PROBLEMAS ACTUALES DE LA COORDINACIÓN FINANCIERA EN EL ESTADO AUTONÓMICO^[1]

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Hace ya más de un siglo que, en los estertores de la Restauración, Ortega entendía que lo que él denominaba «particularismo» era una de las causas de la decadencia de España. Frente a esta tendencia, reflexionaba en torno a la idea de que «contar con los demás supone percibir, si no nuestra subordinación a ellos, por lo menos la mutua dependencia y coordinación en que con ellos vivimos. Ahora bien: una nación es a la postre una ingente comunidad de individuos y grupos que cuentan los unos con los otros»^[2].

En efecto, tras el intenso proceso de descentralización política que ha experimentado nuestro país desde la aprobación de la Constitución, el reconocimiento de autonomía política, y por tanto también financiera, a las comunidades autónomas precisa de una labor de coordinación, que la propia carta magna atribuye al Estado.

A fin de realizar un análisis inteligible de esta labor de coordinación, el siguiente epígrafe presentará, como punto de partida, las consecuencias financieras que ha implicado pasar del Estado unitario de la dictadura al Estado de las autonomías, que vino de la mano de la restauración de la democracia en nuestro país.

A continuación, para clarificar el resto de la exposición y evitar los habituales malentendidos que genera la polisemia del término, será necesario establecer qué se entiende exactamente por «coordinación», ya que, como afirmó Cicerón al comienzo de su libro De officiis, «cualquier discurso que se emprenda razonadamente debe empezar por la definición de aquello que se trata, para que se tenga una idea clara de la materia sobre la que se va a hablar»^[3].

Tras lo anterior, en una natural transición de lo general a lo concreto, se abordarán algunos problemas específicos de la coordinación financiera en España. En este epígrafe se tratará de ofrecer una sistematización de la actividad de coordinación tanto en el ámbito tributario como el presupuestario. Aquí se pondrá de relieve, junto con el muy relevante papel de la LOFCA en el diseño del sistema de financiación autonómica, el efecto centrípeto que la normativa europea sobre estabilidad presupuestaria ha generado en las relaciones financieras entre las comunidades autónomas y el Estado.

Como colofón, en el último epígrafe se realizará una recapitulación de las cuestiones abordadas que resulten más relevantes, al tiempo que se ofrecerá una mirada crítica sobre la situación actual y, a fin de resultar constructivo, quizás alguna propuesta de mejora que pueda resultar útil.

Aunque se puede deducir de lo ya expuesto, conviene precisar que este trabajo solo se va a referir a la coordinación de las relaciones financieras (por tanto, no exclusivamente tributarias) entre el Estado y las comunidades autónomas de régimen común, lo que excluye a los territorios históricos vascos y a la Comunidad Foral de Navarra. Este régimen foral, que habitualmente es criticado por su opacidad^[4], precisa de una muy relevante coordinación tanto con el Estado como, en el particularmente complejo caso vasco, entre los distintos territorios y la comunidad autónoma, para lo que existen ya relevantes órganos como la Junta Arbitral^[5] o el Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi^[6]. Sin embargo, el carácter específico y diferenciado del régimen foral merecería un análisis pormenorizado que excede de las posibilidades de un trabajo como el presente.

Asimismo, también se ha dejado a la Hacienda local fuera del ámbito de este estudio. El motivo es la diferencia cualitativa existente entre la autonomía financiera que tienen las comunidades autónomas y la muy limitada capacidad de decisión que se reconoce a las entidades locales^[7]. A pesar de que, en un sentido muy amplio, pueda hablarse de la necesaria coordinación entre el Estado y las corporaciones locales en cuestiones financieras, es tal la relación de subordinación existente (ordenación más que coordinación) que la inclusión de las entidades locales en este estudio, lejos de aportar claridad, más bien podría dar lugar a equívocos.

Por último, a pesar de que las consideraciones que siguen se realizan desde la metodología y los conceptos propios del derecho, en alguna ocasión también se acudirá a otras disciplinas (especialmente la propia de la hacienda pública), que ayudan a entender mejor el funcionamiento y la finalidad real de las normas jurídicas.

