LA LIBERTAD INDIVIDUAL COMO FUNDAMENTO DEL ESTADO. UNA REVISIÓN DE LA DISTINCIÓN ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD EN ERNST-WOLFGANG BÖCKENFÖRDE

I. INTRODUCCIÓN[Subir]

Si seguimos a Jens Hacke, la tercera década de la República Federal Alemana estuvo marcada por una sensación de crisis que se expresó de dos maneras: por un lado, en el cuestionamiento de la legitimidad estatal y, por otro, en el temor a la ingobernabilidad de una sociedad cada vez más compleja (‍2008: 188). El cuestionamiento de la legitimidad estatal se expresó en el movimiento estudiantil de 1968, que veía la autonomía estatal con respecto a la sociedad como una de las principales amenazas para la democratización total que se reclamaba. El temor a la ingobernabilidad provenía, en cambio, de sectores conservadores preocupados por la pérdida de autoridad estatal y su progresiva cooptación por parte de la sociedad.

Estas dos grandes preocupaciones de la época encontraron un fuerte eco en las reflexiones del jurista y teórico alemán del Estado Ernst-Wolfgang Böckenförde (1930-‍2019). En sus textos identificamos un esfuerzo por actualizar el pensamiento estatal clásico para estudiar las condiciones de posibilidad de la situación de normalidad —dicho así en contraposición con la situación excepcional— en el contexto de la sociedad industrial y, en particular, del cambio que se produjo en la relación entre Estado y sociedad a partir del giro intervencionista del Estado alemán en 1966, con la llegada al ministerio de economía del keynesiano Kurt Schiller.

El propósito de este trabajo es, entonces, restituir el modo en que Böckenförde concibe la distinción entre Estado y sociedad a la luz de su concepción del Estado. Para esto, se presenta una estructura en tres partes. En primer lugar, nos detenemos en el modo en que Böckenförde concibe la justificación ética del Estado a partir de un análisis de su surgimiento como producto del proceso de secularización. En segundo lugar, restituimos el significado que adopta en ese marco la distinción entre Estado y sociedad. En tercer lugar, introducimos las reflexiones del autor sobre las posibilidades actuales de conservar esa distinción. Por último, recapitulamos lo dicho y esbozamos algunas conclusiones.

II. ACERCA DEL CONCEPTO DE ESTADO Y SU JUSTIFICACIÓN POR LA LIBERTAD INDIVIDUAL[Subir]

A fines del siglo xix, Georg Jellinek escribió que cada vez le parecía más evidente el hecho de que la resolución de todos los problemas de la teoría del Estado, aún de los más pequeños e insignificantes, depende de la concepción que se tenga de la naturaleza del Estado (‍1887: IX-X). En las páginas finales de su tesis de doctorado, presentada en la Universidad de Münster bajo el título Ley y poder legislativo. Desde los comienzos de la teoría jurídica del Estado hasta el apogeo del positivismo jurídico, Ernst-Wolfgang Böckenförde reconoce que ninguna hipótesis ha sido tan corroborada por su investigación como la de Georg Jellinek que acabamos de evocar (‍1958: 333).

Poner el concepto de Estado en el centro de la discusión supuso para Böckenförde ajustar cuentas con la tradición. A su juicio, lo primero que debe descartarse es la idea del Estado como persona jurídica, una construcción teórica que reflejaba la unidad del Estado en una época en la que se lo concebía como un fin en sí mismo. Aquí aparece una idea central en todo el edificio conceptual de Böckenförde, sobre la que volveremos más de una vez pero que nos permitimos anticipar: la libertad individual como fundamento y fin del Estado. En sus palabras, la noción de persona jurídica debe ser abandonada, «ya que no tiene en cuenta el hecho de que la unidad estatal no existe ni se manifiesta por sí misma, sino en y a través de los individuos» (ibid.: 334)^[1].

La renovación del concepto de Estado aparece en la tesis doctoral de Böckenförde como parte de una propuesta de renovación de la disciplina. Luego de descartar algunas de las corrientes metodológicas históricamente dominantes, propone partir de la base de que la teoría jurídica del Estado forma parte de la razón práctica. De allí deduce que tiene vedado abordar los problemas jurídicos sin tener en cuenta las relaciones e intereses sociales que el derecho norma. Además, retomando la idea de Jellinek con la que empezamos este artículo, debe tener una idea clara del fundamento, fin y tareas del Estado, y esto debe resultar de una reflexión propia de la teoría del Estado, de carácter histórico-sociológico e incluso filosófico.

