La política de becas educativas del franquismo en el bachillerato y la formación profesional (1939-1970)

The Francoism educational grants policy in Higher Secondary Education and Vocational Training (1939-1970)

https://doi.org/10.4438/1988-592X-RE-2025-407-650

José Ignacio Cruz

https://orcid.org/0000-0002-9494-0735

Universitat de València

Resumen

Los programas de becas fueron durante mucho tiempo extremadamente débiles en el sistema educativo español. Esta investigación estudia cómo los planteó el franquismo, centrándonos en las intervenciones en los itinerarios de los bachilleratos general y laboral y de la formación profesional industrial entre 1939 y 1970. Para ello hemos partido de la localización de fuentes documentales primarias -entre otras, legislación, informes y memorias- la mayoría inéditas, para posteriormente analizarlas siguiendo la metodología histórico-educativa. Se ha realizado especial hincapié en la triangulación de los datos y la contextualización de las referencias en los ámbitos, educativo, social y político. Entre las aportaciones más destacadas cabe señalar la identificación de dos etapas bien definidas. Una primera con escasísimas intervenciones. La segunda, a partir de comienzos de la década de 1950 en que comenzó a impulsarse las becas como mecanismo para ampliar las tasas de escolarización, y que se intensificó exponencialmente en 1961 con la creación del Fondo para la Igualdad de Oportunidades. El presupuesto pasó de 95,5 millones de pesetas en 1960 a 2.400 siete años después y los becarios, que en 1946 rondaba el millar, se acercaban a los 150.000 en 1966. De ese modo, el programa de becas cobró una importancia creciente. Este se concibió con un enfoque proactivo y estrictamente meritocrático, exclusivamente para estudiantes con escasos recursos y con notoria capacidad y vocación para los estudios. Fue rediseñado apoyado por los sectores reformistas del régimen y buscó alcanzar objetivos sociales, culturales y políticos, siendo publicitado como uno de los logros más importantes. Su contribución a la actualización y modernización del franquismo fue notable y siempre estuvo al servicio de su pervivencia, sin cuestionarlo como modelo político.

Palabras clave: franquismo, política de la educación, programa de becas, igualdad de oportunidades, enseñanza secundaria, bachillerato, formación profesional.

Abstract

Grants programmes, which have been closely linked with overcoming lack of free education for a long time, were extremely weak in the Spanish education system. This research work studies how grants were contemplated during Francoism (Spain) by focusing on interventions in general, and on Occupational Higher Secondary Education and Industrial Vocational Training between 1939 and 1970. To do so, we started by locating primary documentary sources (most unpublished) to then analyse them by following the historic-educational methodology, and placing special emphasis on data triangulation and properly contexualising references in educational, social and political domains. Of the most outstanding sources, it is worth highlighting that two well-defined stages were identified. The first had only a few interventions. As from the 1950s, the second stage was to promote grants as a mechanism to extend schooling fees, and was exponentially intensified in 1961 with the Equal Opportunities Fund. The budget went from 95.5 million pesetas in 1960 to 2,400 million pesetas 7 years later. In 194,6 there were around 1,000 grants, which came close to 150,000 in 1966. Hence the grants policy became increasingly important in the Spanish education system. The programme was conceived by taking a proactive and strictly meritocratic approach, one exclusively for students with few resources and excellent capacity, and with the vocation to study. It was redesigned and supported by the reformist sectors of the Franco regime to fulfil social, cultural and political objectives, and was publicised as one of the most important achievements. Its contribution to updating and modernising Francoism was considerable, it always helped its survival and was never questioned as a political model.

Keywords: francoism, education policy, grants programmes, equal opportunities, secondary education, higher secondary education, vocational training.

Introducción

Se encuentra plenamente aceptado que la lentitud y el desigual desarrollo caracterizaron la implantación del sistema educativo español. Los gobiernos que se fueron sucediendo durante el siglo XIX impulsaron, por lo general sin excesivo interés, la creación de escuelas, colegios e institutos y dictaron normas que en su mayoría no alcanzaran los objetivos previstos, por lo que durante décadas existió una brecha muy destacada entre lo prescrito y su aplicación práctica (Puelles, 1999).

Un buen ejemplo de ello lo encontramos en el desarrollo de la gratuidad, elemento clave para impulsar los procesos de escolarización. Al respecto, la ley Moyano declaró formalmente en 1857 la gratuidad parcial de la enseñanza primaria en las escuelas públicas, para aquellos alumnos cuyas familias no tuvieran recursos. Para generalizarla en la segunda enseñanza, actual secundaria, hubo que esperar más de un siglo, prácticamente hasta la implantación de la Ley General de Educación (LGE) en 1970 (Viñao, 2004). Aunque es este un ámbito con abundantes zonas grises, podemos afirmar que la normativa fue papel mojado en numerosas ocasiones.

De hecho, la gratuidad de la enseñanza resulta algo relativamente reciente en nuestro país. Durante mucho tiempo, hubo que pagar por estudiar. Lo tenían que hacer las familias que matriculaban a sus hijos e hijas en centros privados, pero también las que los enviaban a escuelas públicas e institutos. La inmensa mayoría, con muy escasas salvedades, debían afrontar desembolsos en concepto de: tasas por matrícula y derechos de examen; mensualidades; obvenciones; permanencias, etc. Sin olvidar alguna que otra aportación en especie. Lo cual contribuyó a que nuestro sistema educativo se asentara en una potente discriminación económica.

