EL INSTRUMENTO NEXT GENERATION EU Y LA COLABORACIÓN EN EL ESTADO AUTONÓMICO: VIEJOS RETOS Y NUEVAS OPORTUNIDADES^[1]

I. INTRODUCCIÓN [Subir]

La crisis pandémica global precipitada por la irrupción de la COVID-19 motivó una respuesta económica de la Unión Europea a una escala sin precedentes. Muy al contrario de lo acaecido tras el estallido de la Gran Recesión, la acción individual de los distintos Estados es respaldada desde el inicio, además de por la suspensión de las reglas fiscales, por la adopción de medidas monetarias y fiscales expansivas tomadas en el seno de las instituciones de la Unión.

Mientras el Banco Central Europeo desarrolla una política monetaria que comprende no solo rebajas en los tipos de interés y ventanas de liquidez, sino también la adquisición de deuda pública de los diferentes Estados en el mercado secundario, la Comisión lidera el desarrollo del mayor programa de estímulo fiscal contracíclico conocido hasta la fecha^[2], el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea^[3], comúnmente denominado Next Generation EU, y que consta de dos elementos principales (‍Comisión Europea, 2021; ‍Navarro Molinés, 2021a; ‍Murillo-García y García-Nicolás, 2022). De un lado, se inyectan recursos adicionales al Marco Financiero Plurianual 2014-‍2020 bajo la rúbrica REACT-EU con el objetivo de incrementar los fondos de acción directa, fundamentalmente para combatir la emergencia sanitaria^[4]. Y, de otro lado, se constituye el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR, en adelante), con vocación de incidir a medio y largo plazo en una transformación estructural de la economía^[5].

Para el despliegue del MRR, los Estados de la Unión tienen que aprobar planes nacionales que, a su vez, deben ser evaluados positivamente por la Comisión y aprobados finalmente por el Consejo^[6]. Siguiendo esta hoja de ruta, en el caso de España, por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021 se aprueba el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR, en lo sucesivo)^[7], evaluado positivamente por la Comisión y aprobado por la Decisión de Ejecución del Consejo de 16 de junio de 2021.

Enmarcado en este contexto y desde el punto de vista de España, de los nuevos programas de inversiones emergen, al menos, tres retos concatenados, y acaso largamente conocidos (que, además, en esta ocasión vienen conviviendo con una situación de emergencia presupuestaria). En primer lugar, la magnitud y transversalidad de los objetivos de los nuevos fondos europeos convierte en insoslayable que para su canalización participen de una u otra manera los diferentes niveles territoriales de la Administración.

Por ello, y, en segundo lugar, la capacidad de gestión administrativa requerida en aras de que los recursos de los nuevos fondos sean efectivamente transferidos eleva las exigencias operativas de todas las Administraciones, dada la celeridad inherente a los procedimientos que delinean, especialmente, el MRR^[8] (‍Tribunal de Cuentas Europeo, 2024). Lo cual, a renglón seguido, también condiciona la propia capacidad de participación que a título individual ostenta cada Administración y que resulta muy heterogénea incluso entre las diferentes realidades institucionales que componen un mismo nivel territorial del Estado.

A consecuencia de todo lo expuesto, en tercer lugar, el éxito en el despliegue de los nuevos fondos europeos en un contexto de crisis descansa, en última instancia, en una configuración eficaz de las relaciones interadministrativas, de una gobernanza multinivel^[9], que, a semejanza de la tendencia que se observa en otras realidades descentralizadas, coloca en la práctica el foco de la colaboración en las relaciones intergubernamentales (‍Tajadura, 2018: 554; ‍Alda-Fernández y Ramos, 2024).

