El presente trabajo es la segunda parte de un artículo previo en el que se analiza la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el proceso soberanista catalán, desde el 27 de octubre de 2017 hasta el 1 de abril de 2020. Se trata de una estudio que sigue un orden temporal de los acontecimientos en el que se llama primeramente la atención sobre aquellas cuestiones políticas e institucionales relacionadas con la defensa de la Constitución y la democracia. En segundo lugar, se abordan los principales temas vinculados con los recursos de amparo presentados ante el Tribunal Constitucional por los políticos independentistas que fueron juzgados ante el Tribunal Supremo por rebelión, sedición y malversación, entre otros tipos delictivos.
This work is the second part of a previous paper in which we analyze the jurisprudence of the Spanish Constitutional Court on the Catalan sovereignty process. The period covers from October 2017 to April 2020. It is a synchronous study that focuses on those political and institutional issues related to the defense of the Constitution and democracy. In addition, we study the main issues related to the appeals presented to Constitutional Court by pro —independence politicians who were tried before the Spanish Supreme Court for crimes of different nature.
El presente trabajo es la segunda parte de un artículo previo, en esta misma Revista, donde se analizaba la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en adelante, TC) en torno al proceso soberanista catalán que comenzó en septiembre de 2012 (
Metodológicamente, seguiremos la misma aproximación que utilizamos en aquel trabajo: se trata de respetar el orden temporal de los actos que primeramente son realizados por las instituciones autonómicas, después son impugnados por el Gobierno de la nación y, posteriormente, son resueltos por el TC. Con ello, se alcanza una mejor perspectiva histórica de cómo la jurisprudencia constitucional y el fenómeno soberanista se han condicionado mutuamente a lo largo de los últimos ocho años. Comenzaremos, así, abordando los restos de normas recurridas antes de la aplicación del art. 155 CE, continuando con la compleja situación institucional producida después de las elecciones autonómicas de 21 de diciembre de 2017, que se termina
Como ya hemos apuntado en otro lugar (
Tras la aplicación del art. 155 CE, el 27 de octubre de 2017, todavía quedaban algunas cuestiones que el TC tenía que abordar en relación con leyes y decisiones parlamentarias enmarcadas en lo que se conoce como
En cuanto al contenido, el TC, en la Sentencia 142/2018, rechaza que la cuestión de la ciberseguridad pueda incardinarse en las competencias de comunicaciones, comercio y autoorganización institucional de la Generalitat. El ATC 29/2018, que ya abordó la vigencia de la suspensión de la ley en relación con el art. 162.1 CE, había señalado que la ciberseguridad tenía conexión con la seguridad nacional, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 8/2011, para la protección de las infraestructuras críticas, y la Ley 36/2015, de Seguridad Nacional. En tanto en cuanto es una materia vinculada con las acciones de prevención, detección y respuesta frente a los ataques cibernéticos, la Generalitat dispondrá de aquellas facultades concretas que las normas anteriormente citadas le atribuyan. Por ello, se declaran inconstitucionales los preceptos que van más allá de la ejecución de materias estatales y de aquellas cuestiones relacionadas con la coordinación y el impulso de directrices administrativas que se integran en la competencia de seguridad prevista en el Estatuto.
Pendientes quedaban, de igual forma, una serie de amparos planteados por la minoría del Parlamento catalán, en relación con la presentación de las iniciativas que llevaron a la aprobación por la vía de los hechos de las leyes de referéndum y de transitoriedad jurídica en septiembre de 2017. El TC ya había hecho alusión a estas cuestiones en las sentencias 114 y 124/2017 y en los incidentes de ejecución a tenor de la admisión a trámite de las proposiciones por los órganos de la Cámara autonómica (AATC 123 y 124/2017). En tal sentido, reitera los argumentos de las sentencias 41 y 42/2019, donde resolvía dos amparos del grupo Ciudadanos sobre la cuestión: «[…] la mayoría se sirvió para improvisar y articular
La STC 46/2018 versa sobre un recurso de amparo presentado por el grupo Socialista, en atención a la calificación y admisión a trámite de la iniciativa de Junts pel Sí y la CUP por la que se solicitó la comparecencia ante el Pleno del Parlamento del presidente de la Generalitat con objeto de valorar los resultados del referéndum del día 1 de octubre de 2017. Se entiende que al haber suspendido el Auto 123/2017 la ley del referéndum de autodeterminación, la Mesa incumple el deber de respetar lo resuelto por el TC, teniendo ello de nuevo una incidencia directa en el
En las dos sentencias anteriormente aludidas, el TC se ve obligado a recordar (sentencias 10 y 27/2018) que los amparos de carácter parlamentario tienen una particularidad respecto del resto de los recursos de amparo, en cuanto al marco de garantías del que disponen los eventuales recurrentes para invocar sus derechos fundamentales, cual es la ausencia de una vía jurisdiccional previa en la que postular la reparación de los derechos vulnerados y la importante repercusión que tiene el ejercicio de la función representativa en el contexto de la conexión material entre los arts. 23.1 y 23.2 CE. Da a entender el TC, de este modo (en especial FJ 3 de la Sentencia 46/2018), que el canon aplicable a los recursos de amparo en el contexto parlamentario estará sujeto a un test de menor exigencia en lo que respecta a su doctrina sobre la especial trascendencia constitucional.
