El siguiente trabajo reflexiona sobre los principales desafíos que se presentan en Colombia en relación con la violencia armada, una vez transcurridos tres años y medio de la firma del Acuerdo de Paz con el principal grupo armado del país: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP). Hablar de Colombia supone hacer referencia a uno de los tres conflictos más violentos de América Latina, junto con Guatemala y Perú. Si bien hunde sus raíces formales en 1964, cuando surgen por primera vez las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), el conflicto armado colombiano ha ido evolucionando de manera compleja. A la concurrencia de diferentes grupos guerrilleros, más de veinte, que comienzan su andadura tras la experiencia de la Revolución cubana, hay que añadir la emergencia del paramilitarismo a finales de los setenta e inicios de los ochenta, la unión de la cocaína a la violencia y el auge de los cárteles de la droga en los ochenta y una acuciante debilidad de un Estado apenas preocupado por engrosar su insuficiente dimensión militar. El resultado, tal y como reconocía hace unos años el Centro Nacional de Memoria Histórica (2013) es el siguiente: más de 220 000 muertes, 25 000 desaparecidos y 27 000 secuestrados, y el mayor número de víctimas por desplazamiento forzado interno del mundo.

Por todo lo anterior, el Kroc Institute de la Universidad de Notre Dame (2016) reconocía que, por sus implicaciones, el Acuerdo con la hasta entonces guerrilla más longeva de América Latina es el más ambicioso y completo de los de 34 firmados en las últimas dos décadas. Sin embargo, y a pesar de esto, ¿cuál es la situación actual que atraviesa Colombia en la actualidad?, ¿hasta qué punto se han consolidado los compromisos adquiridos entre el Gobierno de Juan Manuel Santos y la guerrilla? Pareciera, a tenor de los informes más significativos que dan seguimiento de la situación en el país, que la realidad de violencia e inseguridad se ha acentuado preocupantemente en los últimos dos años (Mecanismo de Seguimiento de Naciones Unidas, 2020). Por ello, el siguiente trabajo parte de una pregunta claramente definida: ¿cuáles son los factores que han llevado a esta situación de recrudecimiento de la violencia tras la firma del Acuerdo de Paz con las FARC-EP?

La hipótesis de partida pasaría por considerar que, a pesar de la firma de un acuerdo entre los principales actores del conflicto, en el presente escenario de involución se aprecian tres elementos explicativos, claramente significativos: la violencia activa que involucra a otros grupos armados además de las FARC-EP; la violencia estructural heredada e irresoluta durante décadas, y el escaso nivel de desarrollo en la implementación del Acuerdo de Paz. Ello, en suma, confiere cierta vigencia a la hipótesis que Johan Galtung plantease en 1969 y por la cual la firma de un acuerdo de paz, entendido como «paz negativa», en sí, es la mera concepción de una paz que se entiende como ausencia de guerra. Para que esta sea superada de manera efectiva resulta imprescindible que se transformen los condicionantes estructurales, simbólicos y culturales, entre otros, que sostienen dicha guerra («paz positiva»).

Así, tal y como se dará cuenta en las siguientes páginas, muchos de estos elementos no han sido superados tras el Acuerdo con las FARC-EP en Colombia, permitiendo la concurrencia de distintos conflictos armados que se relacionan entre sí de manera compleja. A saber: a) del Estado con el ELN; b) del Estado con el Ejército Popular de Liberación (EPL); c) del Estado con las estructuras postparamilitares; d) del Estado con las diferentes disidencias de las FARC-EP, y finalmente e) una situación de confrontación de todos contra todos.

El artículo se organiza en cuatro partes. Se inicia con la revisión teórica más significativa sobre el estudio de la violencia armada y su transformación a través de un acuerdo de paz. Se identifican cuáles son las explicaciones que ofrece la literatura académica para entender por qué se supera un conflicto armado o por qué, tras un acuerdo de paz, la violencia se recrudece. Una tarea que se extrapola al caso colombiano, integrándose en este debate teórico las aportaciones más significativas sobre el estudio de caso.

Después se analizan las variables explicativas de la actual situación de empeoramiento de la violencia en Colombia. Es decir, se presentan las condiciones estructurales e institucionales del país sobre las cuales tiene lugar el proceso de construcción de paz actual y se identifican las variables de riesgo que influyen en los procesos de paz, en atención a la realidad colombiana. Seguidamente se relaciona todo lo anterior con los principales compromisos y acciones que prevé el Acuerdo de Paz con las FARC-EP, haciendo especial énfasis en sus principales dificultades e incumplimientos, los cuales inciden en el recrudecimiento de la violencia de los últimos años. Finalmente, y antes de las conclusiones que cierran el trabajo, se aborda como tercera variable explicativa el repunte de confrontación entre diferentes grupos armados y estructuras criminales tras la desmovilización de las FARC-EP, lo cual ha transformado las de por sí complejas relaciones entre guerrillas y grupos criminales frente al Estado.

Metodológicamente se trata de un trabajo exploratorio y analítico. Todavía puede ser pronto para trabajos que aborden cuestiones tales como el éxito o fracaso de la desmovilización, el proceso de reincorporación o la superación de la violencia, si bien se pueden apreciar tendencias o situaciones de riesgo que han de ser profundizadas con estudios posteriores y que en la actualidad apuntan a la posibilidad de que la colombiana termine siendo una paz fallida. Para la realización del trabajo se ha utilizado una ingente literatura gris, recientemente publicada en forma de informes. Asimismo, se hace uso de cifras y mapas de la violencia que fueron, muchos de ellos, facilitados exprofeso por el Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (ODHDIH), en su momento adscrito a la Vicepresidencia de la República.

