LA COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN EN EL ESTADO AUTONÓMICO. PERSPECTIVA HISTÓRICA Y CONCEPTUAL^[1]

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Los principios de coordinación y cooperación son esenciales para el correcto funcionamiento de cualquier Estado políticamente descentralizado. Ambos se fundamentan en el principio de solidaridad o lealtad federal y su emergencia histórica se produce con el tránsito del Estado liberal al Estado social. Desde esta óptica, el objeto de esta contribución es precisar el significado y alcance jurídicos de dichos principios en el marco de nuestro Estado autonómico.

Para tal fin, comenzaremos poniendo de manifiesto la existencia de dos modelos o tipos ideales de federalismo, el dual y el cooperativo, para analizar después el principio de solidaridad —lealtad federal— como fundamento del principio de cooperación. Con esas premisas abordaremos después el examen del principio de cooperación, distinguiendo en él una doble dimensión: deber de colaboración en sentido estricto y ejercicio mancomunado de las propias competencias. El principio de coordinación guarda conexión con aquel, pero ofrece una sustantividad propia en cuanto que, como recuerda el Tribunal Constitucional, en el caso de las relaciones de coordinación «las administraciones afectadas no están en situación de igualdad, pues hay una que coordina y otra u otras coordinadas» (STC 214/1989). La coordinación —a diferencia de la cooperación— se configura como una competencia específica del poder central en relación con determinadas materias.

Una vez expuesto el significado de los citados principios, dedicaremos un epígrafe a la relación existente entre los principios de cooperación y autonomía para subrayar la función de garantía de la segunda que desempeña el primero. Finalmente, nos limitaremos a dejar brevemente apuntadas las carencias de nuestro marco constitucional en relación con el desarrollo de estos principios y, en consecuencia, a insistir en la necesidad de llevar a cabo una reforma de la constitución territorial cuyo objetivo principal consista en desarrollar el principio de cooperación.

II. LA FORMA DE ESTADO Y EL PRINCIPIO COOPERATIVO[Subir]

Dejando a un lado la controvertida cuestión relativa a si el Estado autonómico es o no un Estado federal, en la medida en que se ha producido una evidente confluencia entre los federalismos y regionalismos hacia fórmulas organizativas tan parecidas que es difícil distinguirlas, el estudio del modelo federal (la evolución de la forma de Estado) nos reporta algunas lecciones de interés^[2]. Una de ellas es la existencia de dos tipos de federalismo, el federalismo dual y el federalismo cooperativo. La lección es de interés porque sus enseñanzas pueden trasladarse a nuestro Estado de las autonomías para situarlo en la senda del «autonomismo cooperativo»^[3].

No pretendemos, por tanto, establecer las diferencias que existen entre el Estado federal clásico y otras formas de descentralización. Además, es preciso reconocer que existen diversas modalidades de federalismo. Lo que a nuestro tema interesa es la distinción de dos modelos fundamentales: el federalismo dual y el federalismo cooperativo. Convendría apuntar de inicio, de forma sumaria, que en las últimas décadas, como consecuencia de la devolución de competencias del Estado a la sociedad —llamada coloquialmente neoliberalismo— numerosos autores norteamericanos han venido hablando de federalismo competitivo, una categoría que, si bien no ha tenido expresión en prácticas cooperativas horizontales y verticales que se siguen produciendo, puede dar réditos desde el punto de vista teórico. Así, por un lado, se ha señalado que la cooperación entre centro y periferia siempre ha tenido una dimensión material o económica. En el caso español, por ejemplo, los numerosos convenios entre el Estado y las comunidades tuvieron como objetivo satisfacer inicialmente la suficiencia financiera de estas últimas. Por eso, la cooperación hoy tiene un sesgo político distinto que se proyecta en subvenciones condicionadas (‍Sáenz Royo, 2013). Por otro lado, también en nuestro caso, la competencia entre comunidades autónomas puede engarzar con el componente evolutivo del principio dispositivo y la tradición bilateral que ha caracterizado al sistema de cooperación (‍Miguel Bárcena, 2010).

El federalismo clásico (dual federalism) implica una rígida separación vertical de poderes. En él subyace una filosofía política de «compartimentos estancos». Existen dos campos de acción del poder perfectamente delimitados y sin ningún tipo de vinculación entre ellos: el del Gobierno central y el de los Gobiernos de los estados. El federalismo cooperativo (new federalism), por el contrario, trata de superar la técnica de la separación formal y absoluta de competencias, evitando centrar su atención en la división constitucional de la autoridad entre el Gobierno central y los Gobiernos de los estados, y resaltando la actual interdependencia y la mutua influencia que cada nivel de gobierno es capaz de ejercer sobre el otro. En pocas palabras, el federalismo dual responde a la idea de independencia y el federalismo cooperativo a la de interdependencia.

