La democracia española vive un momento de agitación social y política en el que varios de los pilares centrales de la CE 1978 se encuentran en entredicho. La realidad política y social en la que se proyectó la Constitución, el sistema electoral, el régimen electoral, el derecho electoral y los partidos políticos han experimentado una serie de cambios y están sujetos a una serie de desafíos que en poco o nada se parecen a los propios del tiempo histórico en que se aprobó nuestra Norma Fundamental (García López, 2006: 131). De entre estos, vienen teniendo especial resonancia social y doctrinal las demandas de profundización democrática dirigidas a las instituciones representativas y al funcionamiento de los partidos, en particular la selección de las élites por sus aparatos orgánicos (Biglino Campos, 2015: 204-205; Blanco Valdés, 2015: 173-177; Llera, 2016: 15; Maravall, 2013: 53; Virgala Foruria, 2015: 225).

La crisis de representatividad que aqueja a la democracia española, sintetizada popularmente en las expresiones de cuño reivindicativo «¡No nos representan!» o «Lo llaman democracia y no lo es», tiene como telón de fondo la falta de participación real del ciudadano en la conformación del circuito de la representación política (Garrorena Morales, 2016: 62; Maravall, 2013: 68; Politikon, 2015: 26). Dicho en términos directos, guarda relación directa con el «cómo» los representantes ejercen la labor representativa; se está, por tanto, ante un problema de representatividad (Oñate Rubalcaba, 2016: 115).

Es un lugar común afirmar que el derecho de elegir representantes del art. 23.1 CE es el único poder realmente efectivo que le resta a la ciudadanía en un régimen democrático tan inclinado a la representación como el español; por tanto, su correcta configuración jurídica es condición esencial para el logro de alguna libertad política (Arruego Rodríguez, 2005: 122-128; García López, 2006: 127). La pretensión final, dicho de forma idealista, es alcanzar la aspiración clásica de ser «gobernados por los mejores» (Colomer, 2014: 48).

La situación de aparente falta de idoneidad de los representantes encuentra una de sus causas en el inmovilismo de un sistema electoral que ha privilegiado sistemáticamente, ignorando las señales de agotamiento, la representación partidaria frente a la personal. Esta situación ha contado con la complacencia de unos partidos que han acabado por elevarse a sí mismos a la condición de protagonistas únicos de la política (Blanco Valdés, 2001, 33; Llera, 2016: 14 y ss; Presno Linera, 2012: 98).

El origen histórico de esta situación se encuentra en el Real Decreto Ley 20/1977, disposición de naturaleza predemocrática que contenía los elementos esenciales del futuro sistema electoral constitucional: a) la proporcionalidad en las elecciones al Congreso; b) la provincia como circunscripción electoral; c) la asignación en el prorrateo electoral de un número mínimo de diputados por distrito; d) la barrera electoral del 3 %; e) la fórmula de conteo de votos D´Hondt; f) el sistema de listas cerradas y bloqueadas (Pau i Vall, 2006a: 153; Sánchez Navarro, 1998: 69-70). El Gobierno de aquel entonces, en manos de UCD, adujo que se trataba de una solución provisional para dejar fuera de las Cámaras a los numerosos grupúsculos políticos surgidos al calor del momento.

Esta peculiar configuración respondía a la búsqueda de dos objetivos aparentemente antagónicos. En primer lugar, instituir un sistema electoral en el cual tuvieran cabida fuerzas políticas periféricas —principalmente el Partido Nacionalista Vasco y Convergència i Unió— con gran apoyo social y un alto nivel de legitimidad en sus demarcaciones territoriales y en el contexto nacional; en segundo lugar, articular un escenario electoral que posibilitase que el Gobierno obtuviese una cómoda mayoría absoluta (Presno Linera, 2015: 15). Dicho en otros términos, la premisa básica del sistema era lograr y mantener la estabilidad gubernamental por encima de otros factores como una proporcionalidad parlamentaria acorde a las preferencias reales del cuerpo electoral (Martínez-Pujalte, 2010: 49).

En efecto, la formación de un sistema de partidos ideológicamente identificables e institucionalmente estables era un elemento clave de la futurible consolidación del sistema democrático español (López, 2016: 199; Vírgala Foruria, 2015: 228). Esta necesidad motivó que las principales fuerzas políticas con representación parlamentaria —UCD, PSOE, PC, AP, PNV y CIU— llegaran al convencimiento de que durante los primeros años de democracia los partidos habían de controlar el proceso electoral y la representación política (Politikon, 2015: 27). También la historia reciente de la Segunda República española —cuyo sistema de listas abiertas fomentó la polarización política, fragmentación parlamentaria y el hiperpersonalismo— pesó en el ánimo de los partidos principales a la hora de decantarse por un modelo de listas cerradas y bloqueadas (López, 2016: 242; Sánchez Navarro, 1998: 68).

Nacía de esta forma el germen de la futura «Constitución electoral». Las dos grandes coordenadas del sistema electoral estarían en el art. 68.2 CE, que hace de la provincia la circunscripción electoral, y el 68.3 CE, que establece el criterio de representación proporcional. Su articulación procedimental sería obra del legislador, quien en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, de 19 de junio (en adelante, LOREG), asumiría sin rubor alguno que la renovación de contenido del Real Decreto no era radical «debido a que el propio texto constitucional acogió los elementos esenciales del sistema electoral contenidos en el Real Decreto-Ley».

Entre los elementos esenciales «recepcionados» por la CE 1978 no se encontraría el sistema de listas cerradas y bloqueadas del art. 20.3 RD 20/77. La decisión de continuar con este sistema en la futura LOREG se justificaría por la necesidad de disipar la conflictividad interna en unos partidos en formación y una democracia frágil como la española en aquel entonces (Colomer, 2004: 36).