Según Collier et al. (2003) es importante normalizar la reaparición de dinámicas de violencia armada tras el fin de un conflicto armado o una guerra civil. Tal y como viene investigando desde hace dos décadas la investigación para la paz y la resolución de conflictos, superar la violencia depende de cómo concurran factores varios como la violencia estructural, el despliegue de recursos, las brechas etnoculturales o el tipo de Gobierno responsable de asumir un escenario de reconstrucción posbélica.

Hegre y Nygard (2015) o Walter (2015) condicionan las posibilidades de retorno de la violencia a las capacidades institucionales del Estado o, como sostiene Geddes (1999), los «conjuntos de capacidades». Hatzell y Hoddie (2007) se centran en el tipo de Gobierno encargado de asumir la tarea de superación de la violencia —enfatizando en construir situaciones de poder compartido (power-sharing)—, mientras que hay quienes se focalizan en el despliegue de recursos y la inversión económica sobre los factores que alimentan la violencia (Collier, 2009).

Desde la perspectiva de la elección racional propuesta por Touval y Zartman (1985), y especialmente este último (Zartman, 2009), es posible entender que el sostenimiento de la paz tras un largo episodio de violencia depende, en buena medida, de los checks and balances que acompañan a la nueva situación (Kalyvas y Kocher, 2007). De este modo, si existe una situación de «doble estancamiento doloroso» (mutually hurting stalemate) es más probable que el proceso de diálogo de paz convenza a las partes sobre la necesidad de promover reformas estructurales. Situación que, como sugiere Przeworski (1991), ha de generar mayores beneficios que el proseguir con la lucha armada.

Si existe un despliegue de acciones en favor de la reincorporación de excombatientes a la vida civil, traducido en formación para el trabajo u oportunidades socioeconómicas, es más probable que se minimice el riesgo del retorno a la lucha armada (Nussio, 2018). Igualmente, desde la geografía política se advierte que cuando existen fracturas espaciales importantes (multiples sovereignties) que hayan alimentado conflictos internos durante un largo tiempo, si no se minimizan estas por medio de inversión, infraestructura o descentralización, es muy posible que la violencia prosiga tras un eventual acuerdo de paz (Saleyhan, 2009). Lo anterior conduce a investigaciones que directamente alertan sobre los mayores riesgos de un retorno a la lucha armada allí donde, lejos de una victoria militar, ha tenido lugar un proceso de paz negociado (Walter, 2002). No obstante, siempre resulta imprescindible disponer de unos mínimos de solidez institucional en cuanto a fuerzas militares, capacidades de la Administración pública y Estado de derecho (Hendrix, 2010).

Recurriendo a un concepto clave de la sociología histórica del Estado como es las fuentes de poder social (sources of social power), propuesto por Michael Mann (1986, 1993), los factores de disposición de recursos económicos, comunidades de legitimación y una capacidad militar fuerte en favor del grupo armado que se desmoviliza inciden en posibles retornos a la violencia en el caso de acontecer situaciones de incumplimiento o frustración de expectativas. Uno de esos elementos es la ocurrencia de un resultado electoral negativo del grupo que abandona las armas —con independencia de que, como sostienen Walter (2015) o Keels (2017), las elecciones contribuyan a reducir el riesgo del retorno de la violencia—. De otro lado, está la posible continuidad de fuentes de financiación ilícita que influencian la no superación de la violencia (Mashike, 2007), u otras situaciones como la falta de acceso a la tierra (Collier, 1994), la exclusión social o la falta de oportunidades para los excombatientes (Hill et al., 2008).

También afectan a la implementación de un acuerdo de paz el grado de presencia de peacekeepers internacionales (Fortna, 2004), las fracturas étnicas existentes (Horowitz, 1985), los factores simbólicos asociados a una duración notable de la guerra (Findley y Rudloff, 2012) o la falta de legitimidad y respaldo social del grupo armado que se desmoviliza (Gibson, 2018) y sobre el cual suelen pesar tergiversaciones y prejuicios que infundados (Nussio, 2018). Asimismo, son destacables los grados de liderazgo concurrentes en la implementación de un proceso de paz (Conolly y Doyle, 2018), unido a otros factores como el grado de cohesión interna y (convicción) con el que se afronta el proceso de reincorporación del otrora grupo armado (Pearlman y Cunningham, 2012).

Tampoco se pueden obviar otros factores que impulsan o restringen el retorno a la lucha armada (driving and restraining forces), tal y como apuntan Kaplan y Nussio (2018). Es importante atender a las motivaciones personales y las condiciones estructurales e institucionales que reposan detrás de la reincidencia de excombatientes (Ríos et al., 2019). Además, están las inseguridades y la desprotección que alimentan lo que Kalyvas y Kocher (2007), entre otros, denominan como el «dilema de la seguridad» (security dilema), y que conecta con los tradicionales enemigos —institucionales o no— que están detrás de todo proceso de paz. Un fenómeno al cual Stedman (1997) se refirió hace algo más de dos décadas con el término de «saboteadores de la paz» (spoilers of peace). En suma, se aprecia un elenco de variables, en muchas ocasiones difícilmente operacionables, que aún hoy afrontan debates irresolutos frentes a las imprecisiones y complejidades metodológicas de un objeto de estudio como este, en continua transformación (Richards, 2018).

