ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA COOPERACIÓN ENTRE DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO EN EL CONTEXTO AUTONÓMICO

1. Unidad y autonomía[Subir]

Los primeros de tales principios son, lógicamente, el de unidad y el otro con el que indisolublemente se relaciona, el de autonomía. La Constitución reafirma el principio de unidad como uno de sus ejes esenciales y de la propia estructura territorial de España, y asimismo reconoce los principios de autonomía y de solidaridad, como consecuencia del hecho de que en un Estado territorialmente descentralizado el ejercicio del poder público se encuentre dividido entre distintas entidades. El poder público solo tiene un titular: el conjunto del pueblo estatal, esto es, el soberano, de manera que lo que se divide es el ejercicio del poder público, en la medida en que su titularidad es indivisible. Junto a la unidad el derecho a la autonomía se encuentra así proclamado en el núcleo mismo de la Constitución, en cuyo seno alcanza su pleno sentido^[2]. Mediante el ejercicio de aquel derecho, la Constitución garantiza la capacidad de las comunidades autónomas de adoptar sus propias decisiones y ejecutar sus propias políticas en el marco constitucional y estatutario. En ese sentido, la unidad y la autonomía necesariamente han de convivir, lo que obliga a buscar un adecuado equilibrio entre ambos principios, pues la unidad del Estado no es óbice para la coexistencia de una diversidad territorial que admite un importante campo competencial de las comunidades autónomas y, en lo que ahora interesa, un ámbito en el que la colaboración y la cooperación se imponen por la propia realidad de los hechos.

2. Solidaridad[Subir]

El principio de solidaridad complementa e integra los principios de unidad y de autonomía, toda vez que dicho principio ha de constituirse en la práctica en «un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades y regiones y la indisoluble unidad de la Nación española»^[3], lo que explica su consideración, junto con los anteriores, como uno de los principios estructurales del ordenamiento. La Constitución se refiere en varios preceptos a este principio de solidaridad: en el art. 2, para apoyar en él la garantía de la unidad de la nación española y el buen funcionamiento del sistema de autonomías; en el art. 138, para atribuir al Estado la garantía de la realización efectiva de aquel principio, velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular; en el art. 156, para condicionar el alcance de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, y en el art. 158, como criterio justificativo de la existencia y ulterior reparto del Fondo de Compensación que tal precepto contempla.

No obstante, este principio trasciende la señalada perspectiva económica y financiera y se proyecta en las diferentes áreas de la actuación pública en una doble vertiente. En su vertiente o dimensión negativa supone un límite a la actuación de los poderes públicos, de modo que el ejercicio de sus poderes o competencias se realice de tal modo que no suponga un atentado o lesión a los intereses generales del conjunto o a los legítimos intereses particulares de las otras partes. En su vertiente positiva implica un deber general de auxilio que vincula a todos los poderes territoriales, por el cual ha de prestarse la ayuda y asistencia requerida para el adecuado ejercicio de las competencias respectivas^[4]. Se trata, por tanto, de una regla a la que debe acomodarse el proceder entre autoridades estatales y autonómicas, manifestado de maneras diversas en la doctrina constitucional, que lo ha relacionado con la existencia de deberes de cooperación, auxilio recíproco o mutua lealtad.

3. Lealtad institucional[Subir]

Ha de hacerse ahora referencia también al principio de lealtad constitucional, (‍Biglino Campos, 2004: 51-‍74), aunque su relevancia sea de un orden diferente a la que es propia de los principios constitucionales ya examinados, pues, al contrario que aquellos, este no aparece recogido en la Constitución de modo expreso. Este principio requiere que las decisiones tomadas por todos los entes territoriales y, en especial, por el Estado y por las comunidades autónomas, tengan como referencia necesaria la satisfacción de los intereses generales y que, en consecuencia, no se tomen decisiones que puedan menoscabar o perturbar dichos intereses, de modo que esta orientación sea tenida en cuenta, incluso al gestionar los propios^[5]. Se trata de una manifestación del «deber general de fidelidad a la Constitución»^[6], que resulta «soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada»^[7] y del que deriva un deber de colaboración e información recíproca entre las Administraciones implicadas^[8], dimanante del general deber de auxilio recíproco «que debe presidir las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas»^[9], que es concreción, a su vez, del mencionado deber general de fidelidad a la Constitución. Este principio de fidelidad o lealtad institucional a la Constitución tiene su origen en el derecho constitucional alemán, cuya doctrina y jurisprudencia han acuñado el concepto de Bundestreue o fidelidad federal. Se trata de un principio definido como un principio fundamental del Estado federal que consiste en un comportamiento favorable, leal de la Federación hacia los Länder y de estos hacia la Federación.

