LA HIDRA DE LERNA EN EL MAR MENOR: SOBRE LA DECLARACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 19/2022, QUE PERSONIFICA AL MAR MENOR Y SU CUENCA

1. Consideraciones generales sobre este giro al «ecocentrismo» en el marco del artículo 45 CE[Subir]

El Tribunal dedica una importante parte de la sentencia a examinar el encaje de la Ley 19/2022 en el marco establecido por el art. 45.2 CE, en el que se encomienda a los poderes públicos velar «por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva».

En el FJ 3, el más extenso de la sentencia, se declara en primer lugar que el art. 45.2 CE

Argumenta a tales efectos que la conexión del cuidado del medio natural con la garantía de la calidad de vida es «un elemento esencial de toda valoración constitucional» que viene condicionado por el mandato interpretativo contenido en el art. 10.2 CE. E invoca en apoyo de una comprensión abierta del art. 45 CE la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en la que se pone de manifiesto que «el bienestar de las personas depende del bienestar de los ecosistemas que sostienen la vida» (con cita de la reciente sentencia sobre cambio climático de 9 de abril de 2024, en el asunto Verein Klimaseniorinnen Schweiz y otras c Suiza), así como algunos ejemplos de «constitucionalismo ambiental contemporáneo» (con especial referencia a Alemania e Italia). El Tribunal cierra esta reflexión interpretando las referencias a la solidaridad colectiva del apartado 2 del art. 45 CE como «una obligación de solidaridad intergeneracional». Una referencia esta —a la justicia intergeneracional— que, como ha señalado Alenza (2025: 163-‍164), resulta «extraña» por ajena al objeto de la sentencia, pues nada tiene que ver con las ideas del «ecocentrismo» en las que se fundamenta la ley objeto del recurso. Argumentación que parece, por otra parte, un intento de condensar en unos párrafos las nuevas tendencias en la tutela jurídica del medio ambiente para actualizar su doctrina sobre el alcance del art. 45 CE, con independencia de que tengan o no conexión real conlos problemas que en este caso se suscitan.

En segundo lugar el Tribunal argumenta que, «[…] dentro de la diversidad de técnicas introducidas en los ordenamientos jurídicos de todo el mundo para la protección de los ecosistemas y para mitigar los efectos nocivos del cambio climático, y dejando de lado la demanialización de los recursos naturales, que es una herramienta más clásica […], es posible identificar dos grandes lógicas en los sistemas de garantía»^[23].

Estas «dos grandes lógicas» a las que se refiere son las siguientes: a) por un lado, las diversas manifestaciones del ecocentrismo: en primer lugar, el de normas que atribuyen derechos a la naturaleza (como la Constitución de Ecuador, un par de leyes en Bolivia, así como algunas ordenanzas municipales en Brasil), y, en segundo lugar, la sentencia cita algunos casos de normas que reconocen personalidad jurídica a ecosistemas particulares (dos leyes de Nueva Zelanda, una de Australia, y, de nuevo, ordenanzas municipales en algunos estados como Canadá), denominando a esta última corriente «ecocentrismo moderado»; b) por otro lado, destaca la evolución jurisprudencial que está reforzando la protección del medio ambiente de forma indirecta a través de la tutela de los derechos humanos de primera generación consagrados en instrumentos como el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) o las propias constituciones nacionales (este es el enfoque basado en la tutela de derechos humanos que ha desarrollado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, o que siguen casos como el auto de la Sala Primera del Tribunal Constitucional Alemán de 24 de marzo de 2021 — 1 BvR 2656/18 Sala y la sentencia de 20 de diciembre de 2019 de la Corte de Casación Holandesa en Stichting Urgenda c. State of the Netherlands).