Para mitigar algo esa situación, se fueron poniendo en marcha programas de ayudas al estudio -en principio para alumnado con notables capacidades intelectuales y escasos recursos- que acabaron conociéndose como becas. Esta iniciativa contaba con amplios antecedentes. Bermejo (1971) en un detallado estudio, los rastrea con minuciosidad, vinculándolos a la consolidación del estado liberal y a la lenta implantación del sistema educativo nacional. El programa sufrió alguna intensificación -siempre mucho menor que lo que las necesidades lo requerían- cuando los planteamientos gubernamentales buscaron incrementar la escolarización a partir de la década de 1920.

Teniendo en cuenta estos precedentes, la presente investigación tiene por objeto analizar la construcción y el desarrollo del programa de becas en el franquismo, desde la finalización de la Guerra Civil hasta finales de la década de 1960. Dentro de este periodo, pondremos especial atención en el Fondo Nacional para la aplicación del Principio de Igualdad de Oportunidades, creado en junio de 1960, y que jugó un papel muy destacado tanto como referente del discurso de la política educativa, como mecanismo impulsor de la escolarización. Aunque las becas abarcaban todo el sistema educativo, nos vamos a centrar en los estudios de bachillerato y de formación profesional, los que conforman la actual educación secundaria. En particular, calibraremos su ensamblaje con los cambios que sufrió la política educativa.

Esta temática apenas ha sido investigada desde nuestra área de conocimiento. Hemos localizado un par de estudios sobre los Consejos de Protección Escolar durante la Segunda República, Aunque poco tenían con ver con la protección escolar del franquismo, ya que se trataba de entidades administrativas, sin competencias sobre las becas (Sánchez, 1991 y Fernández, 2017). Delgado (2005), describe el amplio sistema de ayudas que regía en las Universidades Laborales. La etapa universitaria ha recibido algo más de atención. Sin abandonar la perspectiva histórico-educativa, se debe mencionar el reciente estudio de González-Delgado y Groves (2024) sobre los programas de becas de la UNESCO y, desde la sociología el trabajo, el de Alegre (2022) sobre la trayectoria del estudiantado becado. Un enfoque global desde el mundo del derecho sobre el papel del Estado en las ayudas al estudio puede consultarse en (Canal, 2018).

Como podrá comprobarse a continuación, el programa tuvo interesantes facetas ideológicas y a partir de la década de 1960 destacada dimensión cuantitativa, con profundas implicaciones educativas, sociales y políticas. En esta investigación, que por lo que conocemos tiene un carácter de absoluta primicia, nos centraremos solo en señalar los rasgos más destacados, dejando bastantes cuestiones de interés para estudios posteriores.

Para realizarla hemos empleado el método histórico-educativo. Para ello hemos localizado y analizado numerosas fuentes primarias. Entre otras, informes, memorandos, normativa, declaraciones y tomas de posición, buena parte de las cuales aparecieron en las publicaciones del ministerio. Se trata de documentación política y administrativa de carácter oficial, cuyas aportaciones han sido sometidas a un intenso proceso de triangulación. También se ha destacado la perspectiva cuantitativa, buscando aquilatar lo más exactamente posible el impacto de las distintas iniciativas y su trayectoria temporal. Para contextualizar correctamente los debates y las iniciativas estudiadas, hemos recurrido a textos de referencia en los ámbitos de la historia general, económica y tributaria.

La educación tras la Guerra Civil

El franquismo reorganizó profundamente desde los primeros momentos la política educativa. El nuevo régimen dedicó un espacio destacado al tema que investigamos, aprobando en 1944 la Ley de Protección Escolar cuya orientación ideológica resultaba explícita (Ley de 19 de julio de 1944). En las primeras frases de la exposición de motivos proclamaba que estaba orientada por los principios “de justicia social” que inspiraban al nuevo régimen. Para añadir a renglón seguido: “No es la de la Protección escolar una obra meramente benéfica, sino un deber del Estado y una obligación social” (p. 5555).

El artículo tres marcaba los tipos y modelos de protección escolar, como las ayudas económicas -directas, indirectas, crédito y en material de estudios-, la previsión, la asistencia sanitaria y las denominadas asistencias complementarias. En lo que respecta a la organización administrativa señaló el papel director del ministerio de educación, creando un Patronato de Protección Escolar. Este se configuró con la participación de los máximos responsables de ese departamento, encabezados por el ministro, contando además con representantes de asuntos exteriores, trabajo y gobernación, más los de las diversas delegaciones de la Secretaría General del Movimiento con competencias educativas. Esta estructura nacional se replicaba en cada distrito universitario bajo la presidencia del rector.

La Ley resultaba ambiciosa, abarcaba a todo el sistema educativo e incluía desde el seguro médico y las tradicionales becas de estudio hasta los comedores escolares, pasando por las subvenciones a los viajes universitarios de fin de carrera, llegando, incluso, a las bolsas y pensiones de estudio para el profesorado. Para atenderlos requería una intensa proactividad, aunque la realidad fue muy otra y su incidencia resultó escasísima. Durante la década de 1940 se destinaron muy pocos fondos a esa finalidad y solo a comienzos de los años 50 se incrementaron un poco. Así, por ejemplo, todo lo referente a la asistencia sanitaria comenzó a aplicarse parcialmente casi una década después.