La práctica electoral y la paulatina consolidación institucional del sistema democrático en los ochenta abrirían un debate académico sobre la conveniencia de mantener este sistema o, por el contrario, la necesidad de introducir reformas que otorgasen mayor participación y responsabilidad al conjunto de la ciudadanía en la fase inicial de la representación política. Estas propuestas tuvieron mayor recepción en los congresos internos de los partidos que traslación a los programas electorales (López, 2016: 227; Montero et al., 1992: 8).

La cuestión de las listas electorales cerradas y bloqueadas de los arts. 46.3, 96.2, 169.2 y 172.2 LOREG continúa protagonizando una parte sustancial de las iniciativas reformistas (Hernández Bravo, 1997: 376; López, 2016: 197; Llera, 2016: 20-21). No son pocas las voces de la doctrina que apuestan por su sustitución por modelos alternativos que otorguen mayor libertad decisoria a los electores, posibilitando un mayor equilibrio entre la representación partidista y la personal (Colomer, 2014: 46; Jiménez de Parga, 1993, 61-65; Pau i Vall, 2006a: 157).

De entre las múltiples variables técnicas existentes se centrará el análisis en las listas abiertas, definidas genéricamente como aquel sistema en que el elector puede escoger entre los candidatos incluidos en un orden convencional o bien combinar candidatos de listas distintas, fórmula conocida como «panagache» (Hernández Bravo, 2012: 246). Los partidarios de este sistema afirman que este modelo contribuye a la mejora de la democracia en un triple sentido: a) atribuyendo al ciudadano nuevas posibilidades de participación electoral a través de la ampliación de las opciones de voto; b) fomentando la competición interna y reduciendo el poder de las cúpulas dirigentes en la selección de los candidatos; c) en el caso de distritos uninominales, permitiendo la creación de un vínculo directo entre el diputado y su distrito (Rodríguez Ruiz, 2016: 99 y ss.; Santamaría Ossorio, 1996: 245; Torrent, 1996: 355).

Es indispensable afirmar desde un principio que la crisis de representatividad que afecta al sistema político español es un problema multifactorial que afecta a otras áreas del derecho y extramuros del derecho cuyo análisis sobrepasa las pretensiones de este artículo. El estudio de las ventajas de una hipotética apertura de las listas electorales —operación no exenta de riesgos como se verá a continuación— es una modesta contribución a la superación de la crisis de representatividad que tiene como propósito final el empoderamiento de la ciudadanía y los representantes y, por contraposición, la contención del desorbitado poder que las cúpulas dirigentes de los partidos han acumulado (González Encinar, 1990: 79).

El modelo de listas cerradas y bloqueadas de la LOREG es uno de los elementos de discusión recurrente cuando se habla de regeneración y apertura democrática del sistema político español (Blanco Valdés, 2001: 37-39; Llera, 2016: 20-21). Para un sector relevante de la doctrina se trata de un elemento del régimen electoral que debe ser reformado sin mayores dilaciones. Suele afirmarse que su tiempo político ha pasado, que las razones que justificaron su imposición se encuentran totalmente amortizadas y que su mantenimiento desvirtúa el sentido de la representación política y la esencia de la democracia (García López, 2006: 123-125; Jiménez de Parga, 1993, 61-65; Pau i Vall, 2006a: 153-158).

La crítica doctrinal sobre su disfuncionalidad se centra en cuatro aspectos concretos: 1) la escasa democraticidad de un modelo de listas que imposibilita la elección no ya entre partidos, sino igualmente entre candidatos, fomentando que el derecho de sufragio quede reducido a la mera ratificación de una lista electoral «prefabricada»; 2) el refuerzo de la centralidad de las oligarquías partidistas y la correspondiente subordinación del parlamentario a los dictados del partido; 3) la despersonalización de una relación de representación en que el elemento central en la orientación del sufragio pasa a ser el partido en detrimento del candidato; 4) el más que probable fomento de la abstención electoral al reducir el sufragio a la expresión de la preferencia ideológica y diluir los mecanismos de rendición de cuentas de los candidatos ofertados por el partido (Montero y Gunther, 1994: 36; Pau i Vall, 2006a: 158; Penadés y Urquizu-Sancho, 2007: 260; Ruiz Rufino, 2006: 16).

En la democracia de partidos española la relación de representación política es de carácter dual y encuentra su expresión principal en el art. 66.1 CE en conjunto con los arts. 1.1, 1.2 y 2 CE. El citado art. 66.1 CE remite a un concepto que hace referencia a una relación de formalización política con varios protagonistas: órgano-representante y colectivo-representado (Arruego Rodríguez, 2005: 130). El discurrir de esta relación representativa se sustancia en dos momentos subsecuentes: en un primer momento el elector establece un vínculo con el partido cuya lista es elegida; posteriormente, se inicia la relación entre el diputado electo y el grupo parlamentario al que queda adscrito (Garrorena Morales, 1991: 66-67; Pérez-Serrano Jáuregui, 1989: 64).

En este circuito representativo deberían estar garantizadas tanto la libertad del elector frente al partido como la del diputado frente al grupo parlamentario de su adscripción (Tudela Aranda, 2009: 164). La situación, no obstante, es bien diferente: la relación partido-diputado está imbuida de una condición imperativa reconocible y en la cual el elector ha dejado de estar presente; en este punto, la imperatividad que de esta mutación pudiese resultar acaba teniendo por beneficiario exclusivo al partido, no al elector, produciendo como resultado final la definitiva desvinculación del diputado respecto de sus electores y siendo sustituida por su vinculación a otras instancias y compromisos (Cano Bueso, 2014: 165-166; Garrorena Morales, 1991: 67). La existencia de diferentes mecanismos de disciplina interna en manos de los partidos —las listas cerradas y bloqueadas son un poderosísimo factor de persuasión y control— ha acabado provocando, en línea con la afirmación precedente, una notable pérdida de influencia del elector y del representante en sus respectivas esferas de autonomía (García-Escudero Márquez, 2011: 206; Pauner Chulvi, 2010: 235; Pérez-Moneo, 2012: 8; Pérez-Serrano Jáuregui, 1989: 82; Porras Nadales, 1994: 45; Politikon, 2015: 49; Torres del Moral, 1982: 17).