II. PUNTO DE PARTIDA: LAS CONSECUENCIAS FINANCIERAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO[Subir]

Hace prácticamente cincuenta años, en las masivas manifestaciones que tuvieron lugar en Barcelona los días 1 y 8 de febrero de 1976, el lema que resumía las reivindicaciones era «llibertat, amnistia, estatut d’autonomia»^[8]. En efecto, el fin de la dictadura franquista no solo supuso la transición de un Estado autoritario^[9] a un Estado democrático, sino que también implicó el paso de un Estado unitario a un Estado descentralizado, que, a pesar de la ambigüedad del texto constitucional^[10], tras el proceso de transferencia de competencias a las comunidades autónomas operado en las pasadas décadas ha deparado un resultado, en los hechos, similar al de un Estado federal^[11].

Así, en las últimas décadas se ha experimentado una continua tensión entre los principios de unidad y autonomía, sin que el paso de los años parezca haber atenuado este marcado antagonismo. En este proceso, las comunidades autónomas, especialmente las denominadas «históricas», han tratado de aumentar sus competencias, al tiempo que, justificado precisamente por la asunción de nuevas tareas, exigían una mayor autonomía fiscal.

En un primer momento, las decisiones sobre los ingresos quedaban en un segundo plano, en tanto que la capacidad decisoria de las CC. AA. se proyectaba sobre todo en la autonomía del gasto, en el marco de una Hacienda de transferencia (STC 68/1996), en la que los ingresos de las comunidades autónomas provenían fundamentalmente de los Presupuestos Generales del Estado. En esta primera época^[12], paulatinamente el TC fue precisando el alcance de la autonomía financiera referida al gasto: a) las comunidades autónomas «disponen de autonomía financiera para poder elegir sus objetivos políticos, administrativos, sociales y económicos» (STC 13/1992, FJ 7.º); b) pueden «ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión las competencias propias, en especial las que figuran como exclusivas» (STC 201/1998, FJ 4.º), y c) la autonomía financiera «no entraña solo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias» (STC 127/1999, FJ 8.º).

A las transferencias de competencias de gasto le siguieron las cesiones en materia de ingresos, de manera que ya no se dependía exclusivamente de la participación sobre los ingresos estatales, sino que comenzó una nueva etapa que, al menos formalmente, estaba presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal. Esto tuvo lugar a partir de la reforma del sistema de financiación de 1991 y, de forma más acusada, tras la reforma de 1996, que se materializó en una mayor capacidad de decisión sobre los tributos cedidos. Así, citando de nuevo al Tribunal Constitucional, a finales del año 2000 se afirmaba que «en los últimos años se ha pasado de una concepción del sistema de financiación autonómica como algo pendiente o subordinado a los Presupuestos Generales del Estado, a una concepción del sistema presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal, y conectada no solo con la participación en los ingresos del Estado, sino también, y de forma fundamental, con la capacidad del sistema tributario para generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público» (STC 289/2000, FJ 3.º).

Tras este proceso, en la actualidad las comunidades autónomas gozan de una muy relevante autonomía en lo que se refiere a los ingresos tributarios, tanto en relación con los tributos cedidos como en lo que tiene que ver con los tributos propios, tal y como ahora se explicará.

En cuanto a los tributos cedidos, se trata de los principales impuestos que conforman el sistema tributario español (IRPF, IVA, ISD, etc.). En su origen, como no podía ser de otro modo atendiendo al momento en que nacieron^[13], eran impuestos estatales que gestionaba y regulaba exclusivamente el Estado. Sin embargo, tras el proceso de descentralización al que ya se ha hecho referencia, se cedieron parcialmente a las comunidades autónomas la competencia sobre el rendimiento (recaudación), la competencia normativa y, en menor medida, la competencia para su gestión. Las sucesivas reformas del sistema de financiación han deparado una importancia creciente de las CC. AA., de modo que —en su configuración actual— la Ley de Cesión de Tributos (LCT)^[14] pone en manos de las regiones una parte muy importante de la recaudación y, lo que es más relevante a efectos de autonomía tributaria, una nada desdeñable capacidad normativa sobre los principales tributos. Junto a otros tributos menores, solo han quedado fuera del ámbito de cesión dos impuestos: el impuesto sobre sociedades (IS) y el impuesto sobre la renta de los no residentes (IRNR).

