Federalismo, reformas escolares y principio de igualdad en Argentina

Federalism, School Reforms, and the Principle of Equality in Argentina

https://doi.org/10.4438/1988-592X-RE-2023-400-576

Guillermo Ramón Ruiz

https://orcid.org/0000-0001-8170-2191

Universidad de Buenos Aires - CONICET

Resumen

El derecho a la educación evidencia desafíos cuando es regulado en Estados federales sobre todo en función del principio de igualdad. Las políticas educativas iniciadas en la primera década de este siglo en la Argentina han impactado sobre dicho principio (el cual está en la base de este derecho humano) debido a que fueron reformas desarrolladas en un Estado federal. El federalismo por principio reconoce las diferencias entre sus Estados parte, pero el riesgo es que ellas generen desigualdades en la población debido a sus lugares de residencia. Sin embargo, el federalismo no puede convertirse en una excusa para justificar el incumplimiento de los derechos humanos por parte del Estado (en el interior de sus territorios). En términos metodológicos el diseño de esta investigación incluye técnicas cualitativas entre las que se destacan el análisis jurídico normativo y la generación de tipificaciones comparativas de las fuentes consideradas. También se utilizaron técnicas cuantitativas en el análisis de estadísticas para poder dimensionar la cobertura educativa. Se plantean definiciones relativas al federalismo y sus implicancias en términos académicos y de la cobertura escolar, a la luz de los procesos de reformas. En particular se analiza la evolución de la accesibilidad del derecho a la educación en función de la escolarización obligatoria (inicial, primario y secundario). Si bien en las tablas se incluyen todos los niveles, se hace foco en la educación primaria ya que la información disponible no permite realizar comparaciones inter-anuales en el período 2005-2020 para la secundaria. Se advierte que, si bien la Argentina ha regulado con una alta normatividad el derecho a la educación, los resultados de las reformas han dado lugar a un incremento de la desigualdad en el contexto del federalismo que se acoplan en la histórica tendencia a la diversificación dispersa del sistema escolar.

Palabras clave: federalismo, derecho a la educación, reformas, políticas educativas, desigualdades educativas

Abstract

Education as a human right shows challenges when it is regulated in federal states, especially considering the principle of equality. The educational policies initiated in the first decade of this century in Argentina have had an impact on the principle of equality (which is the basis of this human right) since the reform was developed in the context of a federal state. Federalism by definition recognizes the differences between its member States, but the risk is that they generate inequalities in the population due to their places of residence. However, it cannot become an excuse to justify the State's non-compliance with human rights (within its territories). In methodological terms, the design of this research includes qualitative techniques, among which the normative legal analysis and the consequent generation of comparative typification of the sources considered stand out. Quantitative techniques were also used for the analysis of statistics in order to measure educational enrollment. RESULTS. Definitions of federalism and its implications in terms of academics and school coverage, considering contemporary reform processes, are discussed. In particular, the evolution of the affordability of the right to education in terms of compulsory schooling (encompassing pre-school, primary and secondary education) is analyzed. Although all levels are included in the tables, the focus is on primary education since the available information does not allow for inter-annual comparisons in the 2005-2020 period for secondary education. It is noted that, although Argentina has regulated the right to education with a high degree of normativity, the results of the reforms have led to an increase in inequality in the context of federalism, which is coupled with the historical trend towards the fragmented diversification of the school system.

Keywords: federalism, right to education, reforms, educational politics, educational inequalities

Introducción: el sistema educativo en el Estado federal argentino

En este artículo se presenta un estudio sobre los resultados de las reformas escolares en Argentina a la luz de su forma de Estado federal. La legislación del año 2006 regula el ejercicio del derecho a la educación e introduce reformas académicas que constituyen una base innegociable que los Estados subnacionales deben cumplir a pesar de sus capacidades diferenciales para afrontar esos cambios. Ello pone bajo análisis los resultados de estas reformas en función del principio de igualdad, base de los derechos humanos fundamentales. La evolución de la accesibilidad, que es uno de los indicadores más ilustrativos del derecho a la educación, demuestra que la aplicación de las reformas ha profundizado la tendencia histórica a la diversificación dispersa del sistema. En este trabajo se plantean definiciones relativas al federalismo y sus implicancias en términos curriculares y de la cobertura escolar, a la luz de los procesos de reformas contemporáneos. Para ello se toman en cuenta datos normativos y estadísticos que dan cuenta de inconsistencias varias entre la alta normatividad y la baja efectividad de estas reformas.