En el momento inicial de la relación de representación —elector/partido— la identificación se produce entre partido y siglas con el electorado. La visibilidad del candidato, aun cuando los partidos suelen presentar aspirantes con un grado mínimo de popularidad, queda en un segundo plano; de esta forma, el elector ve reducida su capacidad de decisión a la dimensión exclusivamente ideológica y el sujeto que se ofrece a representarnos en el Parlamento pasa a ser el partido (Bastida Freijedo, 1987: 213; Portero Molina, 2009: 71; Ruiz Jiménez, 2007: 65-66). Esta es, aunque los textos constitucionales no se atrevan a reconocerlo abiertamente, la verdadera relación representativa (Garrorena Morales, 1991: 67; Sánchez Muñoz, 2015: 417).

Dicho en términos directos, al elector no le queda otra opción que aceptar las directrices sobre las cuales el partido de su preferencia ha confeccionado la lista electoral; su voto se reduce a la mera expresión de su preferencia política. Esta regla general tan solo admite una quiebra parcial de ser afiliado, en cuyo caso podrá influir en la confección de las listas con las consabidas limitaciones de la participación intrapartidaria (Pajares Montolío, 2016: 143; Vírgala Foruria, 2015: 225-229). La representación entendida como una relación principal-agente pierde sus contornos específicos y el representado ve severamente mermada su capacidad de elegir libremente a su representante, prerrogativa que será ejercida de facto por el partido (Portero Molina, 2009: 71).

Las listas cerradas y bloqueadas distorsionan el juicio valorativo que los electores puedan realizar sobre la labor de los representantes. La frecuencia con que los partidos recurren a la cooptación en la conformación de las listas electorales es un procedimiento selectivo que mediatiza el que posteriormente realiza el cuerpo electoral, máxime en un escenario político en que los programas electorales están fuertemente centralizados; es el partido el que importa y quien decide libremente sobre su continuidad o reemplazo en función de intereses políticos y electorales.

Este cuadro tiene evidentes repercusiones negativas en la libertad de decisión de los electores, quienes se limitan a legitimar en bloque listas electorales prefabricadas en el interior de los partidos y de los diputados, igualmente afectada al depender su futurible carrera política de su inclusión en unas listas cuya elaboración es función de las cúpulas dirigentes (Cano Bueso, 2014: 166; García-Pelayo, 2009: 2006; Torrent, 1996: 354).

Que el modelo de representación vigente, calificable de «hiperpartidista», prima sus propios intereses y la conservación del poder y que la identificación entre el cabeza de lista y la circunscripción correspondiente pasa a un segundo plano es una afirmación tan aireada como cierta (Politikon, 2015: 43). Buena prueba de ello es la práctica, tan frecuente como chocante de colocar a los candidatos más rentables electoralmente en las posiciones de cabeza sin importar el vínculo real que tengan con la provincia de turno (Juárez, 2010: 230; Ruiz Rufino, 2006: 16; Tudela Aranda, 2009: 166).

Una de las conclusiones que cabe anticipar es la restricción que el sistema de listas electorales cerradas y bloqueadas hace de uno de los bienes jurídicos principales del derecho de sufragio activo del art. 23.1 CE: la libertad política del elector. No hay como negar seriamente que la existencia de criterios partidistas, por lo general ajenos a la voluntad del elector y la imposibilidad de participar en la confección de las listas electorales sin ser afiliado, hacen de este derecho poco más que la expresión de una preferencia ideológica. En un segundo plano queda la petición de responsabilidades que la ciudadanía debería poder ejercer en su condición de supremo titular del poder político (Sánchez Muñoz, 2015: 417-419).

Las listas cerradas y bloqueadas agravan igualmente la situación de monopolio que los partidos ejercen sobre la totalidad del proceso representativo. Las razones históricas que motivaron su implantación —provisionales, no lo olvidemos— resultan hoy día incompatibles con el grado de solidez institucional y la aspiración del sistema político español de constituirse en una democracia avanzada (García Roca, 2012: 20; Vírgala Foruria, 2013: 11-13). Estas circunstancias deberían ser argumentos suficientes para reducir la dramática dependencia del sistema respecto de unos partidos férreamente disciplinados en su interior y cuestionados como elementos disfuncionales en la labor de representación (Guillén López, 2011: 233-234).

La situación de desequilibrio entre la ciudadanía y los partidos en la fase inicial de la representación política —la elección de los representantes— carece hoy día de justificación ante la crisis de representatividad que afecta a nuestro sistema político (Aragón Reyes, 2008: 150; Ariño Ortiz, 2009: 65; Rodríguez Ruiz, 2013). Esta afirmación hace pertinente analizar las ventajas e inconvenientes del sistema de listas abiertas como posible contribución parcial a la necesaria mejora de la calidad de la representación.

El sistema de listas cerradas y bloqueadas fomenta que el derecho fundamental de participación representativa del art. 23.1 CE continúe sin instaurar relación alguna entre diputado y elector más allá de la formalidad electiva. En el mejor de los casos, como afirma buena parte de la doctrina, instituye una posición de poder en el elegido que es desempeñada de facto por los partidos (Urías, 2015; Pau i Vall, 2006a: 153). El referente del acto electoral no es ni el elector ni el representante individualmente considerado; los verdaderos protagonistas son la ideología y el programa electoral del partido por encima de la valoración del líder, la campaña electoral y los candidatos (Ruiz Jiménez, 2007: 66-67).

Esta situación de dominio de la realidad política frente a la regulación jurídica no implica per se una ruptura o violación del orden constitucional, siempre y cuando el diputado pueda hacer libre uso de las facultades que le son atribuidas; sobre todo, de producirse una situación de conflicto de posiciones entre el partido y el representante (De Vega García, 1985: 38-41).