La lealtad resulta así un principio consustancial al Estado autonómico (‍Álvarez Álvarez, 2008: 493-‍524)^[10], por cuanto en todo orden descentralizado ha de presuponerse para poder garantizar su eficacia un principio de lealtad que, en nuestro caso, exige del Estado y de las comunidades autónomas que, en el ejercicio de sus competencias propias, garanticen la eficacia de los principios de unidad y autonomía y solidaridad del art. 2 CE^[11]. Pese a la relevancia que este principio tiene para el adecuado funcionamiento del Estado autonómico, no hay resoluciones del Tribunal Constitucional en las que se encuentre desarrollado en su totalidad, si bien es posible inferir del principio de lealtad constitucional tres consecuencias prácticas en el ámbito de las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas.

La primera es la plasmación de dicho principio por el legislador estatal en el plano de las relaciones interadministrativas, bajo la fórmula de la denominada lealtad institucional y del deber de cooperación aplicable en dicho ámbito^[12]. Plasmación que se ampara en el art. 149.1.18 CE, en cuanto relativo a la competencia estatal en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, en la medida en que dicha competencia comprende la potestad de regular las relaciones interadministrativas^[13].

La segunda es que dicha lealtad obliga al Estado a abstenerse de determinados comportamientos en relación con la necesidad de cumplir las sentencias constitucionales, en particular respecto a la necesaria intervención del legislador para reparar la inconstitucionalidad apreciada por el Tribunal^[14] y respecto al demandado traspaso de competencias, especialmente en relación con el reclamado cumplimiento de sentencias constitucionales que reconocían competencias autonómicas^[15].

Y la tercera es que del sistema de relaciones presididas por dicha lealtad constitucional deriva un deber, el «deber de colaboración»^[16], que «no es menester justificar en preceptos concretos, ya que se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado»^[17] en la medida en que entronca con la necesidad de hacer compatibles los principios de unidad y autonomía.

Ese deber de colaboración para el ejercicio de las competencias y el cumplimiento de los deberes y obligaciones que la Constitución impone, es algo que corresponde a todos los órganos y autoridades implicados en cada una de sus instancias, por cuanto «es de esencia al modelo de organización territorial del Estado implantado en la Constitución»^[18], en tanto que es necesaria para el buen funcionamiento de un estado descentralizado. La colaboración deriva así del propio diseño del reparto territorial del poder, y es, a la vez, una obligación que pesa sobre el Estado y las comunidades autónomas. Se ha señalado (‍Navalpotro Ballesteros, 2024) que la colaboración reside en el deber de actuar con el resto de las Administraciones públicas para el logro de fines comunes y que la cooperación se da cuando dos o más Administraciones públicas, de manera voluntaria y en el ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos para una actuación común. De ahí que algún sector doctrinal aluda a la necesidad de una posición jurídica de esencial paridad entre las unidades que integran el sistema (‍González García, 2016: 161).

La doctrina del Tribunal Constitucional acerca de este deber no es excesivamente precisa desde el punto vista terminológico, hasta el punto de que tal deber aparece vinculado al principio de solidaridad y formulado junto a los conceptos «auxilio recíproco», «auxilio mutuo», «recíproco apoyo» y «mutua lealtad», entre otros. En todo caso este deber responde a la necesidad de articular y hacer operativo el reparto competencial entre Estado y comunidades autónomas, partiendo de dos premisas En primer lugar, no puede imponerse un régimen de actuación, sino que deberá establecerse en todo caso de común acuerdo entre las partes. Y, en segundo lugar, de acuerdo con el principio de indisponibilidad de las competencias^[19], las partes deberán respetar escrupulosamente el límite de las propias competencias, ya que no es posible renunciar a las competencias que les atribuyen la Constitución o el Estatuto ni pueden adquirir mayores competencias de aquellas que les reconocen dichas normas. En suma, a través de este tipo de actuaciones ni pueden producirse renuncias de competencias propias ni pueden producirse injerencias en el ámbito de las competencias ajenas. Por tanto, este régimen solo puede afectar al ejercicio de competencias y no a su titularidad en tanto que presupone la indisponibilidad de la titularidad de las competencias y la disponibilidad sobre su ejercicio.

Por otra parte, es constante la doctrina que subraya que este deber de colaboración no implica extensión de las competencias estatales. Por ello, el Estado no puede imponerlo, sino que ha de buscar, para las medidas que debe adoptar, la conformidad de las comunidades autónomas competentes, que así participan en la voluntad estatal.

4. Coordinación[Subir]

En lo que se acaba de exponer radica la principal diferencia con el principio de coordinación^[20], pues la doctrina constitucional ha conectado la cooperación con la idea de la voluntariedad y la coordinación con la de la imposición^[21]. Coordinación que se contempla en la doctrina constitucional desde un doble punto de vista: como principio y como competencia atribuida al Estado.