En cuanto a las becas, el núcleo de la Ley, se indicaba textualmente que el cinco por ciento del alumnado debía contar con una, cifra que se convirtió en una auténtica quimera. Como muestra podemos señalar que en el curso 1946-47 el ministerio dotó 325 becas de 300 pesetas y 678 medias becas de 150, pagaderas durante nueve meses para los estudios de bachillerato (Orden de 16 de mayo de 1946). Aunque, existían otras ayudas, esa convocatoria suponía la mayor aportación, por lo que, en números redondos, solo algo más de un millar de los 203.136 del alumnado -en torno al 0,5%, una décima parte de lo señalado en la ley- tenían la consideración de becarios, y solo un tercio con beca completa. (Ministerio de Educación y Ciencia, 1966). Pérez (2009) nos aporta referencias en esa misma línea desde una perspectiva local mucho más concreta. En el curso 1950-51 la convocatoria nacional otorgó 18 becas para la enseñanza media para toda la provincia de Almería, de las cuales seis correspondieron a estudiantes de bachillerato.

Algunos cambios

Tan reducida intervención comenzó a sufrir cambios de cierta entidad en 1951 con el nombramiento de Ruiz Giménez como ministro de educación. En 1953 se aprobó la ley del Seguro Escolar que cubrió inicialmente algunas contingencias del alumnado de bachillerato, para luego ir extendiéndose a otros estudios (Ley de 17 de julio de 1953). El siguiente pasó se dio en 1955 cuando, aprovechando la reforma de la ley orgánica del ministerio por la cual se impulsaban diversos gabinetes de estudio, se creó la Comisaría de Protección Escolar y Asistencia Social (Puelles, 1999). Esta fue concebida como órgano ejecutivo del patronato y se encargó de gestionar todo lo referente a las cuestiones que estamos analizando (Secretaría General Técnica, 1956). Tal como estaba ocurriendo en todo el ministerio, su actuación priorizó dar respuesta de la manera más eficaz posible a los problemas existentes ya que “el retraso español en materia educativa era considerable...” (p. 1).

Este conjunto de medidas respondía al claro interés por conseguir un incremento de las tasas de escolarización, que en el caso del bachillerato pasaba por comenzar a abrir las aulas a estudiantes de otras clases sociales. Ruiz Giménez se expresó en repetidas ocasiones al respecto, marcando con claridad su posición en este destacado aspecto de la política educativa. Así, afirmó que entre “las más urgentes necesidades de la educación española” se encontraba “ganar la batalla de la solidaridad entre todos los sectores de la población escolar, y el establecimiento de una igualdad de derechos a la educación en todos sus grados” (p. 4).

El planteamiento reformista se realizaba desde la perspectiva de la teoría del mejor aprovechamiento del capital humano, tal como señaló uno de los responsables de la comisaría (Lorenzo, 1963a). “Se ha tomado conciencia de la necesidad de evitar el despilfarro de los recursos humanos que se produce cuando existen muchachos inteligentes que no pueden llegar a las aulas por falta de recursos económicos” (p. 5). Y enumeró los dos pivotes en los que se basaba este programa. “Se superponen… dos requisitos esenciales: la capacidad, la aptitud para los estudios hacia los que se dirige su vocación y la carencia de medios económicos” (p. 8, cursiva en el original).

Igualmente, se tenían en cuenta otros objetivos, más allá de la mera perspectiva económica. El Comisario General (Navarro, 1961b) lo señaló en otra ocasión. En su opinión, un potente y equilibrado programa de becas constituía “un poderoso aliciente para el progreso y la armonía nacional”. Por el contrario, si no se cuidaba convenientemente, podían producirse consecuencias negativas: “Un talento que se pierda, un resentimiento que se engendre, una oportunidad que se cierre, son por sí daños graves para el interés de la comunidad” (p. 906).

La Comisaría de Protección Escolar

Dentro de ese marco de referencias ideológicas y políticas, el programa de becas tenía que salir de la atonía y la comisaría fue la encargada de llevarlo a cabo. Una de las actuaciones más importantes consistió en conseguir el incremento de los créditos. Se pasó de 165.000 pesetas destinadas en 1951 a becas de los itinerarios estudiados a 10.173.268 en 1955 (Secretaría General Técnica, 1956). Un aumento muy importante, que suponía multiplicar la cantidad presupuestada por 60. El incrementó fue aún mayor en años sucesivos, aunque mucho menor de lo que deseaban los responsables y siempre lejos de la meta del 5% de becarios, tal como se puede comprobar la Tabla I.

La intensificación del programa se convirtió en una constante. En el curso 1958-59 se habían incrementado casi un 50 % respecto al de 1956-57 y en el 1961-62 se ofertaron un 76% más que cinco años antes. El aumento aún fue mayor en el presupuesto. Tomando como punto de partida el curso 1956-57, el primero en que la comisaría dirigió el programa, la cantidad se había prácticamente doblado en dos cursos y triplicado cuatro cursos después.

También se incrementaron considerablemente la cuantía de las ayudas. En 1955, los módulos para las no universitarias eran de 1.350 y 1.800 pesetas, según el lugar de residencia y el tipo de estudios. En 1958 se elevaron a 2.250 y 6.000 pesetas y las de Formación Profesional Industrial (FPI) alcanzaron en el curso 1960-61 las 7.500 pesetas, (Ministerio de Educación Nacional, 1961). Al respecto, los responsables se mostraron críticos con la escasa cuantía y recordaron constantemente el objetivo que marcaba la ley de 1944, indicando que las 3.500 becas previstas para 1957 suponían solo el 1,3 % de la matrícula del bachillerato (Aparicio, 1957).

A la vista de estas referencias, no cabe duda de que las becas pasaron a ser un objetivo preferente de la política educativa. Sin abandonar gran parte de la retórica vinculada a la Guerra Civil, la intervención en educación comenzó a complementarse con iniciativas reformistas más ambiciosas.

