La Constitución española de 1978 ha cumplido holgadamente 42 años de vigencia. Regularmente, cada cumpleaños de la CE ha dado lugar a una abundante producción doctrinal. La acumulación de efemérides —especialmente las más redondas, las que festejan cada década— desemboca a estas alturas en una literatura especializada inabarcable, dando cuenta del estado de madurez alcanzado en todos los planos dignos de análisis: experiencia democrática, desarrollo de la arquitectura constitucional, doctrina especializada en todas las ramas del saber jurídico.
De modo que, en otras palabras, a medida que se prolonga la biografía o historia individual y conjunta de la ciencia del derecho constitucional español —compuesta de trabajos de autoría singular, pero también de obras corales—, esta periodización del saber jurídico se ha hecho en sí misma también un objeto de análisis. Yo mismo, entre otros y otras, he contribuido a ese esfuerzo. He tomado parte en un buen número de obras colectivas sobre la Constitución y la ciencia constitucional a lo largo de una trayectoria ya larga, jalonada por sus aniversarios. Y he intentado seguir los comentarios, enfoques y aportaciones allegados por los demás miembros de la comunidad de estudiosos de las ramas de este ordenamiento jurídico que se ha capilarizado en España en grados de profundidad y solidez nunca antes conocidos en nuestra peripecia histórica.
En este contexto avanzado de la experiencia constitucional, rica en giros inesperados, sintomáticos de la progresiva apertura y complicación de la sociedad sobre la que opera el orden constitucional, parece especialmente meritorio cada esfuerzo que se haga para abordar lo que aún cabe adjetivar de novedoso, y requerido por tanto —todavía, a estas alturas— de ensayos de aproximación pionera. De ahí que importen las exposiciones razonadas de las
Se alude con esta expresión a desarrollos recientes o sucesos comentados hasta la saciedad en crónica periodística pero susceptibles y necesitados también de explicación o respuesta desde las categorías del derecho constitucional, haciendo evolucionar conceptos respecto de los patrones o, incluso, las rutinas con las que hasta hace poco habíamos venido explicándolos. Es el caso del libro
El profesor Rallo Lombarte, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Jaume I (y, sucesivamente, en las dos últimas legislaturas, diputado socialista en el Congreso y senador por Castellón), entrega a la imprenta del CEPC un trabajo de madurez. Lo es en su vida académica, esto es, en su trayectoria personal y profesional. Y lo es en su contexto. Enhebrando todos los aportes de distintas obras especializadas anteriormente publicadas que resulten relevantes o concomitantes para empujar hacia adelante, hacia
Por ello hay ciencia política en este libro de Artemi Rallo: no en vano su primera cita remite a Costantino Mortati (
Y el resultado es, a mi juicio, una excelente aportación. Útil para sus lectores cualesquiera que sean la inspiración o la motivación del interés por leerlo: al final de cada epígrafe y de cada capítulo (suman seis), no solo se sabe más de lo que se sabía inicialmente sobre su concreto objeto, sino que se perciben la aportación del autor como valor añadido, su posición subjetiva, su propuesta valorativa o de
Es significativo que el hilo conductor del libro se condense, en mi lectura, en el enunciado que abre el capítulo 6 (y último) de la obra: aborda una relación de
Pero ineludible es también aludir al contexto de esta transformación sísmica del paisaje político-electoral español (sobre el que sustenta su discurso sobre el «cambio de ciclo»). Ese que implica su impacto sobre el orden constitucional tal como lo entendíamos antes de todo esto —antes de que ocurriera todo lo que nos ha pasado en los últimos cinco años—, y tal como lo explicábamos desde las categorías del constitucionalismo español. Dos factores comparecen, determinantes, de consuno. a) De un lado, las consecuencias más o menos directas o más o menos remotas del 15M (2011) y sus corolarios y epígonos (el auge del populismo y la posterior ramificación y multiplicación de sus variaciones, aunque confluyentes en el ánimo debelador del «sistema» o
De ahí —de estas dos fuerzas motrices— traen causa de un modo u otro las varias redefiniciones de las reglas de juego que venían operando en la ronda regia de consultas (art. 99 CE) previas a la designación de candidatura a la Presidencia del Gobierno y a la posterior formación de este, y sus correspondientes reflejos en los documentos relevantes para el manejo de las fuentes de un constitucionalismo más controvertido y polémico (o, digámoslo claro, más aguerrido y peleón) del que estábamos habituados hasta no hace mucho en la literatura ampliamente dominante en nuestra disciplina: piénsese en los dictámenes del Consejo de Estado (2006 y 2020) sobre la
Desde esta renovada integración de los materiales de trabajo para una investigación y elaboración personal, que acarrea una actualización metodológica que —insisto— solo puede explicarse por la madurez alcanzada por el objeto mismo (el constitucionalismo) y por sus tratadistas (los constitucionalistas), se aborda un libro complejo, llamativamente extenso (supera las 500 páginas), cargado de innegable enjundia, de una rara densidad y muy provechosa lectura.
