¿PUEDE LA UNIÓN EUROPEA MEJORAR LA COOPERACIÓN AUTONÓMICA?

2.1. La cooperación vertical: la centralidad de las conferencias sectoriales y ¿los demás órganos de cooperación? [Subir]

Salvo en el caso de Alemania, que opta por una la participación de los Länder, en el Bundesrat, una institución única en el federalismo comparado, el resto de Estados recurren a la cooperación en forma de conferencias intergubernamentales. La Ley 40/2015 contempla como órganos de cooperación vertical a la Conferencia de Presidentes, las conferencias sectoriales y las comisiones bilaterales, dando visibilidad legal así a los tres grandes órganos del mapa cooperativo en España. No todos ellos desempeñan el mismo papel en la dimensión europea ni en el marco regulador, ni en la praxis.

2.2. La cooperación horizontal: un elemento clave, ¿dónde está? [Subir]

La cooperación existente, la dimensión vertical, está regulada legalmente. Sin embargo, cooperación entre CC. AA. formalizada, muy débil, está en la Constitución con la previsión a los convenios interautonómicos. Aunque es una regulación susceptible de mejora, la praxis confirma que, desde hace tiempo, no es el principal obstáculo para suscripción^[27]. La debilidad de la cooperación horizontal en España es de la máxima importancia también para la participación europea autonómica porque siendo un elemento fundamental, es una pieza que no existe.

Como indicado, en materia de asuntos europeos, los Acuerdos de la CARUE sobre participación interna y directa de las CC. AA. hacen depender esa participación de las conferencias sectoriales verticales y de la noción de «posición común» de las CC. AA., definida, a los efectos del procedimiento de participación, como «el resultados alcanzado tras agregar y concertar sus respectivas posturas, por aquellas Comunidades Autónomas cuyas competencias estén afectadas por el asunto comunitario en cuestión y que se hubieran pronunciado de forma expresa sobre el tema»^[28].

La formación de la posición común precisa de unos canales idóneos de los que carece el Estado autonómico. En el ámbito comparado, dicha posición se forma en conferencias horizontales. La ausencia de ese presupuesto orgánico permite aventurar que esa posición, si existe, se fragua de manera informal. Su formalización es también desconocida, con la consiguiente opacidad sobre su existencia real, el procedimiento adoptado y la efectividad del eventual acuerdo adoptado por las CC. AA.

Con motivo de la aprobación de los estatutos de autonomía de segunda generación se impulsó una dinámica pionera en España: los llamados «encuentros de comunidades autónomas» entre aquellas que se habían dotado de nueva norma estatutaria, y que desembocaron en la Conferencia de Gobiernos de las CC. AA., con una sola reunión, constitutiva y sin continuidad, en 2010 (‍De Pedro Bonet, 2011: 97-‍100). Dicha experiencia se trata del intento más serio hasta la fecha de impulso de la cooperación orgánica entre CC. AA. y demuestra que sin norma, con la voluntad política de las CC. AA., se pueden crear este tipo de espacios tan habituales en otros países políticamente descentralizados.

En el termómetro visible de la cooperación horizontal formal existente, los convenios entre CC. AA., se corrobora no solo con su escaso desarrollo con relación a la dimensión vertical, sino su prácticamente inexistente europeización. El recurso a la cooperación horizontal para crear espacios económicos fuertes y competitivos dentro del mercado interior (‍Benz, 1993: 79-‍80) es ajeno al Estado autonómico.

En las exiguas dimensiones de la cooperación horizontal en España, las CC. AA. han encontrado ámbitos de colaboración convencional con dimensión europea —con vistas a la obtención de financiación europea que habitualmente reclama socios— en materia de acciones de promoción del euskera para la obtención de las ayudas POCTEFA^[29], así como de recuperación del lince ibérico en el marco del Programa LIFE+, un instrumento también financiero de la Unión dedicado exclusivamente al medio ambiente^[30]. Una incipiente vía interautonómica es el Protocolo de Cooperación para la Promoción del Corredor del Hidrógeno Verde entre Cataluña, Aragón, Navarra y País Vasco, en el marco de la Estrategia Europea del Hidrógeno^[31].

El hecho de que en el Estado autonómico nunca se ha halla suscrito un convenio por todas CC. AA. ilustra las dificultades para encontrar espacios de interés común para todas ellas, incluidos cuando se trata de la Unión. A las CC. AA. les resulta más atractivo impulsar iniciativas con otras CC. AA. fuera de España, y con la presencia de regiones europeas, que en el plano nacional^[32].

1.1. La Ley 40/2015, de la CORA a la OCDE[Subir]

La proyección del derecho sobre la cooperación no solo es una realidad aceptada en España (‍Ridaura Martínez, 2006: 56-‍58; ‍González García, 2016: 164). La regulación legal de sus instrumentos es una de las peculiaridades más sobresalientes de las relaciones cooperativas desde los albores del Estado autonómico. Se trata de algo realmente sorprendente en el ámbito comparado, donde este tipo de instrumentos no acostumbran a disponer de una regulación por ley, sino a través de reglamentos internos (si existen) o meras costumbres que no siempre tienen una manifestación escrita.