Cuando se analizan las reformas educativas nacionales cabría tener presente las capacidades estatales para implementarlas y para ello cobra relevancia comprender las características que posee un Estado federal. Una primera aproximación para analizar este tema esta dada por la etimología del término: federal proviene del latín foedus y a la idea de pacto. El federalismo surgió como una división del poder en relación con el territorio, y es concebido como un sistema de pluralismo, en el cual las diferentes actividades estatales están distribuidas entre el Estado central y los Estados miembros (Loewenstein, 1957). Pueden mencionarse diferentes clasificaciones de los federalismos (Hernández, 2018; Gibson y Falleti, 2007): integrativos y devolutivos; con propósitos de división del poder o relacionados con la identidad cultural; simétricos o asimétricos. La simetría refiere al nivel de conformidad existente en las relaciones de cada entidad política tanto con el sistema en su conjunto como con las demás unidades (Tarlton, 1965). Es difícil encontrar un Estado federal plenamente simétrico. De todas formas, la idea del pacto a la que alude la definición etimológica explica también las asimetrías evidenciadas en los Estados federales. Cuanto más participe cada sección, mayor será la probabilidad de que el federalismo sea una forma adecuada de organización. Entre los rasgos de esta forma de Estado se pueden mencionar : a) la existencia de constituciones federales; b) la autonomía constitucional y legislativa de cada Estado miembro; c) un gobierno limitado, con división de poderes y mecanismos de controles cruzados; d) una división del poder en el territorio, es decir, diferentes niveles de gobierno -federal, nacional, regional, local- una distribución de competencias; e) el control de la constitucionalidad de las leyes; f) la resolución de conflictos por parte de un órgano jurisdiccional independiente; g) un órgano legislativo bicameral que represente los intereses de las entidades federativas frente a los intereses del nivel nacional; y h) un sistema financiero apropiado (Suelt Cook, 2018).

El caso argentino es un ejemplo de modelo federal denominado coming-together (Stepan, 1999) ya que supone un arreglo por el cual las unidades previamente soberanas son las que hacen un pacto, y ceden su soberanía a una unidad estatal superior, pero se reservan competencias para sí. Por ello se interpreta que los poderes de las provincias argentinas son originarios e indefinidos mientras que los del Estado nacional son poderes delegados.¹ Entre las competencias exclusivas, que las jurisdicciones provinciales se reservaron, se encuentra la educación primaria. Sobre la base del principio que sienta el artículo 121, el artículo 5º establece que las provincias son responsables de la educación primaria en sus territorios y en el artículo 75 (incisos 18 y 19), se dispone que el Congreso Nacional debe aprobar leyes de organización y de base para el sistema educativo. Una interpretación armónica de estas cláusulas junto con los artículos 124 y 125 posibilita políticas de concertación entre el Estado federal y las provincias, al ser la educación una competencia concurrente entre ambos niveles de gobierno (Ruiz, 2020).

Sin embargo, a lo largo de su historia, el país evidenció un proceso de centralización (que afectó a la escolarización) motivado por múltiples razones como el avance del gobierno federal sin resistencia de parte de los gobiernos provinciales y la concentración socioeconómica en el área de Buenos Aires que desequilibró el desarrollo del país. Argentina es una federación administrativamente descentralizada con alta concentración geográfica de los recursos productivos y variadas desigualdades interprovinciales. Además, sus Estados subnacionales tienden a una concentración de atribuciones y recursos interna, lo cual socava la capacidad de los municipios (Leiras, 2013; Bernal y Bizarro, 2020).

