El último embate empírico a la democracia viene dado por la globalización. Bajo el término democracia se engloba la afección que se origina a la distinción entre poder constituyente y constituido, a la soberanía popular, al valor del pluralismo político y al carácter abierto de las normas constitucionales, al principio democrático, a la regla de la mayoría y la minoría y, en consecuencia, al derecho fundamental a la participación política.
Este trabajo intenta determinar la intensidad de la afección a las diferentes figuras que se engloban bajo la rúbrica democracia en las cinco fases de la primera etapa de la globalización y en la segunda etapa de la misma, al tiempo que se buscarían soluciones que contribuyan a superar y, en su caso, disminuir el ataque a la democracia.
The lastest empirical onslaught on democracy comes from globalization. Democracy encompasses Constitutional power, popular sovereignty, the values of political pluralism, the openness and transparency of the constitutional norms, and the democratic principle of the fundamental right to political participation. The paper seeks to explain the intensity of the damage done to democracy term the five different phases of the first stage of globalization and in its second stage. At the same time, the paper looks for solutions in order to overcome the problem to try to diminish the attack on democracy.
La democracia ha sufrido numerosos ataques teóricos y empíricos que, con mayor o menor dificultad, ha logrado superar. El último embate empírico viene dado por la globalización.
Cuando desde una perspectiva constitucional se profundiza en la globalización se puede apreciar que, en realidad, este fenómeno no solo ataca la democracia sino, más ampliamente, al propio concepto racional normativo de constitución. A medida que se intensifica la globalización resultan afectados, en mayor o menor medida, los valores y los derechos fundamentales, los derechos constitucionales y, entre ellos muy especialmente, los de los trabajadores, la constitución económica, así como el propio Estado social e, incluso, algunos mandatos constitucionales como la protección del medio ambiente.
Este amplio objeto de afección por la globalización, cuya mención no ha pretendido ser exhaustiva, no puede afrontarse en un artículo, por lo que el mismo quedaría acotado al embate que la globalización origina a la democracia. Bajo este término se engloba la afección que se origina a la distinción entre poder constituyente y constituido, a la soberanía popular, al valor del pluralismo político y al carácter abierto de las normas constitucionales, al principio democrático, a la regla de la mayoría y la minoría y al derecho fundamental a la participación política.
No obstante, el ataque presenta diferente intensidad en las distintas figuras que se han englobado bajo la rúbrica de democracia. Además, se estima que en la globalización son discernibles dos etapas: una primera en que cabe distinguir, acuerdo de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unidad económica supraestatal y, probablemente, unidad económica y monetaria supraestatal; la segunda etapa de la globalización se diferencia por los actores (integraciones económicas, potencias, expotencias, emergentes), por la existencia de órganos de gobierno, por la intensa implementación legislativa que conlleva y por la creación de órganos jurisdiccionales o arbitrales para dirimir las controversias del acuerdo de libre comercio e inversiones.
En consecuencia, este trabajo trataría de determinar la intensidad de la afección a las diferentes figuras que se engloban bajo la rúbrica democracia en las cinco fases de la primera etapa de la globalización y en la segunda etapa de la misma, al tiempo que se buscarían soluciones que contribuyan a superar y, en su caso, disminuir el ataque a la democracia.
El
La Organización Mundial del Comercio (OMC), para satisfacer a estas empresas, persiguió la liberación multilateral del comercio, con el GATT de 1994 y con el Acuerdo general sobre el comercio de servicios, pero tras el fracaso de esta iniciativa promovió decididamente las integraciones económicas supraestatales (supranacionales)
Ahora bien, es conveniente precisar que no todas las integraciones económicas supraestatales son iguales
El primer tipo son los acuerdos de libre comercio, que encuentran un contexto favorable en el fin de la Guerra Fría y en el fracaso de la liberalización multilateral, que encontró una favorable alternativa en los acuerdos de integración regional. Su triunfo viene marcado por el reconocimiento de que los modelos de sustitución de importaciones, que implicaban el cierre de fronteras, no estaban generando las altas tasas de crecimiento económico de las últimas décadas; y por las grandes ventajas que se obtienen de la especialización en ciertas industrias y bienes e, incluso, en sectores de dichas industrias, lo que incrementa las economías de escala con la posibilidad de empleos mejor remunerados, al aumentar el volumen de producción y reducirse el precio de los productos.
Los acuerdos de este tipo se caracterizan por la reducción, cuando no eliminación, de las barreras arancelarias a los productos comerciales. Se persigue la libre circulación de mercancías y, en la medida de lo posible, de servicios.
En este primer tipo de integración resultan afectadas ciertas potestades de los Ejecutivos y, en menor medida, legislativas y judiciales. La unidad de mercado abandona su marco estatal en el ámbito de las mercancías y de los servicios afectados y pasa a corresponderse con el ámbito territorial de la integración. Empiezan a surgir los primeros problemas para que el Parlamento pueda controlar al Ejecutivo en estos ámbitos materiales.
El tipo siguiente son las conocidas uniones aduaneras, que se caracterizan por una mayor profundización de la integración, por reducirse o, más bien, eliminarse los aranceles entre los Estados contratantes y por fijar unos comunes frente al exterior; se busca una política comercial común, que al final queda en manos de las autoridades surgidas de los acuerdos supraestatales.
