DIPLOMACIA Y ACADEMIA EN EL PENSAMIENTO DE POLÍTICA EXTERIOR. VÍNCULOS E INFLUENCIAS. LOS CASOS DE BRASIL, ARGENTINA Y CHILE

1. Academia, diplomacia y sociedad civil[Subir]

La relación academia-diplomacia no estuvo influida por las percepciones derivadas del cambio de orden y la transición de la Guerra Fría, como sí lo fueron otras experiencias. Tal como señalan Helmys e Irawan (‍2024), los enfoques pospositivistas y la creciente interconexión de las cuestiones globales que llevaron a una consideración más amplia de los instrumentos de política, incluida la participación de actores no estatales, como la sociedad civil, no llevaron en Brasil, Argentina y Chile a un mayor debate sobre la participación de actores no estatales. En Brasil, el debate fue dominado por los contenidos de las distintas interpretaciones sobre la autonomía y la inserción internacional en el nuevo orden (‍Lafer, 1996, ‍2002; ‍Fonseca, 1998; ‍Cepaluni y Vigevani, 2007) y posteriormente por la presencia de actores no estatales, a propósito de los nuevos temas de la agenda política (‍Pinheiro y Milani, 2012). En Argentina, se centró en los temas de la democracia y la autonomía (‍Briceño y Simonoff, 2017; ‍Simonoff, 2023; ‍Míguez, 2017; ‍Clemente, 2024). En Chile, se centró en la democracia, los derechos humanos y el ajuste a un nuevo orden político y económico internacional (‍van Klaveren, 2012b; Artaza y Ross, 2010, ‍2012; ‍Bernal-Meza, 2020); pero hubo dos aportes teóricos que provinieron de académicos: el abandono de las concepciones de Hobbes por aquellas de Grocio (‍van Klaveren, 2012a) y el pensamiento de economía política neoliberal, que sostuvo la inserción económica en el mundo global (‍Bernal-Meza, 2015).

La participación en la sociedad civil ha estado condicionada por el régimen político y el presidencialismo (‍Neto y Malamud, 2019; ‍Artaza y Ross, 2012, ‍2015). Como señalan Álvarez et. al., (‍2021), con el fin de las dictaduras y el retorno de la democracia se produjo un vaciamiento académico en la región, denotado por el paso de varios cientistas sociales a posiciones gubernamentales, lo que provocó una ausencia de debate, tema puesto de relevancia por Heine y Aguirre (‍2019) y Oyarzún-Serrano y Fuentes-Julio (‍2023). Enfoques teóricos influyentes, como el constructivismo (‍Bywaters et al., 2021), que habían estado presentes en los debates sobre la paradiplomacia (‍Ovando y Aranda, 2013), las teorías verdes (‍Paterson, 2005) y la política exterior turquesa (‍Carrasco y Glatz, 2021), aparecieron en la discusión a partir de la nueva política exterior propuesta por Gabriel Boric.

El texto se divide en cuatro apartados. El tercero es el núcleo del trabajo, donde se analiza cada ejemplo nacional buscando comprender por qué las respectivas academias han tenido escasa influencia en la formulación y toma de decisiones de política exterior y profundizando sobre los vínculos entre diplomacia y academia. A ellos les siguen algunos debates, las conclusiones y las referencias bibliográficas.

1. Relaciones entre diplomacia y academia: aspectos teóricos[Subir]

Las relaciones entre diplomacia y academia tienen escaso estudio en Brasil, Argentina y Chile. En la región, Ardila (‍2009), Deciancio (‍2017), Cervo (‍2003, ‍2008) y Heine y Aguirre (‍2019) forman parte del pequeño grupo de analistas que han incursionado sobre el tema. Las referencias están en la academia estadounidense, que ha profundizado sobre esta relación, señalando la importancia que la academia tiene para mejorar la participación ciudadana en las decisiones de política exterior y la democracia. Skocpol (‍2014) profundizó en su estudio, conocimiento que ayuda a abrir la caja negra de la toma de decisiones. La atención puesta por Goldstein y Keohane permitió una mayor comprensión sobre la gravitación de las ideas en las decisiones. En la región, Muñoz (‍1986), Velázquez (‍2007), Simonoff (‍2012) y Velosa (‍2013) han puesto de relevancia la importancia que las ideas tienen en el diseño de la política exterior. Dyson (‍2009) ha ayudado a comprender mejor cómo los individuos importan en la política, especialmente cuando sus visiones del mundo son vistas solo en blanco y negro. No existiendo en nuestros países trabajos empíricos ni comparativos, la presente investigación constituye un aporte.

