El presente artículo tiene por objeto el análisis de la teoría constitucional del Premio Nobel de Economía James M. Buchanan a través de la exégesis de sus principales aportes doctrinales, desgranando aquellos principios que revisten interés para la doctrina constitucional y que pueden servir de fundamento teórico a la constitucionalización de los mecanismos de gobernanza económica en Europa. Se intentará demostrar, con ello, que el autor elaboró una completa y
This article contains an analysis of the constitutional theory of Nobel Prize winning economist James M. Buchanan. It proceeds through an explanation of his main doctrinal inputs, breaking down those principles which are of interest for constitutional doctrine, and which can be used as a theoretical foundation for the “constitutionalisation” of economic governance mechanisms in Europe. The paper shows that Buchanan developed a complete and
Richard Hooker
En los últimos años, y al calor de la coyuntura económica, se ha incorporado al debate doctrinal el análisis de la constitucionalización de los llamados mecanismos de gobernanza económica que limitan el poder presupuestario del Estado (
A fin de extraer los elementos de naturaleza constitucional de la obra del economista norteamericano, analizaremos en primer lugar el cambio epistemológico radical que implica el surgimiento y afianzamiento del ordoliberalismo en Europa, que derivará en una renovada preocupación por el diseño estatal desde el prisma económico de la garantía del libre mercado. Como veremos, este giro en el devenir teórico liberal se incardinará en la renovación del paradigma contractualista y su resurgimiento en la década de los setenta, donde la nueva preocupación por el Estado se canalizará a través de la creación
A pesar de lo que pudiera parecer
El propósito originario del neoliberalismo en sus comienzos durante el periodo de entreguerras fue la reconstrucción teórica de los ideales liberales, dados entonces como desvirtuados y prácticamente perdidos (
Esa «ilusión naturalista» en torno al mercado, como lo llamó el propio Walter Lippmann (
Este cambio de perspectiva hacia el Estado que crea el neoliberalismo, esta toma de conciencia de su importancia en la garantía de las condiciones de mercado, la comparten no solo los ordoliberales alemanes que más cerca y con mayor profundidad vivieron la revitalización del mercado en la
En el contexto descrito no es de extrañar que los economistas incardinados de alguna u otra forma en el amplio y diverso campo neoliberal hagan incursiones en la teoría política, puesto que la renovada preocupación por el Estado no puede ser solo analizada desde el prisma económico. La economía y sus instrumentos analíticos no pueden agotar, ni mucho menos, el ya de por sí proceloso ámbito de estudio del Estado y su naturaleza. De hecho, en teóricos como Hayek, tan relevantes para el desarrollo de la doctrina neoliberal, los criterios analíticos que más abundan son los propios de la filosofía y teoría políticas, y hasta de la filosofía de la historia (
En este sentido, el neoliberalismo no es ajeno a la reaparición del contractualismo a principios de los años setenta (
Los planteamientos de Rawls, vertidos en un contexto de renovado interés por el anarquismo en Estados Unidos (
Por su parte, Buchanan se incorporará al debate neocontractualista en 1975 con una visión propia diferente tanto de la socialdemócrata de Rawls como de la minarquista de Nozick. Quien posteriormente recibiría el Premio Nobel de Economía se situará, desde una compleja elaboración teórica, en la perspectiva neoliberal iniciada en el Coloquio Lippmann
Antes de adentrarnos en la teoría constitucional de James Buchanan hemos de analizar cuáles son los fundamentos que le sirven de soporte en tal construcción, y más habida cuenta de la naturaleza holística de su pensamiento, donde no existen elementos separados o independientes de un todo coherente que hunde sus raíces en su
Como ha puesto de manifiesto Casas Pardo, en su concepción filosófica y del estado de naturaleza Buchanan bebe directamente de Hume, Smith y sobre todo Hobbes, el autor más citado en sus obras, para negar la supuesta existencia de derechos individuales previos al contrato social (
En la exégesis del contractualismo buchaniano también podemos encontrar otra notable diferencia con Hobbes que lo acerca a Rawls. Aunque comparte con el autor del Leviatán un intenso y decidido individualismo metodológico, como veremos más adelante, Buchanan no se deja arrastrar por el formalismo positivista de la sumisión a un poder indómito. En él pervive la búsqueda en la formulación del contrato social de un ideal de