El federalismo por principio reconoce las diferencias entre sus Estados parte, pero el riesgo es que ellas generen desigualdades en la población del país debido a sus lugares de residencia. Esto es particularmente importante en cuanto a los derechos que, como la educación, son reconocidos a toda la población por la Constitución. Así, en la conceptualización el derecho a la educación en un Estado federal, y al considerar a todas las personas, se debe subrayar la importancia del principio de igualdad. Aldao y Clérico (2019) distinguen diferentes fórmulas para definirlo: 1) la igualdad formal, que surge de una clasificación realizada por el legislador y permite distinguir categorías formales, pero no examina las razones ni los criterios de construcción de dichas categorías; 2) la igualdad jurídica material: que se pregunta por la legitimidad de los criterios de clasificación y las razones en las que se basa la selección; 3) la igualdad como redistribución y reconocimiento que apunta a evidenciar desigualdades de orden material y simbólico, por lo cual la igualdad refiere a una meta a alcanzar.² Bobbio (2020) destaca que la igualdad hace referencia a una relación cuya interpretación exige preguntarse ¿igual a quién o a qué? A partir de ello, Bolívar (2005) distingue cuatro combinaciones en materia de igualdad educativa; a dos de ellas las considera elitistas ─igualdad para algunos en todo, igualdad entre algunos en algo─, mientras que las otras dos no lo serían: igualdad entre todos en todo (la postura más radical), e igualdad entre todos en algo. Esta última sería la más asequible en materia educativa y exige atender, dentro del Estado federal, a las características de los subsistemas escolares para vislumbrar si la población ejerce de manera igualitaria el derecho a la educación.³

Método: normas, estadísticas y la dimensión subnacional de las reformas

La dimensión subnacional, dentro de un Estado como el argentino, tiene importancia para analizar las reformas escolares debido a las relaciones inter-gubernamentales entre el Estado federal y los Estados provinciales. Ello lleva a considerar el rediseño que estas relaciones han adquirido en las últimas décadas y así explicar sus transformaciones (González y Lardone, 2012). Cada dimensión de la política subnacional reviste importancia diferencial. La dimensión educativa ha sido objeto de recurrentes reformas que han generado diferentes resultados, en los múltiples ámbitos en los cuales se han desarrollado reformas (curricula, rango de obligatoriedad, entre otros) y su impacto en el plano provincial requiere contemplar las relaciones intergubernamentales (Bernal y Bizarro, 2020). En Argentina la distribución de competencias derivada de la Constitución nacional establece que son los Estados jurisdiccionales quienes administran sus sistemas escolares mientras que el Estado federal establece el piso en materia política, académica y presupuestaria. Esto resultó sumamente notorio en los recurrentes procesos de reformas que tuvo el sistema educativo en las últimas décadas debido a la interdependencia de las medidas generadas por las leyes de base aprobadas (ley 24195, en 1993 y ley 26206, en 2006).

Ello se conjugó a partir de la ley 24049 de 1992. Esta norma si bien concluyó con la política de transferencia de los servicios educativos nacionales iniciada 30 años antes, provocó un reacomodamiento de los vínculos entre los diferentes niveles de gobierno del sistema educativo.⁴ Como consecuencia el Consejo Federal de Educación adquirió centralidad como ámbito de negociación de políticas educativas que debían luego ser aplicadas por los Estados provinciales.⁵ Ello dio lugar a un crecimiento exponencial de las relaciones intergubernamentales en materia educativa a partir de la década de 1990, que afectó los procesos de reformas en la medida en que las capacidades institucionales y burocráticas de los Estados provinciales eran diferenciales, y no estuvieron acompañadas por un rol proactivo del Estado nacional que garantizara una aplicación equitativa e igualitaria de los cambios en el conjunto del sistema.⁶ A ello se sumó la exigencia de tiempos muy acotados para la implementación de reformas, sobre todo curriculares, sin la planificación adecuada para asegurar que los cambios fuesen equivalentes en todo el país. Esto tuvo consecuencias en la cobertura del sistema, una de las dimensiones más notorias del derecho a la educación.

Estudiar el curriculum supone analizar las formas institucionalizadas de intervención educativa, caracterizadas por estrategias de clasificación y control del conocimiento oficial (De Alba, 1995; Goodson, 1995). El curriculum constituye un proyecto político educativo que comprende la información, los procedimientos y las estrategias cognitivas desarrolladas y a desarrollar por medio de la interacción entre estudiantes y docentes. El curriculum puede ser estudiado como objeto de la intervención estatal ya que expresa una política pública vinculada con los procesos de selección y transmisión de la cultura. Constituye una política con distintos niveles de concreción sobre todo en Estados federales que contemplan dimensiones subnacionales, con adaptaciones que inciden sobre los procesos de enseñanza y de aprendizaje. Si se analizan las implicancias curriculares que ha tenido la legislación educativa de 2006 en el contexto del Estado federal argentino aparecen varias cuestiones problemáticas.⁷

