El presente trabajo trata de mostrar los instrumentos con que cuentan distintos Estados de nuestro entorno jurídico para remediar situaciones de grave incumplimiento por parte de los Estados miembros o regiones de sus deberes constitucionales que puedan poner en peligro a la federación respectiva. Todo ello precedido de una sintética exposición del contexto territorial fijado por cada una de las constituciones de los países estudiados, dentro del cual los citados instrumentos cobran su verdadero sentido. En concreto, se muestran los casos de Portugal, Italia, Austria, Suiza y Bélgica, pudiéndose observar con ellos la diversidad de técnicas, así como de órganos implicados en la coerción federal, que encuentran su explicación en las especiales características de cada ordenamiento. Un caso particular al respecto representa, como se verá, Bélgica, donde se ha preferido resolver este tipo de conflictos a través del acuerdo y la negociación entre las partes.
This work shows the instruments that different States of our legal environment have to remedy situations of serious breach by the Member States or regions of their constitutional duties that may endanger the respective Federation. All this, preceded by a synthetic exposition of the territorial context established by each one of the Constitutions of the studied countries, within which the mentioned instruments take on their true meaning. Specifically, the cases of Portugal, Italy, Austria, Switzerland and Belgium are shown, being able to observe the diversity of techniques, as well as the bodies involved in federal coercion, which find their explanation in the special characteristics of each order. A particular case in this respect represents, as will be seen, Belgium, where it has been preferred to resolve this type of conflict through agreement and negotiation between the parties.
Es habitual que las constituciones de los Estados compuestos prevean mecanismos de lo que ha dado en llamarse ejecución o coerción federal para aquellas situaciones de incumplimiento constitucional grave por parte de un estado miembro o región autónoma. Como se ha puesto de manifiesto, dichos mecanismos suponen en todos los casos dotar al Estado central o federación de instrumentos para combatir el incumplimiento de obligaciones por parte de las entidades descentralizadas, pero no a la inversa (
No obstante, los instrumentos de coerción pueden presentar distintos grados de intensidad, de acuerdo con las características propias de cada ordenamiento y el tipo de relación establecida —por motivos jurídicos o políticos— entre la federación y los respectivos estados federados o regiones que la conforman. O, incluso, pueden ser sustituidos por mecanismos de acuerdo o colaboración tendentes a garantizar la unidad y estabilidad federativa, como ocurre en Bélgica. Con la excepción del caso italiano, la doctrina no les ha prestado demasiada atención, pues representan soluciones extremas a situaciones no deseables y que, en general y a diferencia de lo ocurrido en España, no se han planteado en la práctica. Por todo ello, en el presente trabajo, antes de abordar cómo los países estudiados han diseñado este tipo de herramientas, nos detendremos en realizar una breve descripción del contexto constitucional y de la configuración territorial que la Constitución de cada uno de ellos lleva a cabo, pues pueden explicar, en cierta medida, el tipo de solución arbitrada en los respectivos ordenamientos.
La singularidad de la Constitución portuguesa ha sido puesta de manifiesto por la doctrina, desde el punto de vista formal, por la peculiaridad de su estructura y ordenación, y lo extenso de su texto y disposiciones, así como por lo detallado y pormenorizado del tratamiento de algunas materias. También se ha considerado singular por su contenido, al regular materias que no son objeto de tratamiento constitucional en otros textos, o no de forma tan detenida y extensa (así, por ejemplo, la reforma agraria, los sectores productivos, la planificación económica, y todo lo relacionado con la organización económica, en general). A esto habría que añadir, en el plano institucional, la constitucionalización expresa de instancias con difícil encaje en nuestro modelo constitucional, tales como el Movimiento de las Fuerzas Armadas o el Consejo de la Revolución
Asimismo, se ha destacado la peculiaridad de su origen, al no haber sido ratificada por el pueblo mediante referéndum (
Todo ello llevó muy pronto a plantear la conveniencia de una amplia revisión de la Constitución, lo que andando el tiempo se ha traducido en siete reformas constitucionales entre los años 1982 y 2005.
Con carácter previo a la reforma de la cuestión territorial se habían llevado a cabo una serie de cambios que tuvieron por finalidad, entre otras cosas, abandonar la forma de gobierno semipresidencial en favor de una progresiva parlamentarización (principalmente, en la llevada a cabo en 1997)
El turno para la organización territorial le llegó en la revisión de 1997, que incluyó importantes novedades respecto a las autonomías regionales cuyo régimen en el texto constitucional originario de 1976 era muy limitado, de carácter administrativo. Entre otras, se otorgó a las autonomías la potestad legislativa, lo que no fue valorado positivamente por algunos sectores de la doctrina, dada la quiebra de la unidad legislativa de la República que ello conllevaba
La renovada concepción de la autonomía regional que se inicia en 1997 se implementó en la reforma de 2004 con una ampliación de las competencias autonómicas, dejando de definirse en negativo para fijarse un haz de facultades pertenecientes a dicho ámbito.