La sentencia confronta así normas dispares de naturaleza ecocéntrica con jurisprudencia emanada de distintos tribunales europeos relacionada con la tutela del medio ambiente a través de los derechos humanos, lo cual es objeto de crítica en el voto particular por mezclar «referencias a las consideraciones indigenistas de algunas constituciones y leyes […], con la cita de las resoluciones de tribunales nacionales e internacionales europeos que no guardan la menor relación con la atribución de personalidad jurídica a la naturaleza, solo puede comprenderse desde el voluntarismo»^[24].

Esta categorización de la sentencia incurre también, a mi juicio, en una visión parcial de la tutela del medio ambiente a través del derecho: las dos «grandes lógicas» en la protección de la naturaleza a las que se refiere la sentencia no son ni las únicas ni las más «grandes». De hecho, la sentencia deja de lado lo que puede considerarse la «gran lógica» del moderno derecho ambiental, en donde la función pública de protección del medio —y, por ende, la Administración pública— juega un papel esencial. Un derecho en el que, además de la «clásica» técnica de la demanialización a la que se refiere de forma aislada la sentencia —y que es, dicho sea de paso, fundamental en la protección de determinados recursos naturales—, se utilizan otros muchos instrumentos para regular el comportamiento y la actividad humana cuando puedan menoscabar gravemente la integridad y calidad de los espacios naturales^[25]. En definitiva, la sentencia parte de una categorización fragmentaria e incompleta, y, por tanto, equívoca, para la fundamentación de las decisiones que debe adoptar en este caso.

El Tribunal concluye en el FJ 3 que la Ley 19/2022 «es la primera norma euromediterránea que se inscribe dentro del modelo que atribuye personalidad jurídica a los entes naturales, asumiendo el legislador, al tramitar y aprobar finalmente la iniciativa legislativa popular que está en el origen de esta disposición normativa, un traslado de paradigma de protección desde el antropocentrismo más tradicional, a un ecocentrismo moderado».

Y recuerda que la ley se adopta para dar respuesta a la crisis ambiental de la laguna, así como a «la insuficiencia del actual sistema jurídico de protección». Precisando que estamos ante «una norma singular» que responde a «un movimiento internacional en auge en la última década, que promueve el desarrollo de mecanismos de garantía innovadores y basados en un paradigma ecocéntrico que convive con el paradigma antropocéntrico tradicional».

Una conclusión que ha sido objeto de crítica por Alenza (‍2025: 160) por utilizar conceptos que no son unívocos ni neutrales, concibiendo el antropocentrismo como responsable de la degradación ambiental e incapaz de remediarla. Reparo que está en línea con el que hace el voto particular, en el que se argumenta que el cambio de la doctrina constitucional sobre el carácter antropocéntrico del concepto de medio ambiente en el art. 45 CE —consagrado en sentencias como la STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 4, entre otras— no está suficientemente justificado, y que los precedentes de derecho comparado «no autorizan» a modificarla, siendo, además, «testimoniales en el panorama internacional» y ajenos a nuestra tradición jurídica^[26].

Llama especialmente la atención, en mi opinión, el hecho de que la sentencia asuma, sin mayor fundamentación, la justificación que da la ley en su preámbulo sobre la insuficiencia del sistema jurídico de protección anterior a esta. Niega así, sin precisión alguna, la capacidad del derecho ambiental para proteger un espacio como el Mar Menor, y sin entrar a analizar la cuestión clave que, según la doctrina más autorizada a la que ya hemos hecho referencia, menoscaba su eficacia: la de la falta de aplicación efectiva tanto por las Administraciones públicas como en los tribunales^[27]. Un problema del que, de hecho, tampoco está libre la propia Ley 19/2022, porque la otra cara de la misma moneda, y que el Tribunal tampoco analiza, es la de la eficacia de las normas (o sentencias) que consagran enfoques ecocéntricos. No faltan estudios que, tras examinar los problemas jurídicos a los que se enfrenta la protección de los espacios naturales en general, o la normativa aplicable al Mar Menor en particular, aportan argumentos en esta dirección, y ponen de manifiesto que las normas de enfoque ecocéntrico no suponen per se una mejora significativa en relación con este problema^[28]. En este sentido, el voto particular subraya también lo siguiente:

Un pronóstico este —el de las dificultades que puede añadir la personificación del espacio natural protegido— sobre el que han advertido algunos autores tras examinar con detenimiento la normativa aplicable al Mar Menor (‍Soro y Álvarez Carreño, 2024: 104) y, en términos generales, el informe para el Parlamento Europeo Can Nature Get it Right? A Study on Rights of Nature in the European Contex (‍2021: 60), o el informe del IIDIMA (‍2024: 47), en el que se afirma de forma rotunda que «el proceso de reconocimiento de derechos de la naturaleza y su aplicación más que avanzar en la conservación de la biodiversidad podría dificultar el progreso en la aplicación de este marco normativo desarrollado en los últimos cuarenta años».

La falta de aplicación efectiva es, en efecto, uno de los principales problemas que aqueja a la normativa ambiental. Pero tanto a las normas de corte «antropocéntrico» como también, qué duda cabe, a las que siguen ahora un enfoque «ecocéntrico». De modo que, reiteramos, la Ley 19/2022 no está libre, por el hecho de reconocer personalidad jurídica y derechos al Mar Menor, de chocar con dificultades como las que alega para justificar su adopción^[30]. Se trata de una cuestión que entronca con el funcionamiento del Estado de derecho en general^[31] o, si se prefiere, con el «Estado ambiental de derecho» en los términos acuñados por nuestra doctrina^[32]. Desde que en los años setenta emerge el moderno derecho ambiental, comienza a ponerse de relieve que su talón de Aquiles es la aplicación débil y desigual del tsunami de normas que desde entonces se han venido adoptando en todos los niveles de gobernanza: global, regional (en nuestro caso, la Unión Europea), estatal, autonómico y local^[33]. En la ahora Unión Europea, el déficit en la ejecución de su derecho ambiental se puso tempranamente de manifiesto en los informes anuales de aplicación del derecho de las Comunidades Europeas elaborados por la Comisión Europea; un problema que condujo a que en el Cuarto Programa de Acción de la Comunidad Europea en Materia de MedioAmbiente (1987-‍1992) se introdujera como una de las prioridades «reforzar la aplicación» de este derecho^[34]. Este objetivo y prioridad se ha reiterado desde entonces en todos los planes plurianuales de acción en materia de medio ambiente, y hoy lo encontramos de nuevo reeditado en el actual Octavo Programa^[35], poniendo así de manifiesto su «cronificación». Un tema que el PNUMA (‍United Nations Environment Programme, 2019) también ha comenzado a analizar periódicamente en sus informes sobre el Estado de derecho ambiental (Environmental Rule of Law). En definitiva, el problema en casos como este no es solo que no se respete la naturaleza, sino, simple y llanamente, que no se respete el derecho. Un grave problema al que contribuye de manera determinante la falta de voluntad política firme, y, con ella, la carencia de recursos suficientes (materiales y humanos) para la ejecución y el control de la aplicación de las normas.

Por otra parte, conviene recordar que en las dos últimas décadas la deficiente aplicación del derecho ambiental va a tratar de combatirse con la adopción de instrumentos jurídicos dirigidos a reforzar los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia de los ciudadanos y ONG en este ámbito, como el Convenio de Aarhus firmado en 1998 (del que son parte la Unión Europea y España) y, en España, la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, a través de la cual se ejecuta este Convenio y que transpone varias directivas de la Unión que refuerzan estos derechos^[36]. A estos instrumentos también recurre, como hemos visto, la Ley 19/2022, cuyo art. 6 establece una suerte de acción pública para actuar en defensa del Mar Menor. Es cierto que la ley prevé que dicha acción se interpone «en nombre del Mar Menor» por cualquier persona, por lo que —según precisa Peñalver y Cabré (‍2022)— no puede considerarse strictu sensu como una «acción popular», pero de facto funciona como una «super acción popular de amplio espectro» (‍Ayllón Díaz-González, 2023: 71) o como «una acción pública universal» (‍Lozano, 2025: 3), y aun cuando esta acción puedaconsiderarse un avance en la defensa del Mar Menor, no constituye per se una novedad determinante de este «cambio de paradigma»^[37].