Como se puede apreciar en la tabla 1, existen grandes diferencias en el alcance de la cesión entre unos impuestos y otros, sin que exista un patrón claro en la atribución de competencias a las comunidades autónomas.

La atribución de amplias competencias normativas a las CC. AA. ha deparado una incuestionable carrera fiscal a la baja, especialmente en lo que se refiere al impuesto sobre el patrimonio (IP) y al impuesto sobre sucesiones y donaciones (ISD). En cuanto al primero, algunas regiones establecieron bonificaciones del 100 % que supusieron la desaparición de facto del tributo. Respecto del segundo, cada vez son más las regiones que han establecido una bonificación del 99 % sobre la cuota (prácticamente una exención) en las transmisiones mortis causa entre parientes cercanos.

Esto ha generado diferencias en la tributación patrimonial muy relevantes entre los territorios. Así, por ejemplo, con la normativa aplicable al ejercicio 2023, un contribuyente con un patrimonio neto de cuatro millones de euros debía satisfacer prácticamente 50 000 euros de cuota del IP en la Comunidad Valenciana, mientras que en la Comunidad de Madrid ese mismo contribuyente no habría pagado ni un euro (‍REAF, 2024: 438). Igualmente, atendiendo de nuevo a la normativa del ejercicio 2023, las diferencias en el ISD son muy notables. No en vano, un contribuyente soltero de treinta años, que hereda bienes por valor neto de 800 000 euros, habría tenido que satisfacer una cuota de ISD de algo más de 103 000 euros en el Principado de Asturias, mientras que su obligación tributaria habría ascendido a cero euros en Andalucía, Illes Balears, Cantabria y Galicia (ibid.: 442).

Esta anómala situación ha sido descrita como una «competencia fiscal nociva» que ha conducido a una «aplicación desigual del grado de tributación efectiva en la imposición patrimonial entre los ciudadanos. Esta aplicación afecta a la equidad horizontal entre los residentes en los distintos territorios, pero también a la eficiencia, porque induce deslocalizaciones de contribuyentes por motivos fiscales, con la consiguiente merma en la aplicación efectiva de estos impuestos personales y, por lo tanto, en la equidad vertical del sistema tributario en su conjunto» (‍Comité de Personas Expertas, 2022:720).

Junto con la posibilidad de regular —en los términos ya expuestos— los tributos cedidos por el Estado, a las comunidades autónomas se les reconoce en la Constitución la competencia para establecer sus tributos propios [art. 157.1.b) CE]. En efecto, tal y como ha reconocido el TC, esta potestad puede ejercerse «bien como una fuente de ingresos, esto es, como una manera de allegarles medios económicos para satisfacer sus necesidades financieras: fin fiscal; bien como instrumento al servicio de políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria: fin extrafiscal» (STC 96/2013, FJ 5º).

Como cabe imaginar, el ejercicio de esta potestad tributaria por parte de las CC. AA. está sujeto a límites. Dejando de lado lo que tiene que ver con el derecho comunitario (tanto en lo que se refiere a las libertades relacionadas con el mercado único como la prohibición de ayudas de Estado) y los principios de justicia tributaria que se aplican a todos los tributos en general, la Constitución y la LOFCA establecen tres límites específicos para los tributos propios.

En primer lugar, debe respetarse el habitualmente denominado «principio de territorialidad». Así, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 157.2 CE y 9 LOFCA, no pueden gravarse elementos patrimoniales, rendimientos, gastos, o negocios que estén situados, se hayan originado, realizado o celebrado fuera de su territorio. Ahora bien, el TC ha entendido que este límite, así como el de unidad de mercado que se abordará posteriormente, «no pueden ser interpretados en unos términos que impidan a las instancias autonómicas, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones cuyas consecuencias puedan proyectarse sobre otros lugares del territorio nacional» (por todas, STC 168/2004, FJ 5.º). En concreto, sobre la aplicación del principio de territorialidad a los tributos propios autonómicos, en la STC 14/1998, sobre el impuesto extremeño sobre aprovechamientos cinegéticos, se precisó en el fundamento jurídico 11 D) que este límite debe ser entendido en el marco general de la doctrina de la territorialidad aplicable al resto de competencias, a tenor de la cual «el límite territorial de las normas y actos de las Comunidades Autónomas no puede significar, en modo alguno, que les esté vedado a sus órganos, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional».