No obstante, tampoco en aquella ocasión se adoptó una regionalización política integral, reservándose la autonomía política a las Azores y a Madeira y previendo meras regiones administrativas para el continente, lo que justifica la ausencia de una Cámara de representación territorial de nivel estatal y, con ello, la calificación de Portugal como un «Estado unitario regional», aun no estando esta calificación prevista en la Constitución (
Ese mismo año se introduce la posibilidad de que la transposición de los actos jurídicos de la UE al ordenamiento jurídico interno pueda realizarse no solo mediante ley o decreto ley estatal, sino también mediante normas legislativas regionales, los llamados decretos legislativos regionales (art. 112.8), participando de este modo las regiones en el proceso de construcción europea (
También se prevé la posibilidad de que la Asamblea legislativa de las regiones autónomas proponga al presidente de la República la convocatoria de un referéndum de ámbito regional de carácter vinculante «sobre cuestiones de relevante interés específico regional» (arts. 115.13 y 232.2), cuya decisión corresponde al jefe de Estado.
Se amplían, asimismo, las competencias legislativas de las regiones autónomas, eliminando la referencia al
En este contexto de refuerzo de la autonomía territorial y su configuración como autonomía política, la intervención estatal en las regiones se relaja. Así, la figura del «ministro de la República» —representante del Estado en la región autónoma— es reconfigurada, pasando a tener la nueva denominación de «representante de la República», que, como advierte Pérez Ayala (
Esa relajación afecta también a la coerción estatal sobre las autonomías, suprimiéndose la referencia existente hasta el año 2004 a la posibilidad de disolución de las Asambleas legislativas regionales por el presidente de la República «por iniciativa propia o a propuesta del Gobierno» (art. 133.j) en el supuesto de comisión de «actos contrarios a la Constitución» (art. 234.1)
De acuerdo con lo dispuesto en el apartado segundo del art. 234, la disolución de la Asamblea legislativa de la región autónoma supone la dimisión del Gobierno regional, que habrá de limitarse a los actos estrictamente necesarios para asegurar la administración de los asuntos públicos hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno tras las elecciones, que han de tener lugar en el plazo de sesenta días de acuerdo con la legislación vigente en cada momento, so pena de invalidez del decreto de disolución (art. 113.6). Disuelta la Asamblea, los diputados y la Comisión permanente continúan en sus funciones hasta la primera reunión de la nueva Cámara después de la elección subsiguiente (art. 234.3).
El título V de la Constitución italiana (en adelante, CI) contiene la regulación territorial de la República, esto es, la referida a las regiones, las provincias y los municipios, todos ellos entes autónomos con estatutos, funciones y poderes propios, de acuerdo con los principios fijados en la Constitución (art. 114 CI).
Dentro de las regiones, Friuli-Venecia Julia, Cerdeña, Sicilia, Trentino-Alto Adigio/Tirol del Sur y el Valle de Aosta gozan de «formas y condiciones particulares de autonomía», de acuerdo con sus respectivos estatutos especiales adoptados mediante ley constitucional. A su vez, la región de Trentino-Alto Adigio/Tirol del Sur está constituida por dos provincias autónomas, Trento y Bolzano.
No obstante, otras regiones, a iniciativa propia y tras oír a los entes locales, pueden beneficiarse de nuevas condiciones de autonomía en materia legislativa, judicial (juzgados de paz), educativa y medioambiental, a través de ley aprobada por las Cámaras por mayoría absoluta sobre la base de lo acordado entre el Estado y la región interesada (art. 116 CI).
El art. 117 CI fija los criterios de distribución de competencias entre el Estado y las regiones, determinando cuáles son las competencias legislativas exclusivas de aquel y las concurrentes entre ambos, así como una competencia residual de las regiones en todas aquellas materias no expresamente reservadas al Estado. En cuanto a la potestad reglamentaria, se atribuye al Estado en todas aquellas materias en las que les corresponde la legislación exclusiva, salvo que se haya delegado en las regiones, correspondiéndoles a estas, por lo demás, en relación con cualquier otra materia.
De otro lado, se permite a las regiones, en ámbitos materiales de su competencia, concluir acuerdos o tratados con otros entes territoriales o, incluso, Estados, siempre dentro de las formas y casos establecidos por una ley estatal.