En síntesis, el Tribunal Constitucional asume la crítica de la ley al llamado «enfoque antropocéntrico» sin entrar en mayor fundamentación, y confirma que la personificación de un ecosistema como el Mar Menor tiene cabida en lo dispuesto en el art. 45 CE. Pero no avala un «cambio de paradigma» como el que anuncia la ley, sino la convivencia del enfoque ecocéntrico y el antropocéntrico, en donde el primero «no obsta la intervención humana sobre el medio en garantía, no solo de la protección de la naturaleza, sino de todos los intereses y bienes constitucionales, porque la garantía de la sostenibilidad pasa por asegurar la ponderación entre los requerimientos medioambientales, sociales y económicos» (FJ 3 in fine). El supuesto cambio de paradigma en la protección del Mar Menor queda así, cuando menos, aguado. O, en palabras de Alenza (2024: 167), se trata de un «cambio de paradigma gatopardiano», puesto que «anuncia que todo cambia (el ecocentrismo se erige en el nuevo paradigma de tutela ambiental), para que todo permanezca igual».

2. ¿Una ley básica en materia de medio ambiente?[Subir]

Una de las cuestiones centrales de la sentencia, que afecta al conjunto de la ley, es la de su conformidad con el marco constitucional de reparto de competencias. Tal y como ya hemos avanzado, la ley se dicta al amparo del art. 149.1.23 CE, que otorga al Estado la competencia exclusiva para adoptar legislación básica sobre protección del medio ambiente, «sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección».

Los recurrentes alegaron en su recurso que la ley no puede considerarse básica conforme al art. 149.1.23 CE, ya que no es aplicable a la totalidad del territorio nacional, sino a un área determinada de dicho territorio que, además, ya ha sido objeto de numerosas normas autonómicas de protección. Argumentaron, en particular, que no responde a la exigencia de la jurisprudencia constitucional reiterada en la STC 99/2022, de 13 de julio, FJ 3.b, según la cual

El Tribunal va a rechazar esta alegación invocando jurisprudencia previa en la que se reconoce que la competencia estatal en materia de medio ambiente puede dar cobertura a leyes que tienen por objeto un ámbito físico delimitado dentro del territorio nacional. Cita como ejemplo para apoyar su argumento, en primer lugar, las leyes de declaración de parques nacionales (conforme a la STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 21, reiterada en otras posteriores como la STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 10). Y, en segundo lugar, cita el caso de normas básicas sobre protección de especies endémicas (conforme a la STC 146/2013, que confirmó el carácter básico del Real Decreto 139/2011, para el desarrollo del listado de especies silvestres en régimen de protección especial y del catálogo español de especies amenazadas, que incluía especies endémicas del archipiélago canario).

El voto particular, por su parte, argumenta que la Ley 19/2022 rebasa el ámbito exclusivamente «básico» en materia de protección del medio ambiente, porque regula «subrepticiamente “el completo régimen jurídico” de un espacio natural protegido que se encuentra, además, en el interior del territorio de una sola comunidad autónoma», lo que menoscaba la competencia autonómica para establecer normas adicionales de protección, invadiendo así las competencias de la comunidad autónoma de la Región de Murcia.