En lo que, en mi opinión, resplandece como una primera parte tan larga como prolija (capítulos 1 a 5), se procede así a un estudio pormenorizado de las
Emprende para ese objetivo (capítulos 1 a 3) un extenso relato con memoria de los hechos, los sucesos y las claves interpretativas determinantes de los
Dados los calendarios de finalización del estudio y de su entrega a la imprenta (verano de 2020), resulta relativamente minorada la valoración que merece la quinta práctica de una moción de censura registrada hasta la fecha en nuestro historial democrático desde la Constitución de 1978. Un tanto fuera de foco queda, pues, la incidencia de la moción de censura incoada por (más de) 35 firmas del Grupo Parlamentario de Vox en el Congreso a finales de septiembre de 2020 (con candidato alternativo, su presidente, S. Abascal) —de nuevo una «censura fallida» (la cuarta en nuestra democracia)— y el giro entonces practicado por el PP (en un ampliamente celebrado discurso de su presidente, P. Casado), desmarcándose en su voto (negativo a la moción) con su «hasta aquí hemos llegado».
A partir de ahí, su narrativa de las «legislaturas fallidas» (tres, consecutivas, XI y XII —en este caso matizada por la investidura de M. Rajoy, abruptamente cercenada por su posterior censura— y XIII, de 2015 a 2020, hasta su desbloqueo en la XIV legislatura iniciada por las elecciones generales de 10 de noviembre de 2019 y la formación de Gobierno presidido por P. Sánchez en enero de 2020) se cifra en la prosecución del «número mágico» de la democracia española —176, la «mayoría absoluta de bloqueo» de la gobernabilidad— en que, a partir de 2016, «el ser o no ser de la política española» se lo jugó todo «por un solo escaño». Describe con minuciosidad galdosiana la segunda investidura de Rajoy (octubre de 2016), la aprobación de los Presupuestos Generales de 2017 (los últimos del ministro de Hacienda del Gobierno del PP Cristóbal Montoro, que resultarían, por cierto, ser los más longevos de la historia democrática: ¡sucesivamente prorrogados hasta diciembre de 2020!), hasta conducir al análisis de las dos «investiduras fallidas» de P. Sánchez (2016 y 2019), coronadas finalmente por su «investidura exitosa» (2020), de la que arranca la primera experiencia de Gobierno de coalición (PSOE y Podemos) de nuestra historia democrática desde la Constitución de 1978.
La primera «investidura fallida» de P. Sánchez, descrita como el discurrir de «111 días de vértigo», abre paso a un incisivo examen doctrinal de la posición constitucional del rey en el estresante trance de la propuesta activada
En los capítulos 5 («Problemática y reformas del procedimiento de investidura vigente») y 6 («Alternativas para evitar investiduras fallidas y la repetición electoral»), se condensan reflexiones en las que se entremezclan los razonamientos políticos con un despliegue de datos de derecho constitucional y parlamentario español y comparado, con los que pasa a valorar conjeturalmente las opciones disponibles para evitar el mecanismo de «repetición de elecciones» en un inspirado examen de «fortalezas» y «debilidades».