El resultado de este intento por indagar de este modo en el fundamento, el fin y las tareas del Estado fue uno de los textos más célebres de nuestro autor y con el que ganó notoriedad pública: «El surgimiento del Estado como proceso de secularización»^[2]. Entendemos que este texto debe ser interpretado como parte de la tradición de aquellos pensadores que reaccionaron contra el concepto universalista de Estado, susceptible de ser aplicado en todo tiempo y lugar. Georg Jellinek, ejemplo paradigmático de este uso universalista, usa el término Estado como sinónimo de dominación política, lo que le permite identificar cinco tipos históricos: el antiguo Estado oriental, el Estado helénico, el Estado romano, el Estado de la Edad Media y el Estado moderno (‍Jellinek, 1929: 287-‍331; ‍2000: 282-‍318). El uso de la palabra Estado como sinónimo de dominación política, que vuelve obligatorio el complemento de un adjetivo (antiguo, feudal, moderno), se tornó cuestionable para los teóricos del Estado de las generaciones posteriores^[3].

Por esto, Böckenförde principia su texto afirmando que, para su generación, ya es un hecho cierto que el Estado no designa cualquier organización política, sino una muy precisa que se originó en Europa entre el siglo xiii y fines del xviii o principios del xix y que luego se extendió a todo el orbe. El hecho de ubicar el comienzo del proceso de surgimiento del Estado en fecha tan temprana tiene que ver, como anticipa el título, con el foco en la secularización. El autor distingue tres etapas de este proceso: la querella de las investiduras, las guerras civiles religiosas y la Revolución francesa.

Comencemos por la primera. Según Böckenförde, la querella de las investiduras (1057-‍1122) tuvo como consecuencia mediata la quiebra de la unidad propia de la respublica christiana, al introducir en ella una distinción que hasta ese momento le era ajena entre lo terrenal y lo espiritual^[4]. Si bien al principio no se percibió el efecto secularizador de esta «revolución», ya que el ámbito espiritual se impuso sobre el terrenal, el papa sobre el emperador, lo novedoso fue la introducción de la distinción misma, que abrió la posibilidad de que esa relación de fuerzas cambiara y, como efectivamente sucedió, lo terrenal se imponga sobre lo espiritual. El autor señala, precisamente, que el esfuerzo de los papas por consolidar la supremacía eclesiástica en los siglos posteriores a la querella de las investiduras desató, sin quererlo, un proceso de resistencia de los príncipes y monarcas que derivó en la consolidación de los Estados.

El segundo momento lo constituyeron las guerras civiles religiosas. Fue en este contexto cuando se consolidó el primado de lo político terrenal por sobre lo religioso como única forma de poner fin a las guerras intestinas. Böckenförde destaca el trabajo de los juristas franceses, los llamados políticos, que desarrollaron un concepto formal de paz en torno a la seguridad de la vida y en contraposición a la guerra civil. Este concepto formal de paz, que se constituye desde ese momento como el fin del Estado, aparece para estos juristas como el bien supremo, por encima de la verdad religiosa. En cuanto al proceso de secularización, el autor concluye: «La visión puramente secular de la relación de dominación política ya está completa en este argumento. La religión ya no es un componente necesario del orden político» (‍Böckenförde, 1991c: 103, ‍2024a: 36).

La Revolución francesa, como tercer momento, significó para Böckenförde la consumación del proceso de secularización y, por tanto, la consolidación del Estado. Allí se cristalizó la tendencia que se había puesto de manifiesto en la etapa anterior: la justificación del Estado a partir de la protección de la libertad individual. De este modo, el foco en el proceso de secularización lo lleva a Böckenförde a ver en el Estado una organización propia de la Modernidad y puesta al servicio del individuo. Esto último es lo que terminó de consolidarse con la Revolución francesa y la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano:

El problema, como sabemos, es que el desarrollo de la libertad humana tiende a dificultar los consensos que sustentan la legitimidad estatal. Lo que plantea el autor es que el fundamento de la justificación moral del Estado está por definición desfondado, ya que la libertad humana tiende a la dispersión y al conflicto, no a la unidad. Por lo tanto, al terminar el desarrollo histórico del surgimiento del Estado formula la siguiente pregunta: «¿Hasta qué punto pueden vivir los pueblos unidos en Estados sobre la base de la sola garantía de la libertad, sin que exista un vínculo unificador que preceda a esta libertad?» (‍Böckenförde, 2024a: 45).

Dos son las formas que identifica Böckenförde en las que se creyó encontrar un vínculo unificador para los individuos liberados. El primero fue el de la nación, que cristalizó en la idea del Estado nación. Sin embargo, el individualismo de los derechos humanos, que se había desembarazado de la religión, hizo lo propio con la idea de nación. Tras la Segunda Guerra Mundial, prosigue Böckenförde, en Alemania se intentó encontrar la fuerza vinculante en un orden de valores, defendidos en última instancia por el Tribunal Federal Constitucional. Basándose en las tesis de Schmitt en La tiranía de los valores, Böckenförde señala el carácter peligroso y contraproducente del entronamiento de los valores como medio para garantizar la libertad individual^[5].