Tras una campaña electoral en la que comienzan los procesos penales contra los máximos responsables políticos del
El nuevo Parlamento tendrá su acta de constitución el 17 de enero de 2018. El Pleno elige a Roger Torrent, de ERC, presidente del Parlamento de Cataluña. Previamente, la Mesa de edad acepta la delegación de voto para los diputados en prisión provisional, dado que no pueden acudir por motivo justificado. La delegación de voto de estos fue propuesta por el magistrado Llarena en distintos autos de la causa penal para compensar la restricción de su derecho de participación política (art. 23 CE). Sin embargo, en última instancia, dicha delegación ha sido incluso aceptada para aquellos miembros del Parlamento autonómico que estaban huidos de la justicia española. Como veremos, aunque el propio TC había prohibido expresamente esta eventualidad y los letrados de la Cámara se habían mostrado contrarios, la Mesa de la institución finalmente aceptó en abril de 2018 —posteriormente la propia Mesa revocó su decisión el 5 de junio— que Puigdemont y Comín pudieran delegar sus votos en otros diputados de su mismo grupo
Consideramos, en general, que la delegación de voto de representantes, prevista en el art. 93.2 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (así como de otras Cámaras autonómicas y, por ejemplo, el Congreso de los Diputados), es inconstitucional (
En los procedimientos parlamentarios la interacción entre los presentes es un elemento esencial para que la cámara pueda formar su voluntad. La formación de la voluntad de las cámaras solo puede realizarse a través de un procedimiento en el que se garantice el debate y la discusión —solo de este modo se hace efectivo el pluralismo político y el principio democrático— y para ello es esencial que los parlamentarios asistan a las sesiones de la cámara (FJ 4)
El TC considera que,
Es decir, pese a lo que hemos apuntado más arriba, el TC acepta las delegaciones y las previsiones del voto electrónico en los reglamentos parlamentarios innovadas a rebufo de las innovaciones de la democracia paritaria, en una interpretación
Constituido el Parlamento y aceptada la delegación de voto de los diputados en prisión, el presidente de la Cámara convoca mediante una resolución (22 de enero) una sesión plenaria para el 30 de enero de 2018, con el objeto de que sea investido Carles Puigdemont. El Gobierno recurre la resolución mediante los arts. 76 y 77 LOTC y pide la suspensión de la sesión parlamentaria al amparo del art. 161.2 CE, partiendo de la hipótesis de que al estar fuera de España no podría presentarse a la investidura. El TC, mediante el Auto 5/2018, resuelve cautelarmente dar diez días a las partes para que aleguen lo que consideren conveniente sobre su admisibilidad. En nuestra opinión, esta parte de la decisión no tiene fundamento ni en la Constitución ni en la LOTC: según el contenido de las normas anteriormente citadas (en particular, del art. 161.1 CE), el TC tiene que admitir siempre los recursos que estén regularmente realizados por los que están legitimados para ello. Dicha regularidad excluye actos prematuros, como es obvio (STC 77/1985). Sin embargo, la resolución del presidente del Parlamento catalán no es prematura, sino que sirve para proponer de manera definitiva un candidato que no puede defender presencialmente ante la Cámara su proyecto político, tal y como exige la Ley de Gobierno de Cataluña
Mientras se decide la admisibilidad de la impugnación, el TC adopta, además, «la medida cautelar consistente en la suspensión de cualquier sesión de investidura» de Puigdemont que implicara el uso de medios telemáticos o la sustitución por otro parlamentario, prohibiendo, asimismo, la delegación de voto de los diputados sobre los que pesara una orden judicial de busca y captura e ingreso en prisión (ATC 5/2018). La medida cautelar —que se toma
En el Auto 49/2018 el TC admite finalmente a trámite la impugnación del Gobierno de la nación de la resolución del presidente del Parlamento que convocaba el Pleno para investir a Puigdemont y entra al fondo de la cuestión en la Sentencia 19/2019, antes citada. En dicha decisión, se valora (FJ 7) si la propuesta de resolución (22 de enero) para llevar a cabo la sesión plenaria para el 30 de enero de 2018, con el objeto de que sea investido Puigdemont, debe considerarse desde el punto de vista de una investidura en ausencia, algo que los letrados del Parlamento autonómico cuestionan. Pues bien, el TC señala que la decisión de Torrent de aplazar la investidura de Puigdemont tras las medidas cautelares de las que aquí hemos dado cuenta es un hecho suficientemente relevante para concluir que las resoluciones impugnadas tenían como objeto celebrar una sesión de investidura sin la presencia del candidato en la Cámara. Tales medidas, recordemos, no impedían la investidura si el candidato comparecía conforme a derecho en el Parlamento, esto es, tras haberse puesto a disposición judicial y haber obtenido la autorización correspondiente por el magistrado Llarena.
Para el TC la actuación de un candidato en el sistema parlamentario español tiene un carácter personalísimo. Y eso vale tanto para el candidato a presidente del Gobierno (art. 99.2 CE) como para un candidato autonómico aunque el Estatuto correspondiente —como es el caso— no prevea nada al respecto: el art. 152.1 CE operaría en este sentido como una cláusula de homogeneidad institucional, estableciendo una forma de gobierno basada en la relación fiduciaria entre el Ejecutivo y la Asamblea. La sesión de investidura no puede celebrarse sin la presencia del candidato en el Parlamento de Cataluña (o en cualquier otro Parlamento, valdría decir). La comparecencia a través de medios telemáticos menoscabaría el desarrollo de un procedimiento y unos usos parlamentarios en los que la interacción entre candidato y diputados es esencial para su buen desenvolvimiento (FJ 4).
