento de creación de una nueva CA, a partir de la integración de otras preexistentes —pero distinta de estas— debería seguir, a mi criterio, las pautas esenciales que la propia CE establece para el acceso a la autonomía de las provincias, adaptándolas a la diferencia cualitativa de que el sujeto titular del derecho de autonomía son ya las CC. AA. a fusionar y no las provincias que las componen.
De este modo, en primer lugar, corresponde a la CE el establecimiento de los requisitos y límites en que tales integraciones podrían realizarse. Tal y como ya vimos, es habitual que las constituciones de otros Estados complejos que prevén la posible fusión de los entes territoriales que los integran establezcan determinadas condiciones que limitan las opciones de tal posibilidad
En segundo término, se debe pautar por la CE el proceso de negociación y aprobación del proyecto del nuevo estatuto de autonomía entre las CC. AA. implicadas. No cabe pensar en procesos paralelos e independientes. Los sujetos llamados a fusionarse deben alcanzar una propuesta común que elevar al Estado y, por tanto, deben poder deliberar y negociar —en régimen de igualdad— de modo directo. Este es un elemento clave que, hasta ahora, la doctrina ha obviado completamente. El concreto modo de articularlo sería lo menos relevante siempre que se establecieran condiciones suficientes para garantizar la negociación y la posición paritaria de las partes. Quizá lo razonable pudiera ser que cada Parlamento aprobara una propuesta que fuera discutida en una comisión mixta paritaria de representantes de las cámaras correspondientes, cuyo resultado final fuera de nuevo ratificado por el pleno de cada una de las mismas.
Estamos ante uno de los ejes del problema porque, a mi juicio, aquí quiebra totalmente la lógica que preside la STC 99/1986, de 11 de julio, relativa a los enclaves territoriales, que ha venido guiando el criterio de la doctrina mayoritaria. Esa sentencia establecía que en el complejo proceso de segregación/alteración de enclaves no hay «identidad de objeto». A criterio del TC, «aun cuando ambas regulaciones [estatutarias] estén llamadas a dar curso a actos que, adoptados de modo autónomo por cada Comunidad, habrán de concluir integrándose en un único resultado», cada regulación se proyecta «sobre ámbitos distintos», cuales son «la adopción por cada Comunidad Autónoma de una decisión relativa a su alteración territorial [segregación una, agregación la otra]». A mi juicio, en el caso de plena integración de ambas CC. AA. ya no se puede hablar de ausencia de identidad de objeto, al menos en esta fase del proceso. Una vez aprobado por separado que se pretende iniciar el procedimiento, existe un único objeto cuya elaboración y decisión final corresponde conjuntamente —no paralelamente, ni sucesivamente— a las CC. AA. implicadas. Y, consecuentemente, no pueden los estatutos de autonomía respectivos regular lo que a cada parte corresponde, porque no la hay. Es inexcusable que este procedimiento esté previsto y regulado en el texto constitucional.
Tampoco cabe dejar en manos del estatuto de autonomía, en tercer término, el siguiente de los elementos esenciales del proceso: el consentimiento por parte del Estado de la fusión propuesta por las CC. AA., cuyo régimen debe venir dado expresamente también por la CE
En aquellos supuestos en los que la propia CE habilita expresamente a los estatutos de autonomía para que regulen la intervención del Parlamento estatal, como sucede con la segunda parte del citado art. 145.2 CE respecto del
En cuarto y último lugar, en la línea de garantizar que la integración de CC. AA. se vehicula por un procedimiento revestido de —como mínimo— los mismos rigores que las reformas estatutarias, habría de preverse también en la CE la celebración final de un referéndum vinculante de ratificación en el conjunto del territorio de la nueva autonomía a constituir, para todos los supuestos de fusión, con independencia de cuáles fueran las CC. AA. implicadas en el proceso.
En definitiva, pese a la enorme apertura de nuestro modelo territorial y a la vigencia —matizada y transformada— del principio dispositivo, «no hay que hacer recaer sobre los Estatutos un peso que debe recaer sobre la Constitución» (
Creo que son trasladables aquí las certeras reflexiones de García Roca (
La ausencia de un diseño constitucional con suficiente densidad normativa, su práctica desconstitucionalización, es el escenario muy arriesgado […]. Deberíamos […] corregir sus defectos y reconocer que el consenso constituyente se alcanzó a menudo sobre la falta de acuerdos concretos mediante constantes compromisos dilatorios […]. Una Constitución concebida como un proceso sin fin no puede tener la estabilidad que demandan las normas constitucionales ni gobernar un Estado compuesto. […] Pero, mientras el poder de reforma constitucional no actúe, como debería, las vías de desarrollo y concreción de la Constitución (las convenciones constitucionales en acuerdos, la reforma de los Estatutos, las leyes
A mi criterio, estamos ante uno de esos casos en los que no podemos
Este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto «Reforma constitucional: dimensión institucional y territorial» (20639/JLI/18), financiado por la Fundación Séneca-Agencia de Ciencia y Tecnología de la Región de Murcia a través de la convocatoria «Jóvenes Líderes en Investigación» del Subprograma de Apoyo y Liderazgo Científico y la Transición a la Investigación Independiente (Programa Fomento de la Investigación Científica y Técnica 2018, del que el autor es IP).