Las CC. AA. tampoco deben vulnerar con sus tributos propios el segundo límite que habitualmente se enuncia como el «principio de unidad de mercado». En efecto, en cumplimiento de lo establecido en los arts. 157.2 CE y 9 LOFCA, no pueden establecerse tributos que constituyan obstáculo a la libertad de circulación de personas, mercancías, servicios y capitales; ni tampoco tributos que afecten de manera efectiva a la fijación de residencia. El mencionado art. 9 c) LOFCA, que es una concreción de los arts. 139.2 y 157.2 CE, remite expresamente al art. 2.1 a) LOFCA, que establece que «el sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas […] deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales ni suponer la existencia de barreras fiscales en el territorio español». Por su parte, el art. 139.2 CE no impide la aprobación de cualquier norma que pueda afectar a la libertad de circulación, sino solo de aquellas que supongan una «fragmentación del mercado» (por todas, SSTC 32/1983, FJ 3.º; y 96/2002, FJ 11.º), en el sentido de que «las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación con el fin constitucionalmente lícito que aquéllas persiguen» (SSTC 37/1981, FJ 2.º; y 233/1999, FJ 26.º).

Igualmente, se debe atender al tercer límite que establece dos supuestos prohibidos de doble imposición. En particular, en los apartados segundo y tercero del art. 6 de la LOFCA se prohíbe que los tributos propios autonómicos recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por los tributos estatales (art. 6.2 LOFCA) o locales (art. 6.3 LOFCA). En cuanto a la prohibición del art. 6.2 LOFCA, el Tribunal Constitucional ha afirmado que no debe ser entendida como una prohibición de materia imponible u objeto del tributo, «habida cuenta que la realidad económica en sus diferentes manifestaciones está toda ella virtualmente cubierta por tributos estatales, ello conduciría […] a negar la posibilidad de que se creen, al menos por el momento, nuevos tributos autonómicos (STC 37/1987, de 27 de marzo, FJ 14)» (por todas, SSTC 110/2014, FJ 5.º; 74/2016, FJ 2.º, y 43/2019, FJ 3.º). Asimismo, debe precisarse que el Tribunal Constitucional recurre al método tradicional de examen de las prohibiciones de equivalencia del art. 6 LOFCA, consistente en un análisis comparativo en paralelo de todos los elementos esenciales de los tributos contrastados, en los supuestos en los que la doble imposición se predica de dos tributos pertenecientes a la misma categoría tributaria y, en concreto, de dos impuestos.

En cuanto al límite contenido en el art. 6.3 LOFCA, es relevante tener presente que originariamente la equivalencia prohibida se refería a la «materia imponible», término mucho más amplio que el actual «hecho imponible», fruto de la reforma operada por la Ley Orgánica 3/2009. Para ilustrar sobre la finalidad de esta modificación legal, el máximo intérprete de la Constitución declaró en la STC 122/2012, y reiteró en la STC 120/2018, que con ella se pretendió «clarificar también los límites para la creación de tributos propios por las Comunidades Autónomas y para ello y con el fin de reducir la conflictividad, se modifica el artículo sexto de la LOFCA para que las reglas de incompatibilidad se refieran al «hecho imponible» y no a la «materia imponible», con lo que habría un espacio fiscal autonómico más claro en relación con los tributos locales, con una delimitación similar a la que existe en relación con los tributos estatales» (FJ 3.º).

Por tanto, para apreciar la coincidencia entre hechos imponibles, es preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se confrontan, al objeto de determinar la «manera» en que la correspondiente fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo. Para lo cual se habrá de analizar, además del hecho imponible en sentido estricto, otros aspectos como los supuestos de no sujeción y exención, el sujeto pasivo y los elementos de cuantificación (STC 74/2016, FJ 4.º, y ATC 183/2016, FJ 4.º).