La coordinación como principio general de actuación responde a la necesidad de hacer compatibles los principios de unidad, autonomía y solidaridad en los que se apoya la organización territorial del Estado y a lograr un adecuado equilibrio entre el respeto a la autonomía de los entes territoriales y la necesidad de evitar que puedan producirse comportamientos que sean disfuncionales o desconozcan la unidad del sistema. Se traduce en una facultad ejercida por el Estado que responde a la finalidad de evitar contradicciones e integrar la diversidad. Por eso, la coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado. Pero esa facultad coordinadora estatal presupone la existencia de competencias de las comunidades autónomas en la materia, competencias que el Estado, al coordinarlas, está obligado a respetar. Por tanto, la facultad de coordinación no otorga a su titular competencias que no ostente y, en concreto, facultades de gestión complementarias.

Por su parte, la coordinación como competencia, que aparece incorporada y recogida en el art. 149.1 CE, ha sido considerada de dos modos por la doctrina constitucional.

Por un lado, la ha reconocido en aquellos casos en los que hay una referencia constitucional expresa en alguna de las reglas competenciales del art. 149.1 CE, que configura la coordinación como competencia atribuida o reservada al Estado (arts. 149.1.13, Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; 149.1.15, Fomento y coordinación de la investigación científica y técnica; 149.1.16, Bases y coordinación general de la sanidad)^[22]. En los casos de los arts. 149.1.13 y 16 CE, aunque constituye un reforzamiento o complemento de la noción de bases, se recalca expresamente que es una competencia distinta a la de fijación de las bases^[23]. Por otro, ha reconocido implícitamente la existencia de esta función coordinadora integrada en otras competencias del Estado, bien se trate de competencias exclusivas, coordinando actuaciones autonómicas que guardan relación o pueden afectar al ejercicio de esa competencia exclusiva^[24], bien de competencias normativas, con el argumento, en este caso, de que la coordinación es una facultad que guarda estrecha conexión con esas competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como complemento inherente.

1. Aspectos formales[Subir]

El primer elemento que considerar es el relativo a la dispersión y falta de sistematización, sin que haya ninguna sentencia que tenga por objeto principal abordar estas cuestiones, extremo este puesto de manifiesto doctrinalmente desde fechas muy tempranas (‍Cruz Villalón, 1990). A diferencia de lo que ha ocurrido en otros ámbitos en los que el Tribunal Constitucional ha hecho un esfuerzo deliberado por intentar sistematizar la doctrina constitucional sobre un problema concreto que se la había planteado, no es posible apreciar que tal esfuerzo se haya realizado respecto a la doctrina constitucional sobre el principio de cooperación y las técnicas a emplear para hacerlo efectivo^[27]. Una posible razón estriba en que, normalmente, en la doctrina constitucional las apelaciones a la colaboración y la cooperación no suelen tener carácter decisivo en el enjuiciamiento que al Tribunal se le reclama en los distintos procesos constitucionales. Ese carácter complementario de una ratio decidendi diferente probablemente explica que, en la mayor parte de los casos, la doctrina constitucional no haya pasado de expresar fórmulas genéricas sin descender a su proyección en el caso concreto.

Por otra parte, se trata de una doctrina imprecisa desde el punto de vista terminológico, en la que los términos cooperación y colaboración parecen intercambiables, apareciendo las diferencias únicamente en relación con las referencias a la coordinación, en cuanto aparece como netamente diferenciada de la cooperación o la colaboración^[28]. Nótese, por ejemplo, lo complicado que resulta diferenciar la cooperación de la colaboración o, incluso, de otras técnicas colaborativas a partir de la doctrina del Tribunal Constitucional (‍Carranza, 2022)