En primer lugar, se encuentran los cambios que introdujo esa ley en la estructura académica del sistema educativo. Conjuntamente con las modificaciones en el rango de obligatoriedad, las transformaciones en esta dimensión han tenido consecuencias que afectaron el financiamiento, la organización de las instituciones, la articulación interjurisdiccional y la cobertura. La ley recuperó las denominaciones de Primaria y de Secundaria para reemplazar las de Educación General Básica (EGB) y Polimodal, aunque con diferentes duraciones (artículo 134).⁸ Esta decisión ha formalizado la desigualdad ya que los Estados provinciales debían elegir entre dos opciones de duración: 7 o 6 años (para primaria) y 5 o 6 años (para secundaria). Como resultado, 12 jurisdicciones tienen la primera y las restantes 12 poseen la segunda.

Estas dos opciones demuestran una resistencia al cambio de la estructura establecida por la reforma precedente así como la ausencia de un diagnóstico apropiado sobre las capacidades que tenían los Estados provinciales para instrumentar dicho cambio. Si había algo que la ley 26206 debía resolver eran las desiguales duraciones de los niveles primario y secundario. Sin embargo, la ley formaliza la diferencia interjurisdiccional y no contempla los propósitos de enseñanza que poseen estos niveles escolares, lo cual impacta en el alcance del contenido del derecho a la educación (Ruiz, 2020).

En segundo lugar, en materia curricular la ley 26206 mantiene el esquema previsto por su predecesora: se consensuan contenidos en el nivel federal y las jurisdicciones deben aprobar los diseños curriculares; no obstante, hay modificaciones. Por un lado, se establece que las resoluciones del Consejo Federal de Educación (entre ellas las curriculares) son de aplicación obligatoria. Esto pretende evitar una fragmentación académica como la que se produjo luego de la aplicación diferencial de la reforma de la década de 1990. Empero, la falta de una estructura homogénea a todo el país, contrarresta la convergencia de las políticas curriculares.

Por otro lado, la ley tiene definiciones curriculares ubicadas dentro del Título VI donde se mencionan contenidos obligatorios comunes a todos los diseños curriculares de las jurisdicciones.⁹ A esto se sumó que, a partir del año 2004, comenzó la elaboración de una serie de contenidos denominados Núcleos de Aprendizaje Prioritario (NAP) que son aprobados en el Consejo Federal de Educación. El propósito de estos NAP es garantizar un piso federal de lineamientos curriculares y la fijación de criterios que permitan el otorgamiento de la validez de las titulaciones. Las jurisdicciones provinciales tienen autonomía para organizar el diseño curricular y pueden adecuar los NAP a la realidad de sus sistemas escolares y a las normativas jurisdiccionales. Luego de ser aprobada la ley en 2006, se llevaron adelante reformas por las cuales los Estados provinciales implementaron la legislación federal en sus territorios. La siguiente tabla presenta las normas que regulan a los sistemas provinciales.

Como se observa, la situación es muy diversa ya que hay algunas jurisdicciones que poseen leyes aprobadas antes de la reforma de 2006, otras en cambio tienen leyes posteriores a la aprobación de la Ley de Educación Nacional, y también se encuentran las que no cuentan con una legislación educativa para la jurisdicción, por lo que instrumentaron cambios sin debates parlamentarios. En estos últimos casos se ha fortalecido el rol de los poderes ejecutivos jurisdiccionales para implementar sus reformas educativas. A ello debe sumarse las diferentes normas que aprobaron las provincias para optar por una de las opciones de duraciones de los niveles primario y secundario (Tabla I) y también aquellas que adaptaron los lineamientos curriculares para los diferentes niveles obligatorios de escolarización. En suma, se puede sostener que las diferentes duraciones de los niveles primario y secundario, así como los distintos grados de recepción de los NAP en las provincias y la diversidad de diseños curriculares que ellas han aprobado han generado diferenciaciones que limitan la igualdad en cuanto a la formación de la población escolar en el contexto del Estado federal.

Resultados subnacionales en la cobertura escolar

Una somera descripción de las jurisdicciones a partir de datos sociodemográficos pone en evidencia la diversidad de contextos socio-educativos que existen en el país.¹⁰ Esta caracterización general permite interpretar los alcances y limitaciones que poseen los Estados provinciales tanto para prestar sus servicios escolares como para instrumentar las reformas educativas en sus ámbitos.