A nadie escapa que el modelo de representación actual está estructuralmente concebido para la dominación de los gobernantes y no para maximizar la libertad de los gobernados; es decir, se está ante una fórmula claramente al servicio de la «clase política» (Chueca Rodríguez, 1988: 34; Pérez Moneo, 2012: 10). Este escenario ha consolidado una mutación constitucional y dado pie a una «ficción jurídica» que, si bien no violenta el orden jurídico, es causa relevante del distanciamiento y la apatía política ciudadana ante las instituciones representativas.

Que la fuerte desafección política y la percepción de los partidos como entidades refractarias a la canalización y satisfacción de las demandas ciudadanas guarda relación con el vigente sistema de listas electorales no es una afirmación estrafalaria. Se está, dicho con otras palabras, ante uno de los aspectos disfuncionales de la democracia representativa en general (Biglino Campos, 2015: 204; Pajares Montolío, 2016: 143). Este factor, unido a una dinámica de confección de listas electorales donde la participación de los afiliados es la mínima posible, acaba confeccionando un cuadro donde la selección de los dirigentes está presidida por factores como la cooptación, la docilidad, la endogamia, etc. (Blanco Valdés, 2015: 175-177; Vírgala Foruria, 2013: 13). Otras medidas complementarias como las dimisiones en blanco, multas, sanciones, la exigencia de firma del portavoz del grupo y otros procedimientos disciplinarios, aun cuando su eficacia jurídica es nula, contribuyen a diluir políticamente la figura del representante en beneficio de los partidos y grupos parlamentarios (Pérez-Serrano Jáuregui, 1996: 451-452; Tudela Aranda, 2009: 160). No sin razón buena parte de la doctrina ha sintetizado este estado de cosas —la desproporcionada prevalencia del grupo parlamentario sobre el parlamentario individua— acuñando la expresión «Parlamento grupocrático» (Hernández Oliver, 2003: 186; Sánchez Muñoz, 2015: 427).

Camino de los cuarenta años de gobierno democrático no deja de sorprender la falta de imaginación de los partidos en la búsqueda de soluciones a la crisis de representatividad política. Continúan siendo los partidos quienes deciden quién, cómo y qué posición ocuparán los candidatos electorales en unas listas en las cuales la participación de los militantes y electores es testimonial; la expresión del voto mediante un sistema de listas cerradas y bloqueadas convierte a quien determina la composición y el orden de los nombres en el elector de hecho de los representantes (Garrote de Marcos, 2009: 11; Pérez-Moneo, 2012: 12).

La consecuencia directa de este estado de cosas es que el derecho fundamental de participación representativa del art. 23.1 CE continúa reducido a poco menos que una técnica de legitimación de la competición por el poder de las élites manifestada a través del sufragio en elecciones periódicas. Su actual desarrollo legislativo lo transforma en un «voto de opción» a través del cual se legitima el ostracismo de la ciudadanía en la elección de los representantes y se acaba atribuyendo al partido la elección de los representantes públicos (Santaolalla López, 1986: 32; Ventura Franch, 1999: 398). En este contexto, la autonomía del representante corre el riesgo de desconectarse por completo de los representados (Politikon, 2015: 62).

La hipotética sustitución del sistema de listas cerradas y bloqueadas por el de listas abiertas está lejos de poner fin a todas las contradicciones que aquejan a la crisis de representatividad, problema que cuenta con la dificultad añadida de la naturaleza esencialmente conservadora del derecho electoral expresada en la resistencia que los partidos dominantes tienen a realizar cualquier cambio que derive en pérdidas de cuotas de poder consolidadas (Norris, 2004: 252).

¿Cuáles son los teóricos beneficios que las listas abiertas traerían consigo? Parte de la doctrina alude a efectos positivos sobre los arts. 23.1 y 6 CE. Respecto al primero, la mayor identificación con el elector y el fortalecimiento de la posición del representante frente al partido contribuiría a mejorar la funcionalidad real del derecho de participación representativa (Bilbao Ubillos, 1997: 113 y ss.). Por otra parte, el refuerzo de la posición individual del representante mejoraría la eficacia del mandato del artículo 6 CE (Macías Jara, 2015: 65). ¿Cómo? Protegiendo la libertad de opinión y corrientes que han de existir en los partidos frente a posibles tentativas de unificación ideológica por parte de las cúpulas dirigentes.

La apertura de las listas electorales presenta una serie de riesgos que conviene examinar y que son resumidos por parte de la doctrina en: a) el fomento de la dispersión del voto; b) la posible influencia que grupos de presión pueda ejercer sobre el electorado; c) el riesgo de clientelismo y de corrupción (Norris, 2004: 4-5; Rodríguez Ruiz, 2016: 107; Ventura Franch, 1999: 399; Torrent, 1996: 355). Otros autores cuestionan su utilidad práctica al afirmar que los electores suelen avalar a los candidatos de las mismas listas (Ortega y Trujillo, 2011: 7).

Un riesgo adicional del sistema de listas abiertas es el fomento de la fragmentación interna de los partidos y el castigo electoral ante la existencia de conflictos internos (Marenco Dos Santos, 2006: 724-725; Ortega, 2004: 66; Penadés y Urquizu-Sancho, 2007: 263; Politikon, 2015: 62-64). Aquí se da una de las paradojas más curiosas entre expectativas sociales y conocimiento del medio político: la ciudadanía rechaza a los partidos divididos, pero cuestionan el control oligárquico y la ausencia de democracia interna; critican el dominio de los líderes al tiempo que demandan liderazgos fuertes y reconocibles (López, 2016: 235).

Esta afirmación es contrarrestada por un sector de la doctrina bajo el argumento de que no ha de pasarse por alto que un principio elemental en democracia es la división del poder y la protección de las minorías, ambos dignos de amparo en la vida interna de las organizaciones partidarias (Navarro Méndez, 1999: 439; Santaolalla López, 1986: 38).

