CONFLICTOS INSTITUCIONALES ENTRE CONGRESO Y SENADO A PROPÓSITO DE LA REFORMA DEL PROCEDIMIENTO DE URGENCIA (STC 63/2025)^[1]

1. Antecedentes normativos del procedimiento de urgencia en el senado[Subir]

En primer lugar, resulta necesario tener presente cuáles son las principales particularidades de la configuración jurídica del procedimiento de urgencia en el Senado, recordando que la normativa constitucional que da cobertura a dicha modalidad procedimental en la Cámara Alta (art. 90.3 CE) difiere del precepto que reconoce dicho procedimiento en el Congreso (art. 86.3 CE)^[7].

Por lo que respecta a la Cámara Alta, el art. 90.3 CE establece que el «plazo de que dispone el Senado para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso», conformando una modalidad especial del iter legis que implica una reducción de los plazos ordinarios fijados para la tramitación del procedimiento legislativo ordinario^[8]. De dicho precepto constitucional se desprende que la declaración de urgencia por parte de los sujetos legitimados actúa como presupuesto habilitante para la aplicación de este tipo de tramitación legislativa en el Senado y, como consecuencia de lo anterior, que en estos supuestos el procedimiento de urgencia es de aplicación automática en la Cámara Alta y de obligada observancia para el órgano rector. Efectivamente, de conformidad con el art. 90.3 CE, la declaración de urgencia por parte de los dos sujetos legitimados activa automáticamente el procedimiento de urgencia y, lo que es más importante, sin posibilidad de que la Mesa del Senado pueda oponerse a la tramitación urgente; un presupuesto que, al estar previsto constitucionalmente, actuará como límite a la disponibilidad del Senado sobre su reglamento interno. En todo caso, la decisión de tramitar un texto por el procedimiento de urgencia no es revisable en sede constitucional, «al tratarse de una decisión de mera oportunidad política» (STC136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10.e).

En cuanto a los sujetos que pueden activar la modalidad de urgencia, y al margen de los mencionados en el art. 90.3 CE, la normativa de desarrollo prevista en el Reglamento del Senado de 1982, en su redacción primigenia, vino a ampliar los sujetos que pueden instar su aplicación en el Senado. Así, estableció que la Mesa, de oficio o a propuesta de un grupo parlamentario o de veinticinco senadores, «podrá decidir la aplicación del procedimiento de urgencia» sin añadir ningún condicionante sobre el tipo de iniciativa legislativa al que podía aplicarse. Sin duda, el reconocimiento al órgano rector de la facultad para activar de oficio el procedimiento de urgencia le confería un amplio margen de discrecionalidad y constituyó una auténtica novedad inexistente en la regulación de otros procedimientos legislativos abreviados en los que la facultad de la Mesa de la Cámara se limita a una mera propuesta de tramitación. En todo caso, cabe destacar el reforzamiento que esta normativa supuso para la Mesa del Senado; un reforzamiento que se acentuará con las reformas reglamentarias de 2023 y 2025.

Una última observación sobre las singularidades del procedimiento de urgencia que debe subrayarse es que no está sometido a límite material alguno —entendido este como exclusión de una determinada materia de su ámbito de aplicación—, por lo que puede aplicarse a cualquier propuesta legislativa respecto de la cual se haya declarado o activado la urgencia. Así, se trata de un procedimiento de aplicación genérica que permite su activación a cualquier tipo de iniciativa, proyecto o proposición de ley, e independientemente de la materia regulada (‍Gómez Lugo, 2008a; ‍2024).

2. Antecedentes jurisprudenciales sobre la conflictividad en torno al procedimiento de urgencia[Subir]

Los conflictos institucionales, ya sean de carácter interorgánico (Senado/Gobierno) o intercameral (Senado/Congreso), en relación con el procedimiento de urgencia han sido escasos, si bien existe un precedente que resulta de interés traer a colación, me refiero a la anteriormente citada STC 234/2000. Además, existe otra resolución que, pese a que el asunto suscitado en ella no se canalizó a través de un conflicto de atribuciones, merece ser tenida en cuenta porque en ella el Tribunal se pronunció sobre el art. 90 en su conjunto (STC 97/2002, de 25 de abril).