Un mérito del libro es, por tanto, el de ofrecernos un relato con memoria, extenso y pormenorizado de las dos
Entra con esos mimbres en la arena española: del «no es no» de P. Sánchez a ningún entendimiento que por activa o pasiva prolongase el tiempo de Gobierno del PP de M. Rajoy a la turbulenta reunión del Comité Federal de 1 de octubre de 2016 que dio lugar a la apuesta por la «abstención honorable» a la investidura de Rajoy (2016, versionada por el PP como «abstención patriótica») que desbloquease un
Procede desde ahí al examen de las hipótesis planteadas para forzar el desbloqueo («estímulos al acuerdo político»: desde la «supresión de la repetición electoral del art. 99.5 CE», a «excluir como candidatos a los diputados sancionados» por no haber sido capaces de pactar la investidura). Pensando en su proyección sobre el escalón constitucional («investidura automática del candidato de la minoría parlamentaria mayoritaria», esto es, del cabeza de lista de la fuerza más votada), se repasan sus referencias normativas y sus experiencias varias en los mapas autonómico y local (EAC La-Mancha, art. 14.5; EA And., art. 37.3, en su redacción originaria de 1981, luego suprimida en 2007; LORAFNA, en su redacción originaria de 1981, art. 29.3, y SSTC 16/84 y 15/2000, art. 196 LOREG para elecciones locales) orientadas al objeto de forzar en lo posible una «mayor presión en la investidura inmediata» (sin «repetición» de elecciones), dándole una «oportunidad al acuerdo político», sin descuidar el «arma de la disolución discrecional». Con estos elementos de juicio, A. Rallo se adentra en el escalón
Y pasa de ahí a detenerse en las propuestas que basculan en la introducción en España de la «cuestión de confianza legislativa» (como sugiere el dispositivo del art. 49 de la Constitución francesa de 4 de octubre de 1958, la de la V República) e incluso de la «cuestión de confianza presupuestaria». Lo que obliga en este punto a desglosar la problemática de la
Pero, en lo que cabe interpretar como coda o corolario del examen detenido de las investiduras fallidas y sus condicionantes, esta obra incursiona, además, en una segunda parte (Capítulo 6), más breve y descompensada respecto de la primera, en la que se contienen un repaso y comentario agudo de otros
Aborda la problemática del alcance del control parlamentario y jurisdiccional de los actos adoptados por el
Es cierto que, en su lectura lineal, el «conflicto de atribuciones entre órganos (constitucionales) del Estado» parece concretarse solo en la invasión de competencias (conflicto, pues,
Se estudia particularmente el conflicto de atribuciones planteado por el Gobierno contra el acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 18 de octubre de 2016 (STC 34/2018) por el que se rechazaba el veto presupuestario impuesto por el Gobierno contra la suspensión del calendario de la aplicación de la LOMCE. La STC 44/2018 profundiza esta elaboración en el conflicto de atribuciones planteado por el Gobierno contra el acuerdo de la Mesa que admitió la tramitación de una proposición de ley modificando el art. 42.1 del Estatuto de los Trabajadores. Con estos mimbres, el libro acomete con detalle el «estrangulamiento de la iniciativa legislativa parlamentaria» mediante el recurrente «abuso del veto presupuestario del Gobierno» (en una praxis expansiva y abusiva de la objeción gubernamental obstativa de la procedibilidad de enmiendas consagrada en el art. 134.6 CE) y su correspondiente dilucidación en la jurisprudencia del TC (SSTC 34/18, 44/18, 94/18 y 17/19). Pero analiza, asimismo, una praxis largamente controvertida en un sentido contrario, singularmente complicada: el abuso obstruccionista del veto de tramitación impuesto no ya por el Gobierno sino por una Mesa del Congreso circunstancialmente divorciada de la mayoría parlamentaria (a partir de 2018 en una disonancia política que fue contumazmente expresada no solamente en el «veto cómplice de la Mesa del Congreso» a la tramitación de enmiendas, sino en la manifiesta arbitrariedad en la facultad atribuida a este órgano para la concesión de prórrogas para la interposición de enmiendas), notoriamente desatada a partir de la XII legislatura, en que la mayoría en la Mesa no se correspondía con la mayoría en el Congreso (rompiendo, consiguientemente, con los usos parlamentarios de las legislaturas anteriores, extremo este que merece las más aceradas críticas del juicio del autor de la obra).