En la unión aduanera las consecuencias constitucionales anteriores se intensifican; la política comercial queda en manos de los acuerdos supraestatales, sustrayéndose este ámbito del campo de juego político, con la consecuente reducción del pluralismo político. Cuando se decide dirigir la unión aduanera hacia un mercado común, que es lo más usual, el acuerdo de integración económica supraestatal se convierte en derecho primario, del que surgirá un derecho derivado. Se ceden competencias soberanas de naturaleza legislativa, ejecutiva y judicial a órganos supraestatales creados por el acuerdo internacional. Aparecen poderes ejecutivos, legislativos y judiciales propios de la organización supraestatal; la diferenciación entre poder constituyente y constituido, la soberanía popular, el pluralismo político, el principio democrático y el derecho fundamental a la participación política comienzan a resultar afectados, con mayor intensidad a medida que la integración se aproxima a la fase de mercado común.
El tercer tipo es el mercado común, que implica una política comercial común y una completa liberalización de los factores de producción, es decir, la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y mano de obra; se requiere, además, libre competencia e igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. También es necesario crear una cierta infraestructura monetaria, para evitar devaluaciones competitivas no deseadas por el resto de los socios de la integración. Se crea un nuevo ordenamiento supraestatal que debería relacionarse con los ordenamientos de los Estados miembros principalmente a través del principio de competencia
Las consecuencias constitucionales de la fase de mercado común son las mismas que cuando la unión aduanera se dirige a constituirse en un mercado común, aunque en su máxima intensidad. Por último, aunque no por ello menos importante, se reduce sustancialmente el régimen de discrecionalidad estatal en las políticas monetarias.
El cuarto tipo de integración, que cabría denominar como unidad económica supraestatal, conlleva las mismas exigencias que el mercado común, pero este se transforma en mercado único, esto es, el principio de unidad económica nacional y su correlato, la unidad de mercado, ven ampliado su ámbito territorial, que pasa del estatal al que se corresponde con el ámbito territorial de la unidad económica supraestatal. Se profundiza en la infraestructura monetaria y se exige una armonización de las políticas macroeconómicas y fiscales, al tiempo que se requieren determinadas políticas regulatorias. Las afecciones a la democracia son difícilmente sostenibles. Esta fase de la integración solo se ha alcanzado en la Unión Europea.
No obstante, la Unión Europea había decidido profundizar en el mercado único, sustituyendo la infraestructura monetaria creada por sus propias divisas por una moneda propia y un Banco Central. Una parte de los países de la Unión, con Gran Bretaña al frente, renunció a esta fase (lo que obliga a tener presente el derecho de la Unión y los acuerdos intergubernamentales de los Estados de la eurozona), en parte por las consecuencias constitucionales referidas. El paso supone transferir desde los Estados a los órganos de la integración la práctica totalidad de sus competencias en política monetaria, y eliminar el pluralismo político y la discrecionalidad en las políticas macroeconómicas y fiscales estatales, que vienen determinadas por los órganos de gobierno de la integración
En la primera aproximación a esta materia en 2005
La segunda etapa de la globalización se singulariza por la firma de acuerdos, tratados y convenios internacionales económicos entre estos actores. Hasta ahora, estos se han limitado a acuerdos de libre comercio, esto es, a la primera fase de la integración. No obstante, habrá que estudiar con detenimiento estos nuevos acuerdos de libre comercio, pues hay elementos que hacen sospechar que son diferentes a los de la primera etapa de la globalización. En general, parece que la integración es bastante más profunda, así parece manifestarse en la creación de un órgano más o menos ejecutivo, en la intensa implementación legislativa que exigen y en la creación de órganos arbitrales o judiciales. Cuestión esta última que se está dirimiendo en la actual fase de negociación del Acuerdo Transatlántico de comercio e inversiones entre la Unión Europea y Estados Unidos (TTIP)
Es razonable pensar que estas integraciones de la segunda etapa de la globalización se intensifiquen en el futuro y pasen a las siguientes fases: unión aduanera, mercado común, unidad económica supraestatal y unidad económica y monetaria supraestatal. El límite que pueda alcanzar la globalización y sus acuerdos de integración no puede vislumbrarse hoy con seguridad, pero no cabe descartar que, en el largo plazo, se pretenda alcanzar la unidad económica mundial. Ahora bien, debe advertirse que pasar de unión aduanera a Mercado Común no es tarea fácil, ni siquiera en la primera etapa de la globalización, fundamentalmente porque exige una cierta infraestructura monetaria, lo que explica que este objetivo solo se haya alcanzado en Europa, fracasara en su día en el Pacto Andino y no se haya conseguido todavía en Mercosur.
Las dos etapas de la globalización suponen el último embate al concepto racional normativo de Constitución. No es aquí el lugar de afrontar esta cuestión, por lo que se dejan fuera importantes cuestiones como la desconstitucionalización de las Constituciones económicas
En primer lugar, que el Pacto Andino
En segundo lugar, se debe recordar que hay diversas formas de democracia, por lo que es necesario precisar de qué presupuestos se parte en este trabajo y qué postulados defiende su autor.
El concepto racional normativo de Constitución
Algunas constituciones iberoamericanas han querido introducir una tercera, la democracia participativa, que en el mejor de los casos es una desafortunada reelaboración de la democracia representativa de partidos; y en el peor de los casos supone una deriva a posiciones autoritarias, poco conciliables con el valor libertad, enmascaradas en el principio asambleario y la revocatoria; y a veces, incluso, negando a los propios partidos políticos como instrumento imprescindible de la democracia.
Todas las constituciones occidentales reconocen una de las dos formas de democracia representativa posibles y adoptan, expresa o implícitamente (especialmente las liberales), el derecho fundamental a la participación política que incluye entre su contenido el derecho al sufragio activo y pasivo. Además, estas constituciones, ante la imposibilidad de realizar la democracia directa, contienen diferentes institutos de democracia directa (iniciativa legislativa popular y diferentes tipos de referéndum).