Específicamente en Colombia, si bien se han producido innumerables escritos sobre el Acuerdo de Paz entre el Gobierno colombiano y las FARC-EP, ni los trabajos académicos han sido tan numerosos ni han prestado tanta atención a la violencia en sus múltiples manifestaciones. Llama la atención que la reconocida publicación Colombia Internacional, editada por la Universidad de Los Andes, y que es una de las dos revistas académicas de obligada referencia para la ciencia política colombiana, únicamente haya publicado entre finales de 2016 y septiembre de 2019 cuatro trabajos académicos sobre un total de ochenta artículos distribuidos en doce números. Estos versan, en concreto, sobre el rol de las mujeres y su inclusión en el proceso de paz (Céspedes y Jaramillo, 2018), y las actitudes políticas de la ciudadanía colombiana en función de su proximidad a las dinámicas de violencia Ortiz (2017). Más tangencialmente se aborda la relación de la movilización social frente al Estado colombiano más allá de la agenda estricta que prevé el Acuerdo de Paz (Ciro, 2018), y las relaciones de la minería ilegal con la violencia armada durante la década pasada (Ortiz y Rettberg, 2018).

Esta circunstancia contrasta con el activismo académico de la otra revista colombiana de referencia, Análisis Político, la cual edita la Universidad Nacional de Colombia. En el mismo tiempo, de un total de siete números publicados cuatro de ellos tienen relación directa con el Acuerdo de Paz. Dicho de otro modo, de 68 artículos publicados entre finales de 2016 y septiembre de 2019, treinta versan sobre este particular objeto de estudio. Sin embargo, casi la mitad (dicisiete) de los trabajos se centran en la Comisión de la Verdad, la Jurisdicción Especial para la Paz y otros aspectos mayoritariamente relacionados con víctimas.

Cuatro aportaciones se focalizan en las miradas territoriales de la construcción de paz y otras cuatro reflexionan sobre los arreglos institucionales del Acuerdo, desde la perspectiva gubernamental. Tres lo hacen con miradas propias de las relaciones internacionales, y dos tendrían más que ver, aunque también tangencialmente, con contenidos afines a los que propone este trabajo. El primero de ellos, de Mouly et al. (2019), se centra en una experiencia exitosa de reincorporación de combatientes de las FARC-EP en el Carare (Santander) y Samaniego (Nariño). Mientras el segundo, de García Ruiz et al. (2018), analiza las políticas de seguridad sobre grupos armados reorganizados tras la desmovilización paramilitar de la década pasada.

Pareciera que es en publicaciones de fuera de Colombia en donde se aprecia un mayor interés académico por el Acuerdo de Paz con las FARC-EP. Genera un especial interés la dimensión territorial de la construcción de paz (Cairo et al., 2018; Ríos y Gago, 2018), y en buena medida muchos de los mismos temas que se proponen en Análisis Político. Es decir, la justicia transicional y la cuestión de las víctimas (López Martínez, 2019; Rodríguez y Niño, 2019); los enfoques de construcción de paz con perspectiva de género (Fernández Matos y González Martín, 2019; Anicharico et al., 2019), o los trabajos sobre medios de comunicación y análisis del discurso (Barreto et al., 2019; Viana, 2019). También destacan aportes relacionados con los retos institucionales de la implementación del Acuerdo (Guerra-Sua, 2019; Grasa, 2019); las demandas de la reincorporación de excombatientes a la vida civil (Oettler y Rettberg, 2019), y cuestiones más próximas a la afectación del Acuerdo de Paz con el comportamiento político y electoral (Ramírez, 2019).

Lo referente a las dinámicas de la violencia en el escenario de implementación al Acuerdo de Paz resulta escasamente abordado, con la excepción de publicaciones como las de Salas et al. (2018), Ríos et al. (2019), Maher y Thompson (2018), Ballvé (2019) o Lemaitre y Restrepo (2019). Quizá, por esto último, los mayores aportes publicados hasta el momento parezcan reposar más bien en informes o dossiers de entidades como la Fundación Ideas para la Paz (2018, 2019), Indepaz (2017, 2018, 2019), Fundación Paz y Reconciliación (2019, 2019b) o el mismo Kroc Institute (2017, 2019). Sin embargo, en muchas ocasiones con las limitaciones explicativas e interpretativas propias de este tipo de documentos.

La dimensión estructural tiene una gran capacidad explicativa a la hora de entender el escenario por el que transita tanto la difícil implementación del Acuerdo de Paz como la representación de la violencia en una geografía periférica y con evidentes carencias en lo que a indicadores socioeconómicos se refiere. Así, en el siguiente epígrafe se intentará problematizar la magnitud de dicha variable estructural, haciendo énfasis en aspectos tales como la desigualdad de ingresos, el negocio cocalero y la importante brecha centro-periferia que conecta directamente con la geografía de la violencia.

De acuerdo con lo planteado anteriormente, una situación como el Acuerdo de Paz en Colombia exige intervenir sobre la mayor parte de las condiciones estructurales e institucionales que han soportado el conflicto armado durante décadas. De hecho, en la discusión teórica previa se advierten una veintena de factores que concentran mayoritariamente la reflexión académica relacionada con la continuación/superación de la violencia armada tras un acuerdo de paz.

Como ha puesto de manifiesto una prolija literatura al respecto (Sánchez et al., 1987; Reyes, 1988; Ramírez, 1990), las condiciones estructurales de la violencia en Colombia han servido de importante acicate para la reproducción y mantenimiento de aquella. Tradicionalmente ha sido un país con importantísimas brechas territoriales, agudizadas por una reforma agraria que nunca llegó (LeGrand, 1988), una circunstancia que desemboca en el hecho que Colombia tenga un coeficiente de Gini en la distribución de sus ingresos de 0.50 (CEPAL, 2018), y que resulta mayor en el caso de la distribución de la propiedad de la tierra, que se eleva a 0.86 (Ríos et al., 2019). Una realidad que, como también recoge el índice de pobreza multidimensional de 2019, hacen del país uno de los más desiguales del mundo.