Tal y como se ha puesto de manifiesto en el apartado precedente, un importante sector doctrinal cuestionó desde un principio la adecuación de la ley al marco de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Así, poniendo el foco en la doctrina constitucional sobre espacios naturales, Lozano y García de Enterría (2002: 6) argumentaron tempranamente que lo que en realidad hace la Ley 19/2022 es acotar físicamente y, por ende, «declarar» un espacio natural protegido, y que el Estado «carece de competencia constitucional para la declaración y gestión del “espacio protegido de la personificación jurídica del Mar Menor y su cuenta” que crea la Ley 19/2022 porque su cuenca se sitúa en el territorio de la comunidad autónoma de la Región de Murcia y la laguna mantiene una continuidad ecológica con el espacio natural terrestre». Vulnera por ello, sostienen estas autoras, el 149.1.23 CE, tal y como ha sido interpretado por doctrina del Tribunal Constitucional sobre la distribución de competencias en materia de espacios naturales protegidos. Soro y Álvarez Carreño (‍2024: 77-‍78) han cuestionado, por otra parte, la competencia del Estado para dictar esta ley básica estatal de caso único que establece «normas adicionales de protección en un concreto territorio», lo que, según el bloque de la constitucionalidad, corresponde a la comunidad autónoma de la Región de Murcia. Se apunta también a otra posible lectura deesta forma de proceder por el Estado, en el sentido de que la ley podría ser vista como «una suerte de aplicación excepcional del art. 155 CE», al entrar, en realidad, en el ámbito de la ejecución, motivada por el peligro de inacción de la Administración autonómica ante reiterados incumplimientos. Por su parte, García Guijarro (‍2023: 107-‍108), a la luz de la doctrina constitucional según la cual la legislación básica estatal no puede ser tan detallada como para dejar margen de «desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas» (STC 102/1995, FJ 8), concluye que la ley tiene, en realidad, carácter de «legislación de máximos», y no básica «o de mínimos».

A mi juicio, la argumentación del Tribunal Constitucional para avalar la competencia estatal en este caso resulta insuficiente. Conviene recordar que a lo largo de las tres últimas décadas el Tribunal ha consolidado una elaborada doctrina que resuelve, entre otras cuestiones, cuándo puede el Estado declarar y proteger por ley, de forma singular, estos espacios. Sin embargo, las sentencias que cita como precedentes de la STC 142/2024, de forma extremadamente sucinta y fragmentaria, no parecen justificar la conclusión a la que llega el Tribunal sobre el carácter básico de esta ley del Mar Menor, lo que se pone de manifiesto si se analizan con un poco más de detenimiento.

En efecto, la STC 142/2024 se refiere, en primer lugar, a la importante STC 102/1995, de 26 de junio, que se dictó en el marco de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por los Gobiernos de varias comunidades autónomas contra la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. En ella, el Tribunal vuelve a definir lo básico como ese «común denominador normativo para todos en un sector determinado», con la precisión de que en materia de medio ambiente «cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos». La STC 142/2024 recurre a la STC 102/1995 para afirmar que el art. 149.1.23 CE puede dar cobertura a leyes que tienen por objeto un ámbito físico delimitado dentro del territorio nacional, como es el caso de las leyes de declaración de parques nacionales, que, en palabras de la STC 102/1995, son «una realidad topográfica singular, a veces única, característica del conjunto, con lo que podría llamarse personalidad ecológica, y signo distintivo en suma que identifica a un país y con el [que] se identifica» (FJ 21)^[38]. Pero la sentencia del Mar Menor obvia algo fundamental: que la STC 102/1995 precisa también que la declaración de espacios protegidos «es un acto netamente ejecutivo que consisteen aplicar la legalidad, individualizándola» (FJ 18), y que, aun así, dadas las características singulares de los parques nacionales —y, por tanto, de forma excepcional—, «[n]o repugna, por tanto, al orden constitucional de competencias que pueda corresponder al Estado, como titular de ese interés general de la Nación la creación de tales Parques» (FJ 21). Aclara, no obstante, que en los demás casos la declaración de espacios naturales protegidos corresponde a las comunidades autónomas, incluso en aquellos supuestos en los que la declaración afecte a un segmento de la zona marítimo-terrestre como parte de ese espacio protegido (FJ 20). Doctrina reiterada, entre otras, en la STC 194/2004, de 4 de noviembre (FJ 11).