No lo hace, al menos, con carácter general. Sí recoge un mecanismo excepcional de eventual incorporación de Navarra al País Vasco en la disposición transitoria cuarta, si bien una parte de nuestra doctrina ha advertido que este precepto habría agotado sus efectos una vez que la provincia de Navarra se constituyó en comunidad foral en aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la propia CE.
En esta misma línea se ha pronunciado también la mejor doctrina.
La prohibición de federación de cantones suizos, expreso en el original art. 7 de la Constitución de la Confederación, se encuentra implícita en la actual regulación del art. 48 de la misma, al tiempo que el art. 53 prevé expresamente la posibilidad de fusión entre cantones y establece el procedimiento correspondiente. Por su parte, la Constitución mexicana prohíbe expresa y taxativamente en su art. 117.1 que los estados federados celebren «alianza, tratado o coalición» entre sí o con Estados extranjeros, mientras que su art. 46 permite cualquier tipo de alteración territorial de los mismos, cumpliendo una serie de requisitos. Pero, sin duda, el referente más claro lo tenemos en el sistema estadounidense. El art. I, sección 10.ª de la Constitución de los Estados Unidos de América, establece un régimen paralelo al del conjunto de nuestro art. 145, recogiendo la prohibición de federación y el control por el Parlamento federal de los convenios interterritoriales. En interpretación de este precepto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de ese país ha categorizado tres tipos de pactos interterritoriales, estableciendo un esquema también perfectamente equiparable al de nuestro modelo: a) lo que llaman propiamente «tratados», que son esos pactos prohibidos constitucionalmente porque constituirían una confederación de estados que alteraría el equilibrio federal garantizado; b) los denominados «pactos», que no llegan a crear ese ente confederativo y que, por tanto, pueden celebrarse, pero siempre previa autorización expresa del Congreso estadounidense, que verificará así que no se está vulnerando la prohibición anterior, y c) los meros «convenios» entre estados, que se entenderán tácitamente autorizados por la Cámara Federal si esta no se manifiesta en sentido contrario dentro del plazo correspondiente una vez recibida la noticia de su celebración. Figuras, pues, equivalentes a nuestros acuerdos federativos prohibidos por el art. 145.1 CE, los acuerdos de cooperación necesitados de autorización por las Cortes Generales y los convenios de colaboración para la gestión y prestación de servicios propios de las comunidades autónomas que deben ser comunicados al Parlamento estatal, pudiendo ser recalificados por este como acuerdos de cooperación y, en tal caso, ser sometidos al trámite de autorización. Todo ello es compatible con la previsión recogida en el art. 4, sección 3.ª, apartado 1 de esa Constitución regulador del régimen de la fusión entre estados federados.
Tan solo existe una referencia indirecta en el
Podría argumentarse, y no sin cierta razón, como ya se ha hecho, que el principio de indisponibilidad competencial consagrado en nuestro sistema «viene a jugar el mismo efecto que se pretende con la prohibición» puesto que la atribución constitucional de competencias se hace «a las regiones individual y aisladamente consideradas» (
También dejamos fuera las previsiones del Estatuto de Autonomía del País Vasco y de la LORAFNA sobre la eventual incorporación de Navarra a la Comunidad Autónoma vasca, en la medida en que tales preceptos son desarrollo de la disposición transitoria cuarta de la CE —que, como ya dijimos, entendemos como derecho ya no aplicable— y no de la remisión del art. 147.2.b CE aquí analizada.
Art. 2 Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias; art. 2.1 Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de Estatuto de Autonomía de Extremadura; art. 2 Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, del Estatuto de Autonomía de Castilla y León; art. 2.uno Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, del Estatuto de Autonomía de Galicia; art. 4 Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y art. 9 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Art. 2.1. Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Cantabria; art. 2 Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, del Estatuto de Autonomía de La Rioja; art. 2.1 Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, del Estatuto de Autonomía de Castilla La Mancha; art. 2 Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; art. 2 Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, del Estatuto de Autonomía de Aragón; art. 2 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, del Estatuto de Autonomía de Andalucía; art. 2 Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, del Estatuto de Autonomía de Madrid; art. 4 Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, del Estatuto de Autonomía de Canarias, y art. 2 Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares.