Las regiones se encuentran representadas en el Senado, el cual, dejando al margen los elegidos en la circunscripción del extranjero (a la que corresponden seis escaños) y los senadores vitalicios, consta de 309 escaños, cuyo reparto entre aquellas se realiza proporcionalmente a su población, no pudiendo corresponder a ninguna región un número de senadores inferior a siete, en tanto que a Molise le corresponden dos y al Valle de Aosta, uno (art. 57 CI). La elección se verifica por sufragio universal y directo entre los electores del respectivo territorio (art. 58 CI), teniendo el cargo de senador, al igual que el de diputado, la duración de cinco años (art. 60 CI).
A la Cámara Alta le corresponden, con carácter general, las mismas funciones que a la Cámara de Diputados, no teniendo un protagonismo especial en el ejercicio de los mecanismos de coerción, a excepción de los senadores y diputados que formen parte de la Comisión mixta para las cuestiones regionales, en lo que se refiere a la posible disolución de las Asambleas regionales y a la remoción de los presidentes de las Juntas, como a continuación veremos.
El ordenamiento italiano establece distintos grados de intensidad de la intervención estatal en las regiones, dependiendo del peligro que la actuación de estas implique para los intereses generales del país, para los derechos de los ciudadanos o para la unidad jurídica o económica de la República, pudiendo llegar su presidente a decretar la disolución del Consejo Regional y la remoción del presidente de la Junta en los casos más graves.
El art. 117. 5 CI prevé la posibilidad de que las regiones y las provincias autónomas de Trento y Bolzano participen, en las materias de sus competencias, en las decisiones dirigidas a la formación de los actos normativos comunitarios, así como que procedan a la actuación y ejecución de los acuerdos internacionales y de los actos de la Unión Europea, de acuerdo con el procedimiento que se establezca en una ley estatal. Para el caso de que la actuación regional no se considere adecuada, se prevé un «poder sustitutivo» del Estado cuyas modalidades de ejercicio serán reguladas por una ley estatal.
En un sentido más amplio, el párrafo segundo del art. 120 CI prevé otro supuesto de intervención estatal, cuya consagración constitucional tuvo lugar con la aprobación de la Ley constitucional de 18 de octubre de 2001, aunque con anterioridad el Estado ya había reivindicado dicho poder
Los límites al Gobierno en su actuación vienen definidos también por la ley, que establecerá el procedimiento para garantizar que los poderes sustitutivos son ejercitados con respeto a los principios de subsidiariedad y colaboración leal. En la actualidad, esa es la ley n. 131/2003 (
La doctrina se ha planteado el alcance de los poderes de sustitución previstos en los arts. 117. 5 y 120.2 CI. A este respecto, si bien parece ampliamente compartida la opinión de que pueden tener tanto carácter reactivo como preventivo (
En cualquier caso, afirma Fontana (
La Sentencia de la
Fue precisamente en este modelo en el que se inspiró la reforma constitucional de 2001, pese a lo cual los citados artículos se han considerado uno de los aspectos controvertidos y problemáticos de dicha reforma (
Muy recientemente, el Gobierno ha ejercitado por primera vez en la historia de Italia los poderes sustitutivos que le confiere el art. 120 CI, lo que ha producido un cierto debate político
Habrá de esperarse para ver cuál será la reacción de la doctrina respecto al contenido y límites de la intervención practicada, así como en lo referido a la posibilidad de control por parte de la
En los casos más graves de violaciones de la ley o de realización de actos contrarios a la Constitución por parte de las regiones, el art. 126 CI prevé que «el Presidente de la República
Por su parte, en el segundo inciso de ese mismo artículo se prevé que «
En ambos casos, el decreto presidencial se dictará previa audiencia a la Comisión de diputados y senadores para las cuestiones regionales, cuyo parecer no vinculante podrá servir, no obstante, para evaluar correctamente la gravedad de la situación que se presenta, así como para aportar alternativas o proponer condiciones o modificaciones a la intervención estatal, de acuerdo con lo que establezca una ley de la República (
La condición de Austria como Estado federal se recoge explícitamente en el art. 2 de su Constitución (en adelante, B-VG), señalando que «se compone de los Estados (
Según lo establecido por el Tribunal Constitucional austríaco, el principio federal se basa sobre tres elementos sustantivos: la distribución de las competencias legislativas y administrativas; la participación de los
Desde el punto de vista político, el sistema federal implantado en la Constitución austríaca de 1920 fue el resultado de una fórmula de compromiso entre los socialdemócratas, que eran partidarios de un Estado fuertemente centralizado, y el partido social cristiano, que prefería un sistema similar a Suiza (
Desde el punto de vista técnico-jurídico, la Constitución Federal austríaca fue diseñada fundamentalmente por Hans Kelsen, bajo el espíritu del positivismo normativo. En ella se acuña una federación con fuertes componentes unitarios y una clara preponderancia del nivel federal de gobierno respecto del poder de los
Por ello, las distintas modificaciones que desde su aprobación ha sufrido la norma fundamental han aumentado progresivamente los poderes de la Federación, que desempeña, además, un papel coordinador, en materia tanto legislativa como administrativa (
En cualquier caso, el federalismo es uno de los principios constitucionales básicos en Austria, cuya modificación, de acuerdo con la interpretación que la doctrina y la jurisprudencia han dado al art. 44.3 B-VG, requiere su aprobación por el pueblo en referéndum y por las dos terceras partes del Parlamento
La representación de los
El Bundesrat es orgánica y funcionalmente la segunda Cámara del Parlamento Federal, que ostenta la representación de los
No obstante, el Consejo Federal es definido por la doctrina y por la opinión pública, en general, como una Cámara de representación devaluada que, en realidad, refleja la propia endeblez del federalismo austriaco. Durante largo tiempo los
Desde esa perspectiva, no desempeña un papel relevante en la política interna del país, así como tampoco desde el punto de vista del control del Gobierno, pues no tiene mecanismos suficientes para llevarlo a cabo y tampoco utiliza aquellos de los que dispone. Lo mismo sucede respecto a la función legislativa, donde aparece como una Cámara débil que no sirve para representar los intereses regionales.