De esta manera, las relaciones de cooperación en España no solo son sui generis en sus estructuras, sino también en el hecho de que esas estructuras tienen una regulación legal a cargo del poder central. La vigente Ley 40/2015 pretende establecer «un régimen completo de las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas». Al igual que todas las leyes previas que han regulado la cooperación, el título competencial sobre el que se apoya el Estado central es el art. 149.1.18 CE relativo a las bases sobre el régimen jurídico de las Administraciones públicas.

La Ley 40/2015 representa un punto de inflexión por varias razones. Desde el punto de vista formal, llama la atención que una ley de tal envergadura, que se propone mejorar el diálogo y la cooperación entre el Estado central y las CC. AA., se aprobara en poco más de cinco meses por el procedimiento de urgencia en comisión permanente legislativa; por tanto, sin debate y votación en el Pleno^[33]. Ello contrata con la regulación previa de la cooperación precedida de los dos grandes acuerdos autonómicos que han existido en España entre el Gobierno de la nación y los grandes partidos^[34]. Esta ley ya no se aprueba en un momento de construcción del Estado autonómico, sino de consolidación del mismo, y además en un contexto de crisis económica y financiera mundial, donde la reforma de las Administraciones públicas se sitúa en el centro de los objetivos de reducción de gasto y de incremento de eficiencia.

La Ley 40/2015 trae causa de un informe técnico elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, conocido como Informe CORA. Allí las relaciones de cooperación se califican como ineficientes y se propone potenciarlas con medidas no normativas (la constitución de nuevas conferencias sectoriales donde se requiere) y medidas normativas (la reforma legal del régimen de la cooperación) donde se incorporan dos cuestiones sobre las que se muestra un interés recurrente: la previsión de una periodicidad mínima de reunión para encarar el problema de su inactividad y la garantía de que se asegure el cumplimiento de las decisiones adoptadas en su seno^[35].

El Informe se sometió a la OCDE, a petición del Gobierno español, que elevaba a una organización internacional su valoración de los problemas de la cooperación para someterlos a su escrutinio. El diagnóstico y las propuestas de la CORA fueron ratificados por la OCDE, en particular: asegurar una periodicidad mínima de convocatoria; dotar de secretariados operativos a las conferencias intergubernamentales y, señalando como un punto complicado, la ausencia de mecanismos obligatorios para la implementación de las decisiones tomadas en estos órganos^[36].

La Ley 40/2015 recoge tales extremos en la regulación más extensa que se ha dispensado a la cooperación en el Estado autonómico. El título III sobre las «Relaciones interadministrativas» (arts. 140-155) prevé el deber de cooperación y el mapa completo de los órganos de cooperación: la Conferencia de Presidentes —aparece por primera vez en una norma legal—, las conferencias sectoriales y las comisiones bilaterales. El núcleo de la regulación lo vuelven a constituir las conferencias sectoriales, un nuevo reconocimiento legal de su función como instrumento más habitual de la cooperación en el Estado autonómico. Entre los extremos regulados se hallan las funciones, el régimen de convocatoria, la organización interna y los tipos de decisiones. Salvo este último extremo, las leyes anteriores ya regulaban esos aspectos, aunque con menor extensión y, en general, desde una mayor autocontención.

Respecto a las funciones, de ser consideradas normativamente como espacios para intercambiar puntos de vistas en las primeras leyes sobre la cooperación^[37], las conferencias sectoriales pasan a tener un amplio elenco de funciones que superan la visión normativa inicial. Entre ellas, se enumera la dimensión financiera de las conferencias sectoriales, la decisión sobre los criterios y el reparto de créditos estatal, la territorialización del llamado spending power que las conferencias sectoriales han asumido con el desarrollo del Estado autonómico^[38], pero también aparece como gran novedad la información en sede de conferencias sectoriales sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la nación o de los consejos de gobierno de las comunidades autónomas.

La convocatoria y presidencia sigue siendo una competencia del ministro de ramo «por iniciativa propia», un gran poder para el Estado central, si bien la Ley 40/2025 abre la posibilidad a que lo puedan solicitar las CC. AA. («la tercera parte de sus miembros») (art. 149.1), algo que por otro lado ya acostumbraban a regular los reglamentos de las conferencias. La periodicidad, un extremo previsto por sus antecesoras, se prevé ahora al menos anual^[39], pero so pena de quedar extinguidos cualesquiera órganos de cooperación que no se hayan reunido en un plazo de cinco años desde su creación o en un plazo de cinco años desde la entrada en vigor de esta ley (disposición adicional séptima, 6.).

Los aspectos organizativos se centran en la regulación de los órganos de trabajo (comisiones sectoriales y grupos de trabajo) y las secretarías de las conferencias sectoriales, que residen en quien designa el presidente de la conferencia, esto es, el poder central, a los que se suma una previsión conforme a la cual las conferencias sectoriales deberán inscribirse en un registro electrónico para su válida constitución (art. 147.2).

La obligatoriedad de los acuerdos (art. 151) es el aspecto claramente central de la regulación. Se diferencian dos clases de decisiones, los acuerdos y las recomendaciones. Los acuerdos son ex lege «de obligado cumplimiento y directamente exigibles de acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, salvo para quienes hayan votado en contra mientras no decidan suscribirlos con posterioridad», salvo en el supuesto de que se apoye en las competencias de coordinación del Estado, en cuyo caso será obligatorio para todos miembros. Por su parte, las recomendaciones son un compromiso de orientación de actuación, excepto para quienes hayan votado en contra (art. 151.2).