La investidura no presencial comportaría también, según el TC, una vulneración de los derechos de los parlamentarios reconocidos en el art. 23 CE. La celebración de un debate en ausencia del candidato privaría al procedimiento de los elementos necesarios para que pudiera cumplir su finalidad —aportar a la Cámara los argumentos necesarios para que pueda valorar si el candidato merece o no su confianza—, y, por esta razón, al afectar a una garantía necesaria para asegurar el correcto ejercicio de la función representativa, vulneraría el derecho de los diputados a ejercer su cargo público sin perturbaciones ilegítimas y de conformidad con lo previsto en la ley y en los principios constitucionales (FJ 6). Es importante advertir que, tras el ATC 5/2018, el presidente Torrent decide el 28 de enero de 2018 posponer indefinidamente la investidura de Puigdemont
Tras el primer intento de investidura de Puigdemont, este propuso que el candidato fuera Jordi Sànchez, líder de la Asamblea Nacional de Cataluña, y que permanecía en prisión provisional desde octubre de 2017 por decisión de la AN. Dado que el TS deniega por dos veces la libertad provisional a Sánchez para ser investido tanto el día 12 de marzo (Auto de 9 de marzo) como el 13 de abril de 2017 (Auto de 12 de abril), entre ambas fechas se intenta la investidura de Jordi Turull, diputado de Junts per Catalunya. El plan fracasa porque los cuatro diputados de la CUP se abstienen y porque Puigdemont y Comín, en Bélgica, se niegan a renunciar a sus escaños. Turull obtiene en la primera votación 64 votos a favor y 65 en contra. No obstante, no se puede realizar una segunda votación, como prevé el propio Estatuto, porque al día siguiente el TS decretó la prisión incondicional para éste y otros representantes.
Consciente de que el tiempo corre —pende el plazo de los dos meses tras primera votación— y unas posibles elecciones no favorecen a ninguna de las formaciones que apoyan la causa secesionista, el independentismo trata de buscar una vía alternativa mediante la reforma de la Ley 13/2008, de Presidencia de la Generalitat y del Gobierno. La reforma prevé que la mayoría absoluta de la Cámara pueda decidir que el debate de investidura se celebre sin la presencia o sin la intervención del candidato, y que este solicite la confianza por escrito o por cualquier otro medio. Por otra parte, permite que los órganos colegiados del Gobierno autonómico puedan constituirse, convocar y celebrar reuniones y adoptar acuerdos a distancia. La STC 45/2019 analiza ambas cuestiones: sobre la posible investidura no presencial reproduce los argumentos desplegados en la STC 19/2019 ya comentada, así que nos centraremos en la cuestión de las reuniones a distancia del Gobierno autonómico previstas en el art. 2 de la Ley 2/2018 del Parlamento de Cataluña.
Sobre este asunto, es necesario recordar que la disposición adicional 21 de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público, exceptúa a los Gobiernos de la nación, autonómicos y locales de la previsión de reuniones telemáticas establecida para órganos colegiados de la Administración en su art. 17. Sin embargo, las leyes de Gobierno de Andalucía y Aragón establecían la posibilidad de tales reuniones pero de modo excepcional y mediante oportuna reforma del reglamento del órgano
Ello excluye que se le puedan trasladar, sin más, las reglas generales sobre uso de medios telemáticos previstas para los órganos colegiados «administrativos»: el carácter deliberativo de las sesiones del Gobierno es consustancial a la naturaleza de las decisiones que se adoptan en aquellas. Además, es requisito para el ejercicio de determinados actos de especial trascendencia política que corresponden exclusivamente al presidente del Ejecutivo, «previa deliberación del Consejo de Ministros» (extensible a órganos autonómicos), como el planteamiento de la cuestión de confianza o la propuesta de disolución de la Cámara y la convocatoria de elecciones (FJ 6). En nuestra opinión, podría haberse salvado la constitucionalidad de la disposición ajustándola a requisitos tasados y excepcionales, pero es bien cierto que la intención de la reforma era construir un Gobierno virtual en el que personas fugadas de la justicia podrían tomar parte de deliberaciones de órganos estatutarios, en virtud de una república imaginaria instalada en un Estado extranjero
El proceso soberanista también puede ser caracterizado a través de las fuentes del derecho utilizadas para llevar a cabo sus objetivos políticos. Si tuviéramos que escoger unos tipos «normativos» preferentes a la hora de concretar esa caracterización, esos serían la resolución y la moción parlamentaria. El TC pronto advirtió el potencial desestabilizador de tales instrumentos, por lo que se aseguró —no sin críticas doctrinales— su control en la Sentencia 42/2014. Como ya hemos explicado en otros lugares (
Desde que se restituyó la autonomía plena tras la aplicación del art. 155 CE el 1 de junio de 2018, se produjeron una serie de resoluciones que no es necesario detallar —más allá de las necesarias referencias formales— dada la reiteración de actos parlamentarios realizados en la perspectiva indicada. Nos parece importante destacar tres ámbitos, en concreto, que podrían iluminar la principal jurisprudencia del TC con respecto a temas ya clásicos que, sin embargo, son susceptibles de sufrir alguna innovación y variación: la Corona, el papel de la Mesa de los Parlamentos en la controlabilidad material de las resoluciones y la defensa de la Constitución y la democracia. Comencemos por esta última cuestión.
En este ámbito haremos referencia a tres cuestiones esenciales, que consideramos de gran trascendencia porque muestran la debilidad de nuestro sistema democrático a partir de la jurisprudencia que ha venido manteniendo el TC en torno a los conceptos de poder constituyente, legitimidad/legalidad constitucional y reforma constitucional.