En definitiva, el Senado austriaco se presenta como una Cámara con pocas funciones propias y cuyo peso político resulta muy mermado por la propia dinámica de los partidos en dicho país y por la preponderancia del
Una excepción a lo dicho la encontramos, precisamente, en materia de coerción estatal, donde la decisión sobre el apoyo o no al presidente federal le corresponde en exclusiva, lo que cuantitativamente no resulta muy relevante, por lo excepcional del ejercicio de dicha función, pero, llegado el caso, sí pudiera serlo desde el punto de vista cualitativo, como se ha demostrado en el caso de español.
Efectivamente, de acuerdo con lo establecido en el art. 100 B-VG, el Senado o Bundesrat ha de dar su autorización para que el presidente federal pueda proceder a acordar de forma extraordinaria la disolución de un
El acuerdo de la Cámara Alta, para ser válido, ha de tomarse estando presentes la mitad de sus miembros, debiéndose alcanzar la mayoría de dos tercios, sin que los delegados del
De concederse la autorización, el presidente federal dictará el decreto correspondiente, acompañado por la convocatoria de elecciones en el plazo de tres semanas, convocándose el nuevo
Suiza es hoy una Federación compuesta por veintitrés cantones (el último, Jura, que se separó de Berna tras un largo proceso que concluyó en 1978), de los cuales, tres se encuentran divididos en dos semicantones. Se trata de un típico federalismo por agregación, en cuanto que surge del pacto —de origen fundamentalmente defensivo— entre los tres cantones originarios (Schwyz, Uri y Unterwalden) en torno al año 1291, a partir del cual la Confederación se fue formando poco a poco
Los cantones se ven representados a nivel federal en el Senado o
Como en otro lugar ya pusimos de manifiesto, Suiza se sostiene sobre la idea de la igualdad no solo de los individuos, sino también de los cantones, al tiempo que se garantiza y se promociona la diversidad, que es uno de los principales valores constitucionales (
En la reforma total que tuvo lugar en 1874 y las sucesivas enmiendas posteriores (aproximadamente, 150) que culminan en la Constitución de 1999, las estructuras del Estado se fueron progresivamente reforzando, al tiempo que sus atribuciones se vieron considerablemente ampliadas.
Debido a la interdependencia política entre los cantones y la Confederación, en la práctica quedan muy pocos espacios en los cuales pueda decirse que los cantones son absolutamente autónomos. Este fenómeno se vio acentuado a partir de la aprobación de la Constitución de 1999, en la que el elemento de la cooperación, encarnado, entre otros, en el principio del poder compartido, fue ganando importancia frente a la autonomía cantonal. Debido precisamente a este último principio y la creciente interdependencia de las distintas tareas públicas, no siempre resulta sencillo realizar una clara distinción entre asuntos federales y cantonales.
Desde el punto de vista funcional, el reparto de competencias entre la Federación y los cantones es particularmente complejo, pese a que el art. 3 de la Constitución (en adelante, CFS) dé la impresión de que existe una división lineal entre competencias enumeradas (correspondientes a la Federación) y competencias residuales (pertenecientes a los cantones), pues las previsiones son distintas según la materia de que se trate. No obstante, si se observa el texto de la Constitución pueden individualizarse competencias exclusivas de nivel federal, cantonales (sometidas siempre al principio de prevalencia del derecho federal, de acuerdo con los establecido en el art. 49.1 CFS), concurrentes y paralelas (en cuyo ejercicio tanto los cantones como la Federación deben tender a la compatibilidad) (
Lo que sí parece claro es que el federalismo suizo está llamado a articularse, no sobre subdivisiones rígidas, sino sobre convenciones y acuerdos entre todas las partes, de acuerdo con la fórmula del federalismo cooperativo, pero bajo la suprema autoridad de la Confederación.