1.2. Legislando sobre la cooperación, inspirándose en la Unión[Subir]

Más allá de si los remedios son adecuados para resolver los problemas de la cooperación autonómica, sobre lo que se volverá más adelante, procede aquí señalar cómo esta regulación material de la cooperación en España se inspira en el derecho europeo en dos extremos: el deber de cooperación y las conferencias sectoriales. Se trata de un curioso fenómeno porque, sin existencia de obligación jurídica, el legislador español intenta resolver un tema interno, como las relaciones de cooperación, mirando a los esquemas organizativos de la Unión, con lo que ello tiene de originalidad, pues demuestra que la Unión Europea permea en las estructuras nacionales más allá de los actos normativos.

El primer influjo europeo en la regulación de la Ley 40/2015 se visibiliza en el deber de cooperación como un género diferente de la cooperación voluntaria (art. 141). Se trata de una previsión inspirada en el derecho europeo que prevé la obligatoriedad de cooperación entre los Estados y las instituciones comunitarias (‍Pérez Medina, 2021: 443). Una disposición similar, pero acotada a un ámbito concreto, no con carácter general, se previó en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, que contempló, a imagen y semejanza de los mecanismos de notificación comunitarios, un sistema de cooperación e intercambio de proyectos normativos a través de un sistema electrónico de información (art. 14).

El Tribunal Constitucional confirmó su constitucionalidad porque el Estado dispone de título competencial suficiente —la coordinación sobre la ordenación general de la economía— y la previsión de un sistema de intercambio electrónico de información no representa un control ex ante de las CC. AA., sino que sirve para favorecer la adecuada articulación del ejercicio de las respectivas competencias que ni altera la distribución de competencias ni impide a las CC. AA. el ejercicio de competencias propias^[40]. En la praxis, su utilidad de este sistema de intercambio de información se ha valorado como limitada debido a que la compartición de proyectos «parece descansar en la voluntariedad de las Administraciones» (‍Álvarez Suárez y Domínguez Viera, 2019: 72).

Más allá del deber de colaboración, el influjo del esquema europeo se reconoce claramente en la regulación de las conferencias sectoriales (art. 152). El primer extremo se halla en la organización de este órgano de cooperación. La Ley 40/2015 prevé un funcionamiento de los órganos de cooperación en tres niveles: conferencias (nivel político, ministro y sus homólogos), comisiones sectoriales (niveles superiores) y grupos de trabajo (niveles directivos). En los informes del ministerio competente en política territorial se reconoce expresamente dicho influjo: «El funcionamiento del sistema de conferencias sectoriales y sus órganos preparatorios reproduce de alguna manera el método de trabajo de los Consejos Ministeriales en la Unión Europea, con un debate técnico inicial que se va concretando y convirtiendo en decisión política conforme la propuesta prospera y su contenido, una vez concretado, es asumido por las partes»^[41].

Sin ese reconocimiento explícito, pero de forma implícita, la influencia europea se percibe también en las funciones de las conferencias sectoriales, en concreto en la novedad de atribuir a las conferencias sectoriales la función de ser informadas «sobre anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable.» (art. 148). Dicha previsión se pensó ante la ausencia de canales en el Estado autonómico apropiados para hacer efectiva la adopción del protocolo de subsidiariedad de la Unión europea, pues los Parlamentos autonómicos pueden emitir un dictamen sobre una iniciativa legislativa europea, pero no sobre un proyecto normativo estatal (‍Pérez Medina, 2020: 68).

2.1. De «… y mejorando la cooperación entre administraciones» en clave de unidad de mercado…[Subir]

Las referencias a la cooperación han estado presentes desde el primer PNR en el primer semestre en 2011 hasta su substitución en 2024 por el Plan Fiscal Estructural^[42]. Los documentos europeos hablan indistintamente de cooperación y coordinación, sin que el término coordinación sea utilizado en el sentido jurídico-constitucional interno que tiene en España como título competencial del Estado central. En perspectiva temporal, en los primeros PNR (2011-‍2017), la ausencia de cooperación se presenta como un obstáculo en algunos sectores^[43] y, correlativamente, se propone «impulsar», «fomentar» «reforzar», «fortalecer» o «mejorar» la cooperación y coordinación para llevar a cabo los objetivos propuestos^[44].

La cooperación adquiere un papel in crescendo en los planes a partir de 2014. En particular, la aprobación de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado y la eliminación de duplicidades sitúan a la cooperación a través de conferencias sectoriales y los soportes informáticos a través de sistemas de información integrados en un lugar central de los PNR como refuerzo de la planificación conjunta^[45]. Además de invocaciones genéricas sobre el compromiso de fortalecer la cooperación, los órganos para hacerla efectiva emergen en los PNR. El instrumento que aparece con más recurrencia en ese diálogo a partir de 2012 son las conferencias sectoriales como mecanismo para dar cumplimiento a recomendaciones del Consejo en políticas activas de empleo, educación y, sobre todo, mercado interior^[46].

Hasta ese momento, la Unión había hecho referencias a los déficits de la cooperación interna en los considerandos de las recomendaciones. En 2018 y 2019, se produce un primer punto de inflexión: por primera vez, las recomendaciones específicas para España incluyen de forma expresa la mejora de la cooperación y se erigen en uno de los ítems sobre los que España debe proponer a la Comisión medidas y la Comisión evaluarlos. En 2018, la Unión solicita a España avanzar en la aplicación de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, velando para que las normas de todos los niveles de gobierno «estén en consonancia con los principios de esta Ley, y mejorando la cooperación entre las administraciones» (REP 2018.3.2, la cursiva es nuestra)^[47].