El buscador de jurisprudencia nos dice que la categoría «poder constituyente» aparece en 56 sentencias y 14 autos del TC desde que el órgano comenzó a funcionar. Durante las décadas de los ochenta y noventa, la alusión al término se hizo como simple constatación de una previsión constitucional y, sobre todo, para negar la existencia de fragmentos de Estado forales que pusieran en cuestión la unidad constitucional. Sin embargo, a partir de la Sentencia 103/2008, referida al segundo «plan Ibarretxe», el TC ha venido utilizando con mucha más frecuencia la alusión al art. 1.2 CE para reiterar que el titular del poder constituyente es el pueblo español. El TC maneja una idea
El TC sigue manteniendo (Sentencia 124/2017, FJ 5) que el titular del poder constituyente es el pueblo español, no ninguna
Si, por el contrario, se toma al soberano como un poder
El TC tampoco se ha separado de la tradicional tesis de identificar sin matices legitimidad democrática y legalidad constitucional, tal y como hizo en las sentencias 259/2015 y 124/2017. La oportunidad que ofrecía la STC 128/2019, donde se resolvía un amparo sobre la aceptación por parte de la Mesa de la resolución sobre «[l]a restitución de las instituciones catalanas», no ha sido aprovechada. En ella se repiten argumentos ya conocidos: «[…] en el Estado social y democrático de Derecho no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional» o «Solo el respeto a los procedimientos legislativos es constitucional y, por tanto, legítima la voluntad de la Cámara». En parte, el problema es que la reducción jurídica de la democracia, como ya hemos explicado en otro lugar (
Esta no es una cuestión banal, a tenor de la constante impugnación que numerosos sectores del nacionalismo no centralista han venido realizando al hacer notar una desconexión entre la legalidad constitucional española y una legitimidad democrática que ampararía sin matices un derecho a separar Cataluña (o País Vasco) del resto del Estado como
La STC 111/2019, que aborda la creación de una comisión de investigación del Parlamento de Cataluña sobre la monarquía, vuelve a repetir que España no es una democracia militante. Por otro lado, en numerosos amparos de políticos en prisión provisional se vuelve con firmeza a la idea de que la Constitución, como ley superior, no pretende para sí la condición de
En primer lugar, es necesario apuntar que toda constitución —también la española— tiene límites, sean estos formales o sustanciales, implícitos o explícitos (
La abundantísima jurisprudencia sobre el
El discurso del rey del 3 de octubre de 2017 es el origen de la Resolución 92/XII del Parlamento de Cataluña. En ella se da prioridad a la agenda social y a la recuperación de la convivencia, pero se incluyen un rechazo y una condena del discurso aludido y se reafirma el compromiso con los valores republicanos, apostando por la abolición de una institución caduca y antidemocrática como la monarquía. La STC 98/2019 aborda estas dos cuestiones, para lo cual, en primer lugar, se aplica al caso concreto la jurisprudencia de la STC 42/2014 sobre la controlabilidad de las resoluciones parlamentarias: la Resolución 92/XII sería capaz de producir efectos jurídicos porque iba dirigida al Gobierno autonómico y porque el Parlamento se arrogaba un acto de censura regia del que no dispone estatutariamente
La STC 98/2019 realiza una serie de consideraciones —ciertamente banales— sobre el rey como titular de la Corona y su relación con el Estado autonómico. Además, lleva a cabo una distinción entre inviolabilidad e irresponsabilidad regias que parecía doctrinalmente superada, señalando que esta última se concreta en la imposibilidad de sancionar jurídicamente al jefe del Estado por los actos que realiza en el contexto del título II CE. No hay una auténtica reflexión, sin embargo, sobre el papel de la institución monárquica en una democracia moderna y avanzada, cuya legitimidad depende de su capacidad para realizar sus funciones constitucionales con pretensión de veracidad y credibilidad (
La conexión de sentido que se hace entre la condena y rechazo del discurso del rey y la apuesta de la abolición de la monarquía por parte del Parlamento de Cataluña resulta, por lo demás, débil, porque evita enfrentarse con la jurisprudencia constitucional que se reitera a la menor ocasión: si no existen límites a la reforma y en España cabe cualquier proyecto político, siempre que se realice por medios democráticos, un Parlamento autonómico está en disposición de exteriorizar proyectos políticos alternativos a los dispuestos en la Constitución (FJ 4). En definitiva, para llegar a estas conclusiones generales, quizá se deberían haber seguido las sugerencias del abogado del Estado, que vinculaba la Resolución 92/XII a la propia lógica del
En la misma línea se mueve la STC 111/2019, que anula la Resolución 298/XII del Parlamento de Cataluña, sobre la creación de una comisión de investigación sobre la corona. El TC reproduce, en cuanto a la inviolabilidad del rey y la imposibilidad de censura política de sus actos, la doctrina de la Sentencia 98/2019. Añade, en cualquier caso, que la Generalitat no tiene competencia para indagar e investigar a órganos constitucionales (FJ 4). La noción de «interés» para reconducir la comisión de investigación no es posible para sostener su legitimidad, porque el interés de las comunidades autónomas se articula siempre a través del principio de competencia y ni el Estatuto (art. 59.6) ni el Reglamento (art. 67.1) otorgan al Parlamento la potestad de realizar comisiones de investigación sobre temas ajenos a sus potestades. Las críticas realizadas a tenor de la STC 98/2019 nos parecen también de aplicación a esta decisión, por lo que no es necesario extenderse más.