La opinión común es que el federalismo dual constituye el primer momento en el proceso evolutivo del Estado federal (‍Tajadura y Miguel Bárcena, 2014). En ese primer momento existían ya algunas técnicas de cooperación primarias y puntuales, como era el caso de las concesiones dinerarias desde la Federación a los estados en Estados Unidos, denominadas grant-in aid, y técnicamente consideradas federal intergovernmental transfers (‍Sáenz Royo, 2014: 78). En cualquier caso, tanto en los propios Estados Unidos como en la República Federal de Alemania, por citar dos casos paradigmáticos, las técnicas del federalismo cooperativo se terminan imponiendo y generalizando a la filosofía que representa el federalismo dual y ello porque aquel responde mejor que este a los problemas actuales^[4]. El federalismo cooperativo vigente en Alemania o Estados Unidos se ha caracterizado por el entrecruzamiento de las competencias del poder central y las de los poderes territoriales, que conduce a la Federación y a los estados a actuar cada vez más de forma conjunta, mediante acuerdos en los que diseñan un modelo de actuación común que luego será ejecutado por actos de la Federación o de los estados en función de la titularidad de la concreta competencia que se ejerza en cada caso.

Las ventajas que el federalismo cooperativo presenta para el funcionamiento de cualquier Estado compuesto son claras^[5]. En primer lugar, la facilidad que para el ejercicio de las funciones administrativas proporciona un sistema caracterizado por una comunicación fluida entre todas sus instancias territoriales y en el que resulta frecuente el logro de acuerdos. En segundo lugar, «el federalismo cooperativo permite ampliar el campo de acción autonómico, al hacer posible su participación en decisiones y competencias en las que realmente no cabe ir más allá, pues no podría otorgársele su titularidad completa, con lo que se consigue, a la vez ese mínimo de uniformidad y de centralización que se considera en un cierto momento necesario» (‍Bocanegra y Huergo, 2005:140; ‍Muñoz Machado, 1982: 219 y 220).

Así las cosas, este federalismo cooperativo presenta dos manifestaciones fundamentales:

— Una dimensión vertical: el federalismo cooperativo vertical. Con esta fórmula nos referimos al sistema de relaciones que se pueden producir entre el Estado federal o compuesto, por un lado, y los estados miembros o regiones, por otro. Este sistema puede estar institucionalizado, constitucionalizado incluso, o bien carecer de apoyos jurídicos formales y basarse en la mera praxis política.

— Una dimensión horizontal: el federalismo cooperativo horizontal. La fórmula alude al sistema de relaciones que se producen entre los estados miembros. En relación con él, la cuestión fundamental reside en si el poder federal puede o no intervenir en este sistema y, en caso afirmativo, cuál debe ser el grado de su intervención. Por regla general suele aceptarse que el Gobierno federal o central asuma un papel de garante de este tipo de relaciones. También aquí podemos distinguir entre relaciones informales e institucionalizadas.

El principio de cooperación se impone entonces en la mayoría de los Estados descentralizados (‍Croisat, 1994: 103), también en el nuestro: «El federalismo cooperativo —escriben Bocanegra y Huergo— es un fenómeno de la práctica, fáctico, que se superpone a una realidad normativa en la que solo existen dos niveles de gobierno, el estatal y el autonómico, y no tres (con uno mixto), y en la que, por tanto, las competencias están atribuidas en cada caso al Estado o a las comunidades autónomas, que después deciden, a partir de sus respectivas titularidades optar por una actuación conjunta» (‍Bocanegra y Huergo, 2005: 136).

III. EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD[Subir]

El principio de solidaridad constituye, en nuestra opinión, el fundamento del principio de cooperación en sus dos manifestaciones: deber general de colaboración y régimen mancomunado para el ejercicio de las competencias. Por lo que se refiere a la dimensión interterritorial de la solidaridad, su naturaleza de deber jurídico ha sido subrayada tanto por la doctrina como por la jurisprudencia constitucional. Así, entre las diversas hipótesis hermenéuticas sobre el significado de la solidaridad en el seno de nuestro Estado autonómico, la doctrina ha señalado las siguientes:

Albertí Rovira (‍1984) expuso tempranamente la dimensión jurídica del principio de solidaridad. Partiendo de un profundo conocimiento del federalismo comparado en general, y del alemán en particular, precisó el contenido del deber jurídico en que la solidaridad consiste: «El contenido esencial de este deber consiste en la exigencia de que cada instancia pondere y respete en su actuación los intereses generales del conjunto, así como los intereses legítimos de las otras partes» (‍Albertí Rovira, 2001)^[7]. De aquí se deduce con facilidad el doble contenido de la solidaridad como deber jurídico.

Por un lado, y en sentido positivo, el deber de solidaridad se identifica con el deber de colaboración o auxilio, esto es, con la obligación que incumbe a todas las instancias territoriales de poder de prestar auxilio a las demás para el ejercicio de sus propias responsabilidades (‍Jiménez Blanco, 1985: 245-‍255)^[8]. Viene exigida por la circunstancia de que, en ocasiones, el correcto ejercicio de una competencia propia requiera la actuación de otra instancia^[9]. La existencia de esta obligación ha sido subrayada por el Tribunal Constitucional y se encuentra recogida en la legislación vigente. De ella ha dicho el Alto Tribunal que se trata de un deber general «que no es menester justificar en preceptos concretos» pues «se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución»^[10]. En nuestra opinión es una manifestación jurídica del principio de solidaridad.

Por otro lado, y en sentido negativo, el deber de solidaridad se configura como un límite a la actuación legítima de las diferentes instancias territoriales de poder. La solidaridad opera, así, como un límite negativo al ejercicio de las propias competencias^[11]. «La solidaridad —escribe Albertí Rovira (‍2001:138)— constituye un límite negativo de la discrecionalidad de que disponen las partes en la actuación de sus propios y respectivos poderes, límite que no podrán traspasar sin que tal actuación pueda ser considerada ilegítima. Cada instancia ejerce su poder independientemente, pero con una discrecionalidad limitada». La existencia de este límite, y la posibilidad de llevar a cabo un control del respeto al mismo, ha sido puesta de manifiesto también por nuestro Alto Tribunal (STC 214/1989). García Roca (‍1997:74) también destacó con posterioridad esta dimensión jurídica negativa de la solidaridad. La solidaridad se configuraría jurídicamente como un límite a las asimetrías competenciales y estructurales y a la corresponsabilidad fiscal y, de esta suerte, como una cláusula de cierre del sistema de descentralización. De este modo, la solidaridad implicaría siempre una relación bilateral, una finalidad de lograr la integración y de impedir resultados contrarios a ella, y la posibilidad de exigir comportamientos determinados a las partes^[12].

Así (‍García Roca, 1997:92), para que el principio de solidaridad entre en juego son necesarios los siguientes presupuestos: la existencia de un comportamiento jurídico consistente en un hacer (acto o norma) o en un no hacer (omisión); dicha acción u omisión se enmarcan en el contexto del reparto de competencias establecido; la acción u omisión provoca un daño, lesión o perjuicio a los intereses de la otra parte. De producirse esa situación, y no poderse reparar la lesión por otro cauce, corresponde a la jurisdicción ordinaria o constitucional según los casos, ponerle remedio. El Tribunal Constitucional podrá declarar la nulidad del acto legislativo insolidario y la jurisdicción contencioso-administrativa, la nulidad de los actos o disposiciones o simples vías de hecho que revistan igual carácter. De la misma forma, los mencionados órganos jurisdiccionales podrán, eventualmente, imponer el deber de actuar de un modo determinado, de un modo solidario.

La configuración de la solidaridad como un deber jurídico impediría en último lugar el juego del principio de reciprocidad en las relaciones interautonómicas o entre el Estado y las comunidades autónomas. Dicho con otras palabras, deber de solidaridad y principio de reciprocidad resultan incompatibles. La razón es fácilmente comprensible: el principio de reciprocidad implica que el cumplimiento de los deberes constitucionales queda condicionado al cumplimiento por la otra parte, de modo que el incumplimiento de una legitima el de la otra. El Tribunal Constitucional ha rechazado de forma contundente esta posibilidad, destacando que todos los poderes públicos tienen el deber de colaborar lealmente en el ejercicio de sus atribuciones (STC 132/1998). En el caso de un incumplimiento de esta obligación, el perjudicado habrá de acudir a los procedimientos políticos, administrativos y, en su caso, jurisdiccionales, para remediar esa situación, no resultando lícito en ningún caso la aplicación de medidas de retorsión, o, en general, criterios de reciprocidad. La solidaridad así entendida repercute sobre el sistema competencial^[13]