En la Tabla III se vislumbran las disparidades entre los Estados subnacionales, con una alta urbanización en el país, pero un crecimiento vegetativo desigual (25% en Tierra del Fuego frente al 4,1% de la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo). Al observarse estos datos, se destaca que, si bien Argentina posee en promedio un alto nivel de cobertura educativa en los años de escolarización obligatoria, su distribución es marcadamente desigual entre las jurisdicciones provinciales.¹¹ A ello contribuyen diferentes factores, entre los que pueden mencionarse: el rol del Estado provincial; las capacidades estatales para instrumentar políticas sectoriales que garanticen la escolarización; y también la estructura académica diferenciada en lo que respecta a la duración de los niveles primario y secundario. Como se observa en la información incluida en el Anexo, las desigualdades incluso se evidencian dentro de cada región educativa.¹²

Como se dijo previamente, existen 12 provincias que tienen 6 años de educación primaria y 6 años de educación secundaria, mientras que hay otras 12 que poseen 7 y 5 años respectivamente. Estas duraciones diferenciales condicionan el desarrollo de los contenidos escolares en función de los propósitos específicos que poseen los niveles primario y secundario de la educación obligatoria. Mientras que el primero de ellos se orienta a la formación básica en la infancia, es decir, la educación de fundamento, sobre la que se deben montar los aprendizajes ulteriores, el segundo nivel -el secundario- tiene propósitos vinculados con la formación propedéutica, la educación para el trabajo y el ejercicio de la ciudadanía. Un año más o un año menos en cada uno de estos niveles afecta al conjunto de los propósitos formativos perseguidos. Asimismo, ello incide en la tasa de pase entre la primaria y la secundaria dado que en el pasaje entre el último año de un nivel y el primero del otro suelen aparecer mayores tasas de abandono o rezago (por factores variados como los regímenes académicos; los cambios de instituciones para continuar los estudios secundarios; las vinculaciones sociales y emocionales experimentadas en la adolescencia que influyen de diversas maneras en la vinculación con la tarea escolar), todo lo cual está relacionado con el nivel de articulación que poseen los niveles primario y secundario en cada jurisdicción. Dicha articulación a la vez está influida por la envergadura de la oferta escolar, la prestación de los sectores público y privado, el nivel de urbanización, los contextos geográficos, todos los cuales inciden en que se puedan continuar los estudios secundarios cuando se concluye la escuela primaria. El tener una menor cantidad de años de educación primaria ciertamente adelanta estas experiencias en la población estudiantil (en las provincias que poseen 6 años en este nivel) ya que la concluirán a los 11 años de edad; a la par que favorece la desigualdad educativa dentro del conjunto del sistema escolar.

Si se suman al análisis los datos de las Tablas I y II del Anexo es posible profundizar la identificación de la desigualdad de la cobertura de la educación obligatoria. Ciertamente el federalismo supone reconocer diferentes puntos de partida, diversidades culturales y políticas que la organización institucional de los Estados miembros. El problema aquí es que las capacidades estatales son desiguales y ello se traduce en múltiples deudas en cuanto a la escolarización obligatoria. Esto se visibiliza cuando se observa el rol sustantivo que posee el Estado provincial en algunas jurisdicciones para garantizar la oferta de los niveles obligatorios de enseñanza.¹³

En el caso particular de la educación primaria las desigualdades inter-regionales e inter-provinciales son importantes.¹⁴ A excepción de la región Centro, en el resto el porcentaje de la educación pública se acerca o supera el 80%. Por ejemplo, en el Noroeste (NOA) la cobertura de la educación primaria pública es superior al 80% en las 6 provincias y en 4 de ellas supera el 85% (La Rioja, Jujuy, Salta y Santiago del Estero). Salvo Tucumán donde el sector privado ronda el 20% en los tres niveles educativos obligatorios, y Catamarca y Jujuy donde es alta la participación de este sector en el nivel inicial, en el resto de las jurisdicciones la escuela privada no constituye una opción para la mayoría de la población. La región del Noreste (NEA) presenta una situación muy similar al NOA en términos de cobertura educativa por sectores. Sin contar a Misiones, las demás se acercan o superan el 90% de atención pública en el nivel primario; y también salvo Misiones en los niveles inicial y secundario, donde el sector privado supera el 20%, en el resto de las jurisdicciones y sus niveles escolares, la oferta privada tiene un desarrollo cercano al 15%. Se destaca el caso de Formosa donde la oferta educativa pública atiende al 90% de la población escolar de primaria y secundaria. Finalmente, la región Sur también presenta datos similares al NOA y al NEA en cuanto al 80% de cobertura no sólo en la educación primaria sino también en la educación inicial y en la secundaria (solo en Tierra del Fuego baja al 74%). La educación privada alcanza a un valor del 20% solamente en el nivel inicial de tres provincias: La Pampa, Rio Negro y Tierra del Fuego. De hecho, esta última es la que posee los valores más elevados para este sector de enseñanza, aunque no por ello deja de ser predominante la cobertura por parte del sector público.