Al mismo tiempo, Buchanan se acerca a Nozick en su temor, constante, a la extralimitación del Estado. Como su compatriota, cree que el poder político tiende siempre a la expansión y que ello puede anular las libertades individuales protegidas en el contrato, por lo que la lupa de su análisis contractualista se fijará denodadamente en la limitación del poder estatal (
Para Buchanan, en la anarquía hobbesiana los esfuerzos depredatorios y defensivos de los individuos conllevan un coste difícil de asumir y acaban afectando a la producción. La guerra de todos contra todos es el peor de los contextos donde los intercambios cooperativos pueden darse, estando siempre los excedentes al albur de la inseguridad y de las injusticias. Por ello, es comprensible que los individuos abandonen ese estado mediante un pacto de desarme, de mutuo acuerdo, que permita centrar sus esfuerzos en aumentar la producción y el rendimiento excedentario a ella aneja. No obstante, y a diferencia de múltiples contractualistas (Hobbes o Rawls), para Buchanan ese contrato no se firma entre iguales, sino entre desiguales. Cada cual, dependiendo de sus aptitudes naturales, es capaz de desarrollar su personalidad y de producir bienes de forma distinta, y de esta cruda pero realista verdad parte el pacto buchaniano. No se llega a él desde la abstracción de la igualdad, puesto que esta solo puede ser establecida (impuesta, en palabras del filósofo) por el acuerdo constituyente. En el estado de naturaleza y, por tanto, en el momento previo al pacto y conformador del mismo (precontractual), los individuos mantienen las diferencias connaturales a sus potencialidades, vertiéndolas al objeto del consenso. Como dice el propio Buchanan: «Vivimos en una sociedad de individuos, no de iguales» (
Además, Buchanan parte en todo momento de la existencia constatable de bienes públicos que han de ser producidos y gestionados por el Estado, el cual no ha de limitarse única y exclusivamente a sus funciones de protección y salvaguarda de los términos del pacto (como en Nozick). De hecho, la seguridad, causa por la que el contrato se celebra, no deja de ser en sí misma un bien público más que hay que desplegar y administrar.
Así las cosas, la distribución inicial que se da en el estadio anárquico previo al momento constituyente es la que determina en buena medida el resultado de este, el contrato social, mediante la traslación del equilibrio de fuerzas de la anomia al conjunto normativo resultante del pacto. Traslación que, sin embargo, no es literal, puesto que la existencia de bienes públicos implica la necesidad de vertebrar mecanismos de decisión sobre la producción y administración de los mismos con la posibilidad, consabida, de que puedan
Como hemos visto, Buchanan elabora su modelo neocontractualista con base en el consenso de los individuos que, cediendo mutuamente (bienes públicos determinados), pero sin abandonar sus respectivas situaciones originarias, alejan la incertidumbre de la selva hobbesiana y los costos (depredatorios y defensivos) que esta llevaba aparejada. Ahora, con el establecimiento de una sociedad también política y de un poder limitado que haga cumplir el pacto sinalagmático, los individuos pueden centrarse en sus esfuerzos productivos personales en los marcos de cooperación e intercambio de bienes y servicios. No obstante, la creación del aparato estatal como árbitro-tercero que haga cumplir el pacto y provea de bienes públicos a la sociedad conlleva
En este sentido, para el autor de
Siguiendo a Elster, podemos afirmar que la constitución buchaniana son las cuerdas en las que Ulises se ata antes del canto de las sirenas (
Como indicábamos al inicio, para los ordoliberales la garantía del libre mercado y de las condiciones en las que este se desenvuelve solo puede darse a través de la determinación de un orden jurídico funcional a tal objetivo. Siguiendo a Erhard, «la tarea de instituir un marco económico únicamente puede ser competencia del Estado. Es tarea del Estado dictar las reglas del juego en la economía, del mismo modo que previamente también es tarea suya la instauración de la constitución social, económica y política de un país. […] La tarea del Estado tiene que ser la de velar por la libertad de la competencia» (