Un año después, la Unión Europea volvió a reiterar la necesidad de fortalecer la cooperación en la aplicación de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado: «El papel de las conferencias intersectoriales se está reforzando lentamente, pero es necesaria una cooperación más fuerte y sostenida entre el Gobierno nacional y los gobiernos autonómicos para mejorar la aplicación de la citada ley»^[48]. En ámbitos como educación se llegó a señalar la contradicción de proponer como medidas de cumplimiento la intervención de una conferencia sectorial si «en los últimos años apenas se han celebrado reuniones»^[49]. De nuevo, la recomendación específica para España fue avanzar en la aplicación de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, para garantizar avances normativos en la aplicación «y mejorando la cooperación entre las administraciones» (REP 2019.4.2)^[50].

2.2. …a «mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno»[Subir]

En 2020, se produce un nuevo punto de inflexión y no solo a causa de la pandemia por COVID-19 en marzo. En el Informe sobre España de la Comisión Europea, de 26 de febrero de ese año, previo a la declaración de la pandemia, no se limita a poner de manifiesto la necesidad de mejorar la cooperación en distintos sectores y en la unidad de mercado, sino que con carácter general se afirma: «Una coordinación reforzada y sostenida entre las administraciones nacionales, autonómicas y locales permitiría aplicar las políticas con mayor eficacia. […] Es fundamental la coordinación entre los gobiernos nacionales y autonómicos, que sigue planteando dificultades en varios campos contemplados en las REP»^[51]. En el caso de subvenciones, la Comisión se apoya en documentos nacionales, en concreto de la Autoridad de Responsabilidad Fiscal (AIReF), para fundamentar su posición: «Los mecanismos de coordinación interadministrativa (que implican el uso de conferencias sectoriales) son bastante ineficaces […]». También sugirió mejoras en las conferencias sectoriales, «haciéndolas más participativas y especializadas, en lugar de limitarlas a la distribución de fondos desde el Gobierno central a los gobiernos autonómicos»^[52].

La Comisión no vio avances significativos en la mejora de la cooperación entre Administraciones en la aplicación de la legislación sobre unidad de mercado (REP 2019.4.2)^[53]. La Recomendación Específica para España del Consejo, de 20 de julio de 2020, ya declarada la pandemia, dio un paso más y recomendó a España que tomara medidas para «mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno» (REP 2020.4.1)^[54]. Por primera vez, entre las recomendaciones específicas dirigidas a España se recoge de forma explícita y autónoma, sin vinculación a un ámbito concreto, la mejora de la coordinación en el Estado autonómico.

Con ello, España ha tenido que rendir cuentas sobre el cumplimiento de dos recomendaciones específicas de la Unión Europea dirigidas a nuestro país para mejorar la cooperación y la coordinación doblemente: en un ámbito, la unidad de mercado (REP 2019.4.2, que asume la REP 2018.3.2); y con carácter general, sin adscripción temática (REP 2020.4.1). En el primer caso, España ha propuesto la creación de una Conferencia Sectorial de Mejora Regulatoria y Clima de Negocios. En el segundo caso, los remedios españoles para mejorar la coordinación entre los diferentes de niveles de gobierno han consistido en aportar magnitudes cuantitativas, ya sea sobre totales de reuniones de la Conferencia de Presidentes y las conferencias sectoriales, ya sea sobre la creación de nuevas conferencias sectoriales (las conferencias sectoriales para la Agenda 2030, Reto Demográfico, Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación, una conferencia específica para el PRTR).

En 2021, junto a la anual presentación en abril del PNR, España también envió el PRTR, el 16 de julio. La Comisión valoró y publicó en un solo documento las propuestas de España^[55]. Allí se deja constancia del vínculo entre las recomendaciones específicas en el marco de los PNR y el PRTR: «Se espera que el PRTR de España contribuya a abordar el importante subconjunto de retos que se señalan en las recomendaciones específicas por país —junto con sus aspectos fiscales—, dirigidas a España en el contexto del Semestre Europeo»^[56].

El PRTR se presenta, así, sin solución de continuidad respecto a las recomendaciones específicas previas que acoge, pero refuerza con una intensidad antes no vista, ni por el tipo de medidas internas propuestas ni por las consecuencias europeas que se asocian al cumplimiento de ellas por España. Hasta el PRTR, las medidas sobre mejora de la cooperación presentadas por España en los PNR se han evaluado reiteradamente como avances limitados (vid. tabla 4), mientras la mayoría de las medidas propuestas españolas en otros sectores habían merecido para la Comisión la evaluación de «algunos avances» (sobre un 79 %)^[57].

3.1. Reformas comprometidas: la medida estrella, «refuerzo de la cooperación interterritorial mediante la reforma de la Ley 40/2015 y otros instrumentos de desarrollo»…[Subir]

El PRTR propone diez políticas palanca, cada una con líneas de acción (los llamados componentes) asociados a reformas e inversión. La terminología del Plan diferencia entre hitos y objetivos para evaluar el progreso del cumplimiento de las reformas e inversiones propuestas por España: «Los hitos tienen carácter cualitativo, mientras que los objetivos son aquellos logros que se producen a nivel cuantitativo»^[60]. La mejora de la cooperación y de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno aparece como hito en varios componentes, lo que da muestra de su transversalidad para llevar a cabo políticas sectoriales y de la ubicuidad que van a tener los mecanismos cooperativos para llevarlas a cabo.