El campo de análisis de la política exterior y la idea de presupuestos que la conciben como resultado de iniciativas tomadas por diferentes actores y no exclusivamente el Estado, que interactúan entre sí y con el sistema internacional, se fortaleció con Pinheiro e Milani (‍2012), Maira (‍2013) Álvarez, et. al. (‍2021) y Cervo (‍2022). La evolución del sistema internacional llevó a la diversificación de agendas y actores, conduciendo a la idea de que la política exterior hacía parte del espíritu de las relaciones internacionales. Esta argumentación abrió paso a considerar la importancia de los vínculos entre diplomacia y academia.

Fonseca (‍2011) señaló que luego del retorno de la democracia, las discusiones entre ambos actores giraron en torno a los debates sobre la política exterior del desarrollo y la política exterior autonomista (‍Albuquerque, 1996; ‍M. Saraiva, 2016, ‍2017; ‍Saraiva F., 2015). Según Cervo (‍2008), en la década de 1990 las líneas de análisis de las relaciones internacionales del Brasil no se dispersaron como en Argentina, donde abordaron los vínculos entre política exterior y política interna, el papel de la ideología de los partidos políticos y el peso del sistema político. No hubo nada comparable a esa numerosa literatura revisionista e ideologizada, producción en la que se inscriben los argentinos Escudé (‍1992a, ‍1992b), de La Balze (‍1995) y de La Balze y Roca (‍1997). Tampoco lo hubo en las décadas siguientes, hasta la llegada al gobierno de Bolsonaro y su política revisionista (‍Vidigal y Bernal-Meza, 2020). Heine y Aguirre (‍2019) señalan que, en Chile, considerando los treinta años transcurridos desde el retorno a la democracia, se advertía una visión muy homogénea de la política exterior, tal como había señalado Bernal-Meza (‍2015), que variaban solo los énfasis y el estilo de conducción. Si proyectamos esa mirada hasta el año 2020, nada parecido a una dispersión de líneas de análisis o nuevas miradas podía identificarse, hasta los aportes conceptuales y eidéticos incorporados por el presidente Gabriel Boric. De esta forma, Argentina sería el único ejemplo de cambio y ruptura en la política exterior en tiempos democráticos, fundamentado por un académico.

En Chile, un grupo de académicos, retornados con posterioridad a la dictadura, y otros académicos que se quedaron en el país, fueron integrados a la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores. Esto despojó a la academia chilena de la reflexión que en el pasado democrático había sido significativa. Según Oyarzún y Fuentes (‍2023), la transición a la democracia no trajo el esperado desarrollo de los estudios internacionales como resultado del crecimiento internacional de la disciplina durante las décadas anteriores. Sus miembros redefinieron las prioridades de la política exterior y lograron reinsertar y posicionar a Chile como un activo actor de la comunidad internacional. Varias investigaciones destacan el papel relevante y hasta exitoso que jugó este grupo de académicos, quienes definieron la política exterior del primer Gobierno democrático e implementaron las estrategias internacionales durante los veinte años que la Coalición de Partidos por la Democracia permaneció en el poder. El impacto de este vaciamiento académico llevó a Heine y a Aguirre a preguntarse si treinta años después del retorno a la democracia existía en Chile una academia de relaciones internacionales, en el sentido de ser una fuente teórica en asuntos internacionales. En Brasil, el vínculo que unió las preocupaciones académicas con la reflexión al interior de Itamaraty y la práctica diplomática, fue la diplomacia do desenvolvimento (‍Ricupero, 1989), que bajo los Gobiernos del Partido de los Trabajadores —Lula y Rousseff— fue llamada diplomacia del Sur Global. Con ella rompió Jair Bolsonaro, bajo su visión antiglobalista.

Ardila (‍2009), refiriéndose a la participación del sector académico colombiano en el diseño y ejecución de algunos lineamientos de política exterior, ejemplo que podemos extender a Argentina y Chile, señala que ella ha sido coyuntural, puntual e intermitente.