El principio de subsidiariedad determina la distribución territorial de competencias, así como el modo de ejercerlas. En este sentido, el apartado segundo del art. 46 CFS obliga a la Federación a otorgar a los cantones «el margen de acción más amplio posible» y a tener en cuenta «las particularidades cantonales», debiendo velar (
Sin embargo, el hecho de que el apartado 2 del art. 46 CFS establezca que la Federación «asumirá las funciones que requieran ser reguladas de forma uniforme» ha sido interpretado como una forma de adjudicar la «competencia de las competencias» a la Federación, ya que es a ella a la que le corresponde determinar —sin que esté previsto control alguno (art. 189 CFS)— cuándo se requiere ese tipo de tratamiento y, por tanto, qué competencias son de titularidad de la Federación (y no de los cantones). Dicho de otra forma, que el respeto al principio de subsidiariedad va a depender de la buena voluntad de la Federación (o, podríamos decir, haciendo un parangón con la jurisdicción constitucional, de su
Una previsión acogida muy positivamente por la doctrina fue la cláusula contenida en el art. 49.1 CFS, según la cual «el Derecho Federal prima siempre sobre el Derecho Cantonal que le sea contrario», para los supuestos de colisión normativa (que no tienen por qué coincidir con una colisión competencial). La primacía del derecho federal es, por tanto, inequívoca. Así se vuelve a poner de manifiesto en el apartado segundo de ese mismo artículo, al encomendar a la Confederación la tarea de velar por que «los cantones respeten el Derecho federal». Como veremos enseguida, este deber de inspección abarca tanto el ámbito legal como el reglamentario, y, de forma más amplia, el administrativo (
El principio de solidaridad cumple un importante papel también como bisagra del sistema de distribución competencial. El federalismo suizo encuentra un equilibrio adicional sobre la base de una compleja red de cooperación informal de agentes políticos, económicos, sociales e institucionales, que contribuyen a la unidad del país. En lo que se refiere a la Federación y a los cantones, la obligación de asistencia mutua se consagra en el art. 44 de la Constitución (principio de lealtad confederal)
En el sistema suizo, en sintonía con sus peculiares características ya resumidas, el control de constitucionalidad de las leyes cantonales no tiene solo un carácter judicial, sino que se encomienda a una pluralidad de órganos, entre los que se encuentran las jurisdicciones cantonales, la Asamblea y el Consejo Federal, y los propios Gobiernos cantonales.
Para asegurar el respeto al derecho federal, la Confederación puede adoptar tanto medidas preventivas como represivas. Dentro de las primeras se sitúa la aprobación federal de las constituciones cantonales o de los tratados cantonales por parte del Parlamento, en este último caso, cuando el Consejo Federal o algún cantón presente alguna objeción frente al tratado. Por lo demás, el derecho cantonal solo estará sometido a control preventivo cuando así lo prevea explícitamente una ley federal.
Por su parte, el control represivo puede consistir en la revocación de una norma cantonal, lo cual puede resultar problemático cuando tal norma ha entrado ya en vigor. Aunque el derecho federal prevé un control de largo alcance, normalmente estas medidas se limitan a un control de legalidad
En cuanto a la intervención judicial en los conflictos territoriales, esta se ve limitada por el hecho de que el Tribunal Supremo no tiene competencia para declarar nulas las leyes federales
En cualquier caso, corresponde al Tribunal Federal conocer en única instancia de los litigios que se planteen en materia de derecho público (constitucional o administrativo) entre cantones o entre estos y la Confederación.
En un sentido más amplio, corresponde a la Confederación, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 49.2 CFS, inspeccionar que los cantones cumplen el derecho federal. La inspección federal no es una competencia, sino un deber, y se despliega tanto sobre las facultades delegadas por la federación a los cantones como sobre las que se ejercen dentro de ámbito de autonomía propio de estos, incluyendo, en cualquier caso, las competencias legislativas y ejecutivas (art. 186.4 CE)
Dicho deber obliga principalmente al Gobierno, o Consejo Federal, que debe velar por la observación y la ejecución de las leyes y decisiones de la Asamblea Federal, así como por las de las sentencias de las autoridades judiciales federales (art. 182.2 CFS). Por ello, aunque conforme a lo dispuesto en el art. 178.1 CFS solo le corresponde dirigir su propia Administración, en la medida en que las Administraciones cantonales aplican el derecho federal, permanecen también bajo su inspección.