Desde esa perspectiva debe destacarse un hecho, en nuestra opinión, especialmente relevante, aunque escasamente reseñado. Esta orientación reformista no sufrió modificaciones con el cambio producido por la crisis gubernamental de 1956, concretada en la enseñanza con la sustitución de Joaquín Ruiz Giménez por Jesús Rubio García-Mina. Pese a su diferente adscripción, el primero a la familia católica y el segundo a la falangista, prevaleció la continuidad, priorizándose la orientación reformadora, lo que permitió mantener e incrementar la eficacia de las iniciativas emprendidas.

Paralelamente a la potenciación de las becas, la comisaría se reforzó internamente. En febrero de 1956 fue nombrado Comisario general de Protección Escolar José Navarro Latorre, catedrático de instituto, destinado en aquellas fechas en el Ramiro de Maeztu, y que había ocupado diversas responsabilidades en organismos de la Secretaría General del Movimiento, tanto en Zaragoza, su ciudad natal, como en Madrid (Actualidad educativa, 1956). También ocupó responsabilidades como asesor técnico de la comisaría Jesús Aparicio Bernal, otra personalidad interesante. Falangista, cuadro destacado del Sindicato Español Universitario (SEU), del que fue jefe nacional entre 1957 y 1962, quien posteriormente desempeñó importantes tareas como director general de Radiodifusión y Televisión y en la empresa privada.

La acción de esta entidad también se caracterizó por otra serie de rasgos a destacar. En primer término, realizó un considerable esfuerzo integrando las distintas ayudas, mejorando técnicamente los procedimientos y unificando la gestión administrativa. Con anterioridad, cada distrito universitario mantenía sus propios criterios en la adjudicación. Pero “… a partir del curso 56-57, las becas escolares comenzaron a convocarse, con carácter nacional, por concurso público y de acuerdo con criterios objetivos, de aplicación general en todo el territorio” (Lorenzo, 1963a, p. 6).

La Comisaría, como brazo del Patronato Protección Escolar que era, también supo mantener el liderazgo del ministerio de educación frente a los restantes departamentos y muy especialmente ante las delegaciones del Movimiento, como el SEU y el Frente de Juventudes y de la Organización Sindical. Sobre este particular, en el que contaron con el apoyo de la Presidencia de Gobierno, la actuación de los antes citados Navarro Latorre y Aparicio Bernal, ambos con una reconocida trayectoria en el Movimiento, supusieron una gran ayuda (Orden de la Presidencia del Gobierno, 1957 y Secretaría Técnica de la Comisaría, 1957).

Dentro del análisis que estamos realizando, completamos las referencias generales con otra más específica sobre la distribución concreta de las becas. Los datos referidos a la convocatoria del curso 58-59 nos facilitan una información detallada al respecto, como vemos en la Tabla II.

Resulta evidente que las autoridades educativas otorgaron en esas fechas la máxima prioridad al acceso a los estudios de formación profesional, en los que debemos incluir también el itinerario del bachillerato laboral que se cursaba en los institutos técnicos de bachillerato o laborales. Al alumnado de ambos se destinaban 4.583 becas, casi dos terceras partes del total, financiadas con 18.500.000 pesetas. Luego se situaban las 1.894 ayudas para estudiantes del bachillerato general matriculados en institutos con un presupuesto de 8.757.000 pesetas. Y a continuación los que acudían a colegios privados con 949 becas y 6.500.000 pesetas. Llama la atención su cuantía. La razón era que los becados tenían obligatoriamente la condición de mediopensionista.

Si tenemos en cuenta la matrícula total de cada uno de estos itinerarios, la priorización queda mucho más evidente. El alumnado de ese curso se distribuía del modo siguiente: 420.852 bachillerato general; 15.536 en el laboral y 61.294 formación profesional industrial (Ministerio de Educación y Ciencia, 1966). Por lo tanto, estaba becado 6,01% del alumnado de formación profesional, 6,39% del bachillerato laboral y 0.67% del bachillerato general. Si calculamos la cantidad destinada a becas por estudiante, comprobamos que se invertían 236,32 pesetas en formación profesional, 272,78 pesetas en el bachillerato laboral y 22,35 pesetas en el bachillerato general.

Todas las cifras apuntan en la misma dirección y refrendan la prevalencia señalada. El número de becas era, en números redondos, nueve veces superior en los dos itinerarios profesionales que en el bachillerato y la cuantía por alumno entre 10 y 12 veces mayor. Dentro de su escaso presupuesto, el programa de becas tuvo como objetivo principal en esos años al alumnado de los itinerarios profesionalizantes frente al bachillerato tradicional, y dentro de aquellos al bachillerato laboral (Lorenzo, 1963a).

La tabla se completa con otros dos elementos de índole más peculiar. Ese año se concedieron 17 becas con un importe total de 104.850 pesetas para alumnos matriculados en un curso de transformación de fresadores. La documentación consultada, permite suponer con ciertas garantías que se trataba de una iniciativa específica de carácter coyuntural, que, aunque tuvo cierta continuidad posterior, siempre presentó reducidas dimensiones.

El último epígrafe es el dedicado a las 233 becas de 4.500 pesetas para estudiantes de seminarios mayores, a las que se destinaron un total de 104.850 pts. Como una muestra más del importante papel de la Iglesia católica dentro del franquismo, el programa de protección escolar también incluyó de manera sistemática ayudas a seminaristas y sacerdotes. En este caso los estudios en seminarios mayores eran considerados equivalentes a los del bachillerato. Pero dentro de la enseñanza superior, también se localizan ayudas a religiosos y sacerdotes para seguir estudios en universidades pontificias y civiles, en España y en el extranjero, y también para prepararse para la actividad misional (Secretaría Técnica de la Comisaría, 1957).