La democracia representativa, cuando adopta la forma de gobierno parlamentario, exige que los Parlamentos ostenten la función legislativa, entendida en sentido amplio, y el control del Ejecutivo.
También es necesario recordar que la soberanía
La naturaleza jurídica del tipo de norma empleado para la integración, tratado internacional, impide mantener la distinción entre poder constituyente y constituido. Esta naturaleza lleva a normas cerradas que buscan la seguridad jurídica, frente a las normas constitucionales que son abiertas y permiten así mantener un margen de pluralismo político, otorgando la suficiente discrecionalidad al legislador para que pueda actuar el principio democrático a través de la regla de la mayoría y la minoría
Si se parte de la Constitución española, a modo de ejemplo, puede concluirse que el legislador optó, dentro de la discrecionalidad que le confirió el constituyente, por la democracia representativa de partidos
No obstante, en anteriores publicaciones
En definitiva, el derecho fundamental a la participación política en España englobaría el sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, autonómicas, nacionales y europeas, así como el activo en los distintos tipos de referéndum que puedan convocarse. Finalmente, este derecho abarcaría la iniciativa legislativa popular y la importantísima participación que puede desarrollarse en el interior del partido político, utilizado instrumentalmente por aquellos individuos que tienen una mayor propensión a participar en los asuntos públicos
Cuando se firma un acuerdo de libre comercio de la primera etapa de la globalización, en las formas de gobierno parlamentario, el poder legislativo es sustituido por el ejecutivo en la regulación relativa a las mercancías y a los servicios afectados que se contienen en un tipo de norma: el tratado internacional. El Parlamento no legisla sobre estas materias, lo hace el Ejecutivo; el legislador, al igual que en un decreto ley
La afección a la democracia se extiende a toda la política comercial cuando se profundiza en la integración y se alcanza la fase de unión aduanera. Es habitual que una vez conseguida la fase de unión aduanera se inicie el proceso con objeto de alcanzar un mercado común. Por tanto, aquí se van a describir las consecuencias constitucionales que comienzan cuando la unión aduanera se encamina a mercado común y que solo se producen en su plenitud cuando se consigue esta última fase de la integración.
Los ámbitos materiales que afectan a la democracia se amplifican extraordinariamente; a las mercancías, a algunos servicios y a la política comercial se añaden la totalidad de los servicios y todas las materias necesarias para garantizar la libre circulación de trabajadores, capitales, así como para asegurar la competitividad y la igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. La extensión del ámbito material transferido a los órganos de la integración es mucho mayor que el reseñado literalmente, dada la conexión con otras muchas materias que se reclama para lograr la efectividad de las competencias transferidas. Por esta razón se crea
El ataque a la democracia en esta fase es de considerable importancia. El tipo de norma que encabeza el ordenamiento jurídico de la integración es un tratado internacional y no una norma constitucional. El amplio ámbito material que literalmente se transfiere, más el que resulta ampliado de sus conexiones, el establecimiento del sistema de fuentes jurídicas y la creación de órganos legislativos, ejecutivos y judiciales exigen normas materialmente constitucionales; sin embargo, en vez de estas se emplea un tratado internacional. El resultado es que en lugar de operar el poder constituyente constituido lo hacen los Ejecutivos de los Estados miembros, mientras los Parlamentos estatales se encuentran en la disyuntiva de aceptar o rechazar un todo; poco hay que decir sobre la falta de legitimidad democrática de origen. Además, las normas constitucionales son abiertas, con una discrecionalidad, mayor o menor, según el margen de pluralismo político que ha conferido al legislador el constituyente
Un ataque a la democracia de este calibre tenía que ser contrarrestado de alguna manera, aunque lo fuera de forma insuficiente. Tres medidas parecen haberse adoptado. En concreto, la integración reconoce el derecho a abandonar la misma, mediante la denuncia de los tratados internaciones. Se mantiene la regla de la unanimidad en la toma de decisiones, lo que permite, junto a la anterior medida, salvaguardar en parte la soberanía (para evitar esta merma se debería haber traslado la soberanía de los pueblos de los Estados al resultante de la integración), concretamente mediante una soberanía compartida. Finalmente, la integración crea órganos como el ejecutivo, legislativo y judicial de la integración. El problema viene en el campo del legislativo y del judicial. El Parlamento lo es nominal pero no materialmente, ni controla al gobierno, ni legisla ni elabora el presupuesto, al menos con la intensidad que requiere una constitución racional normativa con forma de gobierno parlamentario. La consecuencia es un desplazamiento de los poderes del legislativo al ejecutivo. En el campo judicial se consagra un tribunal como máxima instancia del ordenamiento jurídico de la integración, órgano que tiene la última palabra. Se estima que una decisión de este calibre requiere de una norma constitucional, como sucede en los Estados federales en que la última instancia jurisdiccional se integra entre los órganos de la federación. Como vemos, las medidas no logran solventar en nada la distinción entre poder constituyente y constituido, ni el pluralismo político necesario para ejercitar el principio democrático y el derecho fundamental a la participación política.