La STC 128/2019 aborda un amparo del grupo Ciudadanos en torno al rechazo de la Mesa del Parlamento de Cataluña de su petición para no admitir a trámite una resolución sobre la restitución de las instituciones autonómicas tras la declaración del art. 155 CE. Se entiende —y el TC asume la argumentación— que aceptar el trámite de resoluciones que contradicen de forma clara lo dispuesto en sentencias previas (114/2017) vulnera el art. 23 CE de los diputados, porque les obliga a participar en un proceso político que vulnera claramente la jurisprudencia constitucional. El TC se apoya, asimismo, en la importante Sentencia 115/2019, que analizaremos a continuación, para defender que, aunque no existe un derecho fundamental a la constitucionalidad de las iniciativas parlamentarias, la Mesa puede (y debe), excepcionalmente, controlar materialmente aquellas resoluciones que supongan un incumplimiento manifiesto de lo resuelto en sus decisiones (FJ 2).
Efectivamente, la STC 115/2019 analiza un recurso de amparo del grupo Socialista contra el acuerdo que calificó y admitió a trámite el apartado primero de la «Moción subsiguiente a la interpelación al Gobierno sobre la normativa del Parlamento anulada y suspendida por el TC». El TC observa que, desde que en 2015 se inició el proceso soberanista, existe una tensión entre la voluntad de una mayoría parlamentaria que afirma su voluntad política en atención al principio pluralista y una minoría cuyos derechos se ven menoscabados por la pretensión de recuperar la doctrina de los
En tal sentido, el voto particular de la magistrada Encarnación Roca nos parece pertinente, porque la STC 115/2019, para amparar los derechos contenidos en el art. 23 CE, se aparta sin justificarse de la doctrina sobre la cuestión establecida en las SSTC 46, 47 y 96/2018. En dichas decisiones, el TC incorporaba al canon enjuiciador no solo «los efectos generales que pueda tener una jurisprudencia concreta», sino la necesidad de que la Mesa tenga
Como el lector ya conoce, después del 27 de octubre de 2017 diversos participantes del
El
A parecidos resultados se llega en las SSTC 50/2019 y 2, 12 y 21/2020. El lector ya habrá llamado la atención sobre la inadmisión de recursos de amparo mediante sentencia y no auto o providencia de las salas o secciones, fenómeno excepcional que permite al TC en algunas ocasiones detectar defectos formales de las demandas con posterioridad a la admisión. Pues bien, pocas dudas caben de que la mayor parte de los recursos planteados por los políticos independentistas eran manifiestamente extemporáneos y podían haber sido rechazados
Algo similar podría decirse de la generosidad con la que el TC ha interpretado en cada caso concreto el cumplimiento de la exigencia prevista en el art. 50 LOTC, referida a la especial trascendencia constitucional. En nuestra opinión, la mayor parte de los amparos abordados no encajaban en la exigente doctrina del TC sobre el tema, que obliga a los demandantes de a pie a realizar esfuerzos verdaderamente heroicos para traspasar el umbral de la admisión. En la Sentencia 3/2020, el TC reconoce que, «más allá de que caiga en alguno de los supuestos previstos, es a este Tribunal a quien corresponde apreciar si el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo en razón de su especial trascendencia constitucional» (FJ 4). Siendo ello lo cierto, cabe cuestionarse qué aporta esta forma de objetivación del amparo desde el punto de vista de la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y de la igualdad procesal en el contexto de la tutela judicial efectiva.
Ejemplo de todo ello es la STC 11/2020, que aborda un recurso de amparo promovido por Oriol Junqueras y Raül Romeva contra el auto del TS que desestimó el recurso de apelación interpuesto contra el auto dictado por el magistrado instructor que acordó comunicar a la Mesa del Parlamento de Cataluña la suspensión de los recurrentes en el ejercicio de los cargos públicos que estaban desempeñando. Como se sabe, el art. 384 bis LECr señala: «[…] firme un auto de procesamiento y decretada la prisión provisional por delito cometido por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes, el procesado que estuviere ostentando función o cargo público quedará automáticamente suspendido en el ejercicio del mismo mientras dure la situación de prisión».
Pese a que los recurrentes no cuestionan la constitucionalidad de la anterior disposición, el TC se ve en la obligación de recordar la jurisprudencia ya consolidada en la Sentencia 71/1994. Se apunta que la medida de la suspensión de cargo público debe analizarse teniendo en cuenta la situación de prisión provisional y el procesamiento por delito cometido por persona integrada o relacionada «con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes». A la luz de estos dos factores, el supuesto contemplado en el art. 384 bis LECr puede ser visto por el legislador como inconciliable con la permanencia del procesado por estos delitos en el desempeño de funciones o cargos públicos o, más sencillamente, como incompatible con la concesión de cualquier permiso de salida de prisión para la eventual realización de actos concretos que supongan el ejercicio de tal función o cargo. El requisito negativo de no hallarse en situación de prisión provisional por aquellos delitos es «una condición, en suma, cuya legitimidad y proporcionalidad no la hace contraria al contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el art. 23.2 CE» (FJ 7).
La posible afectación del derecho fundamental a la libertad personal por el decreto de prisión provisional del magistrado instructor del TS ha sido común en casi todos los amparos presentados por los procesados. Resulta muy difícil, dados el casuismo y las diferentes medidas adoptadas en función de la situación de cada uno de los inicialmente investigados, realizar un acercamiento exhaustivo sobre la cuestión. En torno a la medida prevista en los arts. 503 y 539 LECr, el TC mantiene los parámetros tradicionales de su jurisprudencia desde la STC 19/2019, donde resuelve el recurso de amparo interpuesto por Dolors Bassa i Coll: legalidad, excepcionalidad, necesidad, proporcionalidad, temporalidad, provisionalidad y motivación reforzada. Cada uno de tales parámetros se ha ido aplicando a los recursos individuales teniendo en cuenta el enjuiciamiento externo (donde se mezclan sin demasiada solidez conceptos tan dispares como razonabilidad, ponderación y subsunción) que siempre se hace sobre las decisiones concretas del juez ordinario.