Las facultades que incluye la inspección son de diversa índole. Entre ellas, se encuentran la de dictar directivas aplicables a todos los cantones, la exigencia de informes periódicos y de autorización para determinados actos o la posibilidad de anular los actos cantonales contrarios a la legislación federal. Un caso peculiar constituye la ya citada firma de tratados entre cantones o de estos con algún país extranjero, que no requiere la autorización gubernamental, pero el Consejo Federal ha de ser informado de su celebración, pudiendo denunciarlos ante la Asamblea Federal si lo estima conveniente (art. 186.3 CFS). Asimismo, el Gobierno ha de velar por la observación de lo pactado (art. 186.4 CFS).
Cabe igualmente que la Federación suprima los subsidios a un cantón si incumple con sus obligaciones, debiendo siempre haber una relación entre la obligación incumplida y el subsidio que se suprime. Ese incumplimiento puede dar lugar también a la ejecución federal sustitutiva, pero debe acudirse a ella como
Como se ha puesto de manifiesto frecuentemente, el federalismo belga es particularmente complejo
En cualquier caso, las reformas no han conseguido dar satisfacción a los intereses enfrentados, por lo que desde hace tiempo se proyecta una nueva modificación que busca acercar el país al modelo confederal
La federación belga se distribuye en comunidades lingüísticas y en regiones. Las comunidades, en consonancia con las tres lenguas oficiales, son las siguientes:
La Comunidad neerlandófona («flamenca»), a la que pertenecen del territorio de Flandes y los habitantes de habla holandesa en Bruselas.
La Comunidad francófona («valona»), que engloba al territorio de Valonia y a los habitantes francófonos de Bruselas.
Y la Comunidad germanoparlante, en la que se inscriben los nueve municipios de lengua alemana en territorio valón.
Por su parte, de acuerdo con criterios territoriales, existen tres regiones, que fueron creadas con las reformas del Estado de 1980 (Flandes y Valonia) y de 1988 (Bruselas), cuyos poderes se restringen al respectivo ámbito territorial, dentro del cual actúan con autonomía. Dichas regiones son Flandes, Valonia y Bruselas-Capital.
La Constitución belga (en adelante, CB) dedica el capítulo IV del título III a la autonomía territorial. En principio, el poder legislativo de las comunidades lo ostentan los respectivos Consejos comunitarios, elegidos mediante elecciones libres y directas. El poder ejecutivo, por su parte, recae en los Gobiernos regionales y comunitarios. Sin embargo, la Comunidad y la Región flamencas reunificaron sus instituciones legislativas y ejecutivas, de manera que Flandes tiene un único Parlamento y un único Gobierno. Los francófonos, en cambio, decidieron mantener separadas sus autoridades para la toma de decisiones. Así, la Región Valona y la Comunidad francófona (Valonia y la parte francófona de Bruselas) tienen, cada una, su rama legislativa y su rama ejecutiva propias. La organización de la Región de Bruselas es, por último, la más compleja. El Consejo de Bruselas y el Gobierno regional de Bruselas son los responsables de los asuntos regionales o de zona restringida, mientras que las comunidades flamenca y francófona son las autoridades competentes para abordar aquellos asuntos propios de dichas comunidades en Bruselas. La Comisión de las Comunidades de Bruselas se ocupa de abordar aquellos temas que atañen a ambas comunidades.
La naturaleza disgregante de este federalismo, debida, fundamentalmente, a las diferencias lingüísticas, se convierte, así, en la clave de bóveda de este sistema tomado en su conjunto, garantizando la participación de las comunidades lingüísticas en el proceso de decisión (
En cuanto a la Federación, esta solo tiene competencias en los asuntos que le hayan sido atribuidos formalmente por la Constitución y las leyes de desarrollo, como es el caso de las bases del derecho civil, mercantil y penal.
Las diferentes comunidades lingüísticas tienen también su reflejo en el Parlamento. Así, tanto los miembros de la Cámara de representantes como los del Senado se encuentran repartidos en grupos lingüísticos, francés y neerlandés, y, en el caso de la Cámara Alta, hay, además, un senador elegido por el Parlamento de la comunidad germana (art. 43 CB).
En concreto, el Senado está compuesto por sesenta senadores (con anterioridad a la sexta reforma del Estado contaba con 71), de los cuales, 29 son designados por el Parlamento flamenco, en su seno o en el del grupo neerlandés del Parlamento de la Región Bruselas-Capital, uno de los cuales al menos ha de estar domiciliado el día de su elección en dicha región; diez senadores designados por el Parlamento de la Comunidad francesa; ocho designados por el Parlamento de la Región de Valonia; diez designados por el grupo lingüístico francés del Parlamento de la Región de Bruselas-Capital, y un senador designado por el Parlamento de la Comunidad germanoparlante. La Cámara Alta cuenta, asimismo, con diez senadores cooptados, de los cuales seis serán nombrados por los flamencos y otros cuatro por los francófonos sobre la base de los resultados de las elecciones de la Cámara de Representantes.