Finalmente, se trata de una doctrina que puede calificarse de escasamente vinculante en la medida en que en muchas ocasiones, más que una decisión parece una recomendación o consejo del Tribunal, en cuanto que adopta la forma de exhortación para que estos principios y técnicas sean aplicados normalmente en supuestos de concurrencia de competencias estatales y autonómicas, bien en la regulación de un mismo sector material, bien sobre un mismo espacio físico. En ambos casos se insiste en la idea de que el ejercicio competencial no puede ser entendido como un compartimento estanco porque exige la aplicación de una serie de instrumentos de relación que no solamente eviten las disfunciones, sino que busquen la máxima eficacia posible en las decisiones de cada instancia territorial^[29], pues «el correcto funcionamiento del sistema autonómico depende en buena medida de que el Estado y las comunidades autónomas desarrollen fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación»^[30]. En todo caso, como se ha señalado, en la mayoría de las ocasiones, las menciones a la cooperación no pasan de una exhortación más o menos enfática a las partes para que ajusten su comportamiento a tal principio. Un ejemplo muy claro se encuentra en la STC 43/2025, de 12 de febrero, que estima el conflicto positivo de competencias promovido por el Gobierno de acuerdo con un acuerdo del Gobierno de Canarias «en relación con los menores extranjeros no acompañados» y la resolución de la Dirección General de Protección a la Infancia y las Familias, de 10 de septiembre de 2024, dictada en ejecución del acuerdo anterior, «por la que se establece el protocolo territorial de recepción de menores extranjeros migrantes no acompañados en la Comunidad Autónoma de Canarias». Tras acoger el motivo de impugnación consistente en que la Comunidad Autónoma de Canarias, a través de las resoluciones recurridas, habría dispuesto de sus competencias en materia de protección de menores y, en particular, de los menores extranjeros no acompañados, en forma contraria a su propio estatuto de autonomía [arts. 147.2 y 144.1 d) EACan] la sentencia señala que

2. Elementos materiales[Subir]

Ya se ha advertido que la cooperación y colaboración son voluntarias, de suerte que su instrumentación y puesta en práctica no permite alterar la titularidad de las competencias de los sujetos llamados a cooperar ni su carácter indisponible. Así, el Tribunal ha insistido con reiteración en la necesidad de fomentar «la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación»^[31].

Este principio se concreta en dos vertientes. La cooperación horizontal se refiere a las relaciones de colaboración voluntaria que mantienen entre si las entidades descentralizadas, mientras que la cooperación vertical se refiere a las relaciones de colaboración voluntaria que se establecen entre los estados y el poder central. La cooperación horizontal es la única con reflejo constitucional en una de sus manifestaciones como son los convenios entre comunidades autónomas del art. 145.2 CE. Más frecuente es la vertical, entre el Estado y las comunidades autónomas, que se lleva a cabo mediante instrumentos bilaterales o multilaterales. Es claro, por tanto, el predominio de la segunda sobre la primera, tanto en la práctica como en los pronunciamientos al respecto de la doctrina constitucional.

Sobre las técnicas que utilizar como concreción de este principio de cooperación la doctrina constitucional es poco precisa, pues no ha determinado cuál debe ser la correcta técnica a través de cuya mediación se articule este principio, si bien, en este contexto, ha reiterado el criterio de que de que su puesta en práctica no permite alterar las competencias propias de las Administraciones actuantes. Así, lo ha hecho respecto de los convenios de cooperación^[32], las conferencias sectoriales^[33] o los reales decretos de traspasos^[34] entre otras figuras.

Finalmente, dentro del margen de discrecionalidad que el Tribunal ha venido reconociendo en la determinación de los específicos mecanismos cooperativos, puede estimarse que la puesta en práctica de este principio de cooperación tiene manifestaciones en un doble plano, pues cabe distinguir entre manifestaciones orgánicas y funcionales. Ambas se examinan a continuación.

1. Conferencias sectoriales[Subir]

Uno de esos órganos son las conferencias sectoriales^[36], órganos multilaterales, integrados por miembros del Gobierno y de los Gobiernos de las comunidades autónomas, que tienen por finalidad hacer efectivo el principio de cooperación y encauzar el ejercicio de las facultades de coordinación del Estado^[37].

Las conferencias sectoriales han de ser, en la doctrina del Tribunal, órganos de encuentro para el examen de problemas comunes y para la discusión de las oportunas líneas de acción^[38]. No pueden sustituir a los órganos propios del Estado ni de cada una de las comunidades autónomas ni anular sus facultades decisorias, de modo que cada uno de sus miembros conserva íntegramente el ejercicio separado e independiente de sus competencias. De ahí que dichas conferencias sectoriales no puedan sustituir a los órganos propios de las comunidades ni sus decisiones puedan anular las facultades decisorias de los mismos. Las conferencias sectoriales han de ser órganos de encuentro para el examen de problemas comunes y para la discusión de las oportunas líneas de acción, tal como dejo sentado tempranamente la doctrina constitucional^[39]. La doctrina constitucional ha vinculado la voluntariedad de estos mecanismos con la falta de vinculación jurídica de las decisiones que se adopten en órganos multilaterales que no pueden imponerse a sus participantes, dada la imposibilidad de que se altere tanto la titularidad de la competencia como la decisión acerca de la forma de ejercerla^[40]. Así, el acuerdo de una conferencia sectorial no sustituye la capacidad decisoria de los órganos en ella representados y no se le debe reconocer eficacia normativa, sino un simple carácter orientativo de la actuación de las Administraciones a las que incumbe el ejercicio de sus propias competencias en la materia (‍Navalpotro 2024: 11).