Otro punto de interés —cuyo tratamiento exhaustivo desborda las intenciones de este artículo— es la repercusión que la apertura de listas pueda tener en el cumplimiento de las directrices de la Ley Orgánica 3/ 2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres. Este cuerpo legal introdujo en su disposición adicional segunda una modificación de la LOREG (art. 44 bis) introduciendo el «principio de presencia equilibrada» en la composición de las listas electorales, que se traduce en que la proclamación de las listas pasa por la inclusión de un mínimo del 40 % y un máximo del 60 % de cualquiera de los sexos. Esta proporción neutral al género se aplica tanto en el conjunto de las listas como en cada tramo de cinco puestos. Para un sector de la doctrina materializar esta medida es una exigencia y conditio sine qua non de la propia democracia (Abellán Matesanz, 2002: 147-149; Macías Jara, 2015: 56; Martínez Sospedra, 2000: 110; Rodríguez Ruiz, 2016: 97 y ss.; Sevilla Merino, 2004).

La eficacia de las cuotas de género depende de dos variables principales: la magnitud de la circunscripción y, en lo que aquí interesa destacar, el tipo de listas vigente. El sistema de listas cerradas y bloqueadas parece permitir en mayor medida que las mujeres obtengan la representación mínima asignada a cualquiera de los dos sexos, siempre y cuando vengan acompañadas del mandato de ubicarlas en posiciones efectivamente elegibles y cuya expresión más adecuada serían unas listas cremallera en un sistema paritario (Freedman, 2002: 181; Macías Jara, 2008: 77; Rodríguez Ruiz, 2016: 100; Simón y Verge, 2013; Valiente et al., 2003: 200).

Un sector de la doctrina cuestiona la eficacia que la reforma de la LOREG tiene en la inclusión de la mujer en la representación política ya que su incorporación real sigue dependiendo en buena medida de la sensibilidad de quienes toman las decisiones políticas y de la voluntad de los dirigentes de las formaciones políticas (Espino García, 2011: 537; Macías Jara, 2015: 57; Ventura Franch, 2014: 100-101). Blanca Rodríguez va más allá y propone, argumentando razones de utilidad y justicia, la sustitución de las cuotas por la paridad electoral estricta salvo que se trate de cuotas que se acerquen o superen el 50 % de presencia de mujeres en los órganos de representación (Rodríguez Ruiz, 2016: 101). En línea concurrente Asunción Ventura afirma —basándose en los resultados de las elecciones generales celebradas desde 2004 a 2011— la ineficacia de la ley y su necesaria revisión hacia la implementación de la paridad electoral superando la actual situación en que la efectiva incorporación de la mujer a los órganos representativos acaba dependiendo en última instancia de la voluntad de los partidos políticos (Ventura Franch, 2014: 101).

Si nos asomamos momentáneamente al terreno del derecho comparado nos encontramos con posiciones que distan de ser concluyentes. Parte de la doctrina considera que la mejor cobertura que las listas cerradas y bloqueadas dan al principio de paridad electoral frente a las listas desbloqueadas o abiertas no arroja datos concluyentes (Archenti y Tula, 2007: 191). Otros estudios recientes, como el realizado por Maarja Lühiste, señala que las listas cerradas y bloqueadas favorece la representación de mujeres frente a las listas abiertas. En ambos casos, nos dice la autora, el orden de los candidatos y candidatas es un factor clave para la consecución de la paridad electoral (Lühiste, 2015: 90 y ss.).

Por regla general las mujeres son ubicadas por las cúpulas partidarias en posiciones menos viables que los hombres (Macías Jara, 2015: 60; Ventura Franch, 2014: 100-101). A este factor de desventaja inicial hay que añadirle las connotaciones propias que el voto preferencial introduce en las campañas electorales y entre las que destaca la personalización de la misma. En este contexto las mujeres suelen tener menos recursos políticos para competir, por ejemplo, una menor presencia y visibilidad en los medios de comunicación y la captación de fondos (Simón y Verge, 2013). La conjunción de ambos factores —una posición de partida desfavorable y menores recursos políticos— tendría un más que probable efecto negativo en las posibilidades de elección y pondría en entredicho la neutralidad de género perseguida por la antedicha reforma legal.

Esta situación no resulta insalvable al poder introducirse elementos correctores como: a) las listas cremallera que garanticen la alternancia de hombres y mujeres de principio a fin de la lista al estilo de Andalucía, Baleares o Castilla-La Mancha; b) garantizar que los dos primeros puestos de las listas no sean ocupados por candidatos del mismo sexo, como sucede en Bélgica; c) introducir el principio de presencia equilibrada como objetivo final, de forma que aquellos partidos que no lo lograsen deban reordenar las listas de candidatos (Macías Jara, 2015: 60; Rodríguez Ruiz, 2016: 100; Simón, 2014; Simón y Verge, 2013).

La crítica más recurrente a la apertura de las listas electorales es la praxis poco edificante de las elecciones al Senado, que funcionan bajo la lógica de las listas abiertas. Las afirmaciones más recurrentes son que: a) los candidatos no compiten entre sí ni tan siquiera cuando la competencia intrapartidista podría facilitarles el logro de un escaño; b) la preferencia de voto se produce en favor de los candidatos mejor situados alfabéticamente; c) los partidos tienden a reforzar tal sesgo eligiendo para los puestos preferentes candidatos cuyos nombres son siempre alfabéticamente anteriores al segundo y así sucesivamente (Penadés y Urquizu-Sancho, 2007: 248). Por último, se afirma que la inmadurez de la cultura política española aleja la posibilidad de abrir las listas abiertas debido al escaso conocimiento que el electorado tiene de los representantes públicos, descontados los principales líderes partidarios (Santamaría Ossorio, 1996: 256).