La reforma de 2014 trajo consigo cambios relevantes en las funciones y competencias del Senado
También a partir de ese momento se intensifica su función de asesoramiento, que lo convierte de alguna forma en un órgano consultivo, que carece de funciones de control del Gobierno, y con una debilitada participación en el proceso legislativo, pues con carácter general es a la Cámara de representantes a la que le corresponde, junto con el rey, la potestad legislativa, incluyendo la iniciativa (arts. 74 y 75 CB). El bicameralismo perfecto solo tiene lugar en los casos establecidos en el art. 77 CB, por remisión del art. 75, únicos en los que el Senado puede ejercer la iniciativa, a saber: la revisión de la Constitución, las materias que exigen acuerdo de las dos Cámaras en virtud de lo dispuesto en la carta magna, las leyes de modificación de los límites de las regiones lingüísticas, que requieren para su aprobación una mayoría especial, de acuerdo con lo dispuesto en el art.4 CB
En todos aquellos casos en que es la Cámara de representantes la que ejerce la iniciativa, el texto aprobado por esta se envía al Senado, que puede aceptarlo como tal, en cuyo caso, se envía al rey por aquella para su sanción o enmendarlo. En este último caso, se envía nuevamente a la Cámara de representantes, que decide definitivamente si el texto se aprueba incorporando o no la enmienda propuesta por el Senado (art. 78 CB).
Por ley aprobada por la mayoría especial prevista en el art. 4 CB pueden fijarse otras materias en las que ambas Cámaras deban participar en la aprobación de las leyes en pie de igualdad. La resolución de los posibles conflictos de competencia entre las dos Cámaras se encomienda a una comisión parlamentaria compuesta de manera paritaria por miembros de ambas de conformidad con lo establecido en una ley, que ha de adoptar sus decisiones por mayoría de las dos partes y, en caso de no obtenerse esta, por mayoría de dos tercios del total de sus miembros (art. 82 CB).
Para aprobar un proyecto de ley en el Senado se necesita ahora el voto favorable de 31 senadores, más la tercera parte de los miembros de cada grupo lingüístico, en tanto que antes de la reforma solo se requería el apoyo de quince senadores de los 61 que formaban parte del Senado. Por eso y por la general restricción de los poderes legislativos que ha sufrido el Senado, se ha hablado de
Por todo ello, se ha subrayado la tendencia al unicameralismo marcada por la reforma, lo que, unido a que la transformación del Senado en una Cámara de elección indirecta, desposeída de la mayoría de los poderes legislativos, se ha interpretado como un paso más hacia
No obstante todo lo dicho, se ha advertido que no es posible definir al Senado belga solamente a partir de las categorías clásicas del bicameralismo, dado su carácter
El señalado carácter disgregante del federalismo belga, que ha mostrado a lo largo del tiempo una clara preferencia hacia el compromiso como práctica política de resolución de las controversias institucionales, ha llevado a un alto nivel de interdependencia entre los sujetos institucionales como posibilidad de superar el enfrentamiento lingüístico, introduciendo en el debate político nuevas fórmulas de diálogo multilateral (
Todo ello podría justificar el hecho de que el Estado no cuente con los poderes de coerción existentes en otros países con descentralización política del poder y que exista, en cambio, una tendencia a resolver los conflictos territoriales también por la vía del acuerdo. En este ámbito, se concede excepcionalmente un cierto protagonismo al Senado, al igual que en otros países del entorno ya citados.
La Constitución dedica su art. 143 a la prevención y solución de los conflictos de intereses entre los distintos niveles gubernamentales. En primer lugar y de forma preventiva, se recuerda a las comunidades, a las regiones y a la Comisión Conjunta de Comunidades que deben actuar con lealtad federal, tratando de evitar estos conflictos.
De acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 de dicho artículo, corresponde a la Cámara Alta pronunciarse, mediante dictamen motivado, acerca de los conflictos de intereses que puedan surgir entre las Asambleas que legislen mediante ley, ley federativa o disposiciones de las previstas en el art. 134
La citada ley en la actualidad es la Ley de 8 de agosto de 1980, sobre reformas institucionales, que diseñó el modo de abordar los conflictos, cuando estos ya se han producido, encomendando su resolución no al Gobierno federal sino al Senado o a ambas Cámaras mediante una ley adoptada por la mayoría especial descrita en el art. 4 CB.