En alguna ocasión (STC 5/2020) el TC ha tenido que volver a recordar que en el sistema constitucional español, en concordancia con el CEDH, la prisión provisional es una medida cautelar que solo puede ser adoptada por los órganos judiciales, pese al silencio del art. 17 CE. En la regulación contenida en el art. 17.2 CE se encuentra implícita, en realidad, una garantía más amplia: el control judicial de toda prisión provisional, en cuanto medida cautelar penal que, dentro de los límites máximos fijados por el legislador (art. 17.4 CE), excede virtualmente del plazo y los fines perentorios que son propios de una detención puramente gubernativa (STC 29/2019, FJ 4). Por último, recuerda que dicha autoridad judicial encargada de la prisión provisional puede ejercer funciones que no se identifican estrictamente con las de «administrar justicia», como es el caso de las de dirección del procedimiento investigador: no resulta incompatible con las cualidades que ha de revestir la autoridad judicial que ha de decidir sobre la prisión provisional que esta asuma funciones instructoras de procedimiento de investigación oficial, pero sí que acumule tales tareas con «funciones de acusación».
Un par de consideraciones de interés más antes de finalizar con el art. 17 CE. Con respecto al riesgo de fuga, el TC recuerda su jurisprudencia (Sentencia 35/2007) sobre la «ambivalencia» del paso del tiempo una vez consolidada la imputación: tal consolidación se ve incrementada por la cercanía del juicio oral y una posible condena, por lo que aumenta, paradójicamente, el estímulo para que el procesado decida eludir las condiciones impuestas para levantar la prisión provisional (STC 22/2020, FJ 7). Según el TC, en ninguno de los casos analizados concurría la posibilidad de dicho levantamiento —allí donde se reclamó— porque el juez instructor también ponderó razonablemente la posibilidad de reiteración de conductas gravemente delictivas teniendo en cuenta la posición personal e institucional que algunos investigados tenían en el plan para que Cataluña alcanzara la independencia (STC 5/2020, FJ 7, entre otras).
Por último, en la Sentencia 4/2020, donde se aborda la negativa a disfrutar de un permiso penitenciario por parte de Jordi Sànchez para poder acudir al Pleno de investidura al que aludíamos en el tercer epígrafe, el TC recuerda que la relación de tales permisos con los derechos fundamentales —en particular el art. 17 CE— alcanza la categoría de mandato objetivo según lo dispuesto en la Ley Orgánica General Penitenciaria (1/1979) y el reglamento que la desarrolla. En tal sentido, son los jueces ordinarios —algo que ya se había apuntado en la STC 87/2005— los que deben apreciar las causas que dan base material a los permisos extraordinarios, teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, la naturaleza de los delitos que se imputan al recurrente y la apreciación actualizada del posible riesgo de fuga.
Una de las particularidades del final del
La STC 155/2019 resuelve un amparo de Oriol Junqueras frente al Auto de la Sala de Recursos de la Sala de lo Penal del TS de 5 de enero de 2018 que, al desestimar el recurso de apelación interpuesto contra el Auto de 4 de diciembre de 2017 dictado por el magistrado instructor, confirmó la medida cautelar de su prisión provisional comunicada y sin fianza. Con respecto al art. 23 CE, el TC mantiene su posición tradicional, muy vinculada a la jurisprudencia del TEDH sobre el art. 3 del protocolo adicional del CEDH. Según el TEDH, el derecho a participar en las elecciones libres forma parte del «orden público europeo», pese a lo cual dicho derecho no es absoluto ni ilimitado, existiendo un margen de apreciación nacional para condicionar el derecho al sufragio activo o pasivo. Destaca el TC, en tal sentido, que el TEDH no utiliza la noción de «necesidad social imperiosa» que aplica cuando aborda las limitaciones del ejercicio de los derechos contenidos, por ejemplo, en los arts. 8, 9, 10 y 11 del CEDH.
En cualquier caso, el TC tiene como parámetro —un tanto distante— el asunto
Aplicando esta plantilla, el TC entiende que no hay vulneración del derecho de participación de Junqueras porque el tiempo transcurrido en prisión provisional desde la decisión inicial del instructor hasta el auto de la Sala de lo Penal del TS fue de dos meses y tres días. Por otro lado, en su análisis externo, sigue los argumentos expresados con respecto a la no vulneración del art. 17 CE en otras decisiones: el art. 23 CE no contiene potestades ilimitadas y el riesgo de reiteración delictiva y de fuga del recurrente justifican que no se tomen medidas alternativas para garantizar un ejercicio efectivo del derecho de participación política. En el fondo, el TC entiende que hay dos diferencias notables con el asunto
Los magistrados Xiol y Valdés Dal-Ré y la magistrada Balaguer disienten en su voto particular de la decisión de la mayoría en la STC 155/2019 y en las decisiones posteriores donde los recurrentes buscaban el amparo del art. 23 CE. Objetan que la situación creada por los representantes independentistas debería conducir al TC a crear un nuevo canon, más generoso, en torno a la relación entre la prisión provisional y el derecho de participación política, al que otorgan una dimensión institucional. Según este voto discrepante, el TC no aplica con rigor ni el principio de proporcionalidad ni la jurisprudencia del TEDH en el caso
Una última cuestión de interés. En la STC 23/2020, y en el contexto del derecho a la participación directa como diputado en asuntos públicos y al acceso a cargos públicos (art. 23 CE), Jordi Sànchez señala que el TS ignoró un pronunciamiento cautelar del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas instando al Estado español a respetar sus derechos políticos mientras se tramitaba la denuncia que, dos días antes, había presentado ante este. Al margen de que el Comité no es una instancia jurisdiccional al que quepa incluir entre los órganos con autoridad para determinar el contenido del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), en relación con el art. 10.2 CE, el TC recuerda que el Comité no interpretó el contenido del art. 25 PIDCP en la comunicación que fue alegada, ni tampoco instó a las autoridades españolas a la adopción de las medidas solicitadas a los órganos judiciales que fueron denegadas, por lo que no cabía apreciar el desconocimiento de sus pronunciamientos ni el desconocimiento de la obligación constitucional de interpretar el contenido de los derechos fundamentales a tenor, en este caso, del PIDC (FJ 6).