Llegados a este punto el lector se enfrenta con lo que llegaría a conocerse como el Diktum de Böckenförde, y que podríamos resumir como la aceptación realista de los límites del Estado post 1789: «El Estado liberal secularizado vive de prerrequisitos que no puede garantizar» (‍1991c: 112, ‍2024a: 47). Dicho de otro modo, el Estado que emerge como resultado del proceso de secularización solo existe por mor de la libertad individual y, por tanto, tiene vedado recurrir a cualquier contenido que pretenda reforzar la necesidad de los individuos de vivir en libertad en el Estado, como fueron la religión, la nación o los valores compartidos. El Estado liberal secularizado debe asumir, en suma, el riesgo inherente a la postulación de la libertad individual como centro de su justificación: «Esta es la gran aventura que ha emprendido por la libertad» (‍Böckenförde, 1991c: 112, ‍2024a: 47).

Si bien Böckenförde hace una referencia final a la posibilidad de pensar la religión como lazo que une a los individuos entre sí y a estos con el Estado, su intención no era desandar el camino de la secularización, sino convencer a los cristianos que seguían viendo en el Estado a un enemigo de la fe^[6]. De modo muy claro, Böckenförde sentencia que «ningún camino puede llevarnos antes del punto de inflexión de 1789 sin destruir el Estado como orden de libertad»^[7] (‍1991c: 113; ‍2024a: 47).

Después de pronunciar el Diktum, en el anteúltimo párrafo del texto Böckenförde introduce el que, en nuestra opinión, es el verdadero intento contemporáneo por vincular a los individuos: la satisfacción de sus necesidades económicas. No se refiere con esto a la tarea de garantizar las condiciones materiales para que los ciudadanos puedan efectivizar sus derechos políticos, que es como el autor define al Estado social, sino a la elevación de la utopía social a fundamento de legitimidad del Estado, es decir al crecimiento sostenido de la economía y del bienestar de los ciudadanos. Sobre esta distinción volveremos más adelante. Lo importante aquí es señalar que Böckenförde solo puede ver debilidad en un Estado que necesita reforzar la convicción de los individuos de vivir en libertad mediante la promesa de salvación económica:

El problema que se trata de resolver es, para decirlo en los términos de Böckenförde, cómo hacer para que los individuos de la sociedad contemporánea, que es una sociedad regida por la búsqueda de satisfacción de los intereses económicos, desarrollen un espíritu estatal^[8]. En ese contexto, la elevación de la utopía social a programa estatal es, antes que una posible solución, el producto de la falta de confianza del Estado en las fuerzas vinculantes que lo sostienen y un esfuerzo desesperado por producirlas. Dicho de otro modo, es un intento del Estado liberal secularizado por desconocer su propia naturaleza, que Böckenförde sintetizó en su famoso Diktum. Frente a este intento surge la pregunta que naturalmente surge al enfrentarse con el intento de justificar el Estado por el bienestar económico: ¿qué sucede en momentos de crisis?

Con vistas a este problema, Böckenförde se preocupó por distinguir el Estado social, en tanto Estado que, razonablemente, toma en sus manos la tarea de reparar las consecuencias no deseadas de la economía de mercado, de modo tal de que la desigualdad económica no se constituya en un factor de disolución de la unidad política, del Estado que postula la utopía social, el bienestar creciente, como la fuente de su legitimidad. Para Böckenförde, la única forma en la que el Estado secularizado puede seguir siendo un Estado ético [sittlich]^[9] es, como confirmaría unos años más tarde en «El Estado como Estado ético», la postulación de la libertad individual como su fundamento y justificación (‍Böckenförde, 1978: 19)^[10]. Según lo dicho hasta aquí podemos concluir que para Böckenförde se vive en el Estado por el orden de libertad que éste, según su propia naturaleza histórica, habilita, y no por mor de la realización de una utopía social. Como veremos más adelante, esto no implica, antes lo contrario, que el Estado renuncie a intervenir para evitar que se alcance un grado tal de desigualdad económica que impida el ejercicio de la libertad.

III. ACTUALIDAD DE LA DISTINCIÓN ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD[Subir]

Muy vinculado a esta reflexión sobre la justificación del Estado está otro tema que, en nuestra opinión, es uno de los temas más importantes de la obra del autor y, además, es definitorio para pensar la justificación del Estado contemporáneo: la relación entre Estado y sociedad. En la obra de Böckenförde, esta relación adopta una importancia suprema debido al hecho de que, a su juicio, esta distinción constituye la expresión organizacional de la libertad individual, que, como se desprende de lo dicho hasta aquí, es el fundamento de justificación del Estado^[11].