Ya sean cuatro o cinco las fases de la integración, sus consecuencias constitucionales sobre la democracia van a afrontarse tomando como referencia a la Unión Europea. En la fase de unidad económica se transfieren a la integración más materias, consecuencia del mayor estrechamiento de la infraestructura monetaria, relativas a las políticas macroeconómicas, monetarias y fiscales, lo que implica que la integración dicta políticas regulatorias concretas. En la Unión, el paso a la unidad económica y monetaria supraestatal no ha sido simétrico, como ya se reseñó; el Reino Unido encabeza una serie de Estados que quedaron al margen. Esta decisión origina un cambio en el sistema de fuentes jurídicas, ahora se debe tener presente no solo el ordenamiento jurídico de la Unión, sino los acuerdos intergubernamentales en forma de tratados internacionales suscritos por los Estados de la eurozona, que se dotan también de una cierta estructura institucional en forma de órganos ejecutivos y legislativos
En la unidad económica y monetaria supraestatal se transfieren la totalidad de las políticas monetarias, también las macroeconómicas y las fiscales porque aunque estas dos últimas pertenecen formalmente a los Estados integrantes, materialmente, como se han reseñado, son decididas en última instancia por las autoridades de la integración
El ataque a la democracia que supuso la consecución del mercado común por la Unión Europea originó una reacción de esta para tratar de disminuirlo, al tiempo que se iniciaba el tránsito de mercado común, primero a unidad económica y después a monetaria. La Unión, consciente de las críticas del ataque que la integración suponía para la democracia, inició una serie de reformas destinadas a contrarrestarlo. Las principales trataron de transformar un Parlamento nominal en material, convirtiéndolo en colegislador en amplios ámbitos materiales y dotándolo de facultades de control frente al Ejecutivo comunitario
Sin embargo, al tiempo, y fruto de la fase de unidad económica y monetaria supraestatal, la Unión cambió la unanimidad de sus decisiones por mayorías cualificadas e, incluso, «minorías cualificadas». En ese mismo momento se culmina la desconstitucionalización de las constituciones económicas de los Estados y surge un marco económico de la Unión (el equivalente a la constitución económica de la Unión, término que no se emplea para evitar el efecto legitimador de las normas constitucionales) completamente cerrado. Este abandona, definitivamente, si es que previamente lo tuvo, el modelo de constitución económica intervencionista, propio de las constituciones de sus Estados miembros, y adopta el de la constitución económica de economía social de mercado en su versión ordoliberal, lo que se apuntala con la regla de oro de la estabilidad presupuestaria
El resultado de esta forma de realizar una unidad económica y monetaria supraestatal es que una serie de tratados internacionales crean un ordenamiento jurídico, se dotan de una declaración de derechos y libertades fundamentales, instituyen órganos ejecutivos, legislativos y judiciales, asumen la totalidad de las competencias económicas y, a su través, para hacerlas efectivas, reciben también la mayor parte de las competencias de los Estados. La sustitución de la unanimidad por distintos tipos de mayorías convierte prácticamente en soberano a la reunión de los jefes de Gobierno, que conocen de escasos límites provenientes del escueto control que pueden ejercer los Parlamentos nacionales y el europeo. Su único límite real sería la política monetaria y el control sobre las instituciones financieras, que queda en manos del Banco Central Europeo, que, dada su conformación jurídica, se sustrae del juego político y queda como un espacio inmune al principio democrático
En esta fase, los tratados de la Unión contienen todas las normas materiales que son propias de una Constitución; el problema de emplear normas internaciones en lugar de constitucionales, que se ha relatado a propósito de la fase de mercado común, adquiere su máxima intensidad, afectando al poder constituyente y al constituido (las normas no son elaboradas por el primero sino por el Consejo, esto es, por los jefes de Gobierno de los Estados miembros). Se desvanece en buena parte de los ámbitos competenciales (los transferidos más los necesarios para hacerlos efectivos) el pluralismo político, de forma completa en el ámbito económico, y, consecuentemente, el margen de discrecionalidad con que debe contar el legislador, con lo que en estos campos solo cabe un disminuido ejercicio del principio democrático y de su concreción, el derecho fundamental a la participación política; específicamente la que se ejerce en un Parlamento Europeo que solo parcialmente legisla y controla al Ejecutivo.
Con estos problemas constitucionales para la democracia encima de la mesa y sin que se vislumbre solución se inicia la segunda etapa de la globalización, esto es, el tercer ataque al principio democrático en Europa: la ausencia de democracia interna en los partidos políticos
En Estados Unidos el ataque a la democracia es de baja intensidad, solo se producen aquellas afecciones que se han descrito a propósito de la primera etapa de la globalización, cuando un Estado firma un acuerdo de libre comercio. Más intensas pueden ser las consecuencias si es cierta la tesis que aquí se presume de que existe una clara diferencia entre los acuerdos de libre comercio de la primera y de la segunda etapa de la globalización.