Estas actitudes son entendidas por parte de la doctrina como un rasgo natural de nuestro comportamiento electoral motivado por un diseño cuyo objetivo principal era el logro de una gobernabilidad que pasaba por: a) reforzar al conjunto de los partidos frente a posibles liderazgos personales e independientes; b) encumbrar a las organizaciones partidarias principales; c) garantizar la permanencia en las instituciones de aquellos que obtuviesen un evidente respaldo social (Baras y Botella, 1996: 40; Penadés, 2013).

La validez de la experiencia empírica de las listas abiertas en el Senado ha de ser relativizada si se atiende a la archiconocida desigualdad representativa que tiene en relación al Congreso de los Diputados (Pau i Vall, 2006b: 169; Rodríguez Ruiz, 2016: 107). Algunos autores parecen olvidar que su composición y funciones no estimula precisamente la participación electoral. Recurrir a un silogismo jurídico del tipo «si el sistema es disfuncional en el Senado, lo será igualmente en el Congreso» es una presunción arriesgada si se repara en las funciones de una y otra Cámara y se le concede a la ciudadanía un mínimo conocimiento del sistema político (Delgado-Iribarren, 2008: 20-21; Guillén López, 2011: 236; Urdanoz Ganuza, 2008: 62). El paulatino aumento del voto nulo y voto en blanco a lo largo de los once comicios nacionales, comparado con el propio del Congreso, sugiere una voluntariedad del elector en denunciar la escasa utilidad de la Cámara Alta (López, 2016: 237).

No faltan voces entre la doctrina que afirman que la disposición a participar es directamente proporcional a la percepción que se tiene sobre la importancia de la propia voz (Ovejero Lucas, 2008: 28-29). En este sentido, y como es bien sabido, desde 2011 han proliferado numerosas plataformas ciudadanas —cuya alma mater fue el 15-M— en defensa de propuestas orientadas a la reforma del sistema político y la consecución de mayor interacción entre instituciones y ciudadanía (Guillén López, 2014: 5-6; Simón y Verge, 2013). De entre estas proposiciones, no son infrecuentes las alusivas a la reforma del sistema de listas vigente y el propio Senado. Este activismo ciudadano —espoleado por una crisis económica que en 2010 se encontraba en su auge— posibilita afirmar que el ciudadano medio no ignora totalmente que una de las disfunciones del sistema político se encuentra en el diseño de un régimen electoral que ha favorecido su deslizamiento hacia una situación muy similar a la «partitocracia» (De Carreras, 2015).

Los cambios de régimen electoral suelen realizarse principalmente cuando se está ante situaciones potencialmente desestabilizadoras del sistema político y el partido de gobierno ha de apoyarse en un socio minoritario perjudicado por el sistema vigente (Katz, 2005: 58 y ss). Una experiencia reciente ilustrativa de estas tensiones ha sido la última reforma del sistema electoral de la República italiana, conocida popularmente como «Italicum» y cuya constitucionalidad ha sido cuestionada al atribuir una fuerte prima —el 55 % de los escaños— a aquel partido que superase en la primera votación el 40 % de los votos.

Volviendo al ámbito nacional, la cultura política española responde a un diseño institucional basado en la acumulación de poder por los partidos que ha acabado reforzando la ineficiencia de los mecanismos de control y responsabilidad con que los gobernados evalúan el desempeño de los gobernantes (Llera, 2016: 21; Maravall, 2013: 30). En este modelo la participación ciudadana continúa siendo un asunto secundario y su expresión jurídica principal —el derecho de sufragio— es poco más que un voto de ratificación de unas élites seleccionadas en el interior de unos partidos reacios la participación de la militancia (Pérez Royo, 1994). Las repercusiones de este estado de cosas ponen en tela de juicio el bien jurídico principal del derecho de participación representativa del art. 23.1 CE —la libertad política del elector— y suscita dudas sobre su constitucionalidad si nos tomamos con la debida seriedad el mandato de democracia interna del art. 6 CE.

La superación de este marco excede con mucho los potenciales efectos beneficiosos que las listas abiertas pudieran tener sobre la calidad de la representación política. Otras medidas complementarias como el aumento del número de diputados sobre la cifra mínima de 350 vigente; la disminución del mínimo de dos escaños iniciales por provincia a uno; la supresión de la fórmula D’Hondt para la distribución de escaños y la eliminación de la barrera electoral del 3 % incidirían en la mejor representatividad del sistema electoral y otorgarían un plus de legitimidad al procedimiento de representación al reforzar la identificación entre cuerpo electoral y representantes (Pavía Miralles, 2011: 93-95; Penadés, 2013).

La reforma del sistema electoral español es un tema que por su propia relevancia para el sistema democrático ha sido objeto de un informe del Consejo de Estado elaborado en 2009. El documento, titulado Informe sobre la reforma del sistema electoral español (en adelante, el Informe), analizaba los diferentes elementos que componen el sistema electoral español incluyendo la hipotética reforma del sistema de listas bloqueadas y cerradas.

La conclusión final a que llega el antedicho Informe es la siguiente:

El Informe termina sugiriendo la realización de alguna reforma en el sistema de listas que estimule la implicación de la ciudadanía en la elaboración de las listas, decantándose por su desbloqueo y descartando su apertura total ante la fuerza de los argumentos anteriormente citados, cuya pretendida idoneidad exige algunos apuntes críticos.

El primero, la «falta de acuerdo sobre el grado de pluralismo interno de los partidos», se basa principalmente en una regulación estatutaria que obstaculiza la participación plural de la militancia en la confección de las listas electorales. La causa hay que situarla en el silencio de la Ley Orgánica de Partidos Políticos 6/2002 al respecto y que ha dado amplio margen al desarrollo de procedimientos electivos en los que predomina el «direccionismo» selectivo de las cúpulas dirigentes (Flores Giménez, 1998: 109; Navarro Méndez, 1999: 437-438; Sánchez Muñoz, 2015: 418 y ss.). Este déficit democrático se ve reforzado precisamente por un sistema de listas cerradas y bloqueadas que premia a las cúpulas dirigentes con una cuota de poder difícilmente resistible para aquellos que quieran tener una dilatada carrera política.