Por un lado, la cooperación aparece como instrumento de varias políticas palanca (I. Agenda urbana y rural, lucha contra la despoblación y desarrollo de la agricultura; V. Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperación del turismo; VII. Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades). En este caso, la cooperación se propone como una medida no normativa para la ejecución de las reformas en ámbitos con incidencia en competencias autonómicas. Entre las medidas se enumeran, de nuevo, la creación de nuevas conferencias sectoriales (así, la Conferencia Sectorial del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional o sobre Reto Demográfico, ya previstas también en los PRN), o la intervención de la conferencia sectorial del ramo en estrategias nacionales o planes, como muestra de participación territorial (por ejemplo, en el caso del Plan de Sostenibilidad Turística o la Estrategia de Polinizadores). Asimismo, se recurre a los convenios de colaboración entre los ministerios y las CC. AA., otro de los instrumentos jurídicos utilizados en la ejecución del PRTR (p. ej., el programa Educa Digital)^[61].

Por otro lado, y este es el punto central, el refuerzo de la cooperación aparece específicamente como objeto central de la política «Una Administración para el siglo xxi» (IV) dentro del competente relativo a la Modernización de las Administraciones Públicas (Componente 11). En este caso, la cooperación no es ya un instrumento de realización del PRTR por sectores, sino como objetivo en sí mismo. El PRTR prevé en este punto el compromiso de reforzar la cooperación y cooperación entre los distintos niveles de gobierno que ha confirmado el anexo de la Decisión de Ejecución del Consejo correspondiente a 2021 y tras su revisión en 2023 y 2024^[62]:

El compromiso de reformar la Ley 40/2015 en el PRTR desarrolla así las recomendaciones previas de la Unión, pero la novedad radica en que, por primera vez, España se compromete a impulsar la cooperación territorial con medidas normativas, con indicación de dónde, cuándo y cómo.

El dónde representa un giro copernicano en la regulación de la cooperación en el Estado autonómico. Se menciona de forma expresa el «refuerzo de la cooperación interterritorial mediante la reforma de la Ley 40/2015 y otros instrumentos de desarrollo»^[64]. Se trata de algo insólito hasta el momento: España asume ante la Unión Europea la reforma de la Ley 40/2015, el cuerpo legal donde se regulan las relaciones de cooperación entre el Estado y las CC. AA.

La regulación de la cooperación escala a problema estructural que se trata con a remedios coercitivos doblemente: en el derecho la Unión, una decisión de ejecución ratifica las medidas españolas positivamente, mientras que, en el derecho interno, la condicionalidad de la recepción de los fondos europeos incorpora una obligación de reforma de una ley nacional con el compromiso de su entrada en vigor en un plazo máximo, al prever «la implementación de esta medida estará terminada a más tardar el 31 de diciembre de 2024»^[65].

Ello incluye también el cómo de esa reforma a través de tres vías: primero, potenciar la Conferencia de Presidentes mediante un Secretariado permanente; segundo, impulsar las conferencias sectoriales con la promoción de conferencias multisectoriales, la introducción de planes de actuación plurianuales en las conferencias sectoriales y la clarificación de la obligatoriedad de sus acuerdos en la toma de decisiones; y, tercero, la creación de una plataforma de colaboración para impulsar los mecanismos de cooperación interadministrativa. Una conferencia ad hoc, la Conferencia Sectorial para el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia asume el seguimiento de la ejecución del plan (vid. tabla 4).

3.2. … y compromisos cumplidos: el paquete de reformas aprobado[Subir]

La norma más importante en rango y la primera en ser adoptada para reforzar la cooperación mediante la reforma de Ley 40/2015 es el Real Decreto Ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de Respuesta a las Consecuencias Económicas y Sociales de la Guerra en Ucrania (disposición final vigésima segunda).

Desde el punto de vista formal, merece destacarse que la Ley 40/2015, que en su día fue aprobada por el procedimiento de urgencia, se modifica ahora mediante un decreto ley. Llama la atención que una norma tan importante como la ley que regula el diálogo entre Gobiernos y sus Administraciones a través de los instrumentos de cooperación se modifique mediante una norma del Gobierno con rango de ley al amparo de extraordinaria y urgente necesidad. Desde el punto de vista material, el refuerzo de la cooperación que propone la modificación de la Ley 40/2015 consiste en una reforma de las técnicas para hacer efectivo el deber de colaboración mediante el desarrollo de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas para facilitar las relaciones y el soporte electrónico de los órganos de cooperación (art. 142 c)) y cuyo desarrollo se remite a la vía reglamentaria (disposición adicional trigésima).