Las regiones de Cuyo y Centro tienen valores que se diferencian de las precedentes, pero en formas específicas. Las provincias cuyanas no evidencian similitudes entre sí. San Luis, por ejemplo, tiene una amplia cobertura por parte del sector público en los tres niveles de educación obligatoria, y supera el 82% en cada uno de ellos. San Juan por su parte tiene valores casi idénticos (77%) de cobertura pública para los tres niveles, que es, a la vez, la provincia donde mayor desarrollo tiene la educación privada en la educación obligatoria en general. Por último, Mendoza tiene mayor diversidad en cada nivel de enseñanza y presenta el valor más alto para la educación privada (36% en el nivel inicial). La región del Centro en cambio es muy diferente a las demás ya que en estas jurisdicciones la prestación del sector público no alcanza el 80% en ninguno de los niveles de enseñanza obligatoria y además la educación privada es mucho más alta ya que supera el 25% en todos niveles. La Ciudad de Buenos Aires se distingue con su prácticamente paridad de cobertura entre los sectores públicos y privados y la provincia de Buenos Aires muestra altos niveles de cobertura del sector privado (alrededor del 35%).

Finalmente, si se consideran los efectos de estas reformas en el contexto federal en función de la evolución de la cobertura del nivel primario a partir del año 2005, se observan diferentes resultados que no se condicen con la igualdad educativa y el ejercicio igualitario del derecho a la educación.¹⁵ En el Anexo se presenta la evolución de la cobertura de la educación primaria durante el período 2005 y 2020 (Tabla III del Anexo), desagregada entre los sectores público (Tabla IV) y privado (Tabla V).¹⁶ En conjunto la cobertura del nivel primario tuvo un crecimiento entre el año 2005 y 2019 del 5% pero que no ha sido constante y evidenció desigualdades varias entre las provincias. En los primeros 5 años la matrícula se mantuvo prácticamente estancada (1% entre 2005 y 2010), mientras que entre 2005 y 2015 se contrajo (-1%), lo cual contrasta con los propósitos de la política de la reforma de 2006. En la segunda década del siglo creció la cobertura (4%) pero con desigualdades entre las jurisdicciones. Provincias como Catamarca, Corrientes, Entre Ríos, Formosa y La Pampa presentan un decrecimiento de su matrícula de nivel primario en todos los períodos considerados en la Tabla III del Anexo. Algunas como Chaco, Jujuy, La Rioja, presentaban un descenso de estudiantes en dos períodos (2005-2010 y 2015-2015) y luego otra vez en el total considerado (2005-2019); mientras otras evidenciaban un decrecimiento total entre 2005-2019 (Santiago del Estero y Tucumán) pero con fluctuaciones en algunos períodos ya sea por estancamiento (Tucumán) o por crecimiento (Santiago del Estero). Donde más creció fue en Santa Cruz (37%), Buenos Aires (27% promedio entre Conurbano y resto de la provincia), seguidas por Tierra del Fuego (18%), Neuquén (17%) y Mendoza (16%).