Pues bien, esta relevancia y funcionalidad del orden jurídico para con el libre mercado Buchanan las verterá íntegramente en su Constitución-tipo asentada en la unanimidad del momento preconstituyente, y para que puedan llegar a tener la virtualidad que de ellas se espera, el diseño
En efecto, todo planteamiento holístico que se pretenda sobre la realidad social, ya sea desde el derecho o la economía (y más, como en este caso, desde la economía constitucional), necesita una subteoría pretendidamente descriptiva del comportamiento humano. Huelga decir que las normas han de aplicarse al conjunto de los individuos que son, al fin y al cabo, sus destinatarios, por lo que desde una teoría jurídico-económica con pretensión de globalidad la consideración sobre tales individuos tiene que cobrar especial relevancia. Y más cuando para esa teoría uno de los ejes vertebradores esenciales es el diseño
Así, Buchanan y el programa de la economía constitucional defenderán la traslación del modelo de
No obstante, al igual que hace con su modelo contractual y la «existencia» del previo estado de naturaleza, para Buchanan este parámetro del
Así, Buchanan, acercándose a los austroamericanos de Mises y Hayek, entiende el mercado como
La aplicación del
La Administración se convierte de esta forma en un Leviatán indómito sediento de presupuesto con el que poder aumentar los márgenes de su discrecionalidad (
Buchanan rechaza de plano que los mecanismos de restricción electorales (las elecciones periódicas) sean suficientes por sí mismos para constreñir las inclinaciones expansionistas de la Administración a manos de sus burócratas y de sus directores políticos (
Buchanan seguiría de este modo a lo formulado desde el corazón del liberalismo político por John Stuart Mill: «El interés del Estado está en una elevada presión fiscal; el de la comunidad, en pagar tan pocos impuestos como permita la cobertura de los gastos que necesita un buen gobierno» (
La paradoja se presenta de este modo con intensidad. El conflicto se cristaliza en el choque entre la necesidad de que el Estado no intervenga expansivamente en la economía para no distorsionar las potencialidades de la libertad individual en el mercado, por un lado, y la necesidad de articular la gestión y distribución de bienes públicos con el consiguiente peligro de su expansión mediante la hipertrofia de la administración burocratizada, por otro. La contradicción, inherente desde el mismo momento preconstitucional en el que se conforma unánimemente el modelo de convivencia, solo puede ser salvada, en Buchanan, a través del diseño constitucional de los mecanismos que administran esos bienes públicos. Solo la Constitución, con su virtualidad jurídica y su vinculatoriedad, puede neutralizar el conflicto preservando el contrato inicial fundado en la libertad de la desigualdad.
Si algunos autores han visto en el constitucionalismo del Estado social de posguerra el intento de integrar el conflicto en el seno de la norma constitucional (
Partiendo nuevamente de su individualismo metodológico, Buchanan concluye que los individuos querrán neutralizar lo máximo posible la incertidumbre que se abre con la etapa postconstitucional. Tomando como hipótesis la de un individuo privilegiado económicamente en el momento de la negociación del pacto fundante del orden social, el premio Nobel deriva la conveniencia de que ese individuo tenga la certeza en todo momento de que su situación no se va a ver perjudicada arbitrariamente por las futuras mayorías que se alternen en el poder. Para lograr el consenso unánime que está en la base de un acuerdo verdaderamente democrático, nos dice Buchanan, se precisa el establecimiento apriorístico, desde el mismo acuerdo, de límites concretos y rotundos a la acción estatal para evitar que esta, aprovechando la administración de los bienes públicos que tiene encomendada, pueda llevar a cabo procesos injustos de redistribución que alteren el orden de libertad originario. El velo de incertidumbre es aquí utilizado para la justificación de la incorporación constitucional de sanciones y ataduras a las futuribles voluntades políticas postcontractuales, mediante la juridificación del precompromiso elsteriano al más alto nivel. Ahora bien, si se admite esta necesidad de proyectar desde lo constitucional-constituyente los límites al poder político (y sobre todo, como veremos, en su vertiente económica), ¿bajo qué parámetro debe hacerse?