El Reino Unido se quedó en la fase de unidad económica estatal y renunció a la integración monetaria, encabezando un reducido número de Estados de la Unión. Es significativo resaltar que el mantenimiento de las competencias monetarias le permitió no solo ejercitarlas sino mantener, a su través, buena parte de su independencia en las políticas macroeconómicas y fiscales, lo que disminuyó gran parte del ataque a la democracia que implicaba el paso de la fase de mercado común a unidad económica supraestatal. El resto del embate trató de evitarlo mediante el acuerdo alcanzado con la Unión en febrero de 2016
Todos los países de la eurozona sufren el ataque a la democracia que supone un nivel de integración de unidad económica y monetaria supraestatal. No obstante, son discernibles, entre ellos, tres niveles. Alemania logra contener parte del embate a la democracia en cuanto líder de la integración
Hay también alguna diferencia reseñable entre los Estados de la eurozona por el nivel de control que tienen los Parlamentos estatales sobre sus Ejecutivos y sobre la negociación que estos hayan realizado ante el gobierno de la Unión
La constitución racional normativa ha sobrevivido a los numerosos embates teóricos y empíricos que ha sufrido desde su creación hace algo más de dos siglos
Lo relevante hoy, en el nuevo orden mundial, es que por obra de la globalización se supera el marco estatal en el que opera el concepto liberal de constitución, técnicamente denominada «racional normativa», y en este nuevo marco caracterizado dominantemente por la globalización no se ha logrado que opere plenamente la constitución liberal. El ataque a la democracia está servido, esto es, a la soberanía popular, a la distinción entre poder constituyente y constituido, al pluralismo político, al principio democrático, a la regla de la mayoría y la minoría y, en consecuencia, al derecho fundamental a la participación política. Por esta razón no es descartable que sea cierto lo que se escucha cada vez con más frecuencia en los foros y en la calle: el poder económico está dominando al poder político.
Si fuera cierto este dominio del poder económico sobre el político, esto no sería igual en todo el mundo. La influencia del poder económico vendría modulada, en primer lugar, por el músculo del Estado afectado, no es igual Estados Unidos que un pequeño país con un PIB muy disminuido. Y principalmente por las dos reglas que se han extraído en anteriores escritos de la primera etapa de la globalización, más por el conocido trilema de Rodrik. No obstante, antes de exponerlas es necesario previamente llamar la atención sobre los diferentes tipos de constitución económica que se aplican en la actualidad.
La doctrina viene distinguiendo tres tipos de constitución económica: la liberal
La primera regla: cuanto mayor es la sintonía ideológica de las constituciones económicas que se integran menos sufre la democracia.
La segunda regla es que a medida que se profundiza en la integración más sufre la democracia, aunque los efectos se atenúan o incrementan en virtud de la primera regla, esto es, dependiendo de la mayor o menor sintonía ideológica entre las constituciones económicas de los Estados integrados.
Por su parte, el profesor Rubio Llorente, en su discurso de investidura como doctor honoris causa por la Universidad de Valladolid
En este libro, el catedrático de Harvard estima que la integración euro quizá pueda combatir los mayores inconvenientes de la globalización, aunque el profesor Rubio se muestra más bien pesimista respecto de esta última afirmación
El trilema de Rodrik y, especialmente, las dos reglas que se acaban de reseñar, muestran toda su virtualidad si se atiende a la Unión Europea, que es el único lugar del mundo donde se han alcanzado las dos últimas fases de integración: la unidad económica supraestatal y la unidad económica y monetaria supraestatal. Estas dos últimas fases se han alcanzado en clave liberal, es más, el marco económico de la Unión (el equivalente a la constitución económica) es un nuevo tipo de constitución económica: la economía social de mercado
Ahora bien, si fuera cierto que el poder económico está dominando al poder político, cabría preguntarse: ¿qué ideología tiene aquel? Si uno analiza el marco económico de la eurozona, es decir, la economía social de mercado, y los principios de apertura y competitividad, así como la libre circulación de capitales, puede presumir que está ante un sistema económico ordoliberal. Los principios reguladores del ordoliberalismo, en clave de Estado social
Hay razones para pensar que el ordoliberalismo no solo inspira a la Unión Europea sino también a la globalización. Adopción de la economía de mercado basada en la libre competencia (China, Vietnam, Cuba incipientemente), estabilidad de las divisas (objetivo de los bancos centrales desde el inicio de la globalización), mercados abiertos, es decir, libre comercio, garantías a la propiedad privada, libertad contractual, responsabilidad de los actores económicos (incumplida por los rescates bancarios) y, por último, continuidad de la política económica
No obstante, si se repara en el ideario económico de Silicon Valley, es difícil saber cuál es la ideología del poder económico que preside la globalización. Tres ideas base inspiran su concepción de la globalización: el incumplimiento de la ley, el ataque a la competencia y, como consecuencia, la búsqueda de los monopolios; lo que le sitúa claramente en contra de postulados básicos del ordoliberalismo.
Así Kalacnick, fundador de Uber, se dirige a la conquista planetaria incluso incumpliendo la ley, como Google, Facebook, Apple y Airbnb. Hablan de «una revolución comparable con la industrialización del siglo
Si se atiende al ataque más grave a la democracia, el posible dominio del poder económico sobre el político, hay que diferenciar si este es de inspiración ordoliberal o radical (Silicon Valley). Al primero, el derecho constitucional le puede exigir el cumplimiento de uno de los axiomas del capitalismo: la igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Esto exige determinar qué deben entenderse por condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. También puede exigirle que el sistema económico esté al servicio de los valores constitucionales, es decir, que suministre los recursos necesarios para su eficacia real. Al poder económico radical, al inspirado en Silicon Valley, habría que exigirle lo anterior, así como hacerle cumplir la ley, garantizar la competencia y disolver los monopolios.
No obstante, hay que advertir que las respuestas que ahora puede ofrecer el derecho constitucional no pueden pasar de ser meras propuestas que intensifiquen el debate doctrinal para tratar de obtener soluciones razonables que subsanen o limiten, en la medida de lo posible, el ataque al principio democrático.