Y examina, cómo no, la obligada relectura de la moción de censura constructiva (arts. 113 y 144 CE, importada del modelo de la
¿Puede la dimisión de un presidente censurado rebobinar a la casilla de una nueva investidura (y trámite de consultas regias) retenida todavía en las manos y en los tiempos de la misma mayoría que invistió al dimisionario? Aun cuando en este punto el estudio de A. Rallo no se extiende suficientemente, dista de haberse agotado con la experiencia de la censura a Rajoy. La discusión no es baladí. Al margen del hábil ejercicio de esgrima parlamentaria por parte de P. Sánchez en la escenificación de la moción de censura —vale la pena insistir: la única de las cinco interpuestas hasta hoy en el Congreso de los Diputados que ha prosperado con el voto de la mayoría absoluta—, lo cierto es que el candidato alternativo emplazó a desactivarla en el instante de la dimisión del presidente censurado, evitando así la votación en una suerte de convención constitucional interpretativa por la que esa dimisión conlleva,
La hipótesis de la cesación del objeto de la censura por dimisión del censurado parece plausible en tanto que la Constitución no prohíbe explícitamente que el presidente dimita, tal como sí lo hace con la posibilidad de disolución de las Cortes o cualquiera de sus Cámaras (art. 115.2 CE). Parece difícil argüir, en sentido contrario, que tal dimisión constituiría un «fraude constitucional» para evitar la censura y la correlativa investidura del candidato alternativo. Las consecuencias prácticas de una u otra opción resultan de mayor calado: si la censura prospera se rompe la relación fiduciaria o de confianza de la que trae causa el mandato de Gobierno con una mayoría de apoyo; si, por el contrario, no hay censura, mientras no se formalice esa ruptura de confianza resulta posible que la misma mayoría parlamentaria o minoría mayoritaria que invistió al presidente del Gobierno dimisionario proponga en la consiguiente ronda regia de consultas (art. 99 CE) otra candidatura procedente de su misma extracción (en el hipotético caso, nunca verificado, de la dimisión de M. Rajoy, ello habría abierto paso a una nueva investidura de otra candidatura emergida de las filas del PP), cerrando así el paso a la cristalización de una mayoría alternativa (la censurante) y a la simultánea investidura de una candidatura procedente de una extracción opuesta a la del todavía entonces primer Grupo Parlamentario del Congreso (como en efecto sucedió, en la persona de P. Sánchez).
Acto seguido entra A. Rallo en harina con la hipótesis, cargada de paradojas e ironías (a la vista de la proclamada dimensión vocacionalmente «territorial» de la Cámara Alta), de la contradictoria «vigorización del Senado». Alude con esta expresión a la contraposición del invocado carácter distintivo del Senado como «Cámara de representación territorial» (art. 69.1 CE) y su funcionalidad como espacio de deliberación y, en muchos casos, votación de medidas restrictivas o delimitadoras de la participación de las CC. AA. en actos de formación de la voluntad del Estado o en decisiones que afecten al normal funcionamiento de la cooperación entre el Estado y las CC. AA. Procede así a detenerse en los episodios atinentes a la primera aplicación de la previsión contemplada en el art. 155 CE (la
Se ocupa también del rechazo de la propuesta gubernamental de fijación y/o elevación del «techo de gasto» que encuadra la función presupuestaria y la financiación de las CC. AA. y de los entes locales (art. 135 CE y su inmediato desarrollo en la LO 2/12, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera). Y de las controvertidas
Un epígrafe aparte (6.5) merece el abrumador «abuso del decreto ley» (art. 86 CE), notablemente acumulado en el curso de las legislaturas X, XI y XII (de 2011 a 2019), al punto de erigirse no ya en la modalidad «ordinaria» de legislación (en desvinculación abierta de toda necesidad de acreditar circunstancias de «extraordinaria y urgente necesidad» como título habilitante del recurso a esta fuente normativa, tempranamente explicadas por la STC 29/82), sino en la primera opción, excluyente de cualquiera otra iniciativa legislativa. Analiza para ello la jurisprudencia constitucional, por lo general muy deferente con la valoración política que corresponde al Gobierno respecto de su presupuesto habilitante (la apreciación de «circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad»), para, a continuación, dar cuenta de su insólita experiencia de tramitación como proyecto de ley por la Diputación Permanente del Congreso tras ser disuelta la Cámara (art. 78 CE).