Otro rasgo de interés es que todo el programa se concebía desde un enfoque netamente meritocrático. Los responsables ministeriales dejaron bien clara esa intención en numerosos informes y declaraciones. Una de la más significativas la encontramos en las palabras pronunciadas por Navarro Latorre en el discurso de bienvenida que pronunció con ocasión del Primer Coloquio Internacional sobre Protección Escolar, celebrado en 1957 en Madrid (Se celebra en Madrid, 1957). En su intervención, con tono algo grandilocuente, marcó claramente el objetivo del gobierno español: “Innegable, que es esta la hora de extender los bienes de la cultura superior a grandes capas de nuestros pueblos…”. Ahora bien, esas iniciativas debían tener muy claro el siguiente principio:

Ayuda sí al que valga. Al que demuestre de forma notoria capacidad y vocación para obtener el privilegio de una titulación superior. Pero lejos de nosotros esas confusas formas de falso proselitismo que ciegan con fáciles paraísos, con promesas de ventajas iguales para todos, el noble propósito de proteger y ayudar, solo y exclusivamente, a los mejores (p. 68).

El profesor Navarro insistió en repetidas ocasiones sobre la exigencia de excelente rendimiento, elemento que consideraba de primordial importancia. Su criterio fue tenido muy en cuenta y constituyó una de las señas de identidad del programa de ayudas (Navarro, 1961a, y Lorenzo, 1963b).

Esos planteamientos meritocráticos suponían una concepción claramente restrictiva del derecho a la educación. Para todos, solo en lo concerniente a la enseñanza primaria. Después el sistema dual imponía su ley, y el impulso al programa de becas, como señaló su responsable, se debía circunscribir exclusivamente a aquellos chicos y chicas de las clases menos favorecidas que demostraran “notoria capacidad y vocación”. Solo ellos podían alcanzar “el privilegio de una educación superior” (p. 68).

Precisamente, estas palabras del responsable del programa de becas nos permiten enlazar con el último rasgo a destacar. El incremento de las ayudas tuvo muy presente la perspectiva internacional y, más concretamente, la europea. El acto citado es un buen ejemplo de ello. Se trató de un encuentro organizado por la Asociación Internacional de Información Escolar Universitaria y Profesional, al que asistieron representantes de Alemania, Bélgica, Canadá, República Dominicana, Francia, Israel y Túnez, observadores de Colombia, Chile, Estados Unidos, Islas Filipinas y Persia, más delegaciones de la Organización Mundial de la Salud y la Unesco (El Primer Coloquio Internacional, 1958).

Las autoridades educativas españolas se implicaron con intensidad en la organización enviando una delegación de 12 miembros, cuando las de los restantes países solo contaban con uno o dos. Para alcanzar mayor proyección, presentaron -y consiguieron que se aprobara tras un proceso de debate y enmienda- una Declaración de Principios sobre Protección del Derecho al Estudio, la denominada Declaración de Madrid, la cual fue editada en latín, francés, español, inglés y alemán (Lorenzo 1957).

Además de la celebración de este coloquio en 1957, en la documentación estudiada abundan las referencias a los programas de ayuda y protección escolar de otros países (Núñez, 1957). En esta mirada, los responsables de la política educativa coincidían con otros departamentos.

Así lo reconoció el ministro Rubio García-Mina ante el Consejo Nacional de Educación en una sesión celebrada el 23 de mayo de 1961. En su intervención señaló que el régimen español recibía como norma general un “desconocimiento hostil”. Pero algo iba cambiando: “resulta justo aquí reconocer que tanto en la Exposición permanente de Ginebra, como en el «Boletín del Bureau International d´Education», o en los Departamentos correspondientes de la Unesco se han reiterado comentarios elogiosos a esta marcha orientadora de la protección escolar española” (Rubio, 1961, p. 1022).

El Fondo Nacional para el fomento de la Igualdad de Oportunidades

Toda esta dinámica claramente proactiva tuvo como consecuencia la incorporación del programa de becas al discurso político, otorgándosele una destacada relevancia e insistiendo en sus grandes beneficios. Desde la comisaría se le buscó un título adecuado: Doctrina de la Protección Escolar en España (Ministerio de Educación Nacional, 1961). De este modo describía la situación uno de sus responsables: “…. las actividades de Protección Escolar van adquiriendo un mayor desarrollo. Cada año se advierte una penetración más honda de su problemática en amplios sectores de la opinión pública…. Es necesario que esta atención no decrezca” (Lorenzo, 1960, p. 64). El impulso en pro de la visibilidad pública y política perseguía el incremento de los créditos asignados, objetivo largamente perseguido.

Estos planteamientos convergían con las propuestas reformistas en política económica y organización administrativa, que se estaban debatiendo en el seno del gobierno franquista. Tales iniciativas, como respuesta a la mala situación económica, fueron cogiendo impulso a finales de la década y acabaron concretándose en el Plan de Estabilización del 1959 y los posteriores planes de desarrollo. Dentro del nuevo marco tecnocrático en el que se adentró el régimen franquista con esas medidas, el programa de becas encontró el encaje que andaba buscando y cobró un fuerte impulso. Un primer hecho de trascendencia se produjo en junio de 1960 con el proyecto de ley de Bases por la que se crean determinados Fondos Nacionales para la aplicación del Impuesto y del Ahorro (Presidencia de las Cortes, 1960).