Las propuestas que aquí se esbozan como objeto de debate están presididas por una serie de principios: deben ser proporcionadas, según nos encontremos en la primera globalización o en la segunda y atendiendo al nivel de integración en que nos encontremos. Tienen que garantizar el control del Parlamento sobre el Ejecutivo, en la medida en que la globalización desplaza poderes del Legislativo al Gobierno. Finalmente, las principales decisiones que en este ámbito se adoptan es necesario que cuenten con
La Unión Europea, China y Estados Unidos parecen los únicos actores capaces de evitar el hipotético dominio del poder económico sobre el político. Los dos últimos Estados no han procedido, todavía, a integraciones de la suficiente intensidad como para facilitar el dominio del poder económico sobre el político, aunque en Estados Unidos se debate sobre la influencia del poder económico en el político por los
En los acuerdos de libre comercio y unión aduanera hay que crear en el interior de cada Parlamento estatal comisiones parlamentarias que vigilen y controlen la actuación del Ejecutivo cuando mantiene negociaciones con los otros Gobiernos de la integración. Para que la publicidad que dimana de la actividad parlamentaria permita a los ciudadanos un conocimiento exhaustivo de lo que la integración implica, y para poder influenciar y condicionar la actuación del Gobierno durante la negociación, evitando de esta forma que la decisión parlamentaria, una vez concluido el acuerdo, se asemeje al decreto ley, esto es, que el Parlamento se vea obligado a aceptar o rechazar un todo. Alcanzado el acuerdo deberían exigirse
Cuando una unión aduanera se dirige a la fase de mercado común es necesario crear un Parlamento de la integración elegido por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto; la creación de partidos políticos que se correspondan con el ámbito de la integración; además, habría que crear en los Parlamentos de los Estados de la integración comisiones específicas de control de los acuerdos que se dirigen al mercado común, análogas, pero más intensas, a las relatadas a propósito del acuerdo de libre comercio y a la unión aduanera. El acuerdo para iniciar la integración que se dirige a un mercado común requeriría la aprobación en el Parlamento de cada Estado por un
La creación de un mercado común exigiría contar con partidos políticos que se correspondan con el ámbito territorial de la integración y dotarse de un auténtico Parlamento bicameral. Una Cámara que represente a los pueblos de los Estados y otra que integre a los jefes de Gobierno, representando a los territorios. Ambas Cámaras ejercerían la función legislativa, incluida la presupuestaria, y la de control al gobierno de la integración. Esta sería la única forma de garantizar una especie de soberanía compartida, la legitimidad democrática de ejercicio y el derecho fundamental a la participación política. La aprobación de la fase de mercado común exigiría una reforma constitucional agravada, en los Estados que diferencien dos tipos de reforma, y aprobar la misma mediante referéndum del pueblo. La reforma constitucional en cada Estado debería sancionar constitucionalmente a la comisión encargada de controlar la representación que el Ejecutivo desempeñe en la Cámara territorial de la integración. Esta comisión tendría que ser informada por el Parlamento de la integración de su actividad legislativa. Asimismo, se debería mantener el derecho de veto de los Estados.
En la fase de mercado común habría que modificar las características de las normas que regulan la integración económica. Estas responden a la naturaleza jurídica de un tipo legislativo: el tratado internacional, esto es, son normas cerradas que buscan la seguridad jurídica; pues bien, aunque la naturaleza de la norma de la integración sea la de tratado internacional, es imprescindible, en esta fase de la integración, que los preceptos no sean cerrados sino que tengan un carácter abierto, como sucede con las normas constitucionales, para permitir un margen de discrecionalidad al legislador, es decir, que la norma contenga un mínimo de pluralismo político que permita salvar la realización del principio democrático y dote de efectividad al derecho fundamental a la participación política.
El siguiente paso o los dos siguientes, esto es, las fases de unidad económica y/o monetaria supraestatal, no se cree que puedan sostenerse mediante una profundización democrática de la integración. El derecho de veto debe dar paso a mayorías cualificadas. La intensidad de la integración obliga a pasar de la soberanía compartida a la soberanía de la unidad económica, las tensiones sobre la distinción entre poder constituyente y constituido, sobre el pluralismo político y sobre la legitimidad democrática de origen y de ejercicio son insostenibles
Finalmente, respecto de la segunda etapa de la globalización, se sospecha que los acuerdos de libre comercio serían más intensos que algunas fases de integración de los de la primera etapa, al incluir un órgano ejecutivo, una intensa implementación legislativa y un órgano de arbitraje o jurisdiccional. Esta intensidad de integración parece recomendar que el acuerdo se adopte por los Parlamentos de los Estados con un
Este artículo se enmarca en el proyecto de investigación «Constitución y mercado en la crisis de la integración europea», DER2013-48327-C3-1-R (MINECO 2014-2016). Una síntesis de este proyecto en García Guerrero y Martínez Alarcón (
Véanse las aproximaciones constitucionales de García Guerrero (
La STC 1/1982, FJ 1, afirma a propósito de la unidad económica nacional: el marco que impone la constitución económica «implica la existencia de unos principios básicos del orden económico que han de aplicarse con carácter unitario, unicidad que está reiteradamente exigida por la Constitución […] Esta exigencia de que el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito del Estado es más imperiosa en aquellos, como el nuestro, que tienen estructura interna no uniforme, sino plural o compuesta desde el punto de vista de su organización territorial (Tít. VIII de la CE). La unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas no conduzca a resultados disfuncionales o desintegradores».
STC 88/1986, FJ 6.
La doctrina utiliza la expresión integración supranacional; sin embargo, este autor defiende como más correcto el término supraestatal, porque hay numerosos Estados plurinacionales.