Conviene recordar, asimismo, que estas sentencias impulsaron la reforma de las principales normas básicas sobre protección de la naturaleza, dando lugar a la adopción de la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y de la Ley 5/2007, de la Red de Parques Nacionales (derogada y sustituida posteriormente por la Ley 30/2014, de Parques Nacionales). Conforme al art. 32 de la Ley 42/2007, tan solo los parques nacionales pueden aprobarse mediante ley del Estado. Son espacios que, además, se integran en la Red Nacional de Parques Nacionales. De igual manera, el art. 8 de la Ley 30/2014 establece que la declaración de parque nacional, «basada en la apreciación de interés general del Estado en su conservación y en su aportación a la Red, se efectuará por ley de las Cortes Generales». En definitiva, se trata de una posibilidad —la adoptar una ley para designar en una comunidad autónoma un parque nacional— que es excepcional conforme a la doctrina constitucional y a la legislación básica adoptada en la materia, y que está prevista para construir una red nacional que abarca todo el territorio del Estado. La designación del resto de las distintas categorías de espacios protegidos corresponde a la comunidad autónoma competente. Por tanto, en mi opinión, no sirve como ejemplo para apoyar la adopción de cualquier otro tipo de norma básica «singular» o de caso único en el territorio de una comunidad autónoma, como es el caso de la Ley 19/2022.

El segundo precedente que la sentencia invoca para justificar el carácter básico de la Ley 142/2022 también resulta insuficiente a la luz de un análisis pormenorizado: se basa en la STC 146/2013, que resuelve un conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de Canarias contra el Real Decreto 139/2011, que, con carácter básico, regula el listado de especies silvestres protegidas. Un real decreto que es desarrollo de la Ley básica de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Esta ley establece como uno de sus ejes la preservación de la diversidad biológica de todo el territorio, incluidas aquellas especies endémicas cuya protección resulta esencial para la identidad y el patrimonio natural del país. A este fin de interés general responde el real decreto, que aprueba el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial. En este contexto, la STC 146/2013 avaló la constitucionalidad del decreto, afirmando que el Estado puede establecer normas básicas en materia de medio ambiente, incluso si afectan a especies endémicas de una sola comunidad autónoma, subrayando que «el régimen de conservación de las especies incluidas en el listado y el catálogo regulados en el mismo atiende, en definitiva, a la finalidad perseguida por la legislación básica de preservar la diversidad biológica, deteniendo su ritmo de pérdida actual» (FJ 4). Diversidad que es, evidentemente, la suma de todas las especies presente en el Estado, con independencia de que seaendémica de una o de varias comunidades autónomas.

Ciertamente, también dicha sentencia reitera (y así se destaca en la STC 142/2024), lo siguiente:

Pero no es menos cierto que la STC 142/2024 no justifica en absoluto qué «peculiaridades subsectoriales o espaciales» concurren en el Mar Menor que no se encuentren en otros espacios naturales o humedales cuya conservación se ve comprometida o amenazada en mayor o menor medida que en esta laguna. Pese a ello, el Tribunal se limita a afirmar que «[l]o anterior es suficiente para entender que el alcance de la Ley 19/2022 no excluye un ejercicio legítimo del art. 149.1.23 CE, sin que eso suponga, como es obvio, pronunciarse sobre la oportunidad de las medidas que contiene, su calidad técnica o idoneidad, ni sobre otros aspectos competenciales no suscitados en el recurso de inconstitucionalidad» (FJ 4).

En definitiva, la invocación de estos antecedentes no es, en mi opinión, suficiente para fundamentar sin más la conclusión a la que llega el Tribunal, puesto que utiliza dos ejemplos que no pueden trasladarse mutatis mutandi a este caso, y no ofrece ningún argumento adicional que ponga de manifiesto qué características concretas de este espacio justificarían la calificación como básica de la ley adoptada por el legislador estatal, en el sentido establecido hasta la fecha en la jurisprudencia constitucional en esta materia.