Un supuesto diferente (‍Tornos Mas 2013: 55) es el caso en el que las competencias que invoque el Estado incluyan la facultad de coordinación en los supuestos en los que constitucionalmente le corresponda, ya que esto último incide en el régimen de adopción de acuerdos y en la fuerza vinculante para las partes de dichos acuerdos^[41], tal como se recoge en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público^[42]. En todo caso, la voluntariedad que se asocia a la figura de la cooperación y su plasmación orgánica en la conferencia sectorial lleva a aplicar dicha posibilidad en sentido restrictivo, limitándola a materias tasadas (‍Navalpotro 2024: 22).

2. Comisiones bilaterales de cooperación[Subir]

Junto a los instrumentos multilaterales, ha de mencionarse la existencia de órganos bilaterales, los más señalados de los cuales son las comisiones bilaterales de cooperación^[43], cuya formalización en la legislación estatal^[44] y, especialmente, en los estatutos de autonomía^[45], ha fortalecido y ampliado su papel como órganos de relación entre el Estado y la comunidad autónoma de que se trate más orientados a la negociación política^[46], ampliándolo respecto a la resolución de conflictos competenciales que le atribuía la reforma de la LOTC del año 2000.

En todo caso, la doctrina constitucional (en especial la STC 31/2010, de 28 de junio) ha subrayado que el carácter bilateral de este órgano no lo singulariza respecto de otros órganos de cooperación en la medida en que es un instrumento más sin pretensión alguna de exclusividad como medio de relación. Igualmente, ha destacado que se trata de un mecanismo de cooperación voluntaria entre el ejecutivo estatal y el autonómico que, al igual que el resto de los instrumentos cooperativos, no puede alterar la distribución competencial ni puede condicionar ni limitar el ejercicio de las competencias de ambas instancias, negando la posibilidad de que pueda configurarse como una instancia de codecisión, sin perjuicio de su labor participativa y colaboradora que permita la concertación voluntaria de las respectivas competencias implicadas^[47].

La Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, introdujo en el art. 33.2 de la LOTC un nuevo procedimiento con la expresa intención de reducir la conflictividad entre el Estado y las comunidades autónomas ante el Tribunal Constitucional. Diversos estudios han mostrado cómo desde su instauración el procedimiento ha permitido evitar numerosos procesos jurisdiccionales (‍Quadra-Salcedo Janini 2021: 170-‍181). La doctrina constitucional también se ha ocupado del papel de las comisiones bilaterales de cooperación como instrumento tendente a la resolución de controversias competenciales, si bien, paradójicamente, sus pronunciamientos han tenido lugar cuando dichas controversias se encuentran en trance de ser resueltas por el propio Tribunal. Se trata de la colaboración que, más que fruto de la voluntad de las partes, trata de evitar un posible recurso de inconstitucionalidad. Así, en dicha situación, ha sentado criterios como los siguientes:

3. Órganos bilaterales sectoriales[Subir]

También ha de aludirse, siquiera sumariamente, a los órganos bilaterales sectoriales previstos en los estatutos de autonomía, como es el caso de las comisiones mixtas y paritarias para asuntos económicos y fiscales previstas en algunos estatutos de autonomía^[50]. Ha de advertirse en todo caso la necesidad de un entendimiento adecuado de estos órganos bilaterales, en el sentido de que el interés general no puede consistir en la suma de los intereses particulares de cada una de las comunidades autónomas ni puede hacerse efectivo a través de la atención a sus reivindicaciones en este tipo de mecanismos bilaterales de cooperación, los cuales adquieren su pleno sentido en el tratamiento de las cuestiones que afecten a la relación entre el Estado y la comunidad autónoma de que se trate.

1. Participación[Subir]

Debe hacerse ahora referencia a previsiones que, de un modo u otro, prevén la participación autonómica en la toma de decisiones estatales o su contrario, la participación estatal en ámbitos autonómicos de decisión.

En cuanto al primero de los ámbitos señalados, se rige por un principio señalado con toda claridad en la STC 31/2010, FJ 111, que puede denominarse «la perfecta libertad estatal», en cuya virtud la participación de la comunidad autónoma en las instituciones, organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que pueden afectar a las competencias autonómica necesariamente han de dejar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado. Corolario de lo anterior es que es reiterada la doctrina constitucional que establece que es el Estado el único competente para establecer los casos y los modos en que dicha participación haya de verificarse, por proyectarse la participación en ámbitos que le corresponden constitucionalmente y sin perjuicio de su posible incidencia en competencias o intereses de la comunidad autónoma^[51].

En dicho marco es posible distinguir en la doctrina constitucional varios supuestos de participación en decisiones ajenas, siendo consustancial a este principio la voluntariedad en la participación en el instrumento de que se trate y la salvaguardia de las competencias de las Administraciones afectadas.