Lawrence (
García Guerrero (
La relación entre el ordenamiento supraestatal y los ordenamientos de los Estados de la integración es una cuestión polémica y plagada de estudios doctrinales por diversas disciplinas jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 15.07.1964, asunto 6/64, Costa Enel (única integración que ha perfeccionado la fase de Mercado Común), sostiene que hay primacía del ordenamiento de la Unión; en el mismo sentido, recientemente, la Sentencia de 15.01.2013, asunto C-416/10
Menéndez Menéndez considera, con acierto, que una moneda única implica una específica configuración de la política económica en general y que esta infraestructura monetaria reclamaría: «(1) Una única y supranacional política monetaria para toda la Eurozona; (2) La disciplina supranacional de las políticas fiscal y macroeconómica de todos los estados» y mucho más intensa para los de la eurozona. «(3). La supervisión macroprudencial del sistema financiero europeo y la supervisión microprudencial de las instituciones financieras de la Eurozona […] (4) los mecanismos, estructuras y recursos mediante los que los Estados de la Unión Europea, y muy especialmente los de la Eurozona, se prestan asistencia financiera en determinadas circunstancias y sujetas a condiciones estrictas» (20
Menéndez Menéndez (
García Guerrero (
García Guerrero (
Taibo (
García Guerrero (
De Cabo (
Menéndez Menéndez relata cómo en lo que a la Unión Europea se refiere: «La política social orientada a la protección de la parte más débil en las relaciones económicas fue progresivamente reemplazada por una política social orientada a fomentar la productividad y la competitividad exterior, como quedó ya reflejado en la llamada Estrategia de Lisboa de 2000» (
Contipelli (
García Pelayo (
La Norma Fundamental reconoce el conflicto y fija las reglas de juego y el campo en que la confrontación de intereses se debe realizar, como han recordado Hesse y Dahrendorf (
Sobre el papel de integración de la Constitución y de la democracia representativa ante el conflicto por los diversos intereses sociales que se confrontan, véase Smend (1985), especialmente en lo relativo a la Constitución como norma de integración. Sobre la insuficiencia de la democracia directa en la integración, véanse Aragón Reyes (
Así lo ha reconocido, entre otros muchos sistemas, la Unión Europea, que lo establece en el Tratado de la Unión Europea (TUE), concretamente en su artículo 10.1, «El funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa».
García Guerrero (
Heller (
El término «soberanía compartida» ha disfrutado de gran predicamento en la Unión Europea para explicar su déficit democrático. Ha sido utilizado también reiteradamente en España como forma de superar el contencioso con el Reino Unido, a propósito de Gibraltar.
Kelsen (
García Guerrero (
García Guerrero (
El Tribunal Constitucional no ha llegado a afrontar la cuestión directamente, aunque en la STC 63/1987, FJ 5, no incluye entre la participación directa la que el militante realiza en el interior del partido. Torres del Moral se muestra contrario a la tesis aquí defendida (
Caamaño Domínguez (
Uno de los argumentos que se contenían en el mandato representativo liberal era brillantemente desarrollado por Benjamin Constant, que sostenía que los ciudadanos modernos no querían dedicar su tiempo a la cosa pública y preferían reservarlo a sus intereses privados. En cambio, García Guerrero estima que en el mandato de la democracia representativa de partidos el argumento se ha transformado porque los ciudadanos no son uniformes sino plurales y, en consecuencia, hay algunos que sí quieren dedicar su tiempo a los asuntos públicos (
Salas Hernández (
La STC 11/1981, FJ 7, establece que la Constitución se presenta como un «marco de coincidencias lo suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo». En la literatura jurídica véanse Hesse (
Menéndez Menéndez reseña cómo la práctica seguida desde la constitución de la eurozona ha sido objeto de reconocimiento formal en el Tratado de Lisboa, concretamente, en el Protocolo 14 sobre el Eurogrupo, anejo ahora a los tratados de la Unión Europea (
Para llegar a esta conclusión, en relación con la Unión Europea, es suficiente con analizar lo que señala Menéndez Menéndez a propósito de las políticas macroeconómicas y fiscales, especialmente en el caso de los Estados que incurren en desequilibrios macroeconómicos o déficit excesivos (
Martínez Alarcón, García Guerrero y Gordillo Pérez (
El Tratado de Unión Europea, aprobado en Maastrich, en su artículo 138.A, alude a los partidos políticos como «importante factor para la integración de la Unión», pues «contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión»; precepto que hoy se encuentra recogido en el artículo 10.4 TUE. Además, hay que tener presente el Reglamento CE 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, que regula el estatuto de los partidos políticos a escala europea y las normas relativas a su financiación, y la posterior modificación por el Reglamento CE 1524/2007, de 18 de diciembre (
Artículo 6 TUE, que dispone: «La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados».
Entre la amplia literatura jurídica véanse López Garrido (
Sobre todos estos aspectos, García Guerrero (
Menéndez Menéndez señala cómo, por ejemplo, el objetivo anual de inflación se establece por el Banco Central Europeo y no por el Parlamento (
El autor sostiene que el primer ataque a la democracia proviene de los partidos y de la doctrina. Los primeros porque se niegan a serlo, al no arbitrar mecanismos para una efectiva democracia interna que habilite la participación en el interior de esta organización a los militantes del partido. La segunda, esto es, la doctrina porque se niega a reconocer que los Gobiernos parlamentarios europeos surgidos tras la Segunda Guerra Mundial operan en una democracia representativa de partidos; las posiciones que se combaten siguen aferradas a la democracia representativa liberal que desapareció de Europa y sigue manteniéndose en la actualidad en Estados Unidos.