Principalmente, STC 99/1986, de 11 de julio: «El territorio de la Comunidad Autónoma es definido por relación a los municipios integrados en la provincia o provincias que contribuyen a crear el nuevo ente autónomo […]. Este modo de delimitar el territorio autonómico […] no es en rigor el territorio mismo, sino el ámbito espacial de aplicación de los actos y disposiciones jurídicas pertenecientes al subsistema normativo de cada Comunidad Autónoma. En otros casos, lo normado es […] el territorio mismo como espacio natural […] con expresión análoga a […]
La disposición transitoria octava del Estatuto de Autonomía de Castilla y León —derogada por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de Reforma del Estatuto—, establecía lo siguiente: «En el caso de que una Ley Orgánica autorice la incorporación de una provincia limítrofe al territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, tal incorporación se producirá sin más requisitos a la entrada en vigor de dicha Ley Orgánica, en cuyo caso se modificará automáticamente el artículo 2 de este Estatuto, con la mención expresa de la provincia incorporada». Precepto
La muy particular situación de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla se encuentra regulada por la disposición transitoria quinta de la CE y sus normas de desarrollo.
Treviño (municipios del Condado de Treviño y la Puebla de Arganzón de la provincia de Burgos, enclavados en la provincia de Álava), Villaverde de Trucíos (municipio cántabro, enclavado en la provincia de Vizcaya), Santa María de la Alameda (municipio madrileño, parcialmente enclavado entre las provincias de Ávila y Segovia), Sajuela (entidad inframunicipal burgalesa, enclavada en La Rioja), Rincón de Ademuz (seis municipios valencianos, enclavados entre las provincias de Cuenca y Teruel), Orduña (municipio vasco, enclavado parcialmente en la provincia de Burgos), Petilla de Aragón (municipio navarro, enclavado en la provincia de Zaragoza), Lastrilla-Ceruza (parte del municipio palentino de Pomar de Valdivia, enclavado en Cantabria) y Berzosilla (municipio palentino, enclavado entre las provincias de Burgos y Cantabria).
Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre. En idénticos términos, la original disposición transitoria séptima, 3 (Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero).
Disposición transitoria tercera del Estatuto de Autonomía de Castilla y León: «1. Para que un territorio o municipio que constituya un enclave perteneciente a una provincia integrada en la Comunidad Autónoma de Castilla y León pueda segregarse de la misma e incorporarse a otra Comunidad Autónoma será necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Solicitud de segregación, formulada por todos los Ayuntamientos interesados, mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de dichas Corporaciones. b) Informes de la provincia a la que pertenezca el territorio, municipio o municipios a segregar y de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, favorables a tal segregación, a la vista de las mayores vinculaciones históricas, sociales, culturales y económicas con la Comunidad Autónoma a la que se solicite la incorporación. A tal efecto, la Comunidad Autónoma de Castilla y León podrá realizar encuestas y otras formas de consulta con objeto de llegar a una más motivada resolución. c) Refrendo entre los habitantes del territorio, municipio o municipios que pretendan la segregación, aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos. d) Aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica. 2. En todo caso, el resultado de este proceso quedará pendiente del cumplimiento de los requisitos de agregación exigidos por el Estatuto de la Comunidad Autónoma a la que se pretende la incorporación».
Art. 58 del Estatuto de Autonomía de Cantabria, en su redacción original dada por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, derogado por Ley Orgánica 11/1998, de 30 de diciembre, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cantabria; y art. 44 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, en su redacción original dada por Ley 3/1982, de 9 de junio, derogado por Ley Orgánica, 2/1999, de 7 de enero, de Reforma del Estatuto de Autonomía de La Rioja.
Disposición transitoria séptima, 1 y 2 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, en su redacción original dada por Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, derogada por Ley Orgánica, 14/2007, de 30 de noviembre, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.
Art. undécimo de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 16 de marzo de 1993, sobre el procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los estatutos de autonomía (modificada por Resolución de la Presidencia, de 25 de septiembre de 2018); y art. duodécimo de la Norma supletoria sobre el procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los estatutos de autonomía en el Senado, de 30 de septiembre de 1993.
Sorprende que, como se colige necesariamente de tales argumentos, el autor no llegue a afirmar expresamente que nos encontrábamos ante un supuesto de fusión de comunidades autónomas, como sí señalaba en páginas posteriores para el caso del País Vasco y Navarra (
Esta sentencia ha sido objeto de numerosas críticas doctrinales.
En el mismo sentido, en alusión a la regulación del Estatuto de Autonomía castellano-leonés, Sánchez Blanco (
No obstante, aun afirmando la existencia de esa posibilidad desde el punto de vista estrictamente técnico, apuesta esta autora (
STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 4.º.
Rubio Llorente y Álvarez Junco (
En esta misma línea, Aragón Reyes (