Esto conecta con un Estado cuyas capacidades institucionales son endebles de cara a minimizar los factores de la violencia y disponer de un repertorio de recursos óptimo que dirigir tanto a las víctimas de la lucha armada como a los excombatientes que asumen el proceso de dejación de armas. La democracia local en Colombia cuando menos adolece de una importante debilidad. Se trata del segundo país más centralizado de América Latina, como evidencia la notable inelasticidad vertical de renta (Estupiñán, 2011). De este modo, de cada dólar que se recauda en el país, más del 80 % es gestionado por el nivel central del Gobierno, mientras que el 20 % restante se reparte, casi a partes iguales, entre el distrito capital de Bogotá, los 32 departamentos —que son las unidades administrativas subnacionales del nivel intermedio— y 1123 municipios. Una realidad que explica que en el país existan regiones con niveles de desarrollo humano apenas incipiente, por lo general coincidentes con la dinámica de una violencia mayormente periférica (Ríos, 2017).

Si se toman por buenas las cifras recogidas por el ODHDIH, que permitió el acceso para realizar este trabajo a sus registros de violencia guerrillera acumulados entre 1990 y 2015, es posible observar cómo hasta antes del Acuerdo de Paz con las FARC-EP existen dos enclaves predominantes de violencia guerrillera en Colombia. De una parte, el nororiente del país, fronterizo con Venezuela, y en particular en torno a los departamentos de Arauca y Norte de Santander, también con notable presencia de ELN. De otro, el sur y suroccidente, especialmente en los departamentos de Cauca, Nariño, Caquetá y Putumayo, y que durante algún tiempo alimentaron el corredor fronterizo ecuatoriano (Echandía y Cabrera, 2018; Salas et al., 2018). Antes del inicio de la negociación con las FARC-EP, en el año 2012, se llegaron a contabilizar hasta 824 acciones guerrilleras, de las cuales 499 se concentraban en estos seis departamentos. Algo similar sucedía con el ELN, sobre todo entre Arauca y Norte de Santander, en donde se llegaron a registrar 50 de las 71 acciones llevadas a cabo (ODHDIH, s.f.).

Es decir, desde que inicia el Acuerdo de Paz y aún con posterioridad, los departamentos con mayor arraigo guerrillero son lugares en los que cabe apreciar, también, una correlación desfavorable de fuerzas para el Estado. En buena medida por la conjugación de factores que presentan esta geografía de la violencia, en donde se imbrica una realidad periférica geográfica y socioeconómica, junto a una condición fronteriza, una marcada impronta cocalera y una condición selvática y montañosa que dificulta los operativos militares (mapa 1). Esta afirmación puede quedar ilustrada si se observa de qué modo —y aunque en 2012 se llegan a contabilizar hasta 868 acciones del Ejército contra la guerrilla— en los seis departamentos mencionados con mayor presencia de FARC-EP y ELN el número de acciones armadas de la guerrilla supera ampliamente al proveniente del Estado (gráfico 1).

Otro factor clave es el negocio de los cultivos ilícitos en el que se encuentran inmersas las FARC-EP y el ELN desde hace décadas. Sus tradicionales enclaves territoriales representan los departamentos cocaleros por antonomasia del país. Tomando en consideración el reporte de acciones armadas de las guerrillas en 2015, y atendiendo a su situación territorial, casi el 75 % de las 122 acciones guerrilleras y 60 municipios afectados por la violencia eran enclaves cocaleros (ODHDIH, s. f.). Igualmente, de acuerdo con UNODC (2019), la superficie cultivada con coca en 2018 equivale a 169 000 ha, de las que 130 795 (77.3 %) se condensan en los seis departamentos periféricos mencionados (especialmente Cauca, Caquetá, Nariño, Norte de Santander y Putumayo). En suma, un trinomio este de violencia, periferia y coca, que responde a una dinámica constante en los últimos años, tal y como recoge el gráfico 2. Ello, además, alertaría de la incapacidad del Estado colombiano para mitigar la violencia y reducir la superficie cultivada —la cual se ha cuadruplicado en cinco años—.

Gráfico 2. Fuente: elaboración propia con base en UNODC (2019).

Finalmente, y por cerrar los aspectos estructurales sobre los que se ha de construir el Acuerdo de Paz en Colombia, el resultado de inequidad social, falta de oportunidades, ausencia de descentralización y marcada violencia periférica tiene como resultado la imbricación entre violencia directa y violencia estructural (Galtung, 1969). Si se observa el año 2016, los seis departamentos referidos presentan condiciones socioeconómicas muy por debajo del promedio nacional. La mayoría de estos supera el promedio nacional de desigualdad en cuanto al coeficiente de Gini —Arauca (0.60), Putumayo (0.58), Cauca (0.52), Nariño (0.51)— y también el umbral de pobreza. Si bien el registro nacional de este indicador es de 28.7 %, este resulta ampliamente sobrepasado en Putumayo (66 %), Cauca (64 %), Caquetá (41 %), Norte de Santander (34 %) o Nariño (30 %). Por último, misma tendencia se advierte si lo que se atiende es el índice de necesidades básicas insatisfechas, analizado por el DANE en 2017, y que se recoge en el siguiente gráfico 3.

Una segunda variable para tener en consideración, y que se analiza en las siguientes líneas, tiene que ver con las dificultades y limitaciones por las que transita el mencionado Acuerdo de Paz entre el Gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC-EP. Un acuerdo de seis puntos que, no obstante, recogen compromisos que intervienen directamente sobre los elementos estructurales que sostuvieron la violencia durante décadas y que se exponen a continuación.

El primero de ellos, «Reforma rural integral», compromete a un total de diez millones de hectáreas para favorecer la titulación y explotación de tierras de aquellos enclaves que vivieron con mayor agudeza la violencia armada. Además de incentivar la inversión de recursos económicos, tejido productivo e infraestructura, se involucra a los municipios en el desarrollo de medidas políticas que, de manera eficaz, contribuyan a superar las condiciones de violencia estructural del orden local.