Como vimos, la Revolución francesa y, en particular, la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, constituyen para Böckenförde la piedra angular de nuestra contemporaneidad. Allí encuentra el origen del modo en que seguimos pensando y experimentando la relación entre Estado y sociedad. Lo que le interesa resaltar de esta relación es un doble proceso: por un lado, la distinción entre el Estado como monopolio de lo político y la sociedad como paradigma de lo privado o no político, distinción que es producto del surgimiento del Estado, y, por otro lado, la imbricación constitutiva que caracteriza a estas dos magnitudes y que se origina en el hecho de que, desde 1789, el Estado encuentra en la sociedad su razón de ser. Sobre esto último acota Böckenförde que, desde ese momento, «no es el Estado (político) la condición de posibilidad de la sociedad (civil), sino que la sociedad (civil) es la condición de posibilidad del Estado político, ella es la que lo edifica por y sobre ella» (‍1963: 257). El fenómeno de una sociedad que se da un Estado, que tuvo lugar de modo paradigmático en la Alemania de posguerra, es para Böckenförde una característica distintiva del Estado contemporáneo, tal como se terminó de formar al calor de la Revolución francesa.

Con estas reflexiones sobre la relación entre Estado y sociedad, en particular con el acento en este doble proceso de distinción e imbricación, Böckenförde no solo pretendía contribuir a la actualización de un tema central de la teoría del Estado, sino que intervenía en un debate que estaba teniendo lugar en la Alemania de los años sesenta y setenta. En la introducción de una compilación que editó bajó el título de Estado y sociedad, nuestro autor resume el contexto de emergencia de la problemática y de las distintas posiciones del debate de ese momento. Según explica, la distinción entre Estado y sociedad se convirtió en un problema de teoría del Estado hacia finales de la década de 1920, y esto por tres motivos: la transición hacia la democracia, la creciente intervención del Estado en procesos sociales y económicos, y la investigación sobre historia social y constitucional de la Edad Media que mostró la historicidad de la distinción (‍Böckenförde, 1976: XII).

El debate sobre estos temas se vio interrumpido por la toma del poder de los nazis en el año 1933 y, por eso, argumenta el autor, no debe sorprender que fuera retomada con fuerza tras la restauración del Estado de derecho democrático. Veamos, entonces, en qué consistió el debate. El carácter social del Estado, es decir el hecho de que el Estado es causado por la sociedad, era aceptado por todos. Según Böckenförde, la adopción por parte de los diferentes bandos en pugna de la definición de Estado formulada por Hermann Heller, se refiere a la «unidad organizada de decisión y efectividad», era un indicio de esa coincidencia fundamental. Lo que era difícil de conciliar eran dos interpretaciones divergentes sobre el significado de este adjetivo clave.

¿Qué implica afirmar el carácter social del Estado? La primera interpretación, que es la que Böckenförde comparte, es la que postula que el Estado encuentra en la sociedad su punto de partida y el objeto de sus acciones. La segunda, en cambio, es la que entiende lo social como referente a la sociedad en el sentido de «societas civilis extra imperium», es decir, en el marco de la distinción entre Estado y sociedad (ibid.: XV). La primera, entonces, toma el adjetivo social en una acepción general, mientras que la segunda mienta la sociedad tal como se desprende de su relación dicotómica con el Estado, lo social en sentido estricto. Para evitar malentendidos, Böckenförde propone hablar de sociedad integral [Gesamtgesellschaft] para hacer referencia a la primera acepción y reservar el vocablo sociedad para la segunda.

La discusión, en suma, radica en dilucidar si es correcto o deseable que la sociedad integral se desacople en Estado y sociedad, o no^[12]. Antes de desarrollar la posición de Böckenförde, creemos conveniente restituir brevemente los argumentos de Horst Ehmke, un profesor cercano al círculo de Rudolf Smend^[13], que representa la posición de aquellos que objetaban la distinción entre Estado y sociedad. En un texto titulado «“Sociedad” y “Estado” como problema de teoría constitucional», publicado originalmente en 1960 e incluido en la compilación de Böckenförde Estado y sociedad de 1976, Ehmke sostiene que es necesario hacer con la segunda mitad del siglo xx la misma operación que hizo Otto Brunner con la Edad Media. Para decirlo claramente, es necesario dejar de exportar la separación entre Estado y sociedad, que es una decantación teórica de la realidad política y social del Reich guillermino, a la Alemania democrática de posguerra, donde, argumenta Ehmke, Estado y sociedad se refieren a una y la misma asociación [Verband]. Al conservar la distinción entre Estado y sociedad se reproducen dos operaciones que él considera incorrectas o políticamente no deseables: por un lado, se reduce el Estado a su aparato coercitivo y burocrático, y, por otro, se privatiza la sociedad. De este modo, ambos quedan por fuera de la política: el Estado, por estar por sobre ella; la sociedad, por estar debajo (‍Ehmke, 1976).