En orden cronológico, el siguiente paquete de medidas que dan cumplimiento a los compromisos asumidos por España han sido tres normas reglamentarias. La primera de ellas es la Orden TER/257/2022, de 29 de marzo, por la que se dispone la publicación del Reglamento de la Conferencia de Presidentes, donde se regula la Oficina de la Conferencia de Presidentes. Sin mención en este reglamento de su vinculación con el PRTR, a través del mismo se da cobertura al refuerzo comprometido de esta conferencia con una suerte de secretariado permanente^[66]. Por su parte, en el Real Decreto 440/2024, de 30 de abril, sobre Criterios de Funcionamiento de las Conferencias Sectoriales, y en la Orden PJC/385/2024, de igual fecha, por la que se crea la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas, figura de forma expresa su adopción en el marco del PRTR. Ambas normas se aprueban con base en el título competencial 149.1.18 CE, bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

A través del Real Decreto 440/2024, de 30 de abril, sobre criterios de funcionamiento de las conferencias sectoriales, se da cumplimiento a otros compromisos del PRTR para impulsar este órgano de cooperación relativos a: permitir la creación de conferencias multisectoriales; detallar los procedimientos de toma de decisiones en las conferencias sectoriales, incluso cuando generen acuerdos de cumplimiento obligatorio; prever la elaboración, aprobación y publicación obligatorias de los objetivos políticos plurianuales y de los indicadores de resultados, así como mecanismos transparentes de seguimiento y evaluación^[67].

Para ello, esta norma reglamentaria aborda aspectos organizativos. Un punto particularmente relevante es el relativo a la concreción de la toma de decisiones en actas y certificaciones. Se trata de un aspecto donde aflora de nuevo la preocupación del poder central por clarificar los efectos de la decisión tomada en conferencias sectoriales y «las Administraciones públicas para las que resulte vinculante en cada caso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre» (art. 2.2), una remisión a la vinculación jurídica a la exigibilidad jurisdiccional prevista legalmente.

La norma regula también las conferencias multisectoriales, en particular el proceso de toma de decisiones. Este tipo de reuniones de dos o más conferencias sectoriales ya existía en la praxis cooperativa para atender la transversalidad de problemas que superan un sector y guarda paralelismos en el modelo de la Unión donde en el sistema de consejos ministeriales «se prevén, y de hecho se llevan a cabo también, reuniones conjuntas de distintas formaciones del Consejo de la Unión Europea»^[68]. Otros extremos regulados son la planificación de la actividad de las conferencias sectoriales, con objetivos plurianuales, indicadores de resultados, publicidad y mecanismos transparentes de seguimiento y evaluación, extremos de mejora vinculados a las subvenciones y que recuerdan la función más habitual de las conferencias sectoriales como sede de distribución de fondos^[69].

A través de la Orden PJC/385/2024 se regula reglamentariamente la plataforma Cooper@, la única modificación de la Ley 40/2015 en el marco del PRTR. La creación con base legal y desarrollo reglamentario es otro de los compromisos asumidos por España y evaluados positivamente por la Unión Europea para reforzar la cooperación: «Establecer la interconexión e interoperabilidad interadministrativas digitales entre las plataformas informáticas de la Administración central y regional»^[70]. Dicha plataforma se crea con la finalidad de promover un «funcionamiento más eficiente» de la Conferencia de Presidentes, su Comité Preparatorio, las conferencias sectoriales, las comisiones sectoriales y sus grupos de trabajo (art. 1.2). Se adscribe a la Secretaria de Estado de Política Territorial u órgano equivalente, por tanto, al Estado central.

Con una pretensión aparentemente inocua como espacio virtual de encuentro, de ordenar recursos informativos para maximizar la gestión de estos órganos de cooperación bajo la idea de las virtudes del trabajo colaborativo (agendar reuniones, remitir órdenes del día y documentación, elaborar listados de participantes) y de la gestión de recursos informativos (en sí misma y para recopilación de datos para estadísticas), llama la atención el siguiente tenor: «Las comunidades autónomas y las entidades locales que formen parte de estos órganos utilizarán los medios puestos a su disposición a través de Cooper@, para la realización de actuaciones de trabajo colaborativo y la celebración de encuentros y reuniones» (art. 1.3).

Ese «utilizarán» sugiere una obligación para los entes territoriales que avista de la creación de un eventual poder coordinador en favor del Estado a través del título de las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas. Con base en esta competencia se ha fundamentado la intervención normativa del Estado central de toda la regulación de la cooperación en el Estado autonómico. Como se vio, el Tribunal Constitucional admitió la constitucionalidad de un sistema obligatoria de intercambio de información en la Ley de Garantía de Unidad de Mercado al existir un título competencial con competencias de coordinación a favor del Estado —ordenación general de la economía—, que no concurre en este caso. El título sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas ha sido interpretado de forma extensiva por el Alto Tribunal, pero no deja de ser un título controvertido para regular este tipo de relaciones.

2.1. La Unión Europea, solución…[Subir]

La Unión ha demostrado que puede mejorar la cooperación en el Estado autonómico. La articulación de la participación de los entes territoriales en Europa es una tarea que ha asumido cada Estado aprovechando su instrumental y su tradición cooperativa, pero que también ha promovido el derecho europeo. Hay dos casos paradigmáticos. Por un lado, el Tratado de Maastricht, al abrir la puerta a la participación de un representante regional en el Consejo que pudiera comprometer los intereses del conjunto del Estado, ha facilitado la participación directa y ha dado visibilidad a las regiones en Bruselas. Por otro, la cooperación interna se impulsa desde el derecho europeo, tanto en la dimensión normativa, a través del principio de subsidiariedad llamado a movilizar a los entes territoriales, como en la dimensión financiera, a través del principio de partenariado en la programación de desarrollo regional, que no sería posible sin la previa concertación a nivel interno en los sistemas políticamente descentralizados (‍Palermo y Kössler, 2017: 24-‍25).