Expuesto lo anterior, se debe tener presente que las comunidades autónomas han utilizado de forma muy dispar su competencia para establecer tributos propios. Así, en el ejercicio 2024, en Cataluña se aplicaban catorce impuestos propios, mientras que en Castilla-La Mancha apenas había dos y en Madrid ninguno (‍REAF, 2024: 393 y 394).

A pesar de que la recaudación ha aumentado en los últimos años, en términos agregados se trata de una cifra aún modesta: en 2022, los impuestos propios recaudaron en total algo más de 2600 millones de euros. No obstante, en las comunidades que más uso han hecho de esta potestad tributaria, estos ingresos sí tienen cierta relevancia. Así, Cataluña, que fue la comunidad que de lejos más recaudó por este concepto (más de un tercio del total), obtuvo más de 922 millones de euros gracias a sus impuestos propios (ibid.: 396).

Este epígrafe relativo a las consecuencias de la autonomía fiscal no puede cerrarse sin hacer alusión, aunque haya de ser de forma muy somera, al régimen del endeudamiento de las comunidades autónomas.

Tras el endurecimiento de las reglas fiscales que en nuestro país se manifestó en la reforma del art. 135 CE y en la aprobación de la actual LOEPSF, se ha restringido la capacidad de endeudamiento de las comunidades autónomas. En efecto, en la actualidad se permite que sin necesidad de autorización estatal —siempre que se cumplan el objetivo de estabilidad presupuestaria, el de deuda pública y la regla de gasto— las CC. AA. realicen operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de tesorería; y también podrán concertar operaciones de crédito por plazo superior a un año, siempre que cumplan determinados requisitos^[15].

Sin embargo, para llevar a cabo operaciones de crédito en el extranjero y para la emisión de deuda o cualquier otra apelación de crédito público, las CC. AA. precisarán autorización del Estado. Para la concesión de la referida autorización, el Estado tendrá en cuenta el cumplimiento los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Asimismo, todas las operaciones financieras que suscriban las comunidades autónomas están sujetas al principio de prudencia financiera (sobre el que se volverá con posterioridad) y, en todo caso, las operaciones de crédito que realicen deberán coordinarse entre sí y con la política de endeudamiento del Estado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

A su vez, en 2012 se creó un mecanismo de apoyo a la liquidez de las comunidades autónomas, de carácter temporal y voluntario, que permitía atender las necesidades financieras de las comunidades autónomas, mientras persistieran las dificultades de acceso a los mercados financieros. Este Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), que sigue vigente en 2025, ha permitido que las comunidades autónomas se financien a un coste claramente inferior al de mercado. Sin embargo, no parece haber servido para moderar el progresivo endeudamiento regional de nuestro país.

En efecto, a pesar de que en la LOEPSF se estableció que el conjunto de la deuda de las CC. AA. no debería superar el 13 % PIB, la realidad económica ha sido bien distinta, ya que ese límite se viene superando ininterrumpidamente desde el año 2010. Según señalan los expertos (‍Marín y Martínez, 2024), las CC. AA. se sitúan hoy en día como el nivel de gobierno regional más endeudado de la Unión Europea, con un nivel de deuda pública sobre el PIB del 22,2 % al cierre de 2023. En países de estructura descentralizada similar al nuestro, ese porcentaje se situó en el 17,7 % en Bélgica, 15,1 % en Alemania o 5,4 % en Austria.

Así, de acuerdo con el análisis realizado por la AIReF (‍2024), desde el mínimo alcanzado en 2007 (5,8 %), la ratio de deuda sobre el PIB de las comunidades autónomas aumentó más de 21 puntos hasta situarse en 2020 en su valor máximo (27,2 %) coincidiendo con el repunte de la pandemia. Desde ese punto, la ratio se ha reducido casi 5 puntos, hasta situarse en el 22,2 % del PIB a final de 2023, por debajo de los niveles en torno al 24 %, donde la ratio se había estabilizado en los años previos a la pandemia. El análisis de la AIReF también pone de manifiesto que la situación de la deuda de las CC. AA. varía considerablemente de una región a otra, con diferencias muy significativas en los niveles de endeudamiento en relación con su PIB. Estas diferencias se han ido ampliando notablemente en los episodios de crisis que se han sucedido en los últimos años. Así, la diferencia al cierre de 2023 entre la comunidad más endeudada (Comunidad Valenciana, 42,4 puntos de PIB) y la menos (Canarias, 12,1 puntos) era de más de 30 puntos. En general, se puede afirmar que la mayoría de las comunidades autónomas tienen niveles de deuda que superan la referencia establecida por la ley: de las diecisiete comunidades, catorce superaban a finales de 2023 el valor del 13 % del PIB regional.