En el segundo, «Participación política», se establecen los mecanismos más significativos que dotan a las extintas FARC-EP para poder llevar a cabo la conformación de un partido político que se aleje de cualquier atisbo de reivindicación armada. Unido con aspectos del siguiente punto, se garantiza su presencia en el Congreso durante dos mandatos presidenciales, se fijan instrumentos de financiación y visibilidad mediática además de reformas institucionales con el propósito de visibilizar territorios que fueron especialmente afectados por la violencia.

En el tercer punto, «Fin del conflicto», se establecen los instrumentos para concluir el proceso de dejación y cese definitivo de la lucha armada de los algo más de 7100 combatientes que en agosto de 2016 conformaban las filas de las FARC-EP. Se fijan los protocolos y rutas por las que las FARC-EP han de transcurrir a efectos de desmovilizarse. Lo anterior, en un total de veintiséis zonas de transición en las que, en compañía del Estado, y con el apoyo de Naciones Unidas, se desarrollaron los primeros pasos hacia la entrega de armas. Unos primeros pasos que se acompañan de subsidios, ayudas y acciones formativas que brindan recursos y capacidades a los exguerrilleros que tornan hacia un proceso de reincorporación plena a la vida civil.

En el cuarto punto, denominado «Solución al problema de las drogas ilícitas», además de la colaboración de las extintas FARC-EP en el conocimiento de las rutas cocaleras que durante años fueron objeto de recursos para su financiación, se intenta diseñar una hoja de ruta para promover la sustitución paulatina y voluntaria de los cultivos cocaleros, sin renunciar, en última instancia, a la erradicación forzada. Conocedores, guerrilla y Gobierno, de la capacidad de recursos que genera la coca en Colombia, se piensa en escenarios y debates supranacionales con los que paliar el que puede ser el gran problema que soporta la violencia armada en el país tras décadas de confrontación (Pécaut, 2017).

El quinto de los puntos fijados en el Acuerdo, «Víctimas», establece todos los elementos para proteger los derechos que tienen las víctimas de un conflicto armado como este, de modo que se fijan los compromisos que blindan los derechos de justicia, verdad, reparación y no repetición. Se compromete la creación de una Comisión de la Verdad, una Unidad de Búsqueda para Personas Desparecidas por el Conflicto y un mecanismo de Jurisdicción Especial para la Paz que establezca las condiciones procesales y judiciales particulares de los excombatientes de las FARC-EP (sin transgredir el derecho internacional humanitario).

El Acuerdo finaliza con un sexto y definitivo punto, «Implementación, verificación y refrendación», que recoge los esquemas de seguimiento de la implementación, así como los actores de la comunidad internacional que han de acompañar dicha tarea; una responsabilidad que recae a nivel interno en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación (CSIVI), y a nivel externo en actores como Naciones Unidas, la Unión Europea o la Organización de Estados Iberoamericanos. Ello incorpora el apoyo en experiencias y la disposición de recursos provenientes de la cooperación internacional, además del monitoreo y las buenas prácticas con los que aspirar a una correcta implementación del Acuerdo.

Conviene señalar que muchas de las implicaciones y compromisos que fija el Acuerdo en la realidad se han visto lastrados por dificultades estructurales y resistencias institucionales del actual Gobierno, aparte de responsabilidades de otro orden provenientes de las extintas FARC-EP. Todas ellas son abordadas a continuación.

De manera más pormenorizada, y con vistas a generar mecanismos que impliquen una mayor inversión en los territorios más golpeados por el conflicto armado, el Acuerdo, en su primer punto, relativo a la reforma rural integral, identifica hasta un total de 170 municipios que se organizan en 16 zonas. Allí viven 6,6 millones de personas que son las destinatarias primeras de los recursos económicos con los que se aspirar a superar la situación de violencia. Este despliegue compromete un total de 79,6 billones de pesos colombianos (véase mapa 2), equivalentes aproximadamente a 22 millones de dólares, que deben desarrollarse en un lapso de veinte años, tal y como recoge el CONPES 3932 de 29 de junio de 2018. Empero, esta cifra está muy por debajo de los 129 billones (37 millones de dólares) a desarrollar en quince años como, inicialmente estaba previsto (Junguito et al., 2017), y que hoy día no ha iniciado.

Si bien estos instrumentos conocidos como Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) fueron diseñados en febrero de 2019 sobre la base de 33 000 iniciativas centradas en salud, educación, convivencia, infraestructura, productividad, ordenamiento local y seguridad alimentaria, hasta el momento el comienzo de las inversiones se encuentra lastrado. Aparte de que llegaron casi con un año de retraso —pues se preveía que estuvieran cerrados en mayo de 2018— hay que destacar la ausencia expresa de partidas presupuestarias en el Plan Nacional de Desarrollo con mención al Acuerdo de Paz con las FARC-EP. Igualmente, en la «hoja de ruta única» del Gobierno de Iván Duque, en su artículo 143, se señala que será el Gobierno quien defina las rutas de acción sobre las que desarrollar los PDET y, por extensión, la noción de desarrollo territorial. Algo que contraviene el sentido autónomo y «descentralizador» que prevé el Acuerdo, y a lo que debe sumarse el cambio de Gobierno municipal y departamental acontecido tras las elecciones de octubre de 2019.