Una colaboración, por otra parte, que debe compadecerse con la distribución competencial vigente a nivel interno y, por consiguiente, que puede adoptar diferentes manifestaciones jurídicas en función del ámbito concreto de que se trate, aun en el marco de una misma materia^[10]. Pero es que, además, las propias relaciones intergubernamentales constituyen «un ámbito en donde existe una gran riqueza y flexibilidad terminológica, de tal forma que hay conceptos (cooperación, colaboración, coordinación) que unas veces se usan como sinónimos y otras como género o como especie, o pueden entenderse en sentido amplio o más estricto o técnico, o su sentido se matiza con otros como participación o inordinación» (Gálvez Muñoz, en ‍Caamaño et al., 2022: 24; en el mismo sentido, Fernández Alles, en ‍Caamaño et al., 2022: 21)^[11]. Y, por otra parte, los propios instrumentos técnicos y orgánicos a través de los que se canalizan las relaciones intergubernamentales resultan, en no pocos casos, verbigracia en el de las conferencias sectoriales, «ambivalentes» (‍García Morales, 2009: 51)^[12].

En este punto, a pesar de que la colaboración personifica el frontispicio del edificio relacional que, en el caso de España, dimanaría del principio constitucional de solidaridad, los tres retos anteriormente enumerados parecen mantenerse incólumes al paso del tiempo. No por casualidad, la búsqueda de la asimetría en detrimento de la homogeneidad, la bilateralidad frente a la multilateralidad, la ausencia de una cultura política colaborativa, ni formal ni material (a modo de sendos y respectivos ejemplos, ‍Montilla Martos, 2011: 161; Caamaño, en ‍Caamaño et al., 2022: 18), o la escasa cooperación horizontal regional^[13] son carencias que la doctrina viene identificando como lastres en contra de una mayor colaboración y, por tanto, de la eficacia del Estado autonómico^[14].

Una renuencia a la colaboración, a mayor abundamiento, trasladable a la valoración emitida tanto por la doctrina jurídica como por la literatura económica en relación con el despliegue de los nuevos fondos europeos. Dicho con otras palabras, el déficit de participación de las comunidades autónomas en los asuntos europeos que se venía aduciendo (ilustrativamente, ‍García Morales, 2009: 72; ‍Tajadura, 2010b: 242, y ‍2018: 555; ‍Montilla Martos, 2011: 167^[15]) mantiene genéricamente su vigencia en lo que se refiere a los recursos provenientes del Instrumento Next Generation EU^[16]. Ahora bien, a pesar del lugar común que supone aducir la falta de colaboración entre el Estado central y las comunidades autónomas, sintomático resulta, a su vez, que incluso los estatutos de segunda generación no marcasen un punto de inflexión positivo en la regulación de las relaciones de colaboración, ni respecto del Estado central o la Unión Europea, ni en lo que hace a la colaboración interregional (‍Montilla Martos, 2011: 156)^[17].

Así las cosas, el objetivo de este trabajo es contribuir al análisis constitucional de las relaciones intergubernamentales de colaboración desarrolladas al calor del despliegue de los nuevos instrumentos financieros europeos en el Estado autonómico, extendiendo la discusión acerca de las propias posibilidades y límites de los mecanismos colaborativos. En este punto, empero, debe reconocerse que, para poder mantener la discusión dentro de unos límites manejables, resulta necesario circunscribir el objeto de estudio. En nuestro caso, dada la mayor atención que concita entre la doctrina, hemos acotado el análisis a la dinámica relacional entre el Estado central y las comunidades autónomas^[18].

Metodológicamente, estas páginas se edifican sobre la doctrina constitucional en torno al principio de colaboración. Una doctrina que tratamos de cohonestar, en primer lugar, con los desarrollos del federalismo fiscal en lo que hace a la evidencia empírica asociada al diseño de las transferencias intergubernamentales, cual resultan los fondos europeos no reembolsables; y, en segundo lugar, con el contexto y fines socioeconómicos predicables del nacimiento de los propios fondos que integran el Instrumento Next Generation EU.

A resultas de la aproximación metodológica realizada que, a nuestro juicio, permite incorporar criterios adicionales para la interpretación jurídica, no parece poder inferirse a priori y de forma genérica una técnica de colaboración prevalente. Antes al contrario, solo a partir de una consideración conjunta tanto del procedimiento que preside la distribución de recursos entre las comunidades autónomas como de la naturaleza de los proyectos a financiar a tenor de cada reparto será posible inferir la eventual mayor o menor bondad constitucional del concreto mecanismo colaborativo subyacente.