III. LA COORDINACIÓN FINANCIERA: CONCEPTO Y JUSTIFICACIÓN[Subir]

A pesar de la incertidumbre que en 1978 existía acerca de cuál iba a ser el desarrollo del proceso autonómico en nuestro país, se acertó en la redacción del art. 156 de la Constitución, al señalar que los principios de solidaridad y coordinación deberían servir como valladar de la autonomía financiera de las CC. AA.

No se puede desconocer que tanto en 1978 como en la actualidad las diferencias socioeconómicas entre las diferentes regiones eran y son ciertamente relevantes. Estos desequilibrios se advierten con claridad atendiendo, entre otros, a dos indicadores. Por un lado, la tasa de paro: según la EPA, a finales de 2024 en Andalucía alcanzaba el 15,8 %, mientras que en Navarra se situaba en el 6,6 %. Por otro lado, el salario medio a tiempo completo: según el INE, en 2022 (últimos datos disponibles) ascendía a 2036 euros en Canarias, frente a los 2837 euros del País Vasco.

Estas divergencias regionales tienen un reflejo directo tanto en la generación de ingresos públicos (cuantas más personas trabajen y cuanto más cobren, más se recaudará), como en las necesidades de gasto público (cuantas menos personas trabajen y menos cobren, mayores serán las necesidades de gasto social). De ahí que se formule el principio de solidaridad como contrapeso a las diferencias socioeconómicas existentes entre las CC. AA., cuya más importante manifestación son los mecanismos de nivelación horizontal del sistema de financiación autonómica, especialmente el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.

Junto con los desafíos que la autonomía financiera puede presentar frente a los principios de igualdad y solidaridad, en nuestro país existe una evidente tensión entre los principios de unidad y autonomía, que reclama cierta coordinación. No en vano, la «finalidad del principio de coordinación administrativa es, en líneas generales, armonizar la fuerza centrípeta del principio de unidad y la centrífuga del de competencia»^[16].

En este sentido, se debe advertir en primer término que la coordinación presupone la unidad. En efecto, la descentralización del Estado no implica la ruptura de su unidad económica básica, de modo que la unidad de la política económica exige la coordinación «entre los diversos niveles de gobierno en relación con todos aquellos elementos que puedan afectar al desarrollo de la economía nacional»^[17]. Así, la coordinación fiscal entre el Estado y las comunidades autónomas es un imperativo que resulta de la unidad que la Constitución proclama en su artículo segundo.

Junto con lo anterior, y cronológicamente posterior, la coordinación de las políticas fiscales es una obligación que resulta también de la integración de España en la Unión Europea. En particular, es especialmente relevante el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que se introdujo en el marco de la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM). Este acuerdo se diseñó para garantizar que los Estados miembros de la UE mantuvieran unas finanzas públicas saneadas después de la introducción de la moneda única. El PEC constaba originalmente de una resolución del Consejo Europeo (adoptada en 1997) y dos reglamentos del Consejo, de 7 de julio de 1997, que establecían disposiciones técnicas detalladas. Sin embargo, tras los graves desequilibrios presupuestarios de algunos Estados miembros que se pusieron de manifiesto cuando estalló la crisis económica y financiera en 2008, se reforzó la normativa sobre gobernanza económica de la UE por medio de ocho reglamentos de la UE (los conocidos como six-pack y two-pack) y un tratado internacional (Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de 2012). Todas estas medidas se integran actualmente en el Semestre Europeo^[18], que es el mecanismo de coordinación de la política económica de la UE.