Igualmente llama la atención el comentario que el Consejo de Estado realiza sobre el «escaso número de votantes que presumiblemente confeccionarían su propia lista» y en el que alude a la experiencia empírica del Senado. Sobre la fragilidad de este argumento nos remitimos al análisis anteriormente realizado.

El último de los argumentos para descartar la apertura de listas es «la excepcionalidad de las mismas en el Derecho comparado» —tan solo Suiza y Luxemburgo en el ámbito europeo y Ecuador en el ámbito latinoamericano las tienen— y además el «ser países que por sus reducidas dimensiones geográficas se prestan mejor a una cercana relación entre representantes y representados». Llama la atención esta última afirmación ya que, de acuerdo con Blanca Rodríguez Ruiz, el establecimiento de una relación fluida elector/representante se hace depender del tamaño de la circunscripción electoral y de momento, salvo hipotética reforma constitucional, la provincia del art. 68 CE es una excelente compañera de viaje. Todo ello al margen de que una circunscripción electoral mayor contribuyese a difuminar el riesgo de clientelismo anteriormente apuntado (Rodríguez Ruiz, 2016: 108; Torrent, 1996: 353).

Parte relevante de la doctrina española, con Santamaría Ossorio y Montero a la cabeza, es contraria al establecimiento de un sistema de listas abiertas basándose principalmente en experiencias frustradas provenientes del derecho comparado y concretamente en el caso del sur de Italia. El país transalpino, durante los años 1948-1994, disponía de un sistema proporcional de voto preferencial para candidatos individuales en la lista elegida. Este, en función del número de votos, podía llegar a obtener incentivos muy notorios, un ministerio inclusive; estos premios estimularon la competitividad intrapartidista, reforzándose las prácticas clientelares de la Democracia Cristiana especialmente en el sur, donde llegó a haber un gran número de votos cautivos en manos de la mafia italiana. Otra de las consecuencias no deseadas fue el aumento de la inestabilidad parlamentaria e intrapartidaria del sistema político (Montero y Gunther, 1994: 36 y ss.; Politikon, 2015: 160; Santamaría Ossorio, 1996: 256; Sartori, 1998: 30).

Otro caso que ilustra los peligros de las listas abiertas es el japonés, cuyo sistema de votación hasta 1993 era de listas de voto único no transferible y en el que los miembros del Parlamento se elegían en 129 distritos con entre uno y seis diputados cada uno. La imposibilidad de transferir votos entre candidatos para maximizar las posibilidades de elección de los miembros de una lista hizo que el Partido Liberal Democrático se lanzase a una política selectiva dirigida a grupos de votantes concretos de corte clientelar. Una vez asegurado el corral electoral aparecieron el caciquismo y la corrupción (Sartori, 1998: 36-37; Politikon, 2015: 159). No resulta inútil advertir que la reforma operada en el sistema de listas japonés a favor de las listas cerradas y bloqueadas ha producido un efecto no menos pernicioso: los peligros derivados de la supremacía de un partido de gobierno dominante en el cual se difumina el derecho a la rendición de cuentas de los gobernantes (Norris, 2004: 255).

Otras experiencias empíricas matizan la validez del caso italiano y japonés. Son el caso de Finlandia y Dinamarca, en los que los presuntos efectos perniciosos de las listas abiertas —corrupción e indisciplina interna— no arrojan datos empíricos uniformes. Mientras en el país nórdico la variación de la disciplina muestra niveles bajos, en el país centroeuropeo las tasas son bien altas. El incremento de la corrupción, otro de los peligros, parece darse en mayor medida en circunscripciones grandes. La instauración de distritos pequeños, más manejables y menos discriminatorios para los ciudadanos con menor acceso a la información, podría tener el efecto contrario (Penadés, 2013).

La falta de uniformidad en los resultados de las investigaciones empíricas ha de poner en entredicho la traslación sin más de estos riesgos. La democracia española tiene sus imperfecciones y problemas y no está exenta de reproducir los antedichos males. No es menos cierto que esta afirmación no impide negar que el sistema político español cuente con garantías suficientes para impedir que tales prácticas acaben con el sufragio libre. Caso contrario, estaríamos negando la esencia de la democracia, otro sería nuestro sistema político y otros los problemas a resolver (Guillén López, 2011: 236).

En definitiva, ¿por qué abrir las listas electorales? ¿Qué beneficios traería al sistema político? Estamos ante una pregunta de difícil resolución y que admite en mayor medida presunciones más o menos elaboradas que certezas empíricas. Un argumento en su favor es el equilibrio que introduce entre representación partidaria y personalista (Farrell y McAllister, 2006: 726). La fluidez que un sistema de listas abiertas otorga a la interacción entre electorado y representantes antes y después de las elecciones favorece elegir a quienes se considere más capacitados para representarnos, elevar las cotas de rendición de cuentas y llegado el caso penalizarlos individualmente si su gestión no ha sido satisfactoria (Barberá, 2010: 39; Rodríguez Ruiz, 2016: 108).

El sistema de listas abiertas se caracteriza por exigir de cada candidato la defensa de su programa personal, circunstancia que exigiría de los partidos mayor atención a la hora de elaborar las listas electorales y los resituaría en su función de canales de intermediación entre representantes y candidatos, no como depositarios de la voluntad política de los primeros (Ariño Ortiz, 2009: 65 y ss; Rodríguez Ruiz, 2016: 108).