A nuestro juicio, sí resulta constitucionalmente plausible asignar un papel coordinador destacado para el Estado central, que a tenor de la praxis parece haberse ejercido observando el principio de proporcionalidad. En todo caso, debe asumirse como correlato a la discrecionalidad estatal en el caso del MRR las eventuales críticas autonómicas acerca de los criterios que presiden la participación financiera regional individual, especialmente por lo que hace a los criterios para la territorialización de créditos (pero no así a la autonomía de las comunidades autónomas para seleccionar proyectos con estos créditos asignados).

La estructura del trabajo es como sigue. Tras esta introducción, la siguiente sección ofrece una panorámica sobre la dotrina constitucional acerca de las relaciones de colaboración en el Estado autonómico. La tercera sección analiza las posibilidades para la colaboración en el marco del despliegue del Instrumento Next Generation EU. La última sección presenta las consideraciones finales.

II. A VUELTAS CON LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DE COLABORACIÓN EN EL ESTADO AUTONÓMICO[Subir]

Las relaciones intergubernamentales representan la clave de bóveda sobre la que se asienta la eficacia de la acción del Estado, especialmente en contextos descentralizados (sirvan como ejemplos ‍Hankla, 2009; ‍Blanco Valdés, 2012; ‍Ridaura, 2013: 218; ‍OCDE, 2019; ‍Weaver, 2020; ‍Goelzhauser y Konisky, 2020; Tajadura, en ‍Caamaño et al., 2022: 27; ‍Garrido Mayol y Vidal Beltrán, 2023)^[19]. De hecho, con independencia del número de niveles territoriales que existan, y aun de la forma más o menos descentralizada, acaso federal, que perfile los contornos del edificio de la Administración, la interrelación entre personal y órganos públicos no jerárquicamente dependientes es inherente a cualquier realidad estatal^[20]. Esta necesidad de interrelación, que además devendrá más acuciante cuanto menor claridad exista en la distribución del poder estatal entre diferentes niveles territoriales, se acrecienta en contextos de crisis, como el desencadenado por la COVID-19, en los que la magnitud financiera del embate coloca de forma natural el foco mutualizador sobre el nivel territorial superior de laAdministración (‍Musgrave, 1959; ‍OCDE, 2021; ‍Herrero Alcalde y Lago-Peñas, 2024).

En el caso de España, desde el punto de vista del Derecho positivo, la distribución competencial directamente deducible de la Constitución (en mayor medida aún, si se toma en consideración el bloque de constitucionalidad) entroniza un federalismo colaborativo, pues personifica una interdependencia entre los diferentes niveles territoriales de la Administración para el logro de una mayor eficacia de la acción pública; y ello, tanto desde una perspectiva vertical como horizontal (‍Tajadura, 2010a: 58; ‍2010b: 207)^[21].

En este punto —a pesar de la flexibilidad terminológica que asume la técnica jurídica al articular las relaciones intergubernamentales relativas al ejercicio de competencias en este trabajo—, centrado en las relaciones de colaboración, creemos oportuno desbrozar estas y seguir la doctrina que afirma que la colaboración, como se ha anticipado, resulta dimanante del principio de solidaridad^[22], y «afecta al ejercicio de las competencias básicamente a través de tres mecanismos, que dan lugar a tres tipos distintos de relaciones: el auxilio —o colaboración en sentido estricto—, la coordinación y la cooperación» (‍Albertí, 1985: 139, la cursiva es original; en el mismo sentido, Díez Bueso, en ‍Caamaño et al., 2022: 58; Montilla Martos, en ‍Caamaño et al., 2022: 26). A continuación, se desarrolla sucintamente la aproximación a cada uno de los tres mecanismos de colaboración expuestos para, sin solución de continuidad, ahondar en la colaboración financiera, dado el objetivo del presente trabajo ligado al Instrumento Next Generation EU.

Así las cosas, comenzando por el auxilio o colaboración en sentido estricto, éste fue configurado tempranamente por el Tribunal Constitucional como un deber general (‍Albertí, 1985: 139; en cursiva en el original) que, de hecho, «no es menester justificar en preceptos concretos, se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución» (STC 18/1982, FJ 14). Un deber que, no obstante pueda ser juridificado^[23], se ha afirmado que puede resultar asimismo ampliado por el Tribunal más allá del literal de la legislación (‍Tajadura, 2010a: 45).