Por lo tanto, para recapitular este largo epígrafe, en nuestra opinión el significado constitucional de la solidaridad en el contexto del Estado autonómico sería doble. La solidaridad (principio) es el fundamento del Estado autonómico y al mismo tiempo su finalidad (competencia). Por ello desde el punto de vista jurídico se configura como una obligación de contenido positivo y negativo (deber). Así entendida, no resulta exagerado afirmar que la solidaridad es el alfa y omega de la Constitución misma (‍Tajadura, 2007).

Ahora bien, como es sabido, la Constitución no recoge con la precisión debida cuáles sean esas competencias que en todo caso habrán de corresponder al Estado para garantizar la solidaridad y tampoco establece el sistema de financiación del modelo^[14]. Y ello hace que estos temas estén permanentemente abiertos y pendientes de la coyuntura política del momento y de su utilización partidista. Por esta razón, el desarrollo constitucional de la solidaridad resulta confuso e insuficiente. Y, como acertadamente advirtió el Consejo de Estado —y veremos al final de este trabajo—, esas carencias e insuficiencias solo pueden ser colmadas mediante la intervención del poder constituyente derivado (poder de reforma constitucional).

IV. LA DOBLE DIMENSIÓN DEL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN EN EL ESTADO AUTONÓMICO[Subir]

De lo expuesto hasta ahora nos interesa retener que el principio de cooperación encuentra su fundamento en el principio constitucional de solidaridad, y que se identifica con la dimensión jurídica del mismo. En este contexto podemos ahora avanzar un paso más y distinguir en él, a su vez dos dimensiones: un deber general de colaboración (4.1) y un determinado régimen competencial (4.2).

V. EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN COMO GARANTÍA DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA[Subir]

El resultado del proceso de evolución del federalismo al que antes hemos hecho referencia (del federalismo dual al federalismo cooperativo) no siempre ha sido correctamente comprendido. No lo ha sido por quienes han identificado, sin más, cooperación con centralización. Deshacer este equívoco nos exige examinar la relación existente entre el principio de cooperación y el principio de autonomía. Dicha relación constituye el objeto de este epígrafe.

La progresiva penetración del poder central observada en todos los Estados compuestos es la respuesta lógica al trasvase sucesivo a la órbita del interés general de cuestiones que anteriormente eran estrictamente regionales o locales. Como advirtió tempranamente Muñoz Machado (‍1982: 219), «muchos asuntos han sufrido en los últimos tiempos una intensa publificación (medio ambiente, energía, alimentación) que los ha hecho salir de la órbita de los intereses locales (nivel desde donde se cumplimentaban las escasas decisiones públicas que eran precisas) para integrarlos en el interés general». El tránsito del Estado liberal al Estado social ha reforzado indudablemente al poder central. Igualmente, Santolaya Machetti (‍1984: 289) destacó que «la reducción de las competencias autónomas entendida como la esfera estanca de ejercicio exclusivo de las potestades de cada una de las unidades de descentralización es […] una consecuencia misma de la evolución del Estado de Derecho y de las relaciones de interdependencia característica de una concepción social del mismo, y se trata de un proceso general —y progresivo— a toda estructura políticamente descentralizada».

Ahora bien, este fenómeno no ha venido acompañado de una apropiación en exclusiva por las instancias centrales de todas las competencias en relación con los problemas antes referidos, pero sí ha exigido la obligada participación de aquellas en su resolución. Como subraya el autor anteriormente citado, para «evitar las consecuencias extremas de esta evolución […] no se trata tanto ni principalmente de articular técnicas jurídicas de defensa de las propias competencias autónomas […] sino más bien de articular técnicas de cooperación y participación en esa facultad estatal» (ibid.: 293).

Las demandas del interés general no quedarían satisfechas de otro modo. Son ellas las que reclaman la cooperación. De este modo, tres razones fundamentales impiden contraponer cooperación y autonomía:

Los reproches contra la utilización de ciertas técnicas cooperativas se basan en que estas vacían de contenido a la autonomía. Tales reproches suelen elevarse frente a lo que se conoce como «cooperación espontánea»^[22]. Es decir, aquella que no tiene un fundamento constitucional explícito, sino que se basa en consideraciones pragmáticas para armonizar el juego de los poderes públicos de forma que se permita algún tipo de intervención del poder central.