El primero de estos antecedentes jurisprudenciales tiene su origen en el rechazo del Senado a la declaración gubernamental de la urgencia del proyecto de ley orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo. Este asunto derivó en un conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales promovido por el Gobierno contra el acuerdo de la Mesa del Senado que inadmitió la declaración de urgencia gubernamental. En aquella ocasión, el objeto del proceso era la vindicación de la facultad que el art. 90.3 CE confiere al Gobierno para declarar la urgencia en la tramitación de los proyectos. El asunto fue resuelto en la STC 234/2000^[9], en la que el Tribunal tuvo que pronunciarse sobre la discrepancia que el Gobierno y el Senado mantuvieron en torno a la interpretación del art. 90.3 CE y, en concreto, sobre la existencia o no de límites temporales a la declaración de urgencia gubernamental de un proyecto de ley. A este respecto, precisó que el reconocimiento que dicha disposición constitucional hace a favor del Gobierno para declarar la urgencia es una «atribución» propia ex art. 90.3 CE (FJ 5), que, además, no se encuentra limitada temporalmente en la medida en que pueda aplicarse bien desde el inicio de la tramitación en el Congreso, bien sobrevenidamente en cualquier otro momento posterior^[10]. Pero, sobre todo, precisó que las cámaras, en el ejercicio de suautonomía parlamentaria, están subordinadas y limitadas por la Constitución (FJ 12).

En segundo lugar, y aunque la cuestión de fondo no versa sobre el art. 90.3, resulta de interés traer a colación algunos de los pronunciamientos emitidos por el Tribunal Constitucional en el fundamento cuarto de la STC 97/2002^[11] por su relevancia para el asunto que nos ocupa^[12]. En particular, son tres las cuestiones que cabe destacar. En primer lugar, señaló que «la relación entre los arts. 66 y 90 CE no es de jerarquía. Sin embargo, la lectura de sus textos pone de relieve el contraste entre la generalidad del primero y la especialidad del segundo»^[13]; y añadía que el art. 90.2 CE es el precepto que «concreta el sentido de la capacidad colegisladora del Senado prevista en el art. 66.2 CE». En segundo término, precisó que el art. 90 es un precepto «aplicable no sólo a los proyectos de ley, sino también a las proposiciones de ley, pues, aunque la Comisión Mixta suprimió la referencia a éstas en la redacción definitiva que dio al texto, la evidente semejanza de ambas figuras pone de relieve la identidad de razón para su régimen jurídico». Y, por último, concluyó que el art. 90 CE en su conjunto regula las discrepancias del Senado con el Congreso^[14]. Junto con lo anterior, reprodujo lo sostenido en la STC 234/2000 (FJ 12) sobre la subordinación de la autonomía parlamentaria a la Constitución.

3. Particularidad de los últimos conflictos suscitados sobre la configuración reglamentaria del procedimiento de urgencia[Subir]

Por lo que respecta a la controversia constitucional resuelta en la STC 63/2025, y aunque esta no se plantea a través de un conflicto de atribuciones, sino de un recurso de inconstitucionalidad, creo que evidencia un claro enfrentamiento entre las cámaras a propósito de la modificación del procedimiento de urgencia en el Senado. Y ello por dos motivos referentes al contexto en el que se aprobó la reforma reglamentaria y al alcance de la disposición modificada.

Sobre lo primero, este asunto pone de relieve el enfrentamiento entre la mayoría gubernamental del Congreso y la mayoría de oposición del Senado a propósito no solo de la reforma del art. 133 RS, sino, sobre todo, de la proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña de la que trae causa dicha reforma.