En el ámbito interno las listas abiertas estimulan la competición intrapartidista y pueden reducir el control de las burocracias de los partidos sobre los candidatos, hecho que redundaría en la promoción del pluralismo interno al incrementarse las probabilidades de elección de candidatos alternativos frente a los del aparato del partido (Ariño Ortiz, 2009: 62-66; Marenco Dos Santos, 2006: 725). Este beneficio, con todo, depende en buena medida de que partidos y votantes utilicen su capacidad de selección; es decir, las listas abiertas exigen del concurso de quienes realizan la selección de candidatos, los partidos, y de quienes los demandan, los electores (Penadés y Urquizu-Sancho, 2007: 261; Trigo Pereira y Andrade e Silva, 2009: 10).

Tras examinar detenidamente las incertidumbres y ventajas puede afirmarse que el voto en listas abiertas se perfila como una opción sugerente que puede contribuir parcialmente a la superación de la crisis de representatividad que aqueja a la democracia española. Es, en primer lugar, congruente con el sistema y puede ser un factor de legitimación adicional del mismo, ya que no parece descabellado suponer que otorgar mayores prerrogativas y responsabilidades a la ciudadanía estimulará su inserción en el sistema político y servirá de contrapeso a los niveles de abstencionismo y apatía electorales (Farrell y McAllister, 2006: 725 y ss.; Sánchez Sánchez, 2004: 79).

En conexión con el argumento anterior, participar decisivamente en la conformación de las instituciones representativas es una actitud mucho más coherente que la mera ratificación de una propuesta urdida en el interior de los partidos y presidida por criterios dudosamente democráticos como la consabida cooptación, endogamia y docilidad anteriormente denunciadas (Ariño Ortiz, 2009: 62 y ss.; Navarro Méndez, 1999: 430 y ss). Los efectos perniciosos que este sistema y estas prácticas tienen para la libertad política del elector —bien jurídico principal del art. 23.1 CE— y la promoción del pluralismo interno como característica básica del mandato de democracia interna del art. 6 CE son dos argumentos de peso que han de ser debidamente atendidos.

Quiere cerrarse este artículo evidenciando que las repercusiones que un cambio de tal envergadura puede tener en el equilibrio entre la representatividad electoral y la estabilidad parlamentaria aconsejan su adopción de forma escalonada, previo logro de un consenso político que integre a la mayoría de fuerzas con representación parlamentaria. La proporción existente entre luces y sombras —que no arroja datos definitivos en uno u otro sentido— así lo sugieren. Su implantación puede iniciarse en el ámbito local ante su presumible menor impacto para la sostenibilidad del modelo y la mayor cercanía entre electores y representantes. La sucesión de periodos electorales, el grado de aceptación y utilización ciudadana y los resultados empíricos que se deriven nos ofrecerán datos fiables sobre su futurible traslación a los restantes ámbitos electorales.

El modelo de listas cerradas y bloqueadas continúa siendo elemento recurrente de discusión doctrinal en momentos de especial conflictividad política. Sus partidarios le conceden, junto a otros elementos del sistema electoral, el mérito de haber posibilitado la conformación de un sistema de partidos estable institucionalmente y reconocibles socialmente; es decir, de haber contribuido a consolidar la gobernabilidad del sistema político español en los inicios de la democracia. Sus detractores ponen el acento en su condición de factor de distorsión del mecanismo de la representación política al favorecer la concentración de poder en las cúpulas dirigentes y reducir el papel de la ciudadanía a legitimar en bloque una lista electoral que suele serles totalmente extraña en su proceso de elaboración.

La persistencia del bloqueo y cierre de las listas electorales ha tenido dos efectos contraproducentes en el funcionamiento de la representación política. El más notorio ha sido la conversión del derecho de sufragio representativo del art. 23.1 CE en un derecho vacío de contenido. En efecto, el bien jurídico principal —la libertad política del elector— se ha desplazado al interior de los partidos y viene siendo ejercida de facto por las cúpulas dirigentes. En segundo lugar, este modelo de listas ha contribuido a reforzar las tendencias oligárquicas de los partidos españoles al otorgarles amplio margen decisorio en la inclusión o renovación del candidato en aquellas. Esta operación, como parte relevante de la doctrina viene denunciando, se produce de acuerdo a criterios más parecidos con la cooptación y la endogamia que con el mérito, capacidad y desempeño precedente, prácticas escasamente compatiblemente con el mandato de democracia interna del art. 6 CE.

El sistema de listas abiertas es una alternativa sugerente si se comparan sus luces y sombras y sus efectos sobre el circuito de la representación política. Centrándonos en las primeras, parece sensato afirmar que estimulan la libertad de elección de los candidatos y permiten a la ciudadanía ejercer una labor de comunicación y petición de responsabilidades menos difusa que la de las listas cerradas y bloqueadas; si se quiere decir en otros términos, espolean el reequilibrio de las posiciones de poder entre el electorado y los partidos políticos en la fase electoral.

Igualmente, pueden traer beneficios en la dinámica de acción interna de los partidos mediante el fomento del pluralismo interno y la selección de mejores candidatos al reducir la presión interna que las cúpulas ejercen sobre los candidatos. Esta afirmación, empero, tiene un condicionante que no conviene olvidar: el compromiso ciudadano. No es creíble la mejora de la calidad de la representación si los ciudadanos no contribuyen a su promoción desarrollando un espíritu crítico y asumiendo su cuota de responsabilidad en la gestión de los asuntos públicos.

Es conveniente acabar este apartado de conclusiones reafirmando que las listas abiertas no son la pócima mágica que pondrá fin a los problemas de representatividad de la democracia española, actitud que equivaldría a otorgarles propiedades terapéuticas muy por encima de sus capacidades reales. La recuperación de la legitimidad y la credibilidad ciudadana en la representación política es un problema de naturaleza poliédrica que no conviene simplificar si se quieren evitar frustraciones adicionales innecesarias. Sí es cierto, no obstante, que en esta tarea las listas abiertas se presentan como una opción más que sugerente que habría que poner en práctica de forma escalonada en los términos ya referidos.