1. Brasil. Vínculos y aportes entre diplomacia y academia^[8][Subir]

A partir de Río Branco (1902-‍1912), se desarrolló un pensamiento propio en Itamaraty. Desde el Gobierno de Vargas, el presidente siempre ha dirigido la conducción de la gestión diplomática y la inserción internacional del país.^[9] Según Lessa^[10], no hay casos de académicos ocupando posiciones ejecutivas ni consultivas en Itamaraty porque se trata de la burocracia más cerrada del Brasil. Las excepciones son cargos de jefes de Misión, embajadores y ministros de Relaciones Exteriores. Diferenciando ambos actores, Almeida y Barbosa (‍2006) señalaron que los académicos tendían a formular análisis e interpretaciones a partir de los grandes conceptos de la disciplina: sistema y subsistemas, procesos de toma de decisiones, régimen político, actores institucionales, etc., mientras que los diplomáticos se dedicaban al examen de cuestiones prácticas de las relaciones exteriores o del funcionamiento efectivo de las instituciones y organizaciones multilaterales y regionales en las que actuaban. Los académicos han influido indirectamente sobre el pensamiento de los diplomáticos como profesores en la Academia Diplomática, y cuando diplomáticos han seguido estudios en las universidades, en especial en la de Brasilia^[11], pero no como académicos, según la visión de Hoffmann. Según Onuki y Vigevani, la relevancia del pensamiento sobre política exterior generado en Itamaraty ha sido muy importante, pero no lo sería durante el Gobierno de Bolsonaro.

Ideas del pensamiento académico sobre la política exterior, influyendo en esta, fueron producidas por Celso Lafer, académico y ministro de Relaciones Exteriores, quien desarrolló su pensamiento en dos etapas. En la primera, fundamentó la existencia de un nuevo contexto sistémico, comparando las esencias entre el orden de la Guerra Fría y el nuevo orden, y refiriéndose a «polaridades definidas» y «polaridades indefinidas (‍Lafer, 1996), lo que reforzó las ideas de autonomía decisoria en la política exterior en el sentido que en el nuevo orden no existían líneas infranqueables, como sí había ocurrido en el pasado; por ejemplo, la división Este/Oeste. Posteriormente, Flavio Saraiva (‍2015) resaltó la autonomía decisoria como expresión de los rasgos distintivos de la política exterior que ha permitido cierta continuidad. En diversos períodos se han producido formulaciones para alcanzar una autonomía que fuera funcional a la inserción internacional y a las relaciones con los vecinos y las potencias mundiales, como la «autonomía por la distancia» (característica de los años del Gobierno militar), la «autonomía por la participación» (Gobiernos de Cardoso) o la «autonomía por la diversificación» (Gobiernos del PT), confirmando la argumentación de Fonseca (‍1998), para quien las significaciones de lo que es autonomía varían según intereses y posiciones de poder. En la segunda etapa de su pensamiento, Lafer (‍2002) argumentó sobre las identidades que caracterizaban a Brasil, ideas que contribuyeron a fortalecer el pensamiento acerca de un país distinto al resto de países de la región, por cuyas razones debía vincularse a otros grandes Estados periféricos del mundo. El diplomático y secretario general de Itamaraty bajo el primer gobierno de Lula, Samuel Guimarães (‍2002; ‍2006), se apoyó en esta idea para argumentar lo que llamó «los grandes Estados periféricos», ideas que justificaron la búsqueda de alianzas internacionales con otras potencias emergentes, como fueron IBAS y BRICS (ver ‍García, 2013; ‍Bernal-Meza y Bizzozero, 2014).^.[12] Ricupero (‍2017) convergió con el pensamiento de Lafer y lo complementó al argumentar que en Brasil había una cierta idea de país, cuyo ethos está constituido por la contribución de la diplomacia, que ha moldeado esa identidad, al haber sido el instrumento que a través de las negociaciones y una diplomacia pacifista dio origen a la configuración del territorio.