De otro lado, las elecciones legislativas y presidenciales de 2018 pusieron de manifiesto las dificultades políticas a las que se enfrentaban las extintas FARC-EP. El Acuerdo de Paz se había politizado desde antes de su firma, especialmente por parte de los opositores al mismo. A través de una campaña de desgaste, algunos de los principales nombres del conservatismo, como Álvaro Uribe, Marta Lucía Ramírez o Alejandro Ordóñez, trataron de demonizar aquel, tildándolo de promotor del «castrochavismo» y «narcoterrorismo» (Basset, 2018). Si al importante calado electoral conservador se añaden otros elementos, como la concurrencia de un plebiscito (no vinculante) para decidir si la ciudadanía colombiana respaldaba o no el Acuerdo, la baja popularidad de Juan Manuel Santos como presidente, la escasa pedagogía que se hizo del referido Acuerdo o las elevadas reticencias que generaban las FARC-EP, es posible entender la negativa resultante en la consulta popular del 2 de octubre de 2016 como un preludio de la posterior victoria electoral del uribismo en los comicios legislativos y presidenciales de marzo y junio 2018.

Aun con todo, el proceso de paz siguió adelante y cumplió con algunos de los compromisos adquiridos en aras de permitir el tránsito de las extintas FARC-EP hacia la vida política, tal y como se recoge en el segundo punto, «Participación política». Se otorgó personalidad jurídica al nuevo partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC), y se reconoció una partida presupuestaria equivalente al 10 % del límite de gastos fijado por el CNE (ubicado en 88 413 261 314 pesos colombianos, equivalentes a 23,5 millones de dólares), además de la necesidad de una difusión mediática que, tal y como recogió el informe de seguimiento elaborado por la Organización de Estados Iberoamericanos (2018), finalmente no se materializó. Al contrario, hubo importantes episodios de violencia dirigida a los candidatos más significativos de las FARC-EP, lo cual contribuyó a que finalmente se desestimase la concurrencia electoral en los comicios presidenciales, para hacerlo únicamente en las elecciones legislativas. La FARC obtuvo un muy bajo resultado, equivalente a 52 000 votos, que si bien no afecta a su representación concedida de cinco senadores y cinco congresistas, garantizada para las dos próximas legislaturas, se aleja muy sustancialmente de lo que la literatura académica define como power-sharing dentro de un proceso de rehabilitación posbélica.

Tampoco se produjo la reforma del Congreso para dar luz verde a la aprobación de dieciséis nuevas circunscripciones que por dos períodos legislativos debían representar directamente a los territorios más golpeados por la violencia. Aunque el Acuerdo de Paz evitaba expresamente que ningún partido, incluido la FARC, pudiera tener representación electoral en estos escenarios, se prodigó la idea desde los sectores opositores al Acuerdo de que eran concesiones ocultas a la extinta guerrilla. Así, en el momento de debatir y aprobar su creación, el partido Centro Democrático arguyó una falta de quorum en el Congreso que permitió relegar el asunto sine die de la agenda legislativa.

Si bien en el transcurso de las elecciones se contabilizaron veintisiete hechos de violencia según la Misión de Observación Electoral (2018), en ningún momento se dieron los mecanismos de protección relativos a proveer y proteger el ejercicio de la oposición política. En los últimos tres años, y como ilustra en parte el mapa 3, han sido asesinados más de setecientos líderes sociales y doscientos excombatientes de las FARC-EP, especialmente en los departamentos del suroccidente del país como Cauca o Nariño, además del departamento de Antioquia y la región del nororiente (Arauca y Norte de Santander) (Naciones Unidas, 2020; Indepaz, 2020). Una realidad que demanda un estudio mucho más detallado sobre los particulares condicionantes y las variables explicativas de este fenómeno en el nivel local, si bien parece entenderse que es la estructura criminal del Clan del Golfo y sus estructuras afines la principal amenaza de este tipo de violencia (Cabrera y Echandía, 2019).

Por otra parte, la dejación de armas generó en el interior de las FARC-EP importantes discusiones, producto de la desconfianza existente hacia el Estado. Sin embargo, desde el inicio estaba claro que se trataba de una condictio sine qua non para la viabilidad del Acuerdo. De esta forma, se negoció en el punto tercero, «Fin del conflicto», un proceso de desarme por medio de un esquema tripartito de identificación de rutas, zonas y mecanismos de seguimiento que garantizaban la entrega efectiva de las armas, así como la disposición del resto de armamento. Como se apuntaba, las FARC-EP, con el respaldo de Estado y Naciones Unidas, de forma paulatina se desmovilizaron íntegramente durante los primeros meses del Acuerdo de Paz. Los más de 7100 guerrilleros se concentraron en las veintiséis zonas habilitadas para ello, entregando no solo sus fusiles y armamento, sino igualmente revelando la posición de más de mil zulos (caletas) en donde guardaban su mayor arsenal bélico. A cambio, el Estado debía iniciar el desembolso económico y las remuneraciones prometidas, acompañadas a su vez de la intervención que emocional y profesionalmente debía dirigir a los exguerrilleros hacia su plena reincorporación.

En inicio, la cohesión de las elites y la relación de estas con la estructura guerrillera —a la que se sumarían otros tanto milicianos y población carcelaria indultada por el Acuerdo y a la espera de su paso por la Jurisdicción Especial de Paz— hacía presagiar un correcto proceso de desarme. Se superó ampliamente el ratio de 0,76 armas/combatiente acontecido en Afganistán, y el de 0,6 de la desmovilización paramilitar, llegándose a las 1,3 armas por combatiente (Fundación Paz y Reconciliación, 2018). Sin embargo, según la Organización de Estados Iberoamericanos (2018) o la Fundación Ideas para la Paz (2018), las atenciones de primera urgencia en estos escenarios se hicieron, en muchas ocasiones, con importante retraso y hasta el punto de que en situaciones como en Nariño la financiación urgente corrió a cargo de las mismas FARC-EP.

Es decir, se llegó de alguna manera tarde a la implementación de las primeras medidas que exige la reincorporación suscrita en el Acuerdo, un riesgo importante y que repercute en la falta de incentivos para proseguir en los programas de reincorporación y alimentar actitudes negativas entre los excombatientes con respecto a lo que supone el Acuerdo de Paz. De hecho, recuérdese que un informe de diciembre de 2017 ya se alertaba que en menos de un año más de la mitad de los exguerrilleros había abandonado las zonas veredales fruto de su frustración y desengaño con el Acuerdo de Paz (Naciones Unidas, 2017).