Así, por lo que hace a la participación estatal, pueden distinguirse dos supuestos. El primero es el de la norma autonómica que reclama la participación estatal. Supuesto posible siempre que tales órganos tengan una finalidad de cooperación y esa participación estatal, determinada por la norma autonómica, venga caracterizada necesariamente por la nota de voluntariedad, de suerte que ha de entenderse formulada en términos dispositivos para el Estado, al que corresponde, en todo caso, la decisión última acerca de su integración en el órgano creado por la instancia autonómica^[52]. A sensu contrario, no quedaría amparada por este principio una pretensión estatal de participación en órganos creados por las comunidades autónomas en uso de su potestad de autoorganización^[53].

Es, por otra parte, posible la participación autonómica en decisiones estatales, lo cual abre, de nuevo, dos escenarios diferentes.

El primero es aquel en el que la propia norma estatal reclama o regula la participación autonómica.

Supuesto que ha recibido valoraciones distintas por parte del Tribunal en función de la delimitación de competencias resultante del ámbito material al que se refiera la norma. Así, la STC 194/2004 declara inconstitucional el modelo de cogestión de los parques nacionales, entre otras razones porque no responde al principio de cooperación entre distintas Administraciones públicas^[54]. Lo propio sucede la STC 15/2018, de 22 de febrero, respecto a determinadas previsiones del Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el fondo de carbono para una economía sostenible^[55].

Distinta conclusión se alcanzó en la STC 184/2016, de 3 de noviembre, en relación con la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, en la medida en que se estimó que las comunidades autónomas con competencias en materia de seguridad pública debían participar en la elaboración de la estrategia de seguridad nacional y la Ley 36/2015 contemplaba una participación autonómica que les permitía una intervención suficiente en el marco de sus competencias^[56]. En un sentido similar la STC 36/2021, de 18 de febrero, respecto a determinadas previsiones de la regulación estatal en materia de adopción internacional, estimó que las mismas se ajustaban al orden competencial en la medida en que hacía posible una acción conjunta e integrada que requiere del consenso o, en su defecto, de la decisión mayoritaria de las comunidades autónomas competentes para la tramitación de los expedientes de adopción internacional^[57].

Por otra parte, en los supuestos de participación autonómica en decisiones y órganos estatales, ya se ha señalado que la doctrina constitucional es constante y clara subrayando la libertad estatal para decidir cómo se articula dicha participación.

2. Convenios de colaboración[Subir]

3. Concurrencia de competencias sobre el mismo espacio físico y necesidad de cooperación[Subir]

La concurrencia de títulos competenciales sobre un mismo espacio físico obliga a la búsqueda de fórmulas que permitan, en cada caso, su concreta articulación^[62]. Se plantea un problema de colisión entre dos títulos competenciales materialmente distintos que corresponden, por un lado, al Estado y, por otro, a la comunidad autónoma. Se trata, en definitiva, de la cuestión que suscita la concurrencia en un mismo espacio físico situado en el territorio de una comunidad autónoma de competencias del Estado y de la comunidad autónoma derivadas de títulos jurídicos distintos.

Dos son los parámetros utilizados para resolver este tipo de conflictos. En primer lugar, la previsión de adecuadas técnicas de cooperación que permitan llegar a una solución satisfactoria para los intereses de las partes en conflicto, dado que resulta obligado para los titulares de estos tratar de integrarlas mediante los diversos instrumentos de colaboración y cooperación. En segundo lugar, y para el caso de que ello no sea posible, la determinación de cuál de las competencias en presencia haya de considerarse prevalente^[63]. De este modo los títulos competenciales estatales y autonómicos que se proyectan sobre el mismo espacio físico, pero que tienen distinto objeto jurídico, se limitan recíprocamente y deben integrarse preferentemente a través de fórmulas de cooperación o coordinación. En cuanto a las notas comunes a las técnicas de cooperación que se han juzgado constitucionalmente admisibles en esta situación, todas ellas tienen en común el diseño de un expediente de acomodación o integración entre dos competencias concurrentes que están llamadas a cohonestarse, evitando tener que seguir dos procedimientos separados y facilitando la colaboración entre las Administraciones estatal y autonómica para el cumplimiento de sus distintos fines. En definitiva, la concurrencia competencial no puede resolverse en términos de exclusión, sino que ha de acudirse a un expediente de acomodación e integración de los títulos competenciales —estatal y autonómico— que convergen sobre un mismo espacio físico y que están llamados a relacionarse entre sí. La decisión resultante constituye un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas, concurrencia que resulta constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia.

Ahora bien, en el caso de que los cauces de cooperación resulten insuficientes para resolver esos conflictos, será preciso determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido, que determinará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra.