Los modelos estudiados muestran una variedad de instrumentos destinados a reconducir situaciones en las que, debido a la actuación de algún ente territorial, se ponen en peligro el ordenamiento constitucional y la unidad del Estado. Tales herramientas resultan, por lo general, coherentes con las características de la distribución territorial presente en cada ordenamiento y el tipo de relaciones que mantienen los entes territoriales con la federación o Estado central. La responsabilidad estatal frente a la Unión Europea ha tenido también su influencia en la configuración de estos mecanismos, como hemos visto en el caso italiano.
Pero lo que, a nuestro modo de ver, más se evidencia con el repaso a los distintos ordenamientos estudiados desde la perspectiva de la experiencia española es la insuficiencia de estos mecanismos —por sí solos— para la consecución de la paz federal en casos de especial gravedad, en los que se producen incumplimientos reiterados por uno o varios entes territoriales. Pues, pese a ofrecer soluciones coyunturales a problemas puntuales de desajuste territorial, pueden revelarse inútiles frente a una voluntad decidida de ruptura. A este respecto, resulta interesante el ordenamiento italiano, en el que, como hemos visto, se arbitran distintas posibilidades de intervención estatal sustitutiva para atajar incumplimientos o lesiones del interés general menores antes de que estos se reiteren o se agraven y hagan necesarias medidas más drásticas como la de disolver el Consejo Regional y deponer al presidente de la Junta del Gobierno. Otro modo de evitar las situaciones límite podría consistir en adoptar medidas de prevención y solución de conflictos que posibiliten la implicación y el acuerdo entre todas las partes afectadas, como las arbitradas en el ordenamiento belga, aunque siempre sobre la base irrenunciable de la lealtad federal —o podríamos decir, simplemente, constitucional— y con los necesarios ajustes.
Sobre esta peculiaridad y sus causas, véase Pérez Ayala (
Véase, también, Miranda (
Sobre el sistema autonómico portugués tras la revisión de 1997 y antes de la de 2004, véanse Blanco de Morais (
Véase la nota anterior.
Esta condición de la disolución fue en su día criticada por Soares Martinez (
Así lo pone de manifiesto Fontana (
Respecto a los poderes de sustitución, véanse también
Se detiene en todos estos aspectos Fontana (
Se detienen en el contenido de dichas sentencias Buffoni (
De las circunstancias del caso y del debate suscitado, se da cuenta en
El conocido como decreto ley Boccia-Bonetti, en alusión a los dos ministros de los que partió la propuesta de intervención.
Apulia era la única región incumplidora de entre las que habían de celebrar las elecciones el 20 y el 21 de septiembre del mismo año, ya que Liguria se había adecuado previamente.
Sobre las distintas posiciones adoptadas tradicionalmente por la doctrina al respecto pueden ilustrar Gori (
La expresión
Sobre las distintas implicaciones de esta intervención estatal, véase Fontana (
Sobre la formación del federalismo austríaco y sus contornos actuales, véase también
Sobre los distintos intentos de reforma llevados a cabo, véase Bussjäger (
En realidad, el art. 44.3 B-VG prevé tales exigencias para la revisión total de la Constitución, pero tanto la doctrina como la jurisprudencia han asimilado a la revisión total la modificación de sus principios básicos. A este respecto, véase Bussjäger (
Como pone de manifiesto Vernet i Llobet (
De entre ellas, la más destacada es la llamada Conferencia de Gobernadores de los
Así, Gómez Orfanel (
Un estudio más detenido del sistema federal suizo puede consultarse en Rodríguez-Patrón (
Sobre la evolución histórica del federalismo suizo, véase
Acerca del Senado suizo, véase Rodríguez-Patrón (
Pese a que el art. 3 CFS establezca que «los cantones son soberanos». Porque en ese mismo artículo se recuerda que lo son «en el marco de la Constitución federal». Véase, en este sentido, Forster (
Acerca del principio de lealtad confederal, véase Le Roy y Schoenenberger (
A este respecto, véase
Sobre la evolución experimentada en el control de la constitucionalidad de las leyes federales, véase Gerpe y Barceló (
Sobre la inspección federal, véanse Häfelin y Haller (
Véase, por todos, Cardoen (
Acerca de la consolidación de Bélgica como Estado federal, véase De Winter (
Sobre las sucesivas reformas constitucionales en Bélgica y la reforma proyectada a la que se hace referencia en el texto, v. Mastromarino (
Respecto a la composición y funciones de esta Cámara con anterioridad a la reforma, véase Scholsem (
Este artículo determina la mayoría por la que han de aprobarse las leyes de modificación de los límites territoriales de las regiones: «[…] mayoría de los votos en cada grupo lingüístico de cada una de las Cámaras, con la condición de que esté presente la mayoría de los miembros de cada grupo y siempre que el total de los votos positivos emitidos en los dos grupos lingüísticos llegue a dos tercios de los votos emitidos».
Se trata de las leyes dictadas en virtud de delegación por parte de una ley federal.