Tras este peculiar enunciado, se creaban cuatro fondos: extensión del principio de igualdad de oportunidades; asistencia social; protección al trabajo y difusión de la propiedad inmobiliaria. Se trataba de incrementar algunas políticas sociales que habían estado escasamente atendidas hasta el momento, en el contexto de la reorientación económica que se estaba poniendo en marcha. De los cuatro, el que nos interesa es el Fondo Nacional para el fomento de la Igualdad de Oportunidades, circunscrito por completo al ámbito de la enseñanza. Para financiarlo, el proyecto disponía que se dedicara íntegramente la recaudación del impuesto de la contribución general al programa de becas y ayudas del Patronato de Protección Escolar.

Este impuesto era un antecedente lejano y peculiar del actual Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que, paradójicamente, había sido creado en 1932 por el ministro republicano catalanista Jaume Carner y solo gravaba las rentas anuales superiores a los 100.000 pts. Para que tengamos algunas referencias, en 1960 solo el 0,5% de los asalariados cobraba anualmente más de 52.500 pesetas, mientras el salario mínimo rondaba las 1.800 pesetas. Por lo tanto, el impuesto recaía sobre una muy pequeña minoría de contribuyentes (Martorell y Comín, 2002 y Lorenzo, 1963b).

El proyecto de ley fue debatido en la Comisión de Hacienda de las Cortes, donde se constataron fuertes divergencias. Algunos procuradores rechazaron la propuesta con argumentos como: inoportunidad del momento; incremento impositivo o preferencia por las desgravaciones. Las posiciones no se modificaron en el debate y acabaron presentándose varias enmiendas a la totalidad que fueron rechazadas por 23 votos contra 11. El proyecto fue llevado al pleno el 20 de julio. El dictamen fue defendido por el procurador Díaz Ambrona, presidente de citada Comisión y significado falangista. En su intervención señaló la estrecha vinculación de la norma con el Plan de Estabilización, los resultados favorables que estaba alcanzando la nueva política económica y el notable incremento en la recaudación. Igualmente, empleó argumentos de justicia social, apoyándose en los datos proporcionados por la comisaría sobre la escasa tasa de becarios. Sometido a votación, el proyecto de ley fue aprobado, aunque 24 procuradores votaron en contra (Creación de Fondos Nacionales, 1960,).

A partir de ese momento el programa de becas entró rápidamente en una fase mucho más ambiciosa. Desde la perspectiva administrativa, se trató de adaptar lo existente al nuevo contexto marcado por el aumento de la financiación. La estructura de gestión se encontraba en funcionamiento desde años antes, lo que facilitó que el impulso fuera asumido sin demasiados problemas.

Uno de los primeros pasos consistió en la reorganización del patronato y la comisaría. El primero se transformó en el Patronato para el Fomento de la Igualdad de Oportunidades (PIO), estructurado en un plenario, el cual a su vez contaba con cuatro comisiones de trabajo y una comisión permanente. Las comisiones cubrían las cuatro etapas del sistema educativo -primaria; media; profesional y superior- y se mantuvo la primacía del departamento de educación. El ministro continuó ocupando la presidencia, el subsecretario la vicepresidencia y todos los directores generales, más los comisarios de protección y extensión escolar, los secretarios de la Comisaría de Protección Escolar, de la Junta de Formación Profesional Industrial, del Patronato de Enseñanza Media Profesional y un representante del Consejo Superior de Investigaciones Científicas fueron designados vocales. El pleno se completaba con dos representantes de los ministerios de Hacienda y de Trabajo, uno del de Agricultura, siete de diversas delegaciones del Movimiento con competencias en enseñanza, cuatro representantes de la iglesia, dos de las diputaciones y dos de los municipios, más un interventor delegado (Decreto 2420/1960, de 20 de diciembre).

Cabe señalar varias características del nuevo organismo. En primer lugar, su voluntad de reforzar la coordinación de las distintas estructuras con competencias en educación. En segundo término, el interés por facilitar su operatividad, organizándolo en varios niveles: permanente; comisiones y pleno. Por último, también debe resaltarse la priorización de la racionalidad presupuestaria, incorporando representantes de la hacienda y un interventor delegado de la Intervención General de la Administración del Estado, el cual desempeñaba, además, el cargo de jefe de contabilidad.

El patronato comenzó a realizar sus tareas en 1961. Hacienda le asignó 600 millones de pesetas y la comisaría comenzó a elaborar un plan de inversiones para el curso 1961-62 (Decreto 2412/1960). El crédito se había incrementado sustancialmente. Téngase en cuenta que el año anterior se había contado con 95,5 millones de pesetas, por lo que el I Plan supuso un aumento de más del 600% (Lorenzo, 1963a).

El presupuesto fue incrementándose en años sucesivos, tal como comprobamos en la Tabla III. Los 600 millones del primero se doblaron al año siguiente, sumaron otros 800 en el III Plan hasta alcanzar los 2.000. Se estabilizaron en 2.200 millones durante los tres cursos siguientes y se volvieron a elevar hasta los 2.400 millones en el VII Plan correspondiente al curso 1967-68. El crédito para becas había pasado de 95,5 millones de pesetas en 1960 a 2.400 en 1967, multiplicándose por 25,15 en ocho años. Un esfuerzo que debe considerarse desde cualquier punto de vista como especialmente significativo y remarcable.