Pues bien, estas obligaciones que España tiene como Estado miembro de la UE en materia de estabilidad presupuestaria refuerzan la necesidad de que exista una coordinación entre las Haciendas territoriales, toda vez que, de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010), tanto en términos de déficit público como en lo que se refiere a la deuda pública, las cuentas de las comunidades autónomas se consolidan con las de la Administración central —así como con las de las entidades locales y la Seguridad Social— a la hora de verificar si se ha cumplido o no con los compromisos comunitarios en la materia.

Justificada ya la necesidad de coordinación fiscal en España, cumple referirse a las dos principales acepciones que puede tener este concepto. Como ha descrito la doctrina^[19], la coordinación puede entenderse en un doble sentido: como principio de organización de la Administración y como competencia.

En su primer significado (principio de organización), la coordinación atiende fundamentalmente a un «resultado (la coherencia en la actuación de los distintos poderes públicos) que puede lograrse por distintas vías (la legislación, la planificación, la imposición de deberes legales y, naturalmente, a través de la colaboración y cooperación), aunque no exista una facultad coordinadora expresamente prevista»^[20]. A ese concepto general se refirió tempranamente el TC al afirmar que la coordinación persigue la «integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto del sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad del sistema» y, a fin de lograr esa finalidad, «la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades [...] estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema» (STC 32/1983, FJ 2.º).

Asimismo, existen supuestos específicos en los que existe un título competencial que habilita a una Administración, en este caso la central, a coordinar un sector determinado. En estos casos, la coordinación «conlleva un cierto poder de dirección. Consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado» (STC 214/1989, FJ 20.º). Ahora bien, «la facultad de coordinación no otorga a su titular competencias que no ostente y, en concreto, facultades de gestión complementarias» (STC 194/2004, FJ 8.º), ya que, como había afirmado previamente el Tribunal Constitucional, la coordinación «no supone, sin embargo una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma» (STC 27/1987, FJ 2.º).

En lo que a la coordinación financiera se refiere, resulta muy relevante tener presente que, junto con el principio de coordinación al que expresamente se hace referencia en el citado art. 156.2 CE, se atribuye al Estado la competencia para la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13.ª CE), al tiempo que se reconoce inmediatamente después su competencia exclusiva sobre la Hacienda General y Deuda del Estado (art. 149.1.14.ª CE).

Antes de pasar al estudio de las manifestaciones concretas de la coordinación financiera, cabe realizar una última precisión acerca del concepto jurídico que se está estudiando. Se trata de la diferenciación entre la cooperación y la coordinación. A pesar de que en algunos casos se utilizan estos términos de forma indistinta, cabe afirmar que entre el Estado y las comunidades autónomas pueden producirse dos tipos diferentes de colaboración, que se manifiestan en «a) la que podríamos calificar como «colaboración forzosa», esto es, la coordinación, y b) la que podríamos denominar «colaboración voluntaria»: la cooperación (diferencia claramente entre la «idea de imposición», ínsita en la coordinación, y la «de voluntariedad», propia de la cooperación, la STC 101/2016, de 25 de mayo, FJ 9.º)^[21]».

En definitiva, a diferencia de lo que ocurre en la cooperación en la que las Administraciones operan en pie de igualdad, toda coordinación «comporta un cierto poder de dirección, que se aprecia por el lugar de supraordenación en que se encuentra el que coordina respecto del coordinado»^[22].

IV. PROBLEMAS ACTUALES DE LA COORDINACIÓN FINANCIERA EN ESPAÑA[Subir]

Tal y como se expondrá a continuación, la coordinación que el Estado ha llevado a cabo de la actividad financiera de las comunidades autónomas se ha referido tanto al ámbito tributario como al presupuestario, más en concreto, a lo que tiene que ver con el cumplimiento de las denominadas reglas fiscales. A fin de sistematizar la exposición, en primer lugar se abordarán algunos problemas de la coordinación realizada en materia tributaria y, posteriormente, se analizarán otros que se refieren al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública.

Es cierto que en el art. 2 LOFCA aparecen otras manifestaciones de la coordinación financiera del Estado. De hecho, en el art. 3 se le reconoce al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas una amplia capacidad para tratar muy distintas materias, tales como la política presupuestaria, la política de endeudamiento y la política de inversiones públicas. Sin embargo, por evidentes restricciones de espacio, se va a centrar en el análisis en los dos supuestos mencionados, sin perjuicio de que puedan realizarse alusiones puntuales a otras materias que también son objeto de coordinación por parte del Estado.