Por el contrario, tanto la coordinación como la cooperación únicamente resultan preceptivas cuando así lo establece la Constitución o el bloque de constitucionalidad, siendo análogamente y, a contrario, facultativas (‍Albertí, 1985: 140). De ahí, en consecuencia, que tanto en el caso de la coordinación como en el de la cooperación facultativas el Tribunal Constitucional acoge que puedan personificarse en acciones que devengan meras «declaraciones conjuntas de intenciones, o propósitos sin contenido vinculante, o la mera exposición de directrices o líneas de actuación» (STC 44/1986, FJ 3)^[24]. Pero, incluso en el caso en el que el ejercicio cooperativo o coordinatorio de competencias se juridifique en un instrumento, la cualidad inherente a la naturaleza facultativa es la capacidad de cualquier Administración involucrada para recuperar el pleno ejercicio de la competencia de que se trate.

Sobre la base de lo anterior y, específicamente en relación con la coordinación, cuando ésta se encuentra presente al máximo nivel normativo «persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema» (STC 32/1983, FJ 2)^[25]. En sentido material, la coordinación se revela, en la praxis, «como una competencia sustantiva muy difícilmente diferenciable de la competencia estatal para establecer bases» (‍Albertí, 1985: 145). En el segundo caso, esto es, en el de la coordinación preceptiva en un sentido formal, esta se erige «en una competencia para establecer obligatoriamente un método de actuación de los poderes propios y ajenos, un procedimiento de ensamblaje de las diversas competencias» (ibid.: 145-146).

De todo lo que —según ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional— se admite que «conlleva cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado» (STC 214/1989, FJ 20 f). Además, tanto en su vertiente formal como material, la potestad de coordinación no puede alegarse como subterfugio instrumental para lograr una ampliación competencial (por todas; sirva como ejemplo la STC 227/1988, FJ 20 e).

Finalmente, por lo que hace a la cooperación, en otro orden de cosas, esta supone en sentido estricto el ejercicio mancomunado o coejercicio de competencias (por todos, ilustrativamente, ‍Cruz Alli, 1997; ‍Tajadura, 2010a: 47). En consecuencia, la cooperación implica consustancialmente una quiebra del principio de «independencia en la toma de decisiones competenciales» (‍Albertí, 1985: 156), por lo que aquella debe compadecerse con el sistema de distribución de poderes predicable de la Constitución y los estatutos de autonomía. De ahí que, por ejemplo, en el caso de la cooperación entre comunidades autónomas, el art. 145.2 CE dibuje los contornos y requisitos de la cooperación interregional^[26].

Por otra parte, a salvo de que, como ocurría en el caso de la coordinación, sea la Constitución o el bloque de constitucionalidad quienes impongan la cooperación^[27], esta solo emergerá cuando las diferentes instancias territoriales de poder voluntariamente acuerden un ejercicio mancomunado de competencias^[28]; por lo que, dicho con otras palabras, en este ámbito no cabe «inconstitucionalidad por omisión» (‍Tajadura, 2010a: 51). Además, lo anterior supone que la cooperación seguirá vigente en tanto en cuanto ninguna de las partes decida recabar unilateralmente el pleno ejercicio de la competencia que haya sido objeto de ejercicio mancomunado.

Sentado lo anterior, si en el marco de las técnicas de colaboración la coordinación impone la cautela de que ésta no sea utiliza como vis atractiva para incrementar el techo competencial^[29], los peligros asociados a la explotación de la cooperación, pacíficamente señalados por la doctrina, se refieren, de un lado, a la denominada «trampa del consenso», esto es, a la fosilización de los procesos de toma de decisiones debido a su rigidez: y, de otro lado, a la difuminación de la rendición de cuentas por parte de cada una de las Administraciones, diluida la visibilidad individualizada de sus acciones derivada del ejercicio conjunto (‍Albertí, 1985: 159-‍160; Caamaño, en ‍Caamaño et al., 2022:18).