La comparación con otras referencias nos puede permitir calibrar mejor la magnitud de estas cifras. El crédito asignado al II Plan fue mayor que los presupuestos generales de 1963 dispusieron para cada uno de los siguientes ministerios: Hacienda; Vivienda; Trabajo; Información y Turismo; Industria y Comercio (Lorenzo, 1963b). Centrándonos en el departamento de educación, este contó ese mismo año con 8.883,5 millones, por lo que los 2.000 asignados al patronato, que se contabilizaban aparte, suponían casi una cuarta parte o, más correctamente, un 22,5% más. Dentro de la estructura del departamento, solo la Dirección General de Enseñanza Primaria con 6.150 millones disponía de un crédito más elevado (La Educación Nacional española, 1963).

Con la nueva situación, las becas se incrementaron notablemente. En el curso 60-61, el último de la anterior etapa, se convocaron 15.000, de las cuales 9.453 correspondían a los tres itinerarios que estudiamos (Lorenzo, 1963a,). En el I Plan estas se incrementaron hasta 31.127, más del doble (Lorenzo, 1963b). El aumento general fue aún más acusado. Para todo el conjunto del sistema educativo se asignaron 79.324 becas, más que quintuplicando las ofertadas el curso anterior. Y siguieron incrementándose en años sucesivos. En los cursos reflejados en la Tabla IV, las correspondientes al bachillerato y a los itinerarios de formación profesional se multiplicaron por cuatro.

Las que más aumentaron fueron las del bachillerato general, que se multiplicaron por 6. Las destinadas a formación profesional y al bachillerato laboral lo hicieron en torno al 2.5. Las de este último sufrieron una reducción en el curso 1965-66, sin duda motivada por la prevista unificación de ese itinerario con el grado elemental del bachillerato general que se plasmó en abril de 1967 (Lorenzo, 1963a, 1963b y J. A. Lorenzo, 2003).

Analizando con más detalle las cifras del III Plan (Tabla V), cuando el nuevo modelo comenzaba a estar bastante consolidado, podemos comprobar mejor las dimensiones y las reorientaciones internas llevadas a cabo. El presupuesto de ese curso ascendía a 2.000 millones de pesetas, que permitió que se destinaran 777.700.000 pesetas y casi 91.000 becas a los itinerarios que estamos estudiando. Así, el 30.82% del alumnado que cursaba el bachillerato laboral, el 28.13% del de formación profesional y el 9.43% del de bachillerato general tuvo la condición de becarios. La distribución se corresponde a la reorganización indicada. Aunque el porcentaje seguía siendo más amplio para el alumnado del bachillerato laboral y la formación profesional, los becarios aumentaban significativamente en el bachillerato general. Tomado como referencia las cifras del curso 1958-59, las becas en los estudios profesionalizantes se multiplicaban entre 4,6 y 4,8 veces. En cambio, aunque el de becarios en el bachillerato era bastante menor, se había multiplicado por 14 en un quinquenio.

A este análisis debemos incorporar también una modalidad de ayuda que se estrenó con el I Plan, las denominadas becas de acceso, las cuales estaban englobadas en el bloque de la enseñanza primaria. Su objetivo consistía en facilitar la incorporación del alumnado de primaria al bachillerato. Esta modalidad contaba con el antecedente del programa de becarios rurales que se había llevado o cabo durante el curso 1960-61. Los beneficiarios debían ser niños y niñas con altas capacidades, contrastadas mediante la realización de unas pruebas, que residieran en localidades con menos de 2.000 habitantes –en la convocatoria se las denominaba literalmente “núcleos rurales pobres”- y que no contaran en el lugar de residencia dónde continuar sus estudios. La primera selección la realizaban los propios maestros y maestras en las escuelas. Los candidatos pasaban posteriormente una entrevista ante una comisión provincial con representantes de la inspección y de los institutos. La beca incluía “alojamiento, manutención, libros, y en ciertos casos, calzado y vestido” y su cuantía era equivalente a las de enseñanza universitaria (Ministerio de Educación Nacional, 1961pp. 17-18).

En la primera convocatoria se concedieron 18.000 a estudiantes que superaron las pruebas preparadas por el Centro de Documentación y Orientación Didáctica de Enseñanza Primaria (CEDODEP), consistente en dos pruebas de inteligencia y una de instrucción. El programa fue objeto de un amplio seguimiento por parte de la comisaría, que evaluó con detalle el desarrollo de cada convocatoria, identificando aspectos a mejorar e introduciendo las oportunas rectificaciones (Navarro, 1961b y. Lorenzo, 1963b).

Esa importante reorganización de las prioridades en los itinerarios de enseñanza media respondía a los cambios en la política educativa. Las autoridades educativas, con el ministro Rubio García Mina a la cabeza, marcaron una nueva meta. Este, con ocasión de unas declaraciones efectuadas en 1961 a periodistas de distintos medios de comunicación, indicaba que, dadas las exigencias del mundo contemporáneo, el bachillerato elemental debía considerarse “la base mínima para la educación de los españoles” (Editorial. Fomento, 1961, p. 992). El máximo responsable de la política educativa española sumaba esta iniciativa a otras para ir “… extendiendo la Enseñanza Media dentro y fuera de los cascos urbanos, en las barriadas suburbiales, en los centros rurales…”. Todas encaminadas a conseguir “una juventud mejor preparada para los tiempos que vivimos”, pero también para renovar “la fisonomía de nuestros mismos pueblos” y revitalizar por medio de la cultura “… sus afanes y energías espirituales, hacia nuevos derroteros de prosperidad y bienestar” (p. 993). Esta toma de posición nos permite insistir en la amplia gama de motivaciones que tuvo la reorganización de la política de becas llevada a cabo en estos años (Cruz, 2019).