Durante los dos Gobiernos de Lula, la academia acompañó la acción de la diplomacia teorizando sobre la praxis. Los análisis más relevantes fueron de Cervo, Soares de Lima, Miriam Saraiva y Pinheiro y Milani. Con la creación de «conceptos» en lugar de la teoría, Cervo (‍2008) fundamentó la reciprocidad de beneficios entre las naciones, describiéndola como multilateralismo de la reciprocidad. Surgida como praxis de política durante el primer gobierno de Lula, el concepto fue extrapolado desde las agendas del comercio y la seguridad a todos los dominios de las relaciones internacionales (‍Cervo, 2015). La «autonomía por la diversificación», según Vigevani y Cepaluni (‍2007), enfatizó la cooperación Sur-Sur buscando un equilibrio con los países del Norte, aumentando el protagonismo internacional y consolidando programas de cambio en la política exterior: la adhesión a los principios y normas internacionales a través de alianzas Sur-Sur, incluidas las regionales, y acuerdos con socios no tradicionales (China, Asia-Pacífico, África, Europa del Este, Medio Oriente, etc.). Por su parte, García, académico asesor de Lula, tuvo influencia determinante sobre las decisiones gubernamentales de política exterior. Sus ideas se impusieron por sobre aquellas de Itamaraty. Propuso una política de diversificación de los socios internacionales y el fortalecimiento de los vínculos con los países de América Latina, África, Medio Oriente y, en general, el Sur Global. La síntesis, que García describe como el punto de partida de la política exterior de Lula, fueron sus propias visiones de lo que debía ser la gestión internacional bajo el Gobierno conducido por el PT, dadas las incertezas que marcaban los inicios del siglo xxi y el cambio de rumbo político que se daba en Sudamérica, el compromiso de Brasil con la integración, la superación de la desigualdad, como un objetivo nacional e internacional, la importancia del Mercosur y sus vecinos para el desarrollo económico y social de América del Sur y una vocación universalista que realzaba la posición internacional de Brasil. El activismo internacional, la búsqueda de nuevas alianzas con grandes Estados periféricos para levantar una voz alternativa al discurso de las grandes potencias y el desarrollo de una nueva estrategia de cooperación e integración con América del Sur fueron visiones internacionales propias de García^[13], que según Lima y Hirst (‍2006), reflejaban una diplomacia paralela a la de Itamaraty. Miriam Saraiva analizó las influencias mutuas entre la diplomacia y el pensamiento internacional del Gobierno de Lula y sostuvo que García concordó con el sector de los «autonomistas» de Itamaraty, asociados a las visiones desarrollistas, nacionalistas y universalistas. Hubo coincidencias entre un sector de diplomáticos con un Gobierno que buscaba la reinserción de Brasil por vía de la industria y la integración sudamericana. Según Saraiva (‍2010), García, como la voz internacional del PT, al final de la gestión de Lula, propuso un «consejo de política exterior», integrado por organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales, hecho que justificó la idea de que había intentos de desarrollar una diplomacia paralela a la de Itamaraty.

Las interpretaciones de Lima, Hisrt y Miriam Saraiva suponen que Itamaraty ha sido la fuente de pensamiento y formulación de política exterior, pero esta percepción ha sido cuestionada. Ya en 1994, Soares de Lima (‍1994) había señalado que la aparente amplia autonomía de la que gozaba el Ministerio de Relaciones Exteriores la poseía gracias a la delegación que le hicieron los presidentes, y que, si bien Itamaraty tenía sus doctrinas, principios y preferencias y una cierta flexibilidad para ejecutar las acciones de política externa, determinada por el jefe de Estado, nunca podría actuar en oposición a este. Neto (‍2012) sostuvo que el papel de Itamaraty consistía en establecer lazos de continuidad de las decisiones tomadas a lo largo del tiempo o un nivel mínimo de coherencia en la acción internacional, resultado de las rutinas, en nombre de la credibilidad de la política exterior. Incluso, la idea de que la diplomacia se ocupaba solamente de cuestiones de alta política enfrentó una gran dificultad para definir qué temas eran de alta política y cuáles de baja política, tal como describieron Pinheiro y Milani (‍2012), lo cual condujo a la incorporación de otras agendas y agencias a la praxis de la política.

En opinión de Ricúpero (‍2017), el «consenso diplomático» multipartidario que garantizó desde la elección de Tacredo Neves que todos los presidentes y los partidos políticos tuvieran un acuerdo sobre los grandes temas de la política exterior, desapareció bajo los cuatro Gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT), en gran parte debido a que los formuladores de la diplomacia del PT se esforzaron por distanciarse de los Gobiernos anteriores. Esa división alcanzó al propio Itamaraty, tal como Miriam Saraiva (‍2010) expresó en los términos de la diplomacia paralela propuesta por Marco García.