Importante es recordar, en cualquier caso, que, en la STC 52/2017, el TC sí realiza un juicio sobre la intencionalidad política del Decreto 16/2015 de la Generalitat, que crea el Comisionado para la Transición Nacional de Cataluña, al destacar que su actuación «dentro de la legalidad vigente» no dejaba de ser «una frase vacía» al servicio de la creación de estructuras de Estado.
En el FJ 8 se apunta que la Mesa, al admitir a trámite la iniciativa, se atribuyó potestades propias del poder constituyente, situándose de este modo fuera del ordenamiento constitucional, lo que determina que también queden extramuros de la Constitución los derechos fundamentales de los parlamentarios. No hemos encontrado pronunciamientos semejantes en otras sentencias relacionadas con el daño sufrido por los derechos fundamentales de la minoría en el contexto del
La delegación de ambos diputados se encuentra recurrida en amparo ante el TC. Los grupos Ciudadanos y Popular habían solicitado, además, y como medida cautelar dispuesta en el art. 56 LOTC, la suspensión cautelar de la delegación, suspensión rechazada por dos autos del TC. Es importante dejar constancia de que la Mesa del Parlamento catalán volvió a acordar el 4 de octubre mantener los efectos de la delegación de voto del diputado Puigdemont. Sin embargo, mediante posterior acuerdo de la Mesa adoptado el día 9 de octubre de 2018, esta decidió dejar sin efecto el anterior acuerdo de 4 de octubre, con lo cual la delegación de voto del mencionado diputado quedó sin efecto.
Sobre la constitucionalidad y praxis de la delegación del voto también se han extendido García-Escudero Márquez (
No parece muy razonable, en cualquier caso, juzgar esta jurisprudencia a tenor de la crisis civilizatoria y existencial que, por extensión lógica de sus devastadores efectos, ha provocado la pandemia del coronavirus en el parlamentarismo y en la propia actividad de los órganos constitucionales. Se trata esta de una situación donde, desgraciadamente, nos hemos movido en un contexto de derecho de crisis que impedía cualquier funcionamiento normalizado no ya de las propias instituciones, sino de la misma sociedad. Lo dicho en esta nota vale igualmente para todas las cuestiones que abordaremos a continuación.
Lo que no obsta para que el legislador hubiera previsto para estos casos una suspensión temporal de la elegibilidad hasta que haya una sentencia firme o, en su caso, una sustitución temporal por otros representantes, lo que no parece contrario a la Constitución. Sobre esta cuestión, véase Presno Linera y Ortega Santiago (
El Consejo de Estado rechazó, en Dictamen 84/2018, que el Gobierno central pudiera impugnar la resolución del presidente del Parlamento por ser un acto prematuro: «La propuesta del candidato a la Presidencia de la Generalidad, formulada por el presidente del Parlamento de Cataluña con fecha 22 de enero de 2018, no puede considerarse contraria al orden constitucional con base en la hipótesis, de imposible constatación en la fecha de emisión del presente dictamen, de que el candidato propuesto no comparecerá en la sede parlamentaria el día de la sesión», señala el Consejo de Estado.
El grupo Socialista presentó un recurso de amparo porque entendía que tal decisión vulneraba el art. 23 CE, en tanto en cuanto no permitía a los parlamentarios conformar comisiones parlamentarias y controlar al Gobierno. En Sentencia 52/2019, el TC declara la pérdida de objeto del recurso al haberse producido con posterioridad una nueva propuesta de investidura.
Como consecuencia de la crisis del coronavirus, el Decreto Ley 7/2020, contrariando lo dispuesto en el art. 86.1 CE, incorpora una disposición adicional tercera a la Ley 50/1997, de Gobierno, que señala: «En situaciones excepcionales, y cuando la naturaleza de la crisis lo exija, el Presidente del Gobierno podrá decidir motivadamente que el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno y la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios puedan celebrar sesiones, adoptar acuerdos y aprobar actas a distancia por medios electrónicos, siempre que los miembros participantes se encuentren en territorio español y quede acreditada su identidad. Asimismo, se deberá asegurar la comunicación entre ellos en tiempo real durante la sesión, disponiéndose los medios necesarios para garantizar el carácter secreto o reservado de sus deliberaciones».
Lo que por otro lado vulnera el derecho internacional en la materia. En otro orden de cosas, la elaboración de la Ley 2/2018, de reforma de la Ley 13/2008, de Presidencia de la Generalitat y del Gobierno, se ajustó a la jurisprudencia tradicional del TC sobre tramitación de leyes a través del procedimiento de urgencia y lectura única, según la propia STC 45/2019 y la STC 96/2019, que resuelve un recurso de amparo del grupo Socialista frente a los acuerdos de la Mesa.