Sobre la base de todo lo expuesto en lo atinente a los diferentes mecanismos en los que se plasma el principio de colaboración, en lo que sigue se va a colocar el foco en las relaciones de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas respecto de la Unión Europea para, dado el objeto de estudio de este trabajo, dirigir la atención a la colaboración financiera entre ambas instancias territoriales del poder estatal. Al efecto, el punto de partida sobre la posición de las comunidades autónomas respecto del derecho de la Unión Europea puede sintetizarse como sigue: «a) la ejecución del derecho comunitario derivado en el ordenamiento interno debe interpretarse según los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las CC. AA.^[30]; b) estos criterios no resultan alterados por el ingreso de España en la CE, ni por la promulgación de normas comunitarias pues no se ha cedido la competencia para modificar la distribución territorial interna^[31]; c) el principio comunitario de autonomía institucional y procedimental implica el respeto, desde el derecho comunitario, al reparto interno de competencias y poderes; d) son las reglas internas de delimitación de competencias las que han de fundamentar la respuesta a las controversias suscitadas entre el Estado y las CC. AA. en la aplicación del derecho comunitario derivado; e) la ejecución del derechocomunitario corresponde a quien «materialmente», o «naturalmente» (son los dos adverbios manejados por el Tribunal), ostenta la competencia según las reglas de derecho interno, puesto que no existe un título competencial específico para la ejecución del derecho comunitario; f) a las CC. AA. corresponde la ejecución de normas comunitarias en cuanto titular de competencias en el grado de intervención (desarrollo normativo o ejecución) que hayan fijado los respectivos Estatutos para esas materias competenciales» (‍Montilla Martos, 2011: 172); g) la posición de las CC. AA. en cuestiones atinentes a materias de su competencia no vincula al Estado (STC 31/2010, FFJJ 117 a 120), y h) la necesidad de colaboración intergubernamental que emerge en materia de fondos europeos (especialmente respecto de los recursos MRR), y cuya tarea en términos de reparto tienen parcialmente asignada las Conferencias Sectoriales, puede instrumentarse a través de mecanismos cooperativos o de coordinación, con desigual afección y bondad constitucional respecto del sistema de distribución competencial^[32].

En este sentido, de la síntesis anterior se desprenden dos consecuencias concatenadas en relación con los nuevos fondos europeos. De un lado, la vis atractiva que pudiere desearse derivar de los títulos horizontales es la que confrontaría constitucionalmente con las potestades autonómicas en el marco del despliegue del Instrumento Next Generation EU, fundamentalmente en relación con la importancia material del título horizontal de ordenación general de la actividad económica (art. 149.1.13.ª CE). De ahí que, para fijar su alcance, devenga crítica la argumentación acerca de la trascendencia económica, que, idealmente, pero en línea con jurisprudencia constitucional, debería poder ser predicable de forma directa^[33]. No en vano, desde el punto de vista de la autonomía regional sigue vigente la advertencia de que «la colaboración financiera puede estar teniendo un impacto en el orden competencial en nuestro sistema. Se detectan problemas en la fase previa a la territorialización de un crédito estatal, en concreto, en la escasa (incluso nula) participación de las CC. AA. en la determinación del carácter territorializable o no de una subvención» (‍García Morales, 2009: 60)^[34].

Y, de otro lado, en el caso de la colaboración financiera emerge con fuerza la propia ambivalencia funcional de las conferencias sectoriales, a tenor de la propia regulación contenida en la Ley 40/2015, pues dependiendo de si se trata de fondos juridificables a través de técnicas de cooperación o de coordinación, la posición jurídica de las CC. AA. cambia sustancialmente (ex art. 151 Ley 40/2015). En este sentido, y a tenor del citado precepto, en el marco de una relación de coordinación, el acuerdo alcanzado en la conferencia sectorial será de obligado cumplimiento para todas las Administraciones públicas, con independencia del sentido del voto que hayan manifestado. A contrario, en el caso de que se trate de acuerdos subsumibles en una relación de cooperación, aquellos solo serán de obligado cumplimiento para las Administraciones que los hayan suscrito.