Es cierto, por un primer lado, que la jurisprudencia del TC en la materia (SSTC 31/2011, 137/2011 y 100/2012, entre otras) delimita como muy remotas las posibilidades de declarar inconstitucional un decreto ley por manifiesta ausencia del presupuesto habilitante. En su práctica, por más que desmedida en su intensidad o frecuencia, emerge como «altamente costoso» intervenir jurisdiccionalmente la decisión política, máxime en el contexto de «tortuosas dilaciones» que podría plantear un «Parlamento fragmentado», en palabras de A. Rallo, resultando en la abultada preferencia por el decreto ley en Gobiernos de distinto signo, en los presididos tanto por M. Rajoy (PP) como por P. Sánchez (PSOE). En su jurisprudencia más reciente, dictada al hilo de los recursos interpuestos por las minorías parlamentarias (50 diputados o 50 senadores, art. 162.1.a CE), SSTC 237/2012, 39/2013, 142/2014 y 34/2017, el TC extiende esta lectura de «deferencia» al criterio político del Gobierno a la hora de optar por esta fuente del derecho frente a otras opciones disponibles (el trámite de «lectura única», art. 150 RCD, o el «procedimiento de urgencia» con acortamiento de plazos, art. 93 RCD), aun cuando hipotéticamente retiene su potestad de enjuiciamiento y de control potencial de un uso manifiestamente «abusivo» o «arbitrario» del decreto ley
Complementariamente a todos los antecedentes
Pese al tiempo transcurrido desde este concreto episodio de
Desde entonces, es sabido que han venido a sumarse otros muchos objetos más o menos fragmentarios o más o menos consistentes de propuestas saltuarias de reforma constitucional. Todas ellas, por el momento, arrumbadas en el fichero de los debates pendientes sobre el «perfeccionamiento», «actualización», «puesta al día» o «mejoramiento» de nuestra democracia por vía constitucional. Algunos ejemplos que se hallan a la vista de todos los observadores atentos de nuestra vida constitucional expresan elocuentemente el carácter abierto de esta carpeta hoy expuesta a las incertidumbres y redefiniciones del paisaje político y parlamentario subsiguientes a ese «cambio de ciclo electoral» que abre el libro del profesor Rallo Lombarte: piénsese en las propuestas sobre la supresión de los aforamientos; en el encaje del mensaje de protección constitucional dirigido a las personas con discapacidad; en la oportunidad de repensar la investidura y preservar la función regia al tiempo que acotar los márgenes de lo que la ciencia política conoce como «parlamentarismo negativo» (bloqueos o vetos recíprocos que impiden que el sufragio universal de la ciudadanía se traduzca operativamente en un mandato de Gobierno y una mayoría de a apoyo); en la controversia reciente acerca del lenguaje inclusivo (de género) para eliminar los masculinos genéricos que impiden la suficiente «visibilidad» de las mujeres en plena igualdad con los hombres, o en la reclamación de la «constitucionalización» de los derechos sociales (una expresión equívoca con la que se sugiere elevar a la categoría de derechos fundamentales los derechos a las pensiones y a la salud por la asistencia sanitaria integral en un sistema nacional que integre los respectivos sistemas autonómicos de salud).
Y, finalmente, cabe aún un epígrafe ciertamente sustantivo, si es que no exhaustivo, sobre la dimensión constitucional de la pandemia de la covid y los estados de alarma. Se estudian los antecedentes (ATC 7/2012 y STC 83/2016). Se aborda el debate sobre la idoneidad de las «medidas de emergencia» adoptadas hasta ahora (y la polémica «estéril» sobre su alternativa en el estado de excepción). Y también el de su impacto sobre el régimen de ejercicio y disfrute de los derechos fundamentales constitucionalmente garantizados (ATC 40/20, con particular detalle en la protección de datos y geolocalización, especialidad del autor, experto en protección de datos y antiguo director de la APD española).