Siguiendo a parte de la tradición liberal, desde Hume a Madison o Stuart Mill
En este sentido, al tener la Constitución una tendencia a la estabilidad temporal, la incorporación
Evidentemente, el establecimiento de restricciones basadas en situaciones
Para Buchanan, el conjunto de restricciones constitucionales impuestas en el marco institucional condiciona el nivel de libertad que disfrutan los individuos en la etapa postconstitucional. Y como quiera que, en su ideario individualista, el valor de la libertad de aquellos reside en el pleno disfrute de su propiedad (la
En efecto, la vertiente intervencionista del Estado en la economía es reducida, en el contractualismo buchaniano, a la administración de un conjunto limitado de bienes públicos, pero que deben ser financiados con mínimos instrumentos fiscales de recaudación e, incluso, de redistribución. En la medida en que estos pueden extralimitarse en el momento postconstitucional y romper con el unánime precompromiso contractual, deben establecerse desde este contundentes mecanismos de restricción fiscal y, por ende, presupuestaria, que garanticen la vigencia de la cooperación voluntaria y el alejamiento del intervencionismo distorsionador en esta. El verdadero «peligro» del expansionismo del Estado y de la Administración reside, en consecuencia, en los instrumentos fiscales y presupuestarios que dan cobertura financiera a la gestión de los bienes públicos. Y sobre ellos deberán recaer, por tanto, la aplicación de la hipótesis hobbesiana y la consiguiente imposición de límites constitucionales diseñados desde el apriorismo constituyente.
En este sentido, si al inmanentismo de la expansión administrativa en el Estado contemporáneo analizado por Tullock y Buchanan tenemos que sumarle la aplicación de la hipótesis hobbessiana, se entenderá la intensidad de los límites diseñados y su naturaleza vinculante y supralegal. El poder fiscal se entiende como su correlato administrativo, es decir, como un potencial Leviatán que tiende a la expansión y al aumento constante de la carga impositiva para saciar sus necesidades presupuestarias y perpetuar su influencia; a costa, por añadidura, de los bienes y las propiedades de los individuos y, preferentemente, de aquellos que gozan de mejor posición económica.
Para neutralizar jurídicamente en la Constitución económica el conflicto anteriormente descrito, esta se yergue en puente de conexión entre los deseos precontractuales de los individuos y la aplicación política de aquellos a través de la Administración. La reducción de la incertidumbre y de la posibilidad de reactivación del Leviatán durmiente, deseada en el pacto fundante, se vertebra a través de este con la constitucionalización de mecanismos institucionales
En primer lugar, Buchanan encuentra en la configuración clásica del Estado de derecho algunos de los expedientes jurídicos que son funcionales a la limitación del poder fiscal, como el principio de generalidad impositiva, el de igualdad o el de legalidad. En efecto, se es consciente de la estrecha vinculación que siempre ha existido entre el desarrollo de los principios generales del Estado constitucional y el deseo de someter al poder fiscal desde la garantía del orden económico liberal. No es de extrañar que al origen mismo de los Estados Unidos esté tan ligado a la reivindicación fiscal («No Tax without Representation»), trasunto de la defensa de la propiedad privada frente a un pretendido expolio del poder político (
De aquí que Buchanan y la Economía constitucional busquen mecanismos más incisivos y explícitos de control del poder fiscal que puedan proyectarse desde la Constitución como pacto unánime que legitima y reconoce la existencia de un catálogo de bienes públicos que ha de ser administrado. Aplicada la hipótesis hobbesiana del
En cuanto a estos dos últimos instrumentos, no nos debe extrañar en el planteamiento holístico de Buchanan su incardinación y defensa. La democracia semidirecta, implementada a través de los referendos, no es extraña al corpus de Virginia, ya que encuentra su fundamento en el individualismo metodológico y la defensa a ultranza de la neutralidad de los procedimientos de decisión pública en los que participen todos los individuos. Buchanan pone como ejemplo paradigmático la «rebelión del contribuyente» que se produjo en California con la aprobación de la famosa Proposición 13 (
Por su parte, la potenciación del federalismo supondría la fragmentación del poder fiscal y su descentralización. Buchanan parte de la concepción liberal de que una de las mejores salvaguardas frente a la tiranía del poder y su posible extralimitación reside en la propia división interna de este, alejando la posibilidad de que su concentración (jacobinismo) devenga en rupturas o cambios bruscos que dañen la seguridad jurídica de la libertad (y la propiedad) de los individuos. En sus propias palabras: «las pérdidas de oportunidad individuales aumentan a medida que se incrementa la centralización en el sector público» (