Hay que llegar al Gobierno de Jair Bolsonaro para encontrar influencias externas a Itamaraty y a la academia en la política exterior. Bolsonaro rompió con la tradición de pensamiento autonomista y desenvolvimentista (‍Vidigal y Bernal-Meza, 2020). Académicos y diplomáticos consultados^[14] coinciden en sostener que Bolsonaro representó el cambio más radical en la política exterior brasileña contemporánea. Según Saraiva y Albuquerque (‍2022), el mapa cognitivo y el proceso decisorio de la política exterior de su gobierno llevaron a la ruptura con la tradición diplomática y a un cambio general en el rumbo de la política exterior. Carvalho, comunicador ya fallecido, es señalado como la fuente doctrinaria del pensamiento en asuntos internacionales^[15]; con una visión muy conservadora, católica, nacionalista de derecha y antiglobalista, que despreció los valores democráticos. Férreamente adherido a la visión de Trump, vio a Occidente en declive y a la supuesta cultura occidental desafiada por el globalismo marxista, impulsó la destrucción del proyecto de preservación ambiental y de protección de los pueblos indígenas y favoreció con su discurso la intimidación a las instituciones y a la democracia (‍Leitão, 2021; ‍Guimarães and Silva, 2021).

La academia brasileña no acompañó la visión internacional de Bolsonaro y fue muy crítica de tres ejes centrales de su política: el menosprecio por América Latina, la confrontación con jefes de Estado —incluyendo sus socios del Mercosur— y un total desinterés por la integración y la cooperación regionales. El antiglobalismo, considerado una lucha contra el marxismo internacional, y su alianza con los sectores más conservadores de la derecha estadounidense alejaron a Brasil de su tradición de desarrollismo independiente, destruyendo el legado sudamericano y cooperativo de Lula. Política similar es la que hoy lleva adelante el presidente argentino, Javier Milei.

El actual Gobierno de Lula ha retomado la línea preferente de política internacional seguida por Rousseff, dando prioridad a las relaciones con BRICS y despegando a Brasil de la imagen proyectada por Bolsonaro, pero la región perdió su peso.

Considerando la experiencia brasileña, analizada por Pinheiro y Milani, cuando otros ministerios se han involucrado en la praxis de las relaciones internacionales no debe suponerse el ejercicio de una «diplomacia paralela» porque en el mundo actual los ministerios de Relaciones Exteriores no tienen el monopolio de esas relaciones. Hablamos de diplomacias paralelas cuando hay otros actores que manejan agendas políticas que caben en el marco de las relaciones Estado a Estado. En el caso de Brasil, bajo los dos primeros Gobiernos de Lula (2003-‍2010) la diplomacia paralela de García, a diferencia de aquella diplomacia paralela de Argentina que veremos más adelante, tenía como objetivo la configuración de un nuevo sistema de relaciones internacionales en el cual el ministerio no tendría el monopolio de la policy de las relaciones internacionales del Estado.

A diferencia del caso argentino, y retomando la crítica de Cervo acerca de la falta de dispersión del pensamiento brasileño en RR. II., la academia y diplomacia brasileñas se centraron en cuestiones nacionales de política exterior, como los análisis sobre las distintas interpretaciones de la autonomía aplicadas entre 1960 y el año 2000, desarrolladas por Fonseca Jr. (‍1998), Vigevani y Cepaluni (‍2007), M. Saraiva (‍2016, ‍2017) y F. Saraiva (‍2015); las relaciones con el entorno inmediato —el Mercosur; los vínculos entre desarrollismo y política exterior (‍Albuquerque, 1996) y la producción sobre las parcerías del Brasil—, pero no ha habido reflexión conducente a la producción de teoría.