De ahí se trasciende, inevitablemente, a la ponderación de los efectos de la
Llegados, en fin, a este punto, permítaseme aquí añadir, desde mi entendimiento de un estudio tan extenso como pleno de interés, algunas consideraciones de valoración reflexiva, asimismo personales. Rezuma esta obra un mérito que subrayo expresamente: una llamativa dosis de arrojo moral e intelectual para hablar de la política en un concienzudo estudio de derecho constitucional, del mejor que puede practicarse. Y para hacerlo sin hurtar sus puntos de vista autorales e individuales, con rigor intelectual, y con remarcable independencia de las siglas en las que legítimamente ejerce su representación, desmarcándose a menudo de las posiciones que con fórmulas más o menos reductivas podríamos calificar de meramente «oficialistas». Pero también distanciándose de los
Pero ¿y las
Si es cierto que clamo hace tiempo por la certificación de la edad adulta de la Constitución de 1978 —¡ha cumplido 42 años!—, habiendo advertido incluso de que corre hace tiempo el riesgo de envejecer sin que se le haya permitido madurar, también lo es que últimamente vienen soplando malos vientos para aplicar la doctrina, a la que me siento abonado, de que no hay mejor indicador de la mayoría de edad y plenitud de facultades y capacidad de obrar de una sociedad democrática que acometer reformas de su constitución por los procedimientos previstos para ese objetivo (título X CE; arts. 166 a 169 CE), normalizando, por tanto, y desdramatizando, las puestas en hora o ajustes que aconsejen las demandas sociales prevalentes en cada época.
Pretendo explicar con este contraste una evidencia difícilmente soslayable: si, por un lado, somos muchos los constitucionalistas que hemos propugnado reformas de la Constitución (remover la preferencia del varón sobre la mujer en la sucesión a la Corona, art. 57.3 CE; introducir una explícita «cláusula europea» en la CE, arts. 10.2 y 93; «formalizar» y «completar» la estructura del Estado consolidando en la letra de la CE a las CC. AA. que integran la actual España de las autonomías, art. 143 CE; la «reforma del Senado», art. 69 CE, entre otros objetivos frecuentes en la doctrina especializada), también lo es que en estos últimos años —exactamente coincidentes con los del «cambio de ciclo político-electoral» con cuya glosa politológica abre su libro A. Rallo— las perspectivas para acometer con garantías una reforma constitucional propia de una democracia madura no han mejorado en absoluto. Antes al contrario, la abrupta sucesión de
De modo que, si en este trabajo de A. Rallo se contienen, desgranan y explican las numerosas hipótesis de reformas constitucionales y
Empero, a modo de bucle irónico, mientras se emponzoña el clima hasta imposibilitar la conversación constructiva sobre la perspectiva de la reforma constitucional, sucede que, paradójicamente, vienen multiplicándose sus potenciales objetos. Piénsese solo en las propuestas de «supresión de aforamientos», art. 71.3 CE; o en la de sustituir la referencia a la obsoleta lexicología de los «disminuidos» del art. 49 CE por la categoría de «personas con discapacidad»; o en la de acotar la actual noción de la «inviolabilidad» de la persona del rey en el art. 56.3; o en la de eliminar la opción de la pena de muerte para «lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempo de guerra» en el art. 15 CE. Estos serían solamente algunos de esos objetos señalados en los distintos programas de las principales fuerzas. Pero sucede también, aunque en sentido contrario, que en estos últimos años han venido empeorando sensiblemente las coordenadas sociales y políticas —la atmósfera que respira la convivencia democrática— en las que semejante operación parecería al menos viable.
Para expresarlo con crudeza, en buena parte a resultas —síntesis de causas y efectos— del
He escrito en algunas ocasiones acerca del riesgo cierto de
Y, con todo y con eso, puede concluirse también que es posible que, en efecto —me cuento entre quienes lo explican cada vez que transitan en voz alta por estos derroteros—, nos encontremos con rincones todavía «inexplorados» del torso constitucional.
Un comentario al libro de Artemi Rallo Lombarte.