Para ello, habrá que tomar en consideración cuál sea la competencia estatal de carácter sectorial que pretenda ejercerse, las razones que han llevado al constituyente a reservar esa competencia al Estado o el modo concreto en que este o la comunidad autónoma pretendan ejercer las que les corresponden.

La doctrina constitucional constata que el Estado tiene competencias que pueden incidir de manera importante sobre el territorio, de lo que extrae el corolario de que no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia concurrente, aunque también sea exclusiva, de una comunidad autónoma. Se recalca en muchas ocasiones que no puede olvidarse que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace un interés general, que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas, siempre y cuando aquella competencia se ejerza de manera legítima, sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica^[64].

A partir de las anteriores consideraciones, el Tribunal invariablemente viene concluyendo que el Estado tiene constitucionalmente reservadas ex art. 149.1 CE una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial, cuyo ejercicio puede condicionar las competencias autonómicas, en particular sobre ordenación del territorio o medio ambiente (por ejemplo, números 4, 13, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 28 del art. 149.1 CE), debiendo el ente competente en esta materia respetar los condicionamientos que constitucionalmente se deriven de esas competencias estatales.

Sentada esta premisa, esto es, admitida la existencia de supuestos en los que el Estado, en el ejercicio de sus competencias, puede condicionar legítimamente la competencia autonómica y determinada la preferencia de la competencia estatal en virtud de su carácter más específico y, por consiguiente, la posibilidad de condicionar la concurrente competencia autonómica, este condicionamiento no ha de ser entendido en términos absolutos o concluyentes^[65].

Por ello, apreciada la situación de concurrencia competencial en el mismo espacio físico y sentada la prevalencia de la competencia estatal, no toda actuación autonómica queda vedada, sino que el Tribunal debe determinar si el ejercicio concreto de la competencia autonómica puede transgredir o enervar el efectivo ejercicio de las competencias estatales que se han considerado prevalentes o, en otros términos, constatar que la infracción competencial es efectiva, lo que sucede en la gran mayoría de los casos sometidos a su consideración, pero no en todos.

En la mayor parte de los casos se constata que esa infracción competencial es efectiva, sobre todo en relación con infraestructuras de titularidad estatal (por ejemplo, SSTC 46/2007, 5/2013, 79/2019 o 63/2023). Una excepción a dicho planteamiento lo constituye la STC 82/2012, de 18 de abril^[66], en la que se examina la relación entre la competencia autonómica sobre medio ambiente y la estatal en materia defensa nacional y se concluye en la validez de la declaración de espacio natural protegido sin elaboración previa del plan de ordenación de los recursos naturales de la zona, por cuanto sus efectos se difieren hasta el cambio de uso del suelo ocupado por un polígono de tiro usado por el Ejército del Aire. Igualmente, las SSTC 182/2014, de 6 de noviembre, y 154/2014, de 25 de septiembre, estiman que determinadas previsiones de dos leyes autonómicas de declaración de parques naturales que enumeran determinados usos, aprovechamientos y actividades que se declaran incompatibles con la conservación de los recursos naturales en el recinto de tales espacios naturales protegidos se ajustan a lo previsto en la legislación sectorial estatal que regula esos usos^[67].

4. Informes como técnica de cooperación[Subir]

Por lo que respecta a los informes como técnica en la que se manifiesta funcionalmente este principio de cooperación es relevante apreciar que el Tribunal se ha aproximado a los mismos desde dos perspectivas diferenciadas en función de la instancia que había establecido el informe.

A estos efectos, desde la admisión de esta técnica con carácter general, la doctrina constitucional ha distinguido en función del tipo de norma que introducía esta exigencia de informe.

En primer término, ha considerado constitucionalmente admisible que una norma integrante del bloque de constitucionalidad, como es el estatuto de autonomía, establezca dicho trámite de informe en supuestos de ejercicio de competencias estatales en las que haya intereses autonómicos afectados^[68]. Se trata de un mecanismo de colaboración entre la comunidad autónoma y el Estado aplicable en materias en las que resultan afectadas e implicadas las competencias y los intereses de una y otro, pero con el límite de que en modo alguno se desplace o enerve la competencia estatal de que se trate^[69].