En el Estado autonómico, la participación autonómica en asuntos europeos ha provocado mejoras en la cooperación interna, en concreto una reactivación de la cooperación vertical en sectores y una multilateralidad más efectiva con limitaciones. Por lo pronto, las conferencias sectoriales claramente europeizadas funcionan de forma estable, se reúnen previamente al Consejo Europeo, cuyo calendario ha generado una dinámica de deferencia del ministro que convoca a los órganos de cooperación previamente a su asistencia a la reunión de Bruselas, y con la maquinaria en funcionamiento, el nivel técnico se potencia con una mejor organización y funcionamiento internos.

Pero se trata de una cooperación de nuevo limitada básicamente a lo financiero. La dimensión financiera de las conferencias sectoriales y de los convenios verticales como instrumentos de territorialización de subvenciones surge en el Estado autonómico para articular el spending power del poder central con participación de las CC. AA. cuando hay afectación de competencias autonómicas. En el caso de fondos europeos, el principio de partenariado del derecho europeo a tres bandas, Unión Europea, Estado y entes territoriales, ha desarrollado la cooperación vertical en España porque obliga al poder central a presentar planes en los que debe contar con las CC. AA. para obtener cofinanciación comunitaria^[71]. Ello representa un mayor margen de negociación para las CC. AA., que se saben necesarias para que el poder central obtenga los fondos y cumpla ante Bruselas (‍García Morales, 2009: 62).

Las conferencias sectoriales se prevén como la sede no solo de participación en la fase ascendente, sino descendente. Más allá de ser un espacio para la información sobre anteproyectos y proyectos de normas estatales y autonómicas, la cooperación normativa en dicha sede es mínima, como demuestra el ínfimo número de proyectos de normativos de trasposición sometidos a consulta de las CC. AA. en estas conferencias (‍Pérez Medina, 2009: 341-‍342)^[72]. Hace unos años, este tema era uno de las grandes cuestiones de la integración europea en el Estado autonómico^[73]. Hoy las CC. AA. parecen haber renunciado a una trasposición de directivas que realiza el Estado con sus títulos transversales (‍González Pascual, 2013: 19). Quizá por ello no han funcionado las previsiones que abrió la Ley 40/2015 para convertir a las conferencias sectoriales en una sede de participación autonómica en el procedimiento de elaboración normativa y como canal para articular el principio de subsidiariedad.

El proceso de integración que conlleva en todos los sistemas políticamente descentralizados el incremento de la cooperación ha apuntalado en el caso español la única cooperación formalizada existente, la relación vertical sin la dimensión horizontal, pues no ha movilizado al sector subestatal en orden a desarrollar una autocoordinación formal entre los entes territoriales. Particularmente, la participación directa de las CC. AA. en la Unión, con dinámicas de rotación entre CC. AA., exige esa autocoordinación entre ellas. Las conferencias sectoriales verticales son el único canal existente, pero no el más adecuado para esos fines. Si esa autocoordinación existe, es a través del canal informal con la consiguiente falta de formalización de esa posición y la opacidad sobre este punto. En un país tan dado a reglamentar la cooperación, podrían intensificarse los contenidos procedimentales de los reglamentos de las conferencias sectoriales que superen la concertación verbal o por meros correos, sistemas flexibles, pero poco transparentes e insuficientes como método de análisis de una propuesta europea.

El resultado de todo ello es que el proceso de integración ha servido para romper inercias, claramente en el caso de la falta de convocatoria, o de convocatoria esporádica, con todo lo que ello implica para una mejor organización y actividad de una conferencia. Sin embargo, no ha conseguido ampliar las funciones de las conferencias sectoriales, más allá de ser repartidoras de fondos, ni ha servido para crear órganos de cooperación y/o dinámicas horizontales formalizados ni para extrapolar sus buenas prácticas a otras conferencias por un deseable efecto de emulación.

2.2. … y problema[Subir]

La Unión se ha convertido en un actor inesperado de desarrollo de las relaciones de cooperación en España a través de una segunda puerta más allá de la participación de las CC. AA. en asuntos europeos: la cooperación ha entrado en los objetivos de la gobernanza económica de la Unión a través de los PNR en el contexto del Semestre Europeo y, sobre todo, a través de un instrumento comunitario de ayuda financiera temporal, el PRTR, con una condicionalidad que obliga a España a realizar reformas a través de un acto de la Unión.

España ha convertido la necesidad de reforzar, impulsar y mejorar la cooperación en los PNR y en el PRTR muchas veces más en un mantra que en identificar déficits principales. Sin ello, no se aciertan los remedios. La Unión ha atinado al recordar a España déficits como la ausencia de reuniones periódicas o la limitación funcional de las conferencias sectoriales reducidas al reparto territorial de dinero, sin desplegar su potencial como sedes de participación territorial en políticas más amplias. Sin embargo, desde el respeto al principio de autonomía institucional, la Unión ha evaluado los remedios que propone España en el PRTR positivamente. Dichas medidas no se dirigen a solucionar problemas centrales, pero proponen reformas viables y realistas para realizar en el periodo de tiempo marcado por la Unión.

El impacto del PRTR en la cooperación supera con creces por ahora a cualquier otra medida relacionada con el proceso de integración. Es preciso disociar dos efectos distintos del PRTR: por un lado, su incidencia en la dimensión financiera de la cooperación; por otro, su impacto en el mapa de órganos de cooperación así como en el régimen jurídico de la cooperación.