El análisis entre los sectores da cuenta de un aumento de la cobertura de la educación privada (28%) y una contracción del sector público (-1%) entre los años 2005 y 2019. En la Tabla IV, se observa que el sector público aumenta en los períodos 2010-2019 (2%) y 2015-2019 (7%) mientras que desciende en 2005-2010 (-3%) y sobre todo entre 2005 y 2015 (-8%). La evolución es desigual en las provincias: desciende abruptamente en el período 2005-2015 en Catamarca (-28%), Entre Ríos (-16%), Formosa (-24%) y Corrientes (-20%); y baja en todos los períodos considerados, aunque en menores porcentajes, en Córdoba (-7%), La Pampa (-8%) y Santiago del Estero (-6%). También descendió en todo el período, aunque no de forma constante, en Chaco, Jujuy, La Rioja, Misiones, San Luis, y Tucumán (aunque en este caso es constante el descenso y sólo en el período 2005-2010 se evidencia un estancamiento). Nuevamente es en Santa Cruz donde creció de forma considerable la cobertura (34%), luego se ubican la Ciudad de Buenos Aires (15%), Mendoza (11%), Neuquén y Tierra del Fuego (10% en ambas provincias). En el caso de la educación privada -como se dijo- la matrícula creció en todos los períodos considerados (Tabla V): en total un 28% (2005-2019), se destaca el decenio 2005-2015 (22%). Las provincias que más aumentaron la matrícula de este sector en el período total fueron: Neuquén (90%), Chaco (79%), Tierra del Fuego (65%), Santiago del Estero (64%), Chubut (51%) y Mendoza (50%). Con porcentajes de más del 40% se ubican la Ciudad de Buenos Aires (43%), Catamarca (46%), La Rioja (48%) y con valores cercanos al 40% están Jujuy (39%) y San Juan (38%).

Conclusiones

En suma: al analizarse las desigualdades educativas que tienen los Estados subnacionales, se observan los resultados diferentes que han tenido las reformas federales en términos de cobertura lo cual limitan el principio de igualdad, base del derecho a la educación. A lo cual habría que sumar las diferentes adaptaciones curriculares de los NAP por parte de las provincias. Cabe preguntarse si estos indicadores son tenidos en cuenta cuando se diseñan políticas públicas para el sector. Como se notó al inicio, el federalismo respeta la diversidad social y cultural de los Estados miembros y las asimetrías son constitutivas de esta forma de Estado. No obstante, el derecho internacional advierte que ello no debe afectar el reconocimiento y el ejercicio de los derechos de la población que habitan en un Estado federal. Así, la Convención Americana de Derechos Humanos señala que el federalismo no puede ser una excusa del Estado para el incumplimiento de los derechos al interior de sus territorios (artículo 28).

La Constitución y la ley 26206 constituyen el piso federal sobre el cual las legislaciones provinciales debe establecer sus regulaciones específicas. Son una base innegociable y el Estado nacional está obligado a garantizarla por sus compromisos en materia del derecho internacional de los derechos humanos. Sin embargo, los resultados analizados indican que la aplicación de las políticas de reformas ha profundizado la tendencia histórica a la diversificación dispersa del sistema. Es más, se ha agudizado la desigualdad en el indicador de accesibilidad del derecho a la educación.

La ausencia de un Estado federal con un rol promotor de este derecho ha dado lugar a una marcada diferenciación en el plano de las jurisdicciones provinciales. Particularmente, la cobertura desigual del nivel primario, su contracción en el sector público y el avance del sector privado dan cuenta de resultados adversos a los propósitos proclamados en la Ley de Educación Nacional. Se evidencia que el mayor reconocimiento normativo del derecho a la educación no logró una mayor vigencia de este derecho en el plano material, en la dimensión subnacional. Queda aún mucha tarea por hacer en cuanto a política pública interna. Habría que aplicar lo dispuesto en la legislación vigente (jornadas extendidas, formación docente continua, mejorar la relación docente-por-estudiantes). Ello permitiría afrontar con cierta efectividad algunas de las deudas en relación con el ejercicio del derecho a la educación con acciones tendientes a garantizar niveles de escolarización asequibles e igualitarios.

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Información de contacto: Guillermo Ramón Ruiz. Universidad de Buenos Aires, Facultad de Derecho, Departamento de Profesorado en Ciencias Jurídicas. Avenida Figueroa Alcorta 2263, Ciudad de Buenos Aires, C1425CKB, Argentina, e-mail: gruiz@derecho.uba.ar

Anexo: Cobertura según niveles escolares obligatorios y sectores

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¹ En la Constitución histórica de 1853-1860 participaron 14 de los 24 Estados subnacionales actuales.