En cuanto al alcance de la reforma reglamentaria, lo que me interesa subrayar es que la norma cuestionada en este proceso constitucional facultaba a la Mesa del Senado para desvincularse del procedimiento de urgencia seguido en el Congreso, aun en el caso de que este declarase la urgencia de una proposición legislativa. Y así sucedió durante la tramitación de la proposición de ley orgánica de amnistía en la Cámara Alta, donde la Mesa, a través de un acuerdo atípico por su contenido^[15] y al amparo de sus nuevas atribuciones, se apartó del procedimiento de urgencia seguido en el Congreso y recondujo su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario en contra de lo previsto por el art. 90.3 CE. Desde esta óptica, y dadas las circunstancias, cabe considerar que esta decisión de la Mesa senatorial fue una forma de manifestar la disconformidad del Senado con la forma en que se tramitó la ley de amnistía en el Congreso. Incluso se ha cuestionado si no se trató de una reforma ad casum justificada, no por razones estructurales, sino coyunturales (‍Gómez Lugo, 2024: 197). Por ello, considero que este asunto tiene un claro significado conflictual, en la medida en que tras este se vislumbra un enfrentamiento entre dos cámaras conformadas por distintas mayorías parlamentarias y enfrentadas, entre otros motivos, por la configuración del procedimiento de urgencia, como ponen derelieve las últimas reformas del Reglamento del Senado de 2023 y 2025.

Así las cosas, y aunque el asunto se residenció ante la jurisdicción constitucional a través de un recurso de inconstitucionalidad, también podría haberse canalizado por otras vías procesales. Por un lado, a través de un conflicto de atribuciones planteado por el Congreso frente a la decisión de la Mesa del Senado de reconducir la tramitación por el iter legis ordinario, apartándose de la aplicación del procedimiento de urgencia que lleva anudada la declaración de urgencia del Congreso en el uso de la atribución constitucional que le reconoce el art. 90.3 CE. Por otro, igualmente podría haberse canalizado a través de un recurso de amparo parlamentario contra un acto concreto de aplicación por vulneración del ius in officium de los senadores que, habiendo intervenido en la tramitación de la mencionada proposición de ley, considerasen que su derecho a tramitar las iniciativas por el procedimiento adecuado hubiera sido vulnerado. En este caso, en el marco de dicho procedimiento de amparo, se podría haber cuestionado la validez de la reforma reglamentaria a través de la cuestión interna de inconstitucionalidad (art. 55.2 LOTC).

1. Cuestión constitucional y posicionamiento de las partes [Subir]

Teniendo en cuenta la fundamentación en la que se sustenta la pretensión de inconstitucionalidad, el Tribunal circunscribe su enjuiciamiento al párrafo segundo del art. 133 RS, y precisa, como único canon de control de la constitucionalidad, la propia Constitución, y, en concreto, el sentido y alcance del art. 90.3 CE.

La sentencia gira en torno a una discrepancia interpretativa sobre los términos «proyecto» y «proyectos» del art. 90.3 CE, que son entendidos de diferente modo por cada una de las partes intervinientes, y, como consecuencia de ello, alcanzan respuestas discordantes respecto a la cuestión constitucional suscitada, que no es otra que enjuiciar el acomodo a la Constitución de la reforma del art. 133.2 aprobada en 2023. Veamos, pues, cuál es el posicionamiento de las partes intervinientes.

2. Sobre la interpretación constitucional de los términos anfibológicos «proyecto» y «proyectos» del artículo 90.3 CE: fundamentación de la sentencia[Subir]

Para dirimir la cuestión constitucional planteada sobre el art. 133.2 RS, el Tribunal examina, en primer lugar, la controversia interpretativa suscitada sobre el alcance de las expresiones «proyecto» y «proyectos» de la norma vulnerada (art. 90.3 CE), partiendo del uso «anfibológico» de ambos que se hace en ocasiones en la Constitución. A tal efecto, precisa —de forma acertada— que la existencia en nuestro ordenamiento de un significado técnico-jurídico de las expresiones «proyecto de ley» y «proposición de ley» (arts. 87-89 CE) «no impide constatar la utilización también en otros preceptos constitucionales (por ejemplo, arts. 81.2 y 167 CE) de los términos “proyecto” y “proyectos” con un alcance que ha de entenderse referido, a la luz de una interpretación sistemática de dichos preceptos, tanto a los proyectos de ley, en sentido propio, como a las proposiciones de ley» (FJ 5).