Con relación al primer extremo, su incidencia en la dimensión financiera de la cooperación, el PRTR ha comportado la llegada a España de ingentes cantidades de dinero que han representado un renacimiento de la principal función de las conferencias sectoriales en la praxis, el reparto de fondos en este caso de origen europeo. El Estado central necesita a las CC. AA. para gastar ese dinero, lo que se ha traducido en una integración en la agenda de los ministerios de la convocatoria de las conferencias sectoriales para informar sobre el PRTR y para distribuir entre las CC. AA. los fondos Next Generation en ámbitos con incidencia en las competencias autonómicas. Las conferencias sectoriales son la sede para la territorialización de créditos presupuestarios internos y de fondos europeos, tanto en la política cohesión como ahora con el PRTR, que luego se instrumenta a través de convenios de colaboración entre el poder central y las CC. AA. (‍Díez Sastre y Marco Peñas, 2024: 68-‍79).

Con la crisis económica de 2008, la dimensión financiera de la cooperación había perdido la relevancia que tuvo en el Estado autonómico —propiamente había desaparecido—, salvo en el caso de los fondos europeos. La transversalidad del PRTR y lo abultado de su importe han revitalizado a las conferencias sectoriales y así se refleja en el panorama de la actividad convencional entre el Estado y las CC. AA., donde los convenios verticales vuelven a tener un contenido financiero con cantidades relevantes^[74]. A más dinero en sectores de competencia de las CC. AA., de nuevo, aparece un viejo conocido en los sistemas políticamente descentralizados: el riesgo de invasión competencial por la vía de la cooperación financiera.

Más allá de ello, el PRTR tiene impacto en el mapa de órganos de cooperación y en el régimen jurídico de la cooperación en el Estado autonómico. En el primer caso, con la creación de nuevas conferencias sectoriales. Desde 2020 se han creado seis nuevas conferencias sectoriales, de las cuales, cuatro de ellas, se crean en cumplimiento de las Recomendaciones específicas dirigidas a España en el Semestre Europeo y del PRTR^[75]. Se trata de las conferencias sectoriales de Agenda 2030, Reto Demográfico, Sistema de Cualificaciones y Formación Profesional para el Empleo (posteriormente denominada de Formación Profesional para las Personas Trabajadoras), y Mejora Regulatoria y Clima de Negocio (anterior Consejo para la Unidad de Mercado).

La Conferencia Sectorial del PRTR se ha creado mediante un decreto ley, de nuevo una intervención normativa a través de una norma del Gobierno con rango de ley. La creación de esta conferencia sectorial no es una obligación jurídica contraída a través del PRTR, sino una consecuencia de la aplicación del Plan, donde desempeña un papel central como «el órgano de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas para canalizar adecuadamente la participación de éstas en los proyectos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y establecer mecanismos y vías de cooperación y coordinación en la implementación del Plan»^[76].

El resultado es un incremento del ya de por sí elevado número de conferencias sectoriales, sin parangón entre los países de nuestro entorno, muchas de las cuales no reúnen. Esa dinámica se detecta en algunas de las nuevas conferencias sectoriales creadas a raíz de compromisos con la Unión, que no llegan a convocarse con la periodicidad anual prevista ex lege.

Las obligaciones jurídicas de cambios normativos en el régimen de la cooperación en leyes y otras normas reglamentarias representa un cambio de paradigma en el fundamento de la intervención normativa de la cooperación. Regular mediante leyes la cooperación forma parte ya del ADN de las relaciones intergubernamentales del Estado autonómico. Es un elemento de su idiosincrasia en el microcosmos de este tipo de relaciones en los países federales u políticamente descentralizados.

La cooperación autonómica se ha convertido en un sector hiperregulado, más aún tras el impacto del PRTR. En casi medio siglo de Estado autonómico, desde el inicio, las leyes han intervenido en la cooperación y no han servido para solucionar sus déficits. En España hay una tradición legalista de la cooperación, pero el derecho no puede resolver un problema que no es jurídico. Con el PRTR, al riesgo de invasión competencial por la vía de la cooperación financiera en ámbitos de las CC. AA. se suma el recelo de centralización a través de reformas normativas que fortalecen el poder del Estado central mediante su papel en la dirección y organización de las conferencias sectoriales y, sobre todo, a través de la digitalización. No en vano, la reforma legal de la Ley 40/2015 comprometida ante Europa es la regulación de la plataforma Cooper@. La obligación de utilizarla por las CC. AA. suscita una coordinación del Estado ex lege a través de aplicaciones informáticas con una base competencial controvertida.

La tradición española sobre la cooperación no solo muestra el recurso a la intervención normativa como solución de los problemas en este ámbito, sino que la densidad regulatoria va a más. No solo materialmente es un motivo de reflexión la evolución de la intensidad normativa, sino cuál es la base regulatoria. La cooperación regula el diálogo entre Gobiernos: por más que las leyes hablen de Administraciones y de relaciones administrativas, estamos ante relaciones intergubernamentales, instrumento donde se reúnen miembros de Gobiernos. Llama la atención y cuestiona el éxito de las medidas normativas que la ley que regula ese diálogo territorial, pero también su reforma y sus normas de desarrollo, se apruebe mediante procedimientos y fuentes del derecho con un debate es mínimo en sede intergubernamental y parlamentaria.