En lo que sigue revisaremos el modo en que Böckenförde concibe la relación entre Estado y sociedad en el contexto de la Alemania de los años sesenta y setenta. Esperamos mostrar que las críticas al carácter antidemocrático o estatista inherente a la distinción entre Estado y sociedad no pueden ser dirigidas con validez contra la teoría de Böckenförde. Para esto nos centraremos en dos textos claves: «La distinción de teoría constitucional entre Estado y sociedad como condición de la libertad individual»^[14] y «La función política de las asociaciones y los grupos de interés económico-sociales en la democracia social [sozialstaatlich]».

En el primer texto se analizan dos cuestiones: en primer lugar, por qué la distinción entre Estado y sociedad es la condición de posibilidad de la libertad individual y, en segundo lugar, si sigue siendo posible conservar esta distinción en la actualidad. Antes de abordar estas dos preguntas, conviene comenzar restituyendo una útil diferenciación conceptual: aquella entre separación [Trennung] y distinción [Unterscheidung] como los dos modos históricos de relación entre Estado y sociedad. En pocas palabras, Böckenförde argumenta que desde que surgió el Estado como monopolio de la dominación política en un territorio y, como consecuencia de él la sociedad en tanto conjunto de individuos privados, y hasta la Revolución francesa, Estado y sociedad estuvieron sociológicamente separados. Los sectores sociales que integraban el Estado —monarcas, funcionarios, ejército, nobleza— no eran parte de la sociedad civil (‍Böckenförde, 1973a: 18-‍19). En ese momento, el Estado y la sociedad sí eran, como decía Horst Ehmke, dos asociaciones separadas. A partir del proceso desatado por la Revolución Francesa, prosigue Böckenförde, esa separación se convirtió en una distinción, puesto que, desde ese momento, el personal del Estado fue reclutado de los distintos grupos de interés de la sociedad^[15]. Estado y sociedad no están más separados, sino que, aunque sociológicamente semejantes, se articulan como dos momentos distinguibles de la sociedad integral, para formularlo con la distinción terminológica propuesta por el autor^[16] (ibid.: 20).

Pues bien, ¿en qué sentido implica esta distinción una garantía o condición para la libertad individual? El razonamiento de Böckenförde puede resumirse del siguiente modo: el surgimiento del Estado como monopolio de la dominación política posibilitó la emergencia de una magnitud libre de dominación, que llamamos sociedad, en la que se despliega un ámbito de libertad del individuo con respecto a su previa dependencia de poderes estamentales. La conservación de la distinción entre Estado y sociedad, que nació con el Estado y por tanto depende de su subsistencia, contribuye en dos aspectos a asegurar esta libertad. En primer lugar, impide que cualquier poder social y económico se traduzca directamente en poder político. En palabras del autor, hace que «el poder social no se traduzca directamente en poder político, que la persona que es socialmente poderosa no tenga eo ipso también poder de decisión política, en particular la posibilidad de emitir disposiciones vinculantes para todos» (ibid.: 28).

En segundo lugar, la concentración de todo el poder político en manos del Estado, que, como vimos, es la condición de posibilidad de la distinción entre Estado y sociedad, es lo que permite, para Böckenförde, que la restricción de la actividad estatal a ciertas funciones decisorias sea equiparable a la restricción, en un territorio determinado, de toda dominación política sobre el individuo. Si se logra esta restricción, que por supuesto nunca es definitiva, «el individuo no es incluido totalmente, sino solo de modo parcial en la organización política de dominación» (ibid.: 29). Esto garantiza lo que el autor, siguiendo a Joachim Ritter, denomina escisión [Entzweiung] entre el ámbito de libertad personal y el ámbito de dominación política, que, a su juicio, es definitorio de la Modernidad (ibid.: 31)^[17].

Por eso, Böckenförde sostiene que la forma de defender la libertad individual no puede consistir en pelear por la disolución del Estado, de esa concentración de la dominación política, sino que radica en el desarrollo de formas y procesos adecuados para controlar el ejercicio del poder soberano del Estado, que tradicionalmente se expresa en la Constitución. Esto, indica Böckenförde, supone una seguridad relativa para el individuo, puesto que no es posible concebir un esquema institucional que asegure una completa restricción del poder estatal. Así, sobre el problema de la limitación del poder estatal, que fue un tema central para Georg Jellinek^[18], así como para Hermann Heller y, por supuesto, para los autores que se enfrentaron a la dictadura nacionalsocialista, Böckenförde concluye que:

En suma, la distinción entre Estado y sociedad contribuye a garantizar la libertad individual frente a la sociedad, en tanto que la relativa separación del Estado con respecto a la sociedad actúa como un dique entre los individuos y los poderes socioeconómicos, y frente al Estado, puesto que la concentración de todo el poder político en un territorio determinado en manos del Estado hace que su limitación relativa mediante los límites constitucionales garantice, en ese territorio, la libertad también relativa del individuo, que es lo máximo a lo que se puede aspirar.