Ahora bien, en algún caso la doctrina constitucional se ha mostrado un tanto vacilante en relación con el supuesto en el que dicho informe no se haya solicitado o no haya podido hacerse efectivo. La STC 13/2015, de 5 de febrero, declaró inconstitucionales y nulas diversas disposiciones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, que afectaban al régimen de transferencias hídricas a través del acueducto Tajo-Segura, porque en el procedimiento legislativo no se había recabado el informe de la Comunidad Autónoma de Aragón, tal y como exigía el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón, a tenor del cual «para la defensa de los derechos relacionados con el agua contemplados en el artículo 19, la Comunidad Autónoma emitirá un informe preceptivo para cualquier propuesta de obra hidráulica o de transferencia de aguas que afecte a su territorio». El Tribunal difirió un año la eficacia de la declaración de nulidad. Si se quería evitar esa nulidad diferida, había que tramitar y aprobar unas nuevas disposiciones legales con el mismo contenido que las declaradas inconstitucionales, subsanando la deficiencia declarada. La posterior STC 155/2017, de 21 de diciembre, versa sobre la forma en la que, con ocasión de la tramitación parlamentaria de la modificación de la Ley de Montes, se dio cumplimiento a las obligaciones derivadas de la STC 13/2015 y matiza la doctrina anterior con fundamento en dos consideraciones: el hecho de que no se omitió la solicitud de informe, aunque dicha solicitud no hizo que se parase el procedimiento legislativo y por lo que se considera una actuación poco diligente de la comunidad autónoma, por cuanto no remitió informe alguno a las Cortes Generales (aun cuando la norma sobre la que se informaba ya había sido aprobada en el Congreso).

Por otra parte, también ha entendido que la inclusión en normas autonómicas de este trámite de informe de la comunidad autónoma sobre determinadas actuaciones estatales puede ser introducida por el legislador autonómico como exigencia derivada «del recto entendimiento del alcance que las competencias implicadas tienen en el bloque de la constitucionalidad»^[70], a lo que se añade que el informe de la comunidad autónoma carece de carácter vinculante, por lo que la competencia estatal no resulta alterada ni menoscabada, de modo que el informe tiene por objeto establecer un mecanismo de cooperación en un ámbito en el que resultan afectados intereses estatales y autonómicos. Valoración diferente merece el caso de que al informe en cuestión se le atribuya carácter vinculante, lo que, a juicio del Tribunal, excede del marco competencial, así como del ámbito de cooperación interadministrativa, al suponer la imposición unilateral del criterio autonómico en un ámbito de decisión, en principio, materialmente compartido. En dicha concepción subyace la construcción de la preeminencia, en último término, de las competencias estatales, bajo el argumento de que el Estado «no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma. Debe tenerse en cuenta, en última instancia, que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace —o, al menos, así lo entiende el constituyente— un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas»^[71].

Esta misma preeminencia de las competencias estatales se aprecia en los supuestos en los que el informe vinculante, regulado por el Estado, afecta a las competencias autonómicas^[72]. Supuestos en los que esta técnica se admite como mecanismo de acomodación o integración de dos competencias concurrentes, estatal y autonómica, que están llamadas a cohonestarse. Ahora bien, también ha de tenerse en cuenta que la fuerza que adquieren esos informes al tener carácter vinculante convierte, de hecho, la decisión autonómica en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas. Concurrencia que solo es constitucionalmente admisible cuando ambas instancias resuelven sobre asuntos de su propia competencia, de modo que el carácter vinculante del informe estatal es predicable de aquellos aspectos que se pronuncien sobre materias de competencia estatal, ya que, en otro caso, se trataría de un control estatal sobre el ejercicio de las competencias autonómicas que excedería de los que son constitucionalmente admisibles^[73].

Finalmente, no hay nada inconstitucional en que el Estado regule en ámbitos de su competencia trámites de consulta o informe a las comunidades autónomas. Ello no supone ninguna dejación de funciones, sino una técnica de «participación autonómica en la adopción de decisiones estatales» que deja «a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado» y un «mecanismo de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas consustancial a la estructura compuesta del Estado de las Autonomías» que «respeta» y no altera el «orden constitucional de distribución de competencias […] ni su carácter indisponible»^[74]. Es una técnica de colaboración constitucionalmente posible y que puede prever el Estado para preparar la toma de decisiones en ámbitos de competencia compartida, que no altera el hecho de que la decisión final corresponde al titular de la competencia.

5. Intercambio de información[Subir]

La existencia de deberes recíprocos de intercambio de información entre las Administraciones públicas ha sido considerada una consecuencia del principio general de colaboración que debe presidir las relaciones entre todas ellas^[75]. Lo propio sucede con la fijación de mecanismos previos de intercambio de información tendente a la siempre deseable solución de diferencias por vía de cooperación.

Relación con este mecanismo de intercambio de información presenta la doctrina constitucional en torno a la posibilidad de creación de registros administrativos estatales en ámbitos de competencia autonómica, posibilidad admitida por la doctrina constitucional siempre que exista un título competencial estatal que justifique la existencia de tal registro y que la información de la que se nutre sea suministrada por las comunidades autónomas e incorporada en sus términos al mencionado registro^[76].