De este modo, para determinar el significado y alcance de los términos controvertidos, el alto tribunal decide, primero, indagar en una consideración conjunta de los apartados del art. 90 CE, y, seguidamente, realizar una interpretación sistemática de dicho precepto junto con el resto de previsiones constitucionales que diseñan y regulan los elementos nucleares del procedimiento legislativo y la posición que ostentan cada una de las cámaras en este. Veamos, pues, cuál es la fundamentación de la sentencia sobre ambas cuestiones.

3. El voto particular: una interpretación alternativa ante una laguna constitucional[Subir]

La sentencia presenta un voto particular formulado por los magistrados Enrique Arnaldo Alcubilla y José María Macías Castaño y la magistrada Concepción Espejel Jorquera en el que se plantean algunas cuestiones interesantes que merecen ser analizadas.

El principal motivo de discrepancia se plantea en relación con el criterio interpretativo utilizado en la sentencia conforme al cual los términos «proyecto» y «proyectos» del art. 90 CE se refieren tanto a los proyectos de ley, de origen gubernamental, como a las proposiciones de ley, de origen parlamentario, autonómico o popular. A juicio de los magistrados disidentes, dicha interpretación conduce a minusvalorar la posición del Senado en el procedimiento legislativo y, aunque la fórmula del bicameralismo imperfecto priorice al Congreso sobre el Senado en la formación de la voluntad de las cámaras, ello «no es razón para rebajar la relevante posición institucional del Senado, en su papel de segunda lectura, en el procedimiento legislativo bicameral que establece nuestra Constitución». Así, estiman que la interpretación sostenida en la sentencia «es, desde luego razonable, aunque no la única que es constitucionalmente posible», por ello, plantean una interpretación alternativa, defendida por el Senado en la exposición de motivos de la reforma y en sus alegaciones.

De este modo, se alinean con la línea argumental trazada por la representante del Senado referida al «silencio de la Constitución», conforme a la cual los términos «proyecto» y «proyectos» del art. 90.3 CE solo se refieren a proyectos de ley, por lo que respecto a la declaración de urgencia de las proposiciones de ley existe una laguna constitucional que puede ser colmada por los reglamentos de las cámaras. A tal efecto, los magistrados invocan la remisión que el art. 89.1 CE hace a estos con el objeto de justificar que las cámaras, en el ejercicio de su autonomía normativa (art. 72.1 CE), cuentan con un amplio margen de configuración para regular «aquello que no esté inequívocamente establecido por el texto constitucional en un determinado sentido». Así sucede, a su juicio, en el presente asunto, pues consideran que «el texto constitucional no limita el ámbito de decisión del Senado a la hora de regular en su reglamento la tramitación de las proposiciones de ley (art. 89.1 CE), más allá de establecer la prioridad de la tramitación de los proyectos de ley y la preeminencia del Congreso en el procedimiento legislativo».

En definitiva, el voto particular parece abogar por la tesis estricta del término controvertido, aunque no sin ambages, ya que —a mi juicio— no parte de lo que el art. 90.3 sí contiene, sino de un supuesto silencio constitucional invocado por la letrada y que los magistrados discrepantes consideran una laguna constitucional.

1. Valoración general[Subir]

A la vista de lo expuesto, cabe destacar que la sentencia innova en cuanto que determina el significado y alcance de los términos «proyecto» y «proyectos» del art. 90.3 CE, precisando con ello el ámbito de aplicación del procedimiento de urgencia en el Senado. Otra de las cuestiones que viene a corroborar la decisión de la mayoría es la confirmación del carácter vinculante que tiene la aplicación de esta modalidad procedimental en el Senado cuando el Gobierno o el Congreso declaran la urgencia del texto, e independientemente del tipo de iniciativa legislativa de que se trate. Por tanto, el fallo de la sentencia pone fin a la segregación del régimen jurídico que el Senado pretendió implementar para las proposiciones de ley declaradas urgentes. Y aunque la fundamentación y el criterio hermenéutico empleado me parecen acertados, considero que se podría haber incidido más en la normativa que regula el procedimiento de urgencia en el Senado para fortalecer la interpretación sistemática de los términos «proyecto» y «proyectos» del art. 90.3 CE.