Llegados a este punto, una vez perfilados los contornos de la colaboración en las relaciones intergubernamentales entre las comunidades autónomas y el Estado central en el ámbito de la Unión Europea, en lo que sigue se va a prestar una mayor atención a las relaciones de colaboración financiera entre ambas instancias territoriales de poder a fin de ofrecer pautas interpretativas adicionales acerca de las posibilidades tanto de la coordinación como de la cooperación. Así, el frontispicio del edificio relacional en materia financiera no puede desconocer, como punto de partida, que «es algo habitual en todos los sistemas federales que las relaciones intergubernamentales sirvan para la orientación desde el centro de políticas estatales a partir de incentivos económicos como las subvenciones condicionadas» (‍Sáenz Royo, 2013a: 47).

Al efecto, si bien en España la doctrina del poder de gasto (spending power) no tendría tradicionalmente espacio en las relaciones de colaboración financiera^[35], también se ha aducido, si bien no pacíficamente (véase, por ejemplo, ‍Gimeno Feliu, 2022), que en el contexto del actual sistema de financiación no cabría oponer la tacha de inconstitucionalidad (de nuevo, ‍Sáenz Royo, 2013a: 58). De lo anterior se desprende, a contrario, y a nuestro juicio, que el poder de gasto en el marco de un instrumento, como el Next Generation EU, que incluya proyectos cuya financiación —como ocurre— no puede ser atendida por las CC. AA., la eventual condicionalidad de la subvención debería superar, al menos, el test de proporcionalidad^[36]. Un test que, a su vez, tendrá que ser cohonestado con el título horizontal ordenación general de la actividad económica (art. 149.1.13.º CE), pues en el caso de que el Estado no esté extralimitando su competencia, el poder de gasto debe ser admitido en tanto en cuanto no agote la voluntariedad de la región. En síntesis, y en línea con las prescripciones del art. 86 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, «en ámbitos de competencia exclusiva de las CC. AA., si el Estado no invoca título competencial genérico o específico sobre la misma, la asignación de losfondos debe quedar territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado, y asignarse directamente a las CC. AA. como transferencias corrientes» (‍García Morales, 2009: 61).

Por todo lo expuesto, la calificación jurídica y, por ende, la bondad constitucional sobre el contenido normativo que juridifique una relación de colaboración financiera en el marco del Instrumento Next Generation EU, pasará por un análisis del contexto presupuestario de las CC. AA., de los efectos económicos individuales y de conjunto de los proyectos a financiar y, finalmente, de los requerimientos procedimentales que el propio despliegue de los fondos exija. Al análisis de estos elementos, también a la luz de los desarrollos de federalismo fiscal, dirige su atención la siguiente sección.

III. EL INSTRUMENTO NEXT GENERATION EU Y LAS POSIBLIDADES PARA LA COLABORACIÓN [Subir]

El objetivo de esta sección se orienta al análisis constitucional de las relaciones intergubernamentales de colaboración entre el Estado central y las comunidades autónomas que personifican el despliegue del Instrumento Next Generation EU. A tal fin, el razonamiento se construye a partir de la consideración de dos cuestiones que, a nuestro juicio, devienen imprescindibles para la interpretación jurídica. De un lado, creemos que resulta pertinente describir el contexto y diseño que alumbra los fondos Next Generation EU. De otro lado, entendemos que debe incorporarse la perspectiva de federalismo fiscal, cuyos desarrollos ofrecen evidencia empírica acerca de las mejores prácticas para el diseño de transferencias intergubernamentales cuya tipología se asemeje a los Next Generation EU.

Sobre la base de las dos cuestiones anteriores, el tercer subapartado se adentra ya en la descripción de los procedimientos fundamentales que están presidiendo el despliegue del Instrumento Next Generation EU, tratando de ofrecer un análisis constitucional acerca de la eventual idoneidad de las relaciones de colaboración intergubernamentales subyacentes.

IV. CONSIDERACIONES FINALES[Subir]

El Instrumento Next Generation EU personifica la mayor respuesta financiera coordinada a escala europea ante una crisis sistémica como la precipitada por la irrupción de la COVID-19. El Instrumento se construye sobre dos elementos principales —REACT-EU y MRR—, que asimismo se orientan a dos objetivos complementarios pero diferenciables. Mientras el primero de ellos tenía como fin primordial mitigar contracíclicamente los efectos de corto plazo derivados directamente de la pandemia, el MRR se fundamenta en la transformación del tejido productivo europeo a medio y largo plazo.