² El principio de igualdad constituye uno de los conceptos más relevantes de la filosofía jurídica para analizar a los derechos humanos. Montes y Parcerisa (2016) realizan una revisión de las teorías de la justicia aplicadas al campo educativo.

³ El tema de la medición del ejercicio del derecho a la educación dio lugar a la definición de indicadores tanto en función de las obligaciones estatales como del rendimiento interno de la escolarización. Al respecto véasse: Razquin (2020); Ruiz (2020); Tomaševski (2004).

⁴ Las transferencias de las institucionales nacionales de educación siempre fueron planteadas por el nivel central como un asunto administrativo, en función de pautas financieras de ajuste del gasto del sector.

⁵ El Consejo Federal de Educación es un organismo de coordinación creado en 1972. Lo integran las autoridades educativas nacionales y provinciales y 3 miembros del Consejo de Universidades.

⁶ Diversos estudios analizan la desigualdad educativa derivada de las reformas debido a las diferentes capacidades provinciales. Entre otros pueden mencionarse: Krüger et al. (2022); Riquelme et al. (2021); Rivas (2004).

⁷ La Ley de Educación Nacional (de 2006) regula el ejercicio del derecho a la educación (artículo 1º).

⁸ Esas denominaciones las introdujo la Ley Federal de Educación (vigente en 1993 y 2006). Esa ley modificó la estructura del sistema al crear dos niveles: EGB y Educación Polimodal. Sin embargo, la organización del tercero de los ciclos de la EGB fue aplicada diferencialmente en cada provincia, y ello afectó las características del Polimodal.

⁹ Los Títulos VII, VIII y IX tienen también definiciones curriculares.

¹⁰ En este trabajo no se analiza en particular el desarrollo económico-social y sus efectos sobre la escolarización en las diferentes provincias argentinas ya que ello excede el espectro aquí demarcado. Sobre el tema se han efectuado numerosas investigaciones: Álvarez (2022); Krüger (2016). Estas obras constituyen una fracción que permite una aproximación al tema, pero no lo agotan.

¹¹ En la tabla se presenta información de la cobertura de primaria y secundaria en el sector público. Se destaca el peso que tiene la Ciudad de Buenos Aires en el promedio nacional. En las Tablas I y II del Anexo se incluyen los datos de los demás niveles.

Con respecto a este tema, Wiñar y Lemos (2005) y Arrigazzi Jallade (2022) presentan rigurosos análisis de la desigual expansión durante las últimas décadas.

¹² Existen 5 regiones: Centro (4 provincias y 1 ciudad autónoma); Cuyo (3 provincias); Nordeste (4); Noroeste (6); Sur (6).

¹³ Esta cuestión se vincula con la privatización de la educación, la cual ocurre en diferentes formas y grados (Verger et al., 2023). Así lo evidencia la oferta educativa privada en el contexto del Estado federal. Para el caso argentino véase: Correa et al. (2021); Morduchowicz e Iglesias (2011); Vior y Rodríguez (2012).

¹⁴ A partir de aquí se hace foco en el nivel primario por razones de espacio y por la información disponible (véase nota 16). En el Anexo se incluyen los datos de todos los niveles escolares, en 2019.

¹⁵ Se toma al año 2005 para caracterizar la cobertura en el contexto inicial del proceso de reforma educativa; y al año 2019 como año de referencia previo al cierre escolar generado por la pandemia en el año 2020.

¹⁶ Es importante aclarar que, debido a los cambios de niveles y en las duraciones del rango de obligatoriedad, y también en función de las publicaciones del Ministerio de Educación nacional, estas tablas solamente consideran 6 años de educación primaria, a pesar de que 12 jurisdicciones poseen 7 años para este nivel escolar. A ello se suma que en el año 2005 existía la EGB que era computada solamente en los dos primeros de sus ciclos (6 años) a pesar de su aplicación diferencial y de que no todos los Estados provinciales tenían este nivel. Asimismo, cabe consignarse que por estas diferencias en el relevamiento realizado por el Ministerio resulta imposible calcular la evolución de la cobertura del nivel secundario (así denominado desde diciembre de 2006) ya que los diferentes anuarios estadísticos oficiales han publicado estos datos como diferentes criterios.

Por último, en el cálculo de evolución interanual se ha dejado fuera la comparación los datos del año 2020 debido a que el cierre escolar ha desvirtuado precisamente el indicador de cobertura.