Para llegar a esta conclusión se requiere una interpretación sistemática entre los artículos, 218.6.a).v), que determina el procedimiento dentro de la Unión para concluir un tratado internacional y, más concretamente, requiere la aprobación del Parlamento Europeo en los ámbitos sujetos al procedimiento legislativo ordinario, y el 207 que incluye a la política comercial común dentro del procedimiento legislativo ordinario, al requerir reglamento (
Consejo Europeo (
Se requerirán amplios estudios para determinar las diversas causas del abandono por parte del Reino Unido de la Unión, aunque aquí solo se hace referencia a la que incide en el objeto de la investigación. No obstante, en las élites británicas siempre ha estado muy presente el problema del déficit democrático de la Unión, aunque lógicamente no es este un principio que por sí solo enganche a las mesas, lo que explica la amplia utilización en la campaña del
El artículo 50.1 TUE prevé que los Estados miembros podrán decidir retirarse de la Unión de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Sobre la materia, véase López Castillo (
Closa Montero destaca la existencia de procesos
Yarza Simón relata que conforme establece la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de 12 de septiembre de 2012 (2 BvR 1390/12; 2 BvR 1421/12; 2 BvR 1438/12: 2 BvR 1439/12; 2 BvR 1440/12; 2 BvE 6/12; Urteil des Zweiten Senats), cada ayuda federal internacional o europea a gran escala debe ser aprobada por el Bundestag, por ejemplo, el rescate bancario a España con el Fondo Europeo de Estabilización Financiera (FEEF) fue aprobado el 19 de julio de 2012 por 573 votos (
Por ejemplo, a propósito de la aprobación del MEDE, del Tratado sobre la Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, y la ratificación de la reforma del artículo 136 del TFUE, el Tribunal Constitucional pidió al presidente de la República el 21 de junio de 2012 que no sancionase las leyes que servían de base para ratificar los referidos acuerdos internacionales hasta que dictara sentencia, lo que finalmente llevó a cabo el 12 de septiembre del mismo año (Yarza Simón, 2012: 8 y ss.). Sobre el control del Tribunal Constitucional Federal alemán a propósito de los
Sobre las consecuencias de incurrir en desequilibrio macroeconómico y déficit excesivo véase
Un estudio sobre la diferente intensidad de control que ejercitan los Parlamentos europeos sobre sus ejecutivos en Salvador Crespo (
Véase la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de 28 de febrero de 2012 (2 BvE 8/11; Urteil des Zweiten Senats), a propósito del control del Bundestag sobre el representante alemán en el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera; y la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de 19 de junio de 2012 (2 BvE 4/11; Urteil des Zweiten Senats), que profundiza en el artículo 23.2 de la Constitución sobre el deber del Gobierno de informar a las Cámaras de los asuntos europeos completamente y lo antes posible. Una breve reseña en Yarza Simón (
Solozábal Echavarría
Weber (
En posición similar, García Vitoria afirma: «[…] al mercado no le vale cualquier forma política, sino que necesita al Estado constitucional» (
López de Lerma Galán (
Pérez Hernández (
Rubio Llorente (
Rodrik (
Rubio Llorente (
Guimón (
Que la Constitución económica española marca grandes distancias con la economía social de mercado fue tempranamente señalado por Donges (
Closa Montero resalta cómo la gobernanza macroeconómica y fiscal de la UE se inspira en la doctrina del ordoliberalismo alemán que tiene un amplio consenso entre la clase política (CDU-CSU, SPD y FDP) y los economistas (
Menéndez Menéndez (
Menéndez Menéndez señala concretamente que la disciplina liberal en política fiscal vendría dada porque el capital internacional no prestaría a instituciones públicas que presentaran riesgos (
El ordoliberalismo para alcanzar un buen funcionamiento del sistema económico basado en la libre competencia identifica dos tipos de principios: los constitutivos y los reguladores. Estos últimos requieren el establecimiento de una agencia pública en defensa de la competencia que tenga capacidad para disolver monopolios o, al menos, para controlar su comportamiento en los mercados; una política fiscal con un impuesto progresivo sobre la renta; una política de protección del medio ambiente; y la corrección de situaciones anómalas en el mercado laboral (por ejemplo, el establecimiento de un salario mínimo). Véase al respecto Eucken (
Este párrafo refleja los principios constitutivos del ordoliberalismo, véase al respecto la literatura jurídica citada
Schulz (
Pérez Bustamante, entre otros, reseña cómo el Parlamento británico ratifica el Tratado de adhesión al Mercado Común Europeo del Reino Unido el 28 de octubre de 1971 con 358 votos a favor, 246 en contra y 22 abstenciones —se debe recordar que en el Reino Unido no hay diferencia formal entre la aprobación de leyes ordinarias y constitucionales— (
El referéndum en Irlanda se celebró el 10 de mayo de 1972 y fue aprobado por el 83 % de los electores; el de Dinamarca el 2 de octubre del mismo año y obtuvo el 56,7 % de votos a favor; finalmente, el referéndum en Noruega se celebró los días 24 y 25 de septiembre de 1972, el ingreso fue rechazado por el 53,49 % de los votos (
Rubio Llorente señala: «El Derecho no es una pura estructura formal, sino una estructura dotada de un sentido necesario. Todo Derecho pretende ser justo». Esta «pretensión de validez (justicia) del Derecho es la proyección en este plano de la pretensión de legitimidad del poder, aunque los fundamentos de legitimidad del poder y del orden sean distintos, como en el conocido análisis weberiano. La obsesión positiva por excluir el problema de la legitimidad del ámbito de lo jurídico conduce por eso, inevitablemente, a una mutilación» (1991: 16-17).