Esa ausencia de fundamento constitucional expreso es el núcleo de la argumentación de los adversarios de la cooperación. La crítica en cuestión se hace menos justificable en la medida en que la intervención del poder central deja de ser una mera cuestión fáctica, con escaso apoyo constitucional, porque queda respaldada de forma clara y terminante por el texto constitucional. Tal cosa ocurre cuando la Constitución reconoce al poder central una serie de atribuciones totalmente extrañas al federalismo dual. En este supuesto, la crítica a la cooperación, al no poder basarse en la ausencia de fundamento constitucional, es una crítica a la opción constitucional misma. Tal es el caso español. La cooperación no es, pues, el fruto de la irrefrenable y constitucionalmente discutible vía expansiva del poder central, sino una opción constitucional (‍Lhotta y Von Blumenthal, 2015). La derivada del hecho de que la mayor parte de las competencias se distribuyen en régimen de compartición y, por tanto, no pueden ejercerse eficazmente si no hay entendimiento entre los entes responsables. Este es el dominio de la cooperación espontánea. La Constitución no la impone, pero su sistema la implica (‍Muñoz Machado, 1982: 221).

La constitucionalización de un régimen de competencias compartidas y concurrentes implica una mejora de la posición del poder central respecto a la que ocupó en los tiempos del federalismo dual. Esto es algo que no puede negarse. En ello los adversarios de la cooperación llevan razón. Ahora bien, lo que estos últimos olvidan o no perciben es que, aunque en el fondo del federalismo cooperativo subyace, sin duda, la dimensión expansiva del poder central, en él son también claramente visibles las connotaciones defensivas de las posiciones autonómicas.

Sin el recurso al principio de cooperación y a las diversas técnicas en que este se concreta, el proceso de centralización exigido por el necesario aumento del intervencionismo del Estado habría podido ocasionar una pérdida mucho mayor de poder para las instancias autonómicas^[23]. El mencionado traslado al campo del interés general de problemas antes locales podría haber determinado que el poder central asumiera el monopolio de la decisión política sobre esos temas. La implantación de técnicas cooperativas es la que ha impedido que tal cosa ocurriera. Estas técnicas excluyen la decisión unilateral y permiten ampliar la responsabilidad de las instancias autonómicas en campos que de otra manera serían monopolizados por el poder central. En algunos casos, incluso, ciertas técnicas cooperativas son empleadas directamente por los entes autonómicos para acordar actuaciones conjuntas que evitan la intervención del poder central. La cooperación horizontal —una de las dos manifestaciones del federalismo cooperativo y a la que se refiere el art. 145 CE (‍González García, 2011)— puede incluso llegar a impedir que salgan de la órbita autonómica ciertos asuntos que de no ser por las acciones emprendidas en el curso de esa cooperación interregional pasarían a la esfera de actuación del poder central.

El principio de cooperación convierte, en suma, al interés general en objeto de la atención concurrente de todas las instancias de poder. Ello hace que más que un principio teórico sea una necesidad de todo Estado compuesto y, por lo que a nosotros interesa, del Estado autonómico. Como concluye el tantas veces citado Muñoz Machado, «empleado en su justa medida, aplicado en los supuestos en los que la concurrencia de intereses ha conducido al constituyente a repartir las competencias materiales, la cooperación frena las consecuencias centralizadoras derivadas de la inviabilidad de las fórmulas primigenias de la exclusividad de las competencias y la separación de los poderes, e introduce en el sistema de autonomías un nuevo factor de equilibrio, surgido de la propia praxis como un elemento de autocorrección de algunos viejos planteamientos impracticables en sociedades avanzadas» (‍Muñoz Machado, 1982: 224).

VI. CONCLUSIONES: SOLIDARIDAD, COOPERACIÓN Y REFORMA CONSTITUCIONAL[Subir]

La consolidación y perfeccionamiento de nuestro Estado autonómico exigiría llevar a cabo unas reformas tendentes a su modernización: «Una de las claves de esta modernización exigida y que lentamente se va implantando —escribía Luis Ortega— es la perspectiva de un resultado conjunto de la actuación de todas las instancias políticas implicadas en un asunto. El resultado social de las políticas públicas en un modelo descentralizado es siempre producto de una actuación plural. Por ello, la nueva reforma debe incidir esencialmente, no tanto en el volumen competencial, sino en las formas de este ejercicio competencial. Se deben trasladar a la Constitución los principios de una actuación cooperativa y solidaria» (‍Ortega, 2005: 40). Porque cuando la ausencia de cultura política federal es una realidad, pero además se presenta como un pretexto para seguir abundando en las patologías institucionales del Estado descentralizado, es necesario recurrir al derecho y su función directora para corregirlas.