2. Argentina^[16]. La influencia de un académico más que la academia[Subir]

En un sistema presidencialista, la política exterior ha dependido del presidente, quien ha fijado los lineamientos generales, luego instrumentados por los cancilleres, dejando poco margen de acción a la burocracia diplomática y a la academia. Esta no es un bloque de pensamiento homogéneo, atravesada por muchas divisiones.^[17]

Según Simonoff, Lechini, Quintanar, López y Mastropierro, en esencia, las líneas directrices han sido gubernamentales (Ejecutivo, Presidencia). El pensamiento de académicos de relaciones internacionales tuvo, en un momento, una importante influencia sobre la formulación de la política exterior, con el caso de Escudé. Según Cisneros (‍2021), vicecanciller en el periodo 1992-‍1996, Escudé «logró modificar para siempre el perfil de voto de la Argentina en las Naciones Unidas […] y más de un cuarto de siglo y siete gobiernos después, Argentina vota en las Naciones Unidas de manera semejante a Brasil, Chile, Uruguay, España y tantos otros». Russell (‍1994) sostuvo por esos años que desde comienzos de la década de 1990 no iba a importar quien gobernara en Argentina porque el camino a seguir, con respecto a Estados Unidos, sería el mismo.

Posteriormente no ha ocurrido otro caso de influencia similar sobre la formulación de la política exterior. Simonoff (‍2014), analizando el segundo período kirchnerista^[18] (2007-‍2015), señaló que existían elementos para observar una prevalencia, en un primer momento, del pensamiento basado en el modelo autonomista de Puig^[19], pero que posteriormente aparecieron datos que podrían indicar una derivación hacia el autonomismo regional señalado por Rapoport o la reinterpretación del realismo periférico de Escudé (‍1992a). Según Simonoff, el discurso sociohistórico de Rapoport y otros, y el de los Gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner están ligados por la idea del corte y la ruptura con los años noventa y el consenso neoliberal, aunque también están presentes pensamientos de Escudé, como la idea que China representa un desafío y plantea similares condicionantes a los que él consideró en su formulación del realismo periférico respecto de Estados Unidos.

A pesar de las confluencias y distanciamientos de las visiones argentinas del mundo, sobre las que debía sostener su Gobierno, las influencias intelectuales identificadas en la relación entre el pensamiento y la praxis de Cristina Fernández de Kirchner y sus ideas del mundo están fuera de la academia argentina. Provienen de Laclau^[20] —que sentó las bases teóricas del pensamiento populista en el postmarxismo— y del filósofo e ideólogo ruso Dugin^[21]. Ambos intelectuales coincidían en la visión de un mundo multipolar que reemplazara la dominación de Occidente.

3. Chile^[27]. El mundo académico en el sistema in-and-outer de política exterior[Subir]

Una forma de identificar la influencia y participación de otros actores —diplomacia, academia, empresarios, militares y otros— en la formulación de la política exterior es diferenciar entre «la política declarada» y «la política practicada». Bernal Meza (‍2020) puso en evidencia tal contraste en su estudio de doscientos años de política exterior chilena. Según Ross (‍2014; ‍2006), la política declarada ha sido formulada y comunicada por y desde el ministerio de Relaciones Exteriores, como una consecuencia del compromiso que el Gobierno asume en su programa político al presentarse a las elecciones presidenciales. La política no surge originalmente del ministerio, sino de los equipos técnicos de los comandos presidenciales, y una vez ganada la elección y ajustado el programa de gobierno, el lineamiento general baja a dicho ministerio, dentro del cual el peso lo tiene el gabinete del ministro y su entorno. Pero la política practicada ha sido el resultado de la interacción de más actores: Presidencia de la República, Congreso Nacional, Fuerzas Armadas y el empresariado.^[28]

La formación diplomática chilena sufrió dos situaciones que afectaron la calidad profesional de los diplomáticos. Durante la dictadura militar (1973-‍1989) y hasta un período posterior, una disposición permitía a la autoridad ministerial eximir a los postulantes para ingresar al servicio exterior del requisito de un título profesional previo, lo que permitió que una generación de aspirantes, sin formación académica, ingresaran a la Academia Diplomática (‍Ortiz, 2015; ‍Ross, 2012). Por otra parte, no existía un equipo de profesores que guiaran en su formación a los nuevos cuadros del servicio exterior. Este déficit comenzó a modificarse a partir del año 1995, con la inclusión de académicos que participaron de la formación de los estudiantes del servicio exterior, que debía adecuarse al nuevo contexto sistémico (‍Ortiz, 2015).