IV. SOBRE EL PELIGRO DE DISOLUCIÓN DE LA DISTINCIÓN ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD[Subir]

La pregunta que se hace Böckenförde es la siguiente: ¿sigue siendo posible la distinción entre Estado y sociedad en la actualidad? Tres son los aspectos bajo los que se pone a prueba la actualidad de la distinción: la democracia, el Estado social y la creciente identificación entre Estado y economía. En relación con la democracia, Böckenförde afirma que solo habría una incompatibilidad si se piensa al Estado y a la sociedad como dos asociaciones enfrentadas, tal como efectivamente ocurrió hasta 1789. Al eliminarse las barreras sociológicas que existían entre ellos y pasar de representar, por tanto, una separación a una distinción, no hay impedimentos para que la democracia se articule en torno a este principio organizativo. De este modo, Böckenförde responde, en nuestra opinión con éxito, a la crítica proveniente de los discípulos de Smend acerca del carácter intrínsecamente antidemocrático de la distinción entre Estado y sociedad^[19].

Lo que más nos interesa aquí son los dos aspectos restantes: el Estado social y la identificación entre Estado y economía. Como señalamos, nos parece que la distinción entre estos dos elementos había sido anticipada en «El surgimiento del Estado como proceso de secularización», cuando Böckenförde distingue entre la tarea estatal de garantizar las condiciones materiales para que los ciudadanos puedan efectivizar sus derechos políticos^[20] y la adopción por parte del Estado de la utopía social, es decir del crecimiento sostenido de la economía y del bienestar de los ciudadanos.

Detengámonos un momento en el modo en que Böckenförde concibe el Estado social. Para reafirmar su compatibilidad con la distinción entre Estado y sociedad, nuestro autor sostiene que es esta la que habilita la pregunta por la intervención estatal. Dicho de otro modo, sin la distinción entre Estado y sociedad no habría intervención posible, sino simplemente acción de la sociedad sobre sí misma. Pues bien, ¿por qué es necesaria la intervención? La causa debe buscarse, según Böckenförde, en el pasaje de un espacio vital individual o familiar a un espacio vital social, tal como se produjo por el desarrollo técnico, industrial y social en los siglos xix y xx^[21]. Desde ese momento, la libertad ya no puede alcanzarse por fuera de las regulaciones jurídicas o sociales del Estado, sino que solo es posible a través de ellas, como por ejemplo a través de la regulación de los alquileres o de la seguridad social (ibid.: 39). Dicho de otro modo, el Estado se ve obligado a convertirse en un Estado social para evitar que grandes sectores de la población se vean impedidos de ejercer su libertad debido a la extrema desigualdad económica^[22].

A diferencia del Estado social, que interviene en casos puntuales para mantener las condiciones de una sociedad libre, el nuevo tipo de Estado que identifica Böckenförde, aquel que se identifica con la economía, aparece como un complemento del proceso industrial. En otras palabras, es el proceso industrial, como sinécdoque de la sociedad, quien se da un Estado con el objetivo de regular aquellas cosas que aquel por sí solo no puede. Nos encontramos, así, con el Estado que, a pesar de sus diferentes valoraciones, tanto Martin Drath como Ernst Forsthoff definieron como el Estado de la sociedad industrial (‍Drath, 1977; ‍Forsthoff, 1971). Böckenförde lo define así: «Debido a su dependencia del proceso económico, el Estado ya no cumple su función reguladora como «tercero superior», sino una función complementaria del proceso industrial-económico, que adquiere la condición de sujeto» (‍1973a: 41).

El motor de este cambio es, como venimos advirtiendo, una modificación de la justificación del Estado, que deja de fundarse en la libertad individual y pasa a centrarse en el crecimiento y el bienestar económicos. En palabras del autor: «La seguridad social, la igualdad, la prosperidad creciente, el pleno empleo y el progreso social son tareas cuyo cumplimiento no solo es aceptado por el sistema político, sino que es lo que espera de modo explícito, e incluso lo que constituye gran parte de su legitimidad» (‍Böckenförde, 1991d: 409). El nivel de las exigencias económicas que están a la base de la nueva justificación estatal tiene como consecuencia necesaria, este es el razonamiento de Böckenförde, que el Estado se involucre como parte en el proceso económico. Esto resulta en un proceso de identificación entre Estado y economía.