A resultas de lo anterior, en todos los Estados de la Unión la magnitud de los fondos comprometidos y la ambición de los mismos precisa de la participación de los distintos niveles territoriales de la Administración. Lo cual, a su vez, resulta un doble reto, por cuanto la celeridad inherente a los procedimientos que guían el despliegue de los diferentes fondos eleva sustancialmente tanto las exigencias operativas de todas las Administraciones como el propio seguimiento del PRTR, dada la multiplicidad de agentes involucrados. En suma, las relaciones intergubernamentales emergen como la clave de bóveda para asegurar el éxito de la respuesta de Europa al impacto de la pandemia. Viejos retos, todos ellos, largamente conocidos.

Así las cosas, el objetivo de este trabajo ha consistido en extender la discusión constitucional en torno a las relaciones intergubernamentales de colaboración entre el Estado central y las CC. AA. para el despliegue (aún en ejecución) del Instrumento, tratando de aventurar las propias posibilidades y límites de los mecanismos colaborativos^[61]. A tal fin, a la doctrina constitucional acerca del principio de colaboración se incorporan los desarrollos del federalismo fiscal y, por su importancia, las coordenadas contextuales y fines de los nuevos fondos europeos.

Con base en los fundamentos expuestos, a nuestro juicio resulta extremadamente complicado ofrecer un diagnóstico genérico acerca de la superioridad de una técnica de colaboración; a lo más, parece poder desprenderse un papel coordinador destacado del Estado central, que a tenor de la praxis parece haberse ejercido observando el principio de proporcionalidad. Y ello, tanto en el caso del REACT-EU, donde el auxilio sustentado en competencias coordinadoras parece erigirse en fundamento jurídico (fundamentalmente, arts. 149.1.13.º y 149.1.16.º CE), como en el caso del MRR, donde la crítica autonómica sobre su participación financiera individual y su capacidad de selección de proyectos se erigirían en el correlato de la discrecionalidad estatal.

Al efecto, mientras que los recursos REACT-EU se territorializaron fundamentalmente siguiendo los criterios comunitarios y los recursos adicionales provistos por el Estado central siguieron las prescripciones del sistema de financiación de régimen común, en el caso de los MRR, en conjunto, parece poder inferirse una suerte de criterio poblacional a la hora de asignar territorialmente los recursos en el marco de las conferencias sectoriales. Sea como fuere, la mayor crítica doctrinal a la autonomía financiera de las comunidades autónomas vendría por la extralimitación del poder de gasto del Estado, una razón que, a la vista de la praxis, parece no poder descartar la existencia de vías de cooperación informales a la hora de seleccionar los proyectos que se desarrollan en cada una de las regiones en materias de su competencia cuando los recursos provienen de concesiones directas, licitaciones y/o convenios promovidos por el Estado central, incluidos los PERTE. Adicionalmente, en el caso de los recursos territorializados y asignados a las CC. AA. vía conferencias sectoriales, de nuevo la praxis parece ofrecer pistas acerca de una autonomía regional real para la selección de proyectos. La profundización del análisis constitucional respecto de las relaciones de colaboración subyacentes al desglose de los proyectos en curso ofrece vías para la extensión de esta investigación.

Llegados a este punto, quizá una de las lecciones que pueda extraerse del Instrumento Next Generation EU es el aprendizaje que en términos procedimentales han logrado las Administraciones públicas de todos los Estados de la Unión. En el marco de la incertidumbre asociada al contexto geopolítico de nuestros días, las nuevas reglas de colaboración, formales e informales, deben servir para canalizar nuevas iniciativas, como la ReArm Europe. Con todo, el éxito de la necesaria colaboración intergubernamental, tal y como se ha afirmado, depende en buena medida del factor personal y, en no pocos casos, de un papel no menor de la informalidad (‍Wyplosz, 2005; ‍Skoog, 2005; ‍Esteve et al. 2013; ‍Sáenz Royo, 2013b: 199 y ss.). Pero esa sí es una historia para otra ocasión.