V. CONCLUSIÓN[Subir]

En el momento en el que se elaboró la Constitución, la coordinación financiera de las comunidades autónomas que se encargó al Estado se justificaba en la necesidad de armonizar el incipiente proceso de descentralización del poder en España, en este caso del poder financiero tanto en su vertiente de ingresos como de gastos.

La adhesión de España a la entonces denominada Comunidad Económica Europea implicó, y sobre todo a partir del posterior Pacto de Estabilidad y Crecimiento ya en el seno de la UE, que la coordinación de la actividad financiera de las distintas Administraciones públicas se justifique también por la necesidad de asegurar que el Reino de España cumple con los objetivos de déficit y deuda públicos que fija la normativa comunitaria.

La labor de coordinación, y específicamente los límites a esta, se desenvuelve en una continua tensión entre los principios de unidad y autonomía, de suerte que su concreción tiene que ver con las decisiones políticas que se vayan legítimamente adoptando.

Durante décadas, y al menos hasta la aprobación del último sistema de financiación autonómica en 2009, ha existido una clara tendencia a la ampliación de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, en detrimento de las competencias normativas del Estado. Sin embargo, tras la Gran Recesión y al calor del endurecimiento de la normativa de estabilidad presupuestaria de la UE y la reforma del art. 135 de la Constitución, se evidencia un aumento en las potestades de coordinación del Estado.

En el ámbito de los ingresos tributarios, se ha abierto una vía para la armonización indirecta de los tributos cedidos que, por no ajustarse a los mecanismos previstos en la LOFCA, debiera haber sido censurada por el Tribunal Constitucional, que, sin embargo, prefirió realizar en la STC 149/2023 una interpretación formalista que ha permitido al Estado, en los hechos, limitar claramente las potestades normativas que la LOFCA y la LCT atribuyen a las comunidades autónomas en lo relativo al Impuesto sobre el Patrimonio.

A mi juicio, habría sido deseable una reforma de la LCT o, en su caso, de la ley sustantiva que regula el tributo, en virtud de la cual se estableciese una tarifa estatal, idéntica en todas las comunidades de régimen común, y una tarifa autonómica, que reflejase las diferencias de criterio de cada comunidad, a imagen y semejanza de lo que ocurre actualmente en el IRPF.

En lo que se refiere a la fijación de los objetivos de déficit y deuda públicos, ningún reproche cabe realizar al papel del Estado como coordinador que asegure ante Bruselas el cumplimiento de los objetivos. Sin embargo, a pesar de que en el art. 135 CE se encomienda a una ley orgánica la distribución de estos objetivos, la LOEPSF simplemente recoge el procedimiento formal que habrá de seguirse, sin que exista ningún criterio material que el Estado deba seguir a la hora de fijar los referidos objetivos. Desgraciadamente, esta ausencia de regulación sustantiva no ha merecido tampoco el reproche del Tribunal Constitucional (STC 215/2014).

Aún más evidente es la deslegalización de los criterios relativos a las operaciones financieras de las comunidades autónomas que se contiene en el art. 13 bis LOFCA, que remite directamente a la resolución de dos secretarías generales, cuya posición en el sistema de fuentes es claramente subalterna y, por tanto, no cumple con las exigencias de la reserva legal establecida en el art. 135.5 CE, especialmente si se tiene en cuenta la afectación clara que se produce a la autonomía financiera de las comunidades autónomas.

En definitiva, jurídicamente es perfectamente posible que nuestro ordenamiento refuerce el papel del Estado en lo que se refiere a la coordinación financiera, toda vez que se trata de una decisión política legítima (como igualmente lo sería, a estos efectos, la decisión contraria). Sin embargo, lo que a mi juicio sí merece un reproche —a diferencia de la opinión mayoritaria del Tribunal Constitucional— es que, en las concretas cuestiones ya referidas, no se estén respetando las reglas que la Constitución y el bloque de la constitucionalidad establecen.