Desde esta perspectiva, que compartimos, el desarrollo del principio constitucional de cooperación —esto es, la creación y perfeccionamiento de instrumentos y procedimientos que sirvan de cauce de relaciones cooperativas entre las distintas instancias territoriales de poder— se configura como uno de los principales objetivos de la necesaria reforma de nuestra constitución territorial. Por ello, los estatutos de autonomía no son las normas adecuadas para incluir las técnicas cooperativas porque los instrumentos cooperativos son multilaterales y requieren por tanto una regulación uniforme. Esa uniformidad solo la garantiza su regulación a través de la propia Constitución o de leyes de Cortes Generales, de aplicación general. Si lo anterior tiene algún fundamento, la Constitución podría incorporar en un capítulo específico del título VIII dedicado a la cooperación el diseño básico de los convenios de cooperación y de las conferencias sectoriales, en sus dos dimensiones, vertical y horizontal. Dicho capítulo sería también el contexto lógico en el que incluir el régimen jurídico fundamental de la Conferencia de Presidentes, también en su doble dimensión horizontal y vertical.

Convendría también promulgar una Ley General de Cooperación, frustrada desde hace casi veinticinco años tras el intento del ministro de Administraciones públicas, Jesús Posada. Esta sería la norma básica en la materia que establecería un diseño de cooperación interterritorial en varios niveles en cuya cúspide se situaría la referida Conferencia de Presidentes. No nos corresponde aquí avanzar ese diseño normativo; baste subrayar los efectos que tendría la constitucionalización del federalismo cooperativo. El primero de ellos sería el refuerzo de su legitimidad; y el segundo, consecuencia del anterior, consistiría en que el principio de cooperación vería reforzada su dimensión normativa, su naturaleza jurídica de deber. Dicho con otras palabras, en ese diseño constitucional del federalismo cooperativo estarían incluidos también unos mecanismos sancionadores para aquellos sujetos que incumplan las obligaciones derivadas del principio de cooperación.

Esto último conecta con el problema fundamental de la cooperación: su debilidad normativa derivada de su supuesto carácter voluntario. El Consejo de Estado lo puso de manifiesto en su Informe sobre la reforma constitucional (‍Rubio Llorente y Álvarez Junco, 2006). El Consejo de Estado, bajo la presidencia de Francisco Rubio Llorente, subrayó la necesidad de configurar la solidaridad-cooperación como un auténtico deber, con obligados concretos y con sanciones para los incumplidores. La respuesta contenida en el informe a la pregunta formulada por el Gobierno, y relativa a la inclusión de las comunidades autónomas en el texto constitucional, incluía un apartado final titulado «Análisis de otras cuestiones estrechamente relacionadas con la Reforma que podrían ser atendidas para completarla y perfeccionarla». Dicho análisis comenzaba con una exposición relativa al principio de solidaridad, al que calificaba de «esencial», que por su interés merece la pena traer a colación.

En concreto, el Consejo advirtió que la efectividad del principio constitucional de solidaridad, fundamento del principio de cooperación, requería precisar en la Constitución las obligaciones que de él se desprenden: «Con independencia del contenido específico que en las distintas ramas del ordenamiento se le atribuye, este término (solidaridad) —señalaba el Consejo de Estado— no se utiliza en el lenguaje jurídico para designar sentimientos subjetivos, individuales o colectivos, sino un principio objetivo del que dimanan deberes concretos, cuya observancia puede ser exigida y asegurada con los medios que el Derecho ofrece». De su consideración como «principio objetivo» generador de «deberes concretos» el alto órgano consultivo deducía «la necesidad de que, cuando menos, se determine, con alguna precisión quiénes son los obligados por él, qué poder o autoridad está facultado para definir los deberes que de él dimanan y, eventualmente, cuáles son las consecuencias que origina su infracción» (ibid.: 158).

Desde esta perspectiva, el Consejo de Estado advirtió que la Constitución no daba respuesta satisfactoria a esos interrogantes:

La conclusión que de todo ello extrajo fue clara:

En definitiva, del referido informe se deducía —y deduce aún— la necesidad de dotar de un contenido real y efectivo a los principios de solidaridad y cooperación interterritorial.