Mi discrepancia radica en el tratamiento confuso que, en ocasiones, hace el Tribunal respecto a la naturaleza de la urgencia en el Senado. Por una parte, reitera la doctrina recaída en la STC 234/2000, en la que sostuvo que el art. 90.3 CE contiene una regla de reducción de plazos, mientras que en otros pasajes de la sentencia se refiere expresamente a un procedimiento de urgencia. Ello condiciona parte de la argumentación de la sentencia, en particular, al afirmar que todo el art. 90 CE contiene elementos nucleares del procedimiento legislativo ordinario. Aun compartiendo esta afirmación, creo que debería haberse matizado esta idea puntualizando que el último de sus apartados contiene un precepto que da cobertura y perfila los rasgos de un procedimiento legislativo abreviado. Un correcto entendimiento de la configuración constitucional de la urgencia en el Senado conlleva, a mi juicio, reconocer que estamos ante un procedimiento legislativo especial. Y ello hubiera permitido enfocar mejor la relación entre los arts. 89 y 90.3 CE en coherencia con lo sostenido en la STC 97/2002 cuando, al abordar la conexión entre los arts. 66.2 y 90.3 CE, puso el acento en la generalidad del primero y la especialidad del segundo. Por ello, considero que el Tribunal ha perdido nuevamente la ocasión para reconducir una doctrina constitucional que, a mi modo de ver, no es del todo correcta. Me refiero a la consideración de la tramitación de urgencia como una meraregla de reducción de plazos y no como un auténtico procedimiento legislativo especial, como se desprende del propio Reglamento del Senado^[22]. Proceder en este sentido hubiera dado cierta coherencia a la sentencia que se refiere constantemente a un «procedimiento de urgencia».

Por último, no quisiera terminar esta valoración de la sentencia sin hacer un breve comentario a algo que, a mi juicio, se echa en falta. Me refiero a que el Tribunal, en un ejercicio de autocontención de la atribución que le permite el art. 39.1 LOTC, deja un resquicio de inconstitucionalidad en la redacción del art. 133.1 RS que podría haberse resuelto haciendo uso de dicha facultad.

La interpretación constitucional que sustenta la declaración de inconstitucionalidad del párrafo segundo del art. 133 resulta igualmente aplicable al inciso «de ley» del párrafo primero. En la misma reforma reglamentaria impugnada se incluyó la dicción «de ley» junto al término proyecto; expresión que incurre en la misma causa de inconstitucionalidad apreciada por el Tribunal para declarar la inconstitucionalidad del art. 133.2 RS, ya que ambos preceptos concurrían a segregar el régimen jurídico de la urgencia en función del tipo de iniciativa. Y ello porque la expresión «proyecto de ley» del art. 133.1 RS, en sentido estricto y técnico de iniciativa gubernamental, estaría excluyendo la aplicación de la urgencia a otro tipo de iniciativas, contraviniendo con ello la interpretación amplia del término «proyecto» o «proyectos» del art. 90.3 CE sostenida por el Tribunal. Ello, a mi juicio, resulta incongruente con el razonamiento de la sentencia y afecta a la coherencia interna del art. 133 RS. En definitiva, creo que concurrían los requisitos (STC 365/2006, FJ 7) para que el Tribunal hubiera extendido el juicio de constitucionalidad por conexión o consecuencia (art. 39.1 LOTC)^[23] al inciso «de ley» del párrafo primero del art. 133, pese a que, habiendo sido impugnado, no fue fijado en el objeto del recurso, ya que la fundamentación de los recurrentes versó solo sobre el párrafo segundo —según señala lasentencia—.

No obstante, con posterioridad a la sentencia, será el legislador parlamentario el que resolverá esta incongruencia del art. 133 RS al reformar nuevamente este precepto para preservar la coherencia de la legalidad parlamentaria eliminado el inciso «de ley» del párrafo primero, pero incorporando otras novedades que se expondrán posteriormente.