En suma, el Estado social intervenía en cuestiones económicas, pero no hacía de eso la fuente de su justificación y, por eso, le resultaba más fácil conservar la distinción entre Estado y sociedad. La diferencia sustancial del nuevo tipo de Estado es su identificación con la economía, con el proceso económico industrial. No se trata, como a veces parece sugerir el propio Böckenförde, de un Estado que interviene menos y otro que lo hace más en cuestiones sociales, sino del principio por el cual lo hace. ¿Interviene para garantizar el ejercicio efectivo de la libertad o se identifica con el proceso industrial y persigue el crecimiento continuo de la economía? Lo definitorio para esta distinción «no es que se produzca una igualación social y una mayor regulación de los procesos sociales por parte del Estado o una regulación jurídica más intensiva de los procesos de la vida individual y social, sino qué principio siguen» (‍Böckenförde, 1973a: 39).

El punto de llegada de este texto, la constatación de una nueva relación entre Estado y economía que dificulta el mantenimiento de la distinción entre Estado y sociedad, es el punto de partida del segundo texto que nos proponemos revisar brevemente, «La función política de las asociaciones y los grupos de interés económico-sociales en la democracia social [sozialstaatlich]»^[23]. Lo que sostiene Böckenförde es que esta nueva relación del Estado con la economía transforma la naturaleza de las asociaciones socioeconómicas: si hasta ese momento hacían parte de la formación de las opiniones políticas y se ocupaban de influir en los órganos estatales^[24], ahora comparten, al menos algunas de ellas, el poder de decisión con el Estado. Böckenförde identifica una coexistencia de dos tipos de asociaciones: las tradicionales, que son las que representan intereses sectoriales e intentan influir sobre los que toman las decisiones, y las nuevas, que directamente forman parte de las decisiones estatales.

Algo similar había identificado en su tesis de habilitación en relación con los consejos de expertos. En la década del sesenta se manifestó una creciente tecnocratización de la política, que Böckenförde definió como una «despolitización mediante una apelación a la ciencia» [Entpolitisierung durch Verwissenschaftlichung] (‍1998: 257), durante la cual florecieron los consejos consultivos [Beiräte]. En su tesis de habilitación, Böckenförde los describe como la expresión organizativa de la relación fluida entre Estado y sociedad y distingue entre los consejos consultivos clásicos, que se definen por ser temporarios y por circunscribirse al tema específico por el que son consultados, y los consejos [Räte] de nuevo cuño, que no solo son permanentes, sino que sus decisiones adquieren carácter vinculante, al menos en la órbita ministerial.

El ejemplo que ofrece Böckenförde es el del Consejo de Expertos para la Evaluación del Desarrollo Económico General [Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung], que fue creado en 1963 y sigue existiendo en la actualidad. A diferencia de los consejos consultivos clásicos, este consejo de expertos no es temporario y su área de incumbencia es un campo tan amplio como el del desarrollo económico general. Los informes redactados por el consejo son difundidos a la opinión pública y el gobierno tiene la obligación de expedirse, en un lapso máximo de ocho semanas, acerca de qué conclusiones económicas extrae. En vistas de esto, Böckenförde concluye que «existen dos órganos gubernamentales responsables de planificar e iniciar la política económica a largo plazo en Alemania: el Gobierno Federal y su ministro de Economía, por un lado, y el Consejo de Expertos para la Evaluación del Desarrollo Económico General, por otro» (‍1998: 258). Frente a este panorama, el problema que señala Böckenförde es el de la falta de legitimidad democrática y, por tanto, de responsabilidad de estos consejos permanentes.

Un problema similar es el que se desprende de las organizaciones sociales y los grupos de interés. De modo análogo al de los consejos de expertos, también en este ámbito existen grupos que, por ciertas características particulares, forman parte de las decisiones estatales. Según Böckenförde, estos son los que, además de contar con los medios propios de cualquier grupo de interés, tienen la potestad de entablar negociaciones paritarias [Tarifautonomie] o la capacidad de hacer grandes inversiones [Investitionsfreiheit]. De un lado los sindicatos, de otro bancos y grandes empresas; ambos tienen la capacidad de tomar decisiones autónomas, fuera del ámbito de influencia del Estado, que inciden en el curso de la macroeconomía.

Repasemos el argumento de Böckenförde. Se espera del Estado que garantice el crecimiento económico y un aumento constante del bienestar. Para poder garantizar esto, el Estado dejó de actuar como un tercero superior y tuvo que hacerse cargo del conjunto del proceso económico, se identificó con él, al menos con los medios de dirección indirecta que están disponibles en una economía de mercado. El problema es que algunas de las decisiones que influyen en el estado general de la macroeconomía no están, por voluntad de la Constitución^[25], en manos del Estado, sino de grupos de interés (sindicatos, grandes empresas). De esto se desprende que el Estado ya no tiene el monopolio de la decisión^[26].