A la vez que se daba este proceso, las fuerzas militares debían ocupar el vacío de poder territorial dejado por las FARC-EP, tal y como recogen los programas Plan Victoria y Corazón Verde. Tal situación nunca se dio y más bien, como se verá en el epígrafe siguiente, hubo un reacomodo de los actores involucrados en la geografía de la violencia acontecida tras la firma del Acuerdo. Esto generó que sin la presencia de las FARC-EP, pero tampoco de la policía ni del ejército, terceros grupos como el ELN, el EPL o disidencias de las FARC-EP y grupos criminales, pasaran a disputarse el poder local. Se trata de un factor que afecta al proceso de retorno de exguerrilleros frente a dinámicas de la violencia, ya sea por desengaño con el Acuerdo, por buscar esquemas de protección frente a posibles amenazas o por la influencia de una cooptación criminal que ofrece mayores réditos económicos que el proceso de reincorporación (Ríos et al., 2020).

En todo caso, conviene normalizar el proceso de conformación de disidencias. Durante los primeros años que transcurren con posterioridad a un acuerdo de paz, lo habitual es que regresen a las armas entre el 8 % y el 14 % de los exguerrilleros. Una cifra que, preocupantemente, ha sido superada poco después del primer año de implementación. Incluso, en 2019 varios informes —no sin un importante baile de cifras— estiman que el tamaño de los reincidentes en la violencia provenientes de las FARC-EP oscila entre el 17 % (Crisis Group, 2019) y algo más del 30 % (Ministerio de Defensa, 2019).

Todo este proceso ha sido escalonado y comienza a mediados de 2016, cuando la práctica totalidad del histórico Frente 1 de las FARC-EP, ubicado en el departamento de Guaviare, se desmarca del Acuerdo. Desde entonces se han advertido focos de disidencias de las FARC-EP en relación con los Frentes 18 y 36 de Ituango y Briceño; Frente 5 del Urabá antioqueño; Frente 57 del Urabá chocoano; Frente 10 de Arauca; Frente 58 en Córdoba; Frente 3 y 40 de Meta; Frente 29 de Nariño; Frente 60 de Cauca; Frente 59 de La Guajira; Frente 21 de Tolima; Frente 32 de Putumayo; Frente 33 del Catatumbo; Frente 34 de Chocó, y Frente 16 de Guanía y Vichada. Y además, las columnas móviles Teófilo Forero de Caquetá y Miller Perdomo en Valle del Cauca, o reducidas estructuras urbanas en Medellín, Cali, Barranquilla y Bogotá (véase mapa 4). Aunque sobre esto se volverá con posterioridad, algunas fuentes como la Fundación Paz y Reconciliación (2018, 2019, 2019b) estiman que las disidencias ascienden a una veintena de grupos que movilizan unos 1500 integrantes, muchos de ellos no excombatientes, sino personas de nueva reclusión.

Pareciera que el mejor elemento que conecta el retorno de la violencia por parte de las disidencias de las FARC-EP es el negocio del cultivo ilícito y en especial el narcotráfico. El grueso de estos grupos se encuentra en departamentos mayormente cocaleros, especialmente en el sur y suroccidente del país y en otras regiones como el Catatumbo, en Norte de Santander. De hecho, es significativo que sobre el total de 121 municipios con presencia de disidencias de las extintas FARC-EP, más del 80 % sean enclaves cocalero y periféricos, una tesis que da por buena la tendencia de periferialización y narcotización de la violencia señalada por Ríos (2016), y que da continuidad a los trabajos de Echandía (2006) y Salas (2010).

Lo anterior se relaciona a su vez con la ya mencionada incapacidad del Estado colombiano por minimizar el impacto de las drogas ilícitas sobre la violencia, de manera que el cuarto punto del Acuerdo, «Solución al problema de las drogas ilícitas», apenas ha podido ser abordado. La sustitución de cultivos ha sido dejada de lado (Rodríguez Pinzón, 2017), y los esfuerzos se han centrado en medidas plenamente reactivas —véase el Decreto 1/10 de 2018—, como la intensificación de la erradicación forzada y el retorno de las aspersiones con glifosato. Así se aprecia en atención al último informe de UNODC (2019), según el cual solo en 2018, desde la llegada de Iván Duque a la presidencia, se ha incrementado la erradicación forzada en más de un 10 %, alcanzando las 57 000 ha y con visos de seguir creciendo.

Un último elemento importante es el relacionado con el componente de «Víctimas», recogido en el quinto punto, y que transita por un escenario de difícil cumplimiento. El presidente Iván Duque trató de objetar la ley habilitante de la Jurisdicción Especial para la Paz al entender que, a pesar de los compromisos adquiridos, dicho escenario de justicia transicional ofrecía inaceptables tratos de favor para parte de la guerrilla, especialmente mandos medios y comandancia de las FARC-EP. Tampoco se han integrado las partidas presupuestarias habilitantes en el Plan Nacional de Desarrollo y se confirmaba, en julio de 2019, que todo este componente, incluida la Comisión de la Verdad, vería reducida su financiación aproximadamente en un 30 %. Por todo ello, y de acuerdo con la mayoría de los informes, se trata del componente menos desarrollado de la implementación del Acuerdo de Paz (Fundación Paz y Reconciliación, 2019, 2019b; Organización de Estados Iberoamericanos, 2018; Indepaz, 2019).