El término
Plural en el sentido de participación. Resulta, en nuestra opinión, inobjetable que las minorías nacionales catalanas y vascas participaron y defendieron sus intereses en el marco de la Transición democrática, siendo capaces de expresar tales intereses en la Constitución de 1978. El proceso constituyente español fue inusitadamente procedimental y abigarrado, por más que se quiera dar una imagen originaria de este. Una interpretación más abierta del concepto de soberanía habría permitido, por ejemplo, encontrar soluciones más imaginativas a la definición nacional del preámbulo Estatuto de Cataluña, en la STC 31/2010 (aludiendo, por ejemplo, a los sistemas de la Unión Europea y el Consejo de Europa).
No me parece banal recordar aquí la literatura que en los últimos años viene rememorando cómo mueren las democracias por no protegerse frente a ideologías totalitarias que vuelven a señorear el espacio público sin mayor contención. Lo han hecho Snyder (
Las SSTC 98/2019 y 111/2019 —que abordaremos a continuación— derivan de sendas impugnaciones de disposiciones autonómicas (título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) promovidas por el Gobierno de la nación.
Por ejemplo, Oriol Junqueras se presentó consecutivamente a los tres procesos electorales aludidos entre el 21 de diciembre de 2017 y el 26 de mayo de 2019.
Oriol Junqueras vio denegada la posibilidad de adquirir la condición de parlamentario europeo, pese a haber sido elegido en las elecciones celebradas el 26 de mayo de 2019. La negativa del TS no impidió que este presentara una cuestión prejudicial al TJUE sobre el alcance de la prerrogativa de inmunidad, que fue respondida en la Sentencia C-502/19, de 19 de diciembre de 2019, una vez la sentencia penal del
No abordaremos aquí, por falta de espacio, el cúmulo de conflictos suscitados en torno a la no toma de posesión o suspensión del cargo de representante en el caso de muchas de las personas relacionadas con el
Por ejemplo, la negativa del magistrado instructor a que Jordi Sànchez se presentara por dos veces a la sesión de investidura en el Parlamento de Cataluña como candidato, el 9 de marzo y el 12 de abril de 2017, respectivamente, dio lugar a las SSTC 3, 4, 21 y 23/2020. Otras sentencias —no conectadas con candidaturas a la investidura— son la 9 y la 22/2020.
La cuestión de la finalidad oculta también fue estimada en el caso
España. Resolución 298/XII del Parlamento de Cataluña.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 4/1981, de 2 de febrero de 1981.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 25/1981, de 14 de julio de 1981.
España. Tribunal Constitucional (Sala Primera). Auto 361/1993, de 13 de diciembre de 1993.
España. Tribunal Constitucional (Sala Primera). Sentencia 71/1994, de 3 de marzo de 1993.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 103/2008, de 11 de septiembre de 2008.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 42/2014, de 25 de marzo de 2014.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 259/2015, de 2 de diciembre de 2015.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 128/2016, de 7 de julio de 2016.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 52/2017, de 10 de mayo de 2017.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Auto 123/2017, de 19 de septiembre de 2017.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Auto 124/2017, de 19 de septiembre de 2017.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 114/2017, de 17 de octubre de 2017.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 124/2017, de 8 de noviembre de 2017.
Consejo de Europa. Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Gran Sala). Asunto
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Auto 5/2018, de 27 de enero de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Auto 6/2018, de 30 de enero de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 10/2018, de 5 de febrero de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 27/2018, de 27 de marzo de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 46/2018, de 26 de abril de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 47/2018, de 26 de abril de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Auto 49/2018, de 6 de abril de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 96/2018, de 19 de septiembre de 2018.
Consejo de Europa. Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Asunto
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 129/2018, de 12 de diciembre de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 130/2018, de 12 de diciembre de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 131/2018, de 12 de diciembre de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 136/2018, de 13 de diciembre de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 142/2018, de 20 de diciembre de 2018.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 19/2019, de 12 de febrero de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 29/2019, de 28 de febrero de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 41/2019, de 27 de marzo de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 45/2019, de 27 de marzo de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 50/2019, de 9 de abril de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 75/2019, de 22 de mayo de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 96/2019, de 15 de julio de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 98/2019, de 17 de julio de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 111/2019, de 2 de octubre de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 115/2019, de 16 de octubre de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 128/2019, de 11 de noviembre de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 155/2019, de 28 de noviembre de 2019.
España. Tribunal Supremo (Sala de lo Penal). Sentencia 459/2019, de 14 de octubre de 2019.
Unión Europea. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Asunto C-502/19, de 19 de diciembre de 2019.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 2/2020, de 15 de enero de 2020.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 3/2020, de 15 de enero de 2020.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 4/2020, de 15 de enero de 2020.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 5/2020, de 15 de enero de 2020.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 11/2020, de 28 de enero de 2020.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 12/2020, de 28 de enero de 2020.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 21/2020, de 11de febrero de 2020.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 22/2020, de 13 de marzo de 2020.
España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia 23/2020, de 13 de marzo de 2020.
España. Ley 13/2008 del Parlamento de Cataluña.
España. Decreto 16/2015 de la Generalitat de Cataluña.
España. Ley 15/2015 del Parlamento de Cataluña.
España. Ley 15/2017 del Parlamento de Cataluña.
España. Moción 5/XII del Parlamento de Cataluña.
España. Ley 2/2019 del Parlamento de Cataluña.
España. Resolución 92/XII del Parlamento de Cataluña.