A partir del cambio de régimen y sistema político y la transición a la democracia (marzo de 1990), académicos han estado estrechamente involucrados en la formulación y praxis de la política exterior, sustituyendo a un sector de los diplomáticos de carrera e interactuando con la diplomacia.

Como no ocurrió en los restantes países de la región, la producción académica chilena fue afectada por el regreso a la democracia, debido a que gran parte de los académicos, que durante su exilio se habían formado en universidades europeas, estadounidenses y mexicanas, a su regreso asumieron funciones gubernamentales y diplomáticas (‍Maira, 2010). A diferencia de Argentina y Brasil, académicos chilenos han ocupado cargos dentro de la estructura burocrática del Ministerio de Relaciones Exteriores como directores generales de Política Exterior, directores de Planificación y directores de la Academia Diplomática. Las influencias académicas sobre la política exterior y, en general, sobre las relaciones internacionales de Chile, han sido a título personal, no institucional^[29]. La ausencia contemporánea de reflexión académica sobre asuntos internacionales, señalada por distintos autores (‍Bernal-Meza, 2005; ‍2015; ‍Heine y Aguirre, 2019; ‍Oyarzún-Serrano y Fuentes-Julio, 2023), pone de relevancia la influencia del pensamiento económico liberal (‍Ffrench-Davis, 2018) y la proveniente del mundo empresario (‍Wilhelmy, 2015). No hay un académico chileno que destaque por su influencia en la formulación de política exterior, sino distintos académicos y según el período de gobierno. Ideas dominantes han provenido del pensamiento económico, no del político, como sí ha sido el caso de Brasil y Argentina. Apoyándonos en Ffrench-Davis (2018), se puede sostener que el pensamiento económico neoliberal ha sido la fuente inspiradora de la política pública, cuyo ethos es el llamado «modelo chileno» (‍Dingemans, 2015): apertura y desregulación.

Las influencias académicas se relacionan con el cambio de la policy, que fue necesario como consecuencia del cambio de régimen político y la coincidencia de la transición democrática con el fin de la Guerra Fría y la globalización capitalista. Según Ross, hubo dos tensiones durante los Gobiernos de la Concertación que se proyectaron a los Gobiernos siguientes, tanto de la centroizquierda —Nueva Mayoría—, como a los dos Gobiernos de centroderecha, de Sebastián Piñera. Sobre ellas influyó la academia. Estas tensiones tuvieron como vencedora al pragmatismo de centroderecha. La presencia de esas tensiones ha demostrado que la política exterior chilena ha sido más variada.

Durante el Gobierno de Aylwin el énfasis estuvo en los derechos humanos, con la influencia de Vargas y Somavía, a los que se agregarían Maira, Flisfish e Insulza. Durante los Gobiernos siguientes el énfasis estuvo en la inserción económica internacional, con la adhesión a mecanismos multilaterales (OMC, OCDE, TPP11) y bilaterales (TLCs, ACEs). Junto a los anteriores estuvieron Foxley y Rosales, cuyo pensamiento económico liberal pasó a ser dominante. Finalmente, la agenda de los derechos humanos y temas como medioambiente, género y la «convergencia en la diversidad», fueron asociados a la estrategia de fortalecimiento de la inserción económica global. Aquí coincidieron los académicos Muñoz y van Klaveren^[30]. Los diplomáticos Mario Artaza y Juan Gabriel Valdés se consideran los más influyentes.

La proyección de los principios y valores de la política exterior señalados se advierten hoy bajo el Gobierno de Gabriel Boric, quien puso como prioridad la agenda de los derechos humanos. Boric introdujo dos temáticas que han inducido nuevas agendas: la «política exterior turquesa», cuya prioridad está puesta en los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) y en la Agenda 2030-‍2050 de Naciones Unidas, y la «política exterior feminista», que pone en práctica la relevancia del papel de la mujer en la política exterior y la diplomacia chilenas.