A lo anterior se suma el escaso componente internacional que presenta el documento suscrito con las FARC-EP, fijado en el punto sexto del Acuerdo con el nombre de «Implementación, verificación y refrendación». No solo porque este punto se negoció de manera precipitada —en apenas unos días— mientras la extinta guerrilla, dadas las urgencias para finalizar, estaba centrada en otros puntos que consideraba más importantes. El papel clave de los peacekeepers proveniente de la comunidad internacional quedó relegado a un muy segundo plano, en coherencia con la noción de Estado fuerte y soberano que el mismo Juan Manuel Santos y su ministra de Exteriores, María Ángela Holguín, trataron de preservar en todo momento.

Según lo planteado en estas páginas, el Acuerdo transita por una difícil tesitura, entre un proceso de implementación que mantiene todavía el efecto luna de miel en cuanto a su cumplimiento y un mayoritario escenario irresoluto en favor de la continuidad de la violencia y de la consecución de una posible paz fallida para el país. En él confluyen, como se ha podido observar, carencias institucionales en la geografía de la violencia en Colombia, a las que se añade una violencia especialmente dirigida hacia el colectivo de exguerrilleros y la confluencia de nuevas disidencias de las FARC-EP, favorecidas por la inalteración del negocio de la droga. También se suma una actitud de cierta desconfianza con el Acuerdo de Paz, visible en el rechazo social hacia los exguerrilleros que experimentan algunas zonas, junto a frustraciones con el proceso de reincorporación a la vida civil y un descrédito con los esquemas de justicia transicional que, de algún modo, influyen en nuevas movilizaciones hacia la violencia.

Quizás, todo lo anterior invite a considerar que más allá de las expectativas y bonanzas que recoge el Acuerdo, se está muy lejos de haber favorecido un escenario integral de transformación de la violencia y construcción de paz. Esto conecta con lo planteado al inicio de estas páginas: si no se interviene sobre las condiciones estructurales y simbólicas de la violencia, nada garantiza que un proceso de desarme suponga la superación plena de la misma (Galtung, 1969).

Todo lo contrario, las ventajas ofrecidas por un Estado con más territorio que soberanía alimenta que los diferentes grupos armados confronten entre sí por la disputa de los corredores estratégicos y los recursos de la violencia en el plano local, algo que afecta al imaginario colectivo erigido en torno a las posibilidades y beneficios del Acuerdo de Paz, y que transcurre sobre un escenario de confrontación irresoluta que alberga diferentes versiones y dimensiones en cuanto a su verdadero alcance y significado. Así, la variable de la violencia directa, representada a través de la intensificación de la misma por parte de diferentes grupos armados y estructuras criminales, termina por ser resultado de la violencia estrucutal, la deficitaria implementación del Acuerdo y una geografía del conflicto irresoluta. Estos tres elementos, por tanto, terminan por imbricarse, dando lugar a un escenario de mayor inseguridad y peores condiciones para la construcción de paz de lo esperado hace tres años y medio.

Sobre la base de lo expuesto a lo largo de estas páginas, se ha problematizado la particular realidad que ofrece el Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno colombiano y las FARC-EP en noviembre de 2016. Ello poniéndose en relación con los principales aspectos que repercuten negativamente a su proceso de implementación. De esta manera, la dimensión de una profunda violencia estructural irresoluta, unida a una violencia directa creciente y un deficitario proceso de cumplimiento del Acuerdo, desembocan en una situación preocupante. Así, de continuar con esta situación, el país puede aproximarse a un contexto de paz fallida que, definitivamente, no consiga cerrar las brechas de un conflicto armado cuya duración superó las cinco décadas.

Como acertadamente proponía Galtung, una cosa es finalizar un episodio de violencia y otra bien distinta es superarlo y transformarlo. Por esto, si bien se apuntaban las potenciales posibilidades que ofrece el caso de Colombia, se ha hecho especial énfasis en que la superación de debilidades, resistencias y dificultades son imprescindibles para transformar el escenario de violencia que tiene lugar en el país.

Hasta el momento, la literatura académica se centra más en otras cuestiones y tal vez es demasiado pronto como para llegar a trabajos de investigación concluyentes, con una impronta cuantitativa. Lejos de dicho propósito, este trabajo propone, como se recogía al inicio de mismo, una primera aproximación exploratoria y analítica que podrá contrastarse en un futuro no muy lejano. Quizás, una vez que haya transcurrido algo más de tiempo sea el momento de desarrollar otros trabajos que se centren en operacionalizar las variables intervinientes y facilitar análisis con mayor recorrido y proyección.

En cualquier caso, lo expuesto en estas páginas no renuncia a cierto peso argumentativo, en tanto que el Acuerdo de Paz en Colombia no solo tiene ante sí una muy difícil implementación, sino que todo invita a asumir escenarios inmediatos de mayor involución en el grado de consolidación de la paz y superación de la violencia armada. De cómo se den las circunstancias en el futuro próximo dependerá que se pueda analizar con más detalle las correlaciones entre violencia y cultivo cocalero, los factores explicativos del retorno a la lucha armada, el nivel de transformación o no de los escenarios locales de víctimas de la violencia, el grado de satisfacción de los exguerrilleros con el Acuerdo de Paz o el nivel de desempeño y compromiso del Gobierno con el proceso de implementación. Todos estos aspectos aseguran una prolija línea de investigación por profundizar en los próximos años.

Por el momento, queda destacar la dificultad estructural e institucional que presenta el Estado colombiano para poner en marcha un Acuerdo de Paz de estas características, las importantes resistencias e incumplimientos intervinientes y la importancia de una violencia redefinida que sigue siendo una de las urgencias irresolutas que afrontar en los próximos años. Todo para evitar que un Acuerdo ejemplar quede reducido a una paz fallida que tuvo todo a su disposición para poder cerrar exitosamente un episodio de violencia de más de medio siglo.