La conclusión que extrae Böckenförde de este proceso es que el Estado alemán se transformó en una mezcla entre un «Estado sindical» [Gewerkschaftsstaat] y un «Estado empresario» [Unternehmerstaat]^[27]. Para revertir este proceso y que el Estado recupere el monopolio de la decisión, identifica dos opciones que considera inviables o indeseables: el achicamiento de los gastos sociales del Estado y, por tanto, su responsabilidad sobre el conjunto de la economía^[28], o la absorción de los sindicatos y las grandes empresas de algún modo a la órbita estatal. Para Böckenförde, la primera opción es inviable en un Estado de derecho democrático que, como vimos, debe garantizar las bases materiales para el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos. La segunda opción, si bien no es impracticable, implicaría una sobreextensión de las capacidades estatales, entraña el peligro de «una debilidad causada por una sobreexigencia, que tampoco es deseable^[29] (‍Böckenförde, 1991d: 427). Con prudencia, concluye que «el statu quo tiene un grado relativo de razonabilidad» (ibid.: 437)^[30].

V. CONCLUSIONES[Subir]

Recapitulemos lo dicho hasta aquí. Principiamos con una restitución del modo en que Böckenförde justifica el Estado a partir de su contribución a la libertad individual en el marco de un proceso más amplio de secularización. Vimos que, según el famoso Diktum del autor, ese Estado liberal secularizado, que pone en el centro de su justificación a la libertad individual, no puede garantizar las condiciones de su propia existencia y que la apuesta por encontrar esa garantía en la adopción de una utopía social es un hecho que expresa más debilidad que fortaleza. Luego, analizamos el lugar que ocupa en el pensamiento de Böckenförde la distinción entre Estado y sociedad, así como las posibilidades de su conservación en la actualidad. Mientras que el Estado social parece ser compatible con la distinción entre Estado y sociedad, el autor sostiene que la adopción estatal de la utopía social del crecimiento económico constante la pone en peligro y, con ella, las posibilidades de garantizar la libertad individual.

A modo de conclusión podemos señalar que hemos asistido a un esfuerzo por analizar, sin nostalgia, el desarrollo de los acontecimientos sociales, económicos y políticos a la luz de una de las categorías centrales de la teoría del Estado, la distinción entre Estado y sociedad. Dos son los peligros que Böckenförde deriva de la identificación del Estado con el proceso económico y, por tanto, de la difuminación de la distinción con la sociedad. Por un lado, se pierde la limitación del Estado a ciertas funciones decisorias y, con ella, la garantía para la libertad individual. Por otro lado, con la extensión de las responsabilidades del Estado se abre la puerta para el empoderamiento de las organizaciones socioeconómicas que, sin ofrecer protección, pretenden ser obedecidas. No con el Estado social, sino con la identificación del Estado con el proceso económico es que reaparece, para Böckenförde, el peligro del Estado total cuantitativo^[31].

Para Böckenförde, la solución no pareciera consistir en el regreso a un Estado social que, como un tercero superior, intervenga de modo puntual. De lo que se trata, en cambio, es de volver visibles los peligros que entraña una identificación del Estado con la sociedad como consecuencia de la pretensión de colocar al crecimiento sostenido de la economía y del bienestar de los ciudadanos como núcleo de la justificación estatal. Frente a este contexto dominado por lo económico, Böckenförde propone pensar modos posibles para recuperar un primado de la política, de las decisiones soberanas que puedan poner un límite a lo puramente cuantitativo. A modo de ejemplo, propone reemplazar la apuesta por un crecimiento sostenido de la economía y del bienestar, de carácter eminentemente cuantitativo, por la noción de calidad de vida^[32], como forma de devolverle a la política la decisión última sobre el modo que adopta la vida en común.

Debería ponerse mucho empeño para leer las reflexiones de Böckenförde sin referirlas a nuestros problemas actuales. Nos proponemos concluir este texto marcando algunos de los puntos que consideramos centrales para la reflexión político estatal del presente y de los años por venir. En primer lugar, la legitimación del Estado por el crecimiento económico continuo y la consiguiente identificación del Estado con el proceso económico debe tomarse como hecho consumado. Es a partir de ahí, entonces, que debe partir todo pensamiento sobre el Estado. En segundo lugar, creemos que es imperioso recuperar de Böckenförde su consideración sobre el carácter necesario del Estado social. Más allá de que, por supuesto, la forma concreta que adopta la intervención social es producto de una decisión política, su carácter necesario responde al fenómeno sociológico de achicamiento del espacio vital individual y la consecuente dependencia social del individuo. Por último, el carácter necesario del Estado social obliga a tener presente su condición de posibilidad, la distinción —mas no separación— entre Estado y sociedad. Antes que como un resabio antidemocrático, esta debe pensarse como la única forma de impedir que los individuos se vean completamente absorbidos por el Estado y por la lógica desigualitaria de la sociedad.