Retomando un enfoque más amplio, si comparamos esas cifras con las 9.453 becas programadas para el curso 1960-61, casi una décima parte que las convocadas tres cursos después, o el presupuesto de 14.485.500 pesetas del curso 1958-59, que era 55 veces menor, podemos calibrar mejor la magnitud del giro. Con estos cambios las becas adquirieron por primera vez una presencia destacada en el sistema educativo español, con todas las implicaciones educativas, sociales y políticas que ello suponía y coincidieron con los planes expansivos de la red de institutos (Viñao, 2004).

Igualmente, en esta nueva etapa las ayudas para el estudio fueron ampliamente publicitadas como una de las iniciativas sociales más destacadas. Hemos puesto varios ejemplos en las páginas precedentes. Las completamos con las palabras que el general Franco dedicó a esa cuestión, en el discurso que pronunció el 17 de noviembre de 1967, con ocasión de la inauguración de la nueva legislatura de las Cortes. Desde la dinámica política del régimen, se trataba de una ocasión especialmente destacada, la cual era aprovechada para hacer balance de toda una etapa y marcar propuestas de actuación futura.

El jefe del Estado valoró así la iniciativa, enmarcándola dentro de los objetivos más amplios de la política educativa. En concreto señaló:

Hace cuarenta años la mitad de la población no recibía escolarización de ninguna clase… Entonces sólo estudiaba en los pueblos media docena de chicos, hijos de los ricos del lugar; hoy, un sistema moderno y diversificado de enseñanzas medias, apoyado en fondos de becas importantísimas, llega a todas partes, y ello en ambos sexos, constituyendo una auténtica revolución cultural en profundidad… Hemos dado un salto histórico de incalculables consecuencias; pero ahí está la realidad presente y la esperanza futura como nunca conoció la Patria (La Enseñanza media, 1967, pp. 2337-2338).

Conclusiones

A la vista de lo expuesto, se encuentra bien documentado que la política de becas del franquismo sufrió una importante reorientación durante el periodo estudiado. Tras más de una década inicial de práctica inoperancia, comenzó a reactivarse durante el ministerio de Ruiz Giménez y experimentó un crecimiento exponencial en 1961 con el Fondo Nacional para la Igualdad de Oportunidades. A partir de su puesta en marcha contribuyó con intensidad al giro proactivo y estatista que las autoridades franquistas imprimieron a la política educativa en general y a la del bachillerato en particular.

De acuerdo con la documentación estudiada, esa reorientación contó con un amplio apoyo y ciertas resistencias. Fue conformada parcialmente por los sucesivos responsables de la política educativa durante la década de 1950, independientemente de su adscripción a distintas familias del franquismo. Con los posteriores cambios de índole tecnocrática, la iniciativa se reforzó sustancialmente con el apoyo de los nuevos rectores de la política económica, y a partir de 1961, con la creación del Fondo Nacional para el fomento de la Igualdad de Oportunidades, el número de becarios se multiplicó exponencialmente.

Resulta indudable que las becas fueron un potente instrumento para la ampliación de las tasas de escolarización, teniendo como uno de sus objetivos principales la mejora de la cualificación de la formación de la juventud. Pero el presente estudio pone de manifiesto que también persiguieron metas sociales, culturales y políticas y se orientaron siguiendo la estela de lo que realizaban otros países europeos.

Fue diseñado e impulsado por distintos sectores franquistas preocupados por realizar reformas para responder a las crecientes necesidades de la sociedad española, que en el ámbito educativo fueron de especial calado. Creemos de interés insistir en estos matices particulares -la importancia de la voluntad reformista y en el peso de la política de la educación en el periodo estudiado- ya que, en nuestra opinión, en ocasiones no se encuentran convenientemente reflejados en los estudios generales sobre el franquismo.

En cuanto a las limitaciones, debemos señalar que en ocasiones no hemos podido precisar con la exactitud que hubiéramos deseado algunas referencias cuantitativas. Hasta 1970, la enseñanza media englobaba una amplia y dispersa serie de estudios -comercio, magisterio, peritajes, enseñanzas artísticas, entre otros-, aunque sobre el 80 % del alumnado se concentraba en los itinerarios de bachillerato, sobre todo, y en los de formación profesional. Esta circunstancia propicia que, en ocasiones, las fuentes localizadas no presenten los datos de un modo homogéneo, dificultando la elaboración de series estadísticas (Cruz, 2016). De todos modos, las posibles omisiones o imprecisiones no impiden señalar las tendencias más destacadas, sus variaciones en el tiempo, ni la dimensión de las principales magnitudes. Asimismo, queda por estudiar de detalle la continuidad posterior de la política de becas y sus efectos educativos y sociales. Los cambios señalados, tuvieron en todo momento muy presentes los estrechos márgenes del régimen. Se plantearon siempre como un elemento para asegurar de la manera más plausible la continuidad del franquismo, adaptándolo a las nuevas circunstancias económicas, sociales y políticas, internas y externas. Y en esa estrategia de acomodación y supervivencia, la política de becas jugó un destacado papel, que hasta ahora no había sido analizado en profundidad. Esta fue una expresión, interesante y destacada, aunque algo castiza, de la doctrina gatopardista, expresada con el aforismo: si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie.

Financiación

Este trabajo se ha desarrollado en el marco del Proyecto Nacional de I+D+i El giro copernicano en la política de educación y ciencia en el desarrollismo franquista: de la subsidiariedad a la intervención estatal (PIB2020-114249GB-I00)

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Información de contacto: José Ignacio Cruz Orozco. Universitat de València, Facultad de Filosofía y Ciencias de la Educación, Dpto Educación Comparada e Historia de la Educación. E-mail: jose.i.cruz@uv.es