2. Fundamento de la atribución constitucional para declarar la urgencia[Subir]

Una cuestión de interés que plantea la sentencia es la relativa al fundamento de la atribución concurrente que corresponde, en virtud de lo dispuesto en el art. 90.3 CE, al Gobierno y al Congreso para declarar la urgencia.

Comenzando por la atribución constitucional al Gobierno para declarar la urgencia, la doctrina constitucional ha vinculado la facultad gubernamental al ejercicio de la función de dirección política del Ejecutivo, al reconocer que se trata de un mecanismo que le permite «acelerar o abreviar en determinadas circunstancias la tramitación parlamentaria de un proyecto de ley para el desarrollo de su función de dirección política (art. 97 CE)» (STC 234/2000, FJ 12)^[24]. Sobre esta cuestión, la letrada del Senado había alegado que el fin de esta atribución gubernamental es «otorgar al Gobierno el poder de decidir el tipo de tramitación, ordinaria o urgente, de las iniciativas legislativas que él mismo presenta». Por ello, rechaza que el Congreso y el Gobierno sean competentes para declarar la urgencia de las proposiciones debido a, «en el primer caso, el respeto recíproco a la autonomía de cada Cámara; en el segundo, el tipo de iniciativa de que se trata, la proposición de ley, una iniciativa que no procede del Gobierno y respecto de la que, en consecuencia, no tiene más poder de disposición que el ejercicio de la facultad de veto presupuestario». Obviamente, para sustentar lo primero, la letrada parte de una premisa equivocada, cual es considerar que las proposiciones de ley están excluidas del término «proyecto» del art. 90.3; una premisa que omite que se trata de una opción constituyente, como confirma acertadamente la sentencia.En cuanto a lo segundo, no comparto que la capacidad del Gobierno sobre la tramitación de las proposiciones de ley se limite al ejercicio de la atribución que le confiere el art. 134.6 CE. En nuestro sistema parlamentario el Ejecutivo no solo impulsa el iter legis a través de la manifestación de su disconformidad gubernamental o la presentación de proyectos de ley, sino que también, como señala Biglino Campos, «está presente en su tramitación mediante facultades tales como la declaración de urgencia»^[25].

Al respecto, el voto particular critica que la sentencia no contenga una mención a las razones por las que el Gobierno «puede incidir tan intensamente en el procedimiento legislativo como para obligar al Senado, con su declaración de urgencia, a tramitar apresuradamente una iniciativa legislativa que le es ajena». Sobre este extremo, hay que reconocer que la sentencia no se extiende demasiado en esta cuestión, pero sí dice algo que merece ser subrayado: vincula esta atribución constitucional al modelo de bicameralismo imperfecto y a la forma de gobierno parlamentaria (FJ 10.c); conclusión que, aunque comparto, hubiera requerido algo más de desarrollo, especialmente, sobre esto último. A mi juicio, el fundamento que justifica esta atribución gubernamental para declarar la urgencia de las proposiciones de ley es el mismo que precisó la STC 234/2000 en relación con los proyectos de ley declarados urgentes por el Ejecutivo, esto es, la función de dirección política^[26]. En ambos casos estamos ante una técnica de agilización procedimental a disposición del Gobierno y de la mayoría parlamentaria que lo sostiene, que está vinculada a las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo; una técnica que expresa la opción del constituyente por un determinado entendimiento en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno. En el ejercicio de su función directiva y de impulso de la actividad del Estado, el Gobierno puede incidir en latramitación legislativa del Parlamento a través de los instrumentos previstos en la Constitución, y ello independientemente de la autoría de la iniciativa legislativa de que se trate. No puede desconocerse que estamos ante una técnica de agilización procedimental que permite al Gobierno influir «en su desarrollo cronológico cuando, en su criterio, concurran las circunstancias que así lo aconsejen» (STC 234/2000, FJ 12), por lo que desde esta óptica puede considerarse como un mecanismo «de claro diseño racionalizado» (‍Garrorena, 1980: 115).