Interpretando la predominancia del pensamiento pragmático de centroderecha, como expresión del predomino de la visión de economía política neoliberal (‍Bernal-Meza, 2015; ‍2020), se puede confrontar la opinión de Wilhelmy (‍2015), que cree que las relaciones internacionales y la política exterior, desde los años de la dictadura militar, ha tenido a los empresarios como los actores más influyentes dentro de la agenda externa, situación que no se ha diferenciado de otros países. El estudio de Bottinelli y Serna (‍2018), que comparó ocho países, concluyó que las élites empresarias ejercían un poder fáctico sobre la política latinoamericana. Hubo un retorno importante del pensamiento liberal, impulsado por think tanks que renovaron el liberalismo tras la década de predominio de la neoizquierda y del neopopulismo posteriores a la crisis de los modelos neoliberales de los años 2000, que presentaron al liberalismo como una vía política transformadora, como muestra el trabajo de los grupos liberales en el CIDE de México, que promovieron la reinvención del liberalismo y que proyectaron su influencia hacia Sudamérica.

Respecto de las diplomacias paralelas, ninguno de los ejemplos de Brasil y Argentina puede encontrarse en Chile, ya que el pensamiento económico dominante, que impuso su visión del mundo al ámbito político de la Cancillería, formaba parte del propio ministerio de Relaciones Exteriores^[31] y privilegió la economía sobre la política (‍Maira, 2010; ‍Fuentes, 2010; ‍Ross, 2012).

1. DIplomacias paralelas: ¿Más que diplomáticos y académicos?[Subir]

Una expresión de la diversificación de actores y la práctica de agendas y diplomacias propias ha sido la creciente presencia de otros ministerios que se involucran en temas de política exterior, representando otros intereses de los Estados y sus sociedades. No debe considerarse como el ejercicio de una diplomacia paralela, porque actualmente los ministerios de Relaciones Exteriores no tienen el monopolio de las relaciones internacionales. Existen vínculos de ministerio a ministerio o de institución estatal a su contraparte, tal como estudiaron Pinheiro y Milani (‍2012). Hablamos de diplomacias paralelas cuando hay otros actores que manejan agendas políticas que caben en el marco de las relaciones Estado a Estado. En el caso de Brasil, según Lima y Hirst (‍2006) y bajo los gobiernos de Lula, García llevó adelante una diplomacia paralela a la de Itamaraty. En el caso de la Argentina, durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández hubo diplomacias paralelas^[35], conducidas desde la Presidencia, a pesar del hecho que, paradojalmente, los presidentes mantuvieron un férreo control sobre la Cancillería. No encontramos ejemplos similares en Chile, ya que el pensamiento económico neoliberal dominante, presente en el ministerio (‍Dingemans, 2015; ‍Wilhelmy, 2015; ‍Ffrench-Davis, 2018; ‍Bernal-Meza, 2020), impuso su visión del mundo al ámbito político de la Cancillería y privilegió la economía sobre la política (‍Maira, 2010; ‍Fuentes, 2010; ‍Ross, 2012).

2. Academia: reacción, contradicción y conflicto frente a la política exterior[Subir]

La academia ha sido un instrumento crítico de la política exterior cuando esta ha abandonado aquello que el Gobierno en ejercicio propuso hacer o cuando su praxis se alejó de tradiciones consideradas un acervo positivo. En Brasil, la academia señaló las contradictorias políticas internacionales seguidas por la conducción presidencial, cuando pasó de un Gobierno que promovió las mayores iniciativas regionales con Lula (‍Cervo, 2015) y luego se desinteresó de las agendas con la región con Rousseff (‍Cervo y Lessa, 2014; ‍Saraiva, 2016, ‍2017), para después pasar a una abierta confrontación con la región, poniendo la división ideológica como el principal factor diferenciador bajo Bolsonaro (‍Guimarães e Silva, 2021; ‍Leitão, 2021; ‍Vidigal y Bernal-Meza, 2020). En Argentina, la academia no manifestó críticas contra las políticas de los gobiernos kirchneristas, de injerencia en los asuntos internos de otros países; críticas que provinieron de los sectores políticos de oposición. La principal diferencia de los Gobiernos kirchneristas con la tradición instaurada con la recuperación de la democracia fue su desvalorización, al apoyar a Gobiernos dictatoriales como los de Nicaragua, Venezuela y Cuba. El principio de defensa de la democracia fue relativizado al anteponer los Gobiernos de Cristina y Alberto Fernández la simpatía político-ideológica con aquellos otros. Académicos chilenos han sido críticos con las políticas de sus Gobiernos, aunque en el pasado formaron parte de ellos como funcionarios de Cancillería y ocupando cargos diplomáticos.