Respecto a la incorporación en la Constitución de límites expresos de déficit y endeudamiento públicos, el teórico de la economía constitucional sigue la misma lógica precedente, a la que añade, no obstante, una crítica basada en un puro criterio de democraticidad. Por su evidencia, no solo un límite concreto a la expansión de la Administración pública y del Estado debe centrarse en su capacidad presupuestaria (déficit y deuda), sino que la restricción de la capacidad de endeudamiento del poder político supone una garantía democrática de primer orden por cuanto intenta ajustar el periodo electoral a la previsión a largo plazo. En efecto, niveles excesivos de deuda pública coartan la libertad individual en la medida en que financian el expansionismo de la intervención del Estado en la economía (potenciación de los bienes públicos) y, con ello, introducen elementos distorsionadores en el orden de libertad cataláctico. Pero es que, además, un endeudamiento excesivo ata a las futuras generaciones al pago de un expansionismo sobre el que ellas no han participado, perjudicando no solo al conjunto de individuos del periodo electoral donde se ha tomado la decisión, sino también a aquellos de periodos subsiguientes (
No obstante la coherencia que guarda esta última elaboración con los fundamentos teóricos de Buchanan, su concreción se debe a la tradición ya existente de constitucionalización de la estabilidad presupuestaria en el marco de los Estados federados norteamericanos, tradición de la que el de Virginia bebe directamente (
Buchanan y la economía constitucional, por tanto, no solo tuvieron esta vez un asidero fáctico al que poder agarrarse, como el que constituían los límites constitucionales que ya se daban previamente en las experiencias estatales desde el siglo
Como hemos tenido oportunidad de ver, el giro analítico hacia el Estado y la imputación a este de la salvaguarda última del libre mercado, que comienza con el parteaguas (neo)ordoliberal de posguerra, es completado por la
Establecido así como objetivo esencial el aseguramiento de la propiedad privada y el libre intercambio de los bienes inherentes a ella como la mejor plasmación de la libertad, el orden jurídico que nace del pacto fundante ha de basarse en su autolimitación consciente (precompromiso elsteriano) para poder crear el contexto normativo más adecuado al desenvolvimiento de los mecanismos de cooperación voluntaria. La protección desde lo jurídico, con su constreñimiento, del orden espontáneo del mercado cataláctico, se yergue en una necesidad democrática para Buchanan en cuanto ello posibilita la defensa a ultranza de la libertad y del valor individuales. Como quiera que ambos se expresan más resueltamente y de manera íntegra en el momento constituyente a través del consenso, este ha de proyectarse desde la unanimidad inicial al diseño de dicho contexto normativo postcontractual para evitar con su juridificación las posibles extralimitaciones de los poderes establecidos. Estos, por su parte, y como ya hemos indicado, tienen por objeto la administración de los bienes públicos y tienden irremediablemente a su propia expansión debido a la continua maximización de los intereses burocráticos y de la subordinación de los gestores públicos a las necesidades electorales, por lo que se les ha de aplicar con mayor énfasis las restricciones
La justificación teórica de estos mecanismos, realizada en primer lugar y de manera más rigurosa desde la economía constitucional del autor aquí analizado, y que se asienta en la visión holística de la realidad social anteriormente descrita, cobra hoy especial relevancia en la medida en que la Unión Europea y no pocos Estados miembros han constitucionalizado en los últimos años tales instrumentos de «gobernanza» para hacer frente a la coyuntura económica. Buena parte de las medidas que Buchanan y su Escuela de Virginia propusieron a partir de 1970, a veces asentadas en la propia
Algunas referencias indirectas a la obra de Lippmann pueden encontrarse en el mismo Buchanan (
En Buchanan, postconstitucional o preconstitucional son sinónimos de postcontractual o precontractual, aunque la combinación de dichos términos pueda llevar a no pocos equívocos.
«La lucha social puede surgir hasta en el Paraíso. […] En cualquier mundo que podamos imaginarnos estará presente la posibilidad de conflicto interpersonal, y por ello existirá la necesidad de definir y hacer cumplir los derechos individuales» (
Buchanan define el
«El verdadero principio de un gobierno constitucional exige que se presuma que se abusará del poder político para alcanzar los objetivos particulares de quien lo detenta, no porque siempre sea así, sino porque ésa es la tendencia natural de las cosa, y en la protección contra esto radica la utilidad específica de las instituciones libres», cit. en Brennan y Buchanan (
Esta previsión de la Constitución para las peores situaciones posibles que puedan darse en su seno es descrita por el propio Buchanan de esta forma tan prosaica: «Puede ser empíricamente difícil contrastar la hipótesis de que habrá una riada, en una determinada localidad, con una probabilidad de 0,01 cada año. Sin embargo, la teoría de la que se desprende tal hipótesis de predicción puede ser utilizada como la base normativa para tomar las precauciones encaminadas a evitar el desastroso daño de la riada» (