En cuanto a la facultad congresual para declarar la urgencia de las proposiciones de ley, en el voto particular se reprocha que la sentencia no explica por qué «el Senado es obligado a esa tramitación acelerada no por el Congreso de los Diputados, sino, más exactamente, por la mesa del Congreso, que es la que declara la urgencia». Sobre ello, creo que lo sostenido por los magistrados merece ser matizado. Efectivamente, en virtud de lo dispuesto por la legalidad parlamentaria, en el Congreso corresponde a la Mesa de la Cámara acordar la tramitación por el procedimiento de urgencia, si bien, y esto conviene subrayarlo, a diferencia del Senado, no puede adoptar esa decisión de oficio, sino a propuesta de los sujetos delimitados en el art. 93.1 RCD^[27].

En todo caso, el fundamento de la atribución constitucional a favor del Congreso para declarar la urgencia radica, como apunta la STC 63/2025, y en esto coincido plenamente, en un determinado entendimiento de nuestro modelo bicameral desequilibrado por el que optó el constituyente en relación con la función legislativa y que otorga un mayor protagonismo al Congreso en detrimento de una Cámara Alta debilitada. De este modo, la aplicación automática de este procedimiento que lleva anudada la declaración congresual de urgencia constituye una manifestación más del bicameralismo imperfecto. Por tanto, aquí es donde reside el motivo de esta imposición del Congreso frente al Senado (‍Gómez Lugo, 2024: 197).

3. Sobre el silencio de la Constitución y los límites a la autonomía parlamentaria[Subir]

Como se ha señalado, la piedra basilar de los argumentos del Senado y las razones expuestas por los magistrados discrepantes giran en torno al «silencio de la Constitución» respecto a la declaración de urgencia de las proposiciones de ley en el Senado, por lo que esto requiere de unas reflexiones de mayor calado que no han sido tenidas en cuenta en la sentencia.

Teniendo en cuenta el diferente modo en que la Constitución ha disciplinado la urgencia en cada cámara, el margen de disponibilidad para configurar el procedimiento de urgencia varia de una a otra^[30]. Así, el Congreso gozará de un mayor margen de disponibilidad para regular estas cuestiones en su reglamento interno, mientras que la capacidad del Senado se verá condicionada por el art. 90.3 CE y la interpretación que, de este, sostiene la STC 63/2025.

A este respecto, en relación con el Gobierno, el Reglamento del Congreso ha configurado su intervención en el procedimiento de urgencia, no como un presupuesto de hecho, sino como una mera solicitud o propuesta. Así se desprende del art. 93.1 RCD cuando establece que la Mesa del Congreso podrá acordar que un asunto se tramite por procedimiento de urgencia a propuesta, entre otros, del Ejecutivo. Sin embargo, en el Senado, el Gobierno no «solicita» nada, sino que «declara» la urgencia en relación con una iniciativa legislativa en el ejercicio de la atribución constitucional que le confiere el art. 90.3. Y esto me parece importante subrayarlo por lo que expondré después en relación con la reforma del Reglamento del Senado aprobada en 2025 tras la STC 63/2025. Así las cosas, la Constitución opera como un límite a la interpretación que, de la Constitución, pueda hacer el Senado en el ejercicio de su autonomía reglamentaria para justificar el alcance de la reforma reglamentaria. Un límite a la libertad de configuración de la legalidad parlamentaria que para la Cámara Alta es más estricto que el que se aplica para el Congreso por voluntad del constituyente; y que constituye, nuevamente, una manifestación más del «notorio bicameralismo imperfecto» por el que aquel se decantó.

En el asunto recaído en la STC 63/2025, el legislador reglamentario omitió este límite que impone la Constitución en su art. 90.3 CE, olvidando que las normas constitucionales aplicables a las cámaras son «indisponibles» para el Parlamento (‍Aragón, 1996: 40).

Sin embargo, como expondré seguidamente, se observa que las dos últimas reformas del reglamento interno de la Cámara Alta tienen en común la pretensión de reforzar la posición institucional del Senado frente al actual tándem Congreso-Gobierno. Lo preocupante es que lo han hecho, al menos la aprobada en 2023, sobrepasando los límites que la Constitución impone a las cámaras en el ejercicio de su autonomía reglamentaria.