A mayor abundamiento, se comparte aquí el análisis de Lozano y García de Enterría (‍2022: 6) según el cual la Ley 19/2022 lo que hace de facto es proceder a la identificación y designación de un espacio protegido: el del Mar Menor y su cuenca como persona jurídica, en los términos y con la extensión acotada en su art. 1. Y, como ya hemos puesto de manifiesto, tal designación en el territorio de una comunidad autónoma solo compete al Estado para la designación de parques nacionales, conforme a la jurisprudencia marcada por la STC 102/1995 y, en la actualidad, la legislación básica aplicable ya citada.

Nótese que el voto particular a la sentencia afirma, tras insistir en que el problema del Mar Menor no se debe ni a la falta de normativa ni a una visión antropocéntrica, que «[s]i el legislador estatal verdaderamente quería incrementar la protección ambiental del Mar Menor […] podía simplemente declarar el Mar Menor parque nacional, otorgándole así la superior protección ambiental que reconoce nuestro ordenamiento para espacios naturales». Pero es preciso advertir también que el Mar Menor difícilmente podría ser reconocido hoy día como parque nacional. El art. 4 de la Ley 30/2014 impone como requisito necesario que estos espacios naturales estén «poco transformados por la explotación o actividad humana», y este no es el caso, evidentemente, de esta laguna y su cuenca. Lo que hace la Ley 19/2022, ante esta dificultad, es «designar» este espacio protegido «persona jurídica».

Por último, es necesario plantearse algunas cuestiones que son, a mi juicio, esenciales para aclarar el encaje constitucional de esta norma y de otras que, con el mismo enfoque, puedan plantearse en el futuro. ¿Qué ocurre con otros espacios naturales también de importancia que se encuentran más o menos amenazados a lo largo y ancho de nuestra geografía? Una vez inaugurada esta tendencia ecocéntrica moderada, ¿se les reconocerá y dotará, caso a caso, por ley del Estado, de personalidad jurídica y derechos para que no se vean «discriminados»?^[40].

Y ¿dónde está, ante este tipo de iniciativas, el «común denominador normativo» dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir de los cuales pueda cada comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades?

Llegados a este punto, y si se asumen por el legislador y por el Tribunal Constitucional las hipotéticas ventajas que se atribuyen al enfoque ecocéntrico, ¿se adoptará una ley del Estado para regular los requisitos mínimos, condiciones y procedimiento de reconocimiento de personalidad jurídica a distintos ecosistemas en el territorio español? Y ¿qué papel debe jugar a tales efectos la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal conforme art. 146.1.6.ª CE?

En última instancia, y si el legislador estatal decidiera adoptar normas de carácter ecocéntrico, parece que esta opción podría encajar mejor en nuestro marco constitucional de distribución de competencias, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a la que hemos hecho referencia, que la declaración de personalidad de entes naturales caso a caso por ley del Estado^[41].

La Ley 19/2022 es, probablemente, la primera en su género de otras tantas que se propondrán con este enfoque, sin que estas preguntas encuentren en la sentencia del Mar Menor respuesta o, en su caso, una respuesta que encaje bien con la doctrina anterior en materia de espacios protegidos.

3. Personificación del Mar Menor y dignidad de la persona: algunas precisiones [Subir]

La demanda denuncia que el reconocimiento de personalidad jurídica a una entidad natural (art. 1) y la atribución de derechos a esta (art. 2) cuya protección se confía a una acción popular (art. 6) vulneran los art. 10.1, 24.1 y 45 CE porque, según sostienen los recurrentes, este enfoque desnaturaliza el concepto de «persona» y es innecesario para la protección ambiental.

El Tribunal, en línea con las consideraciones generales que ya hemos abordado, reitera que la elección de la herramienta jurídica por parte del legislador no se opone al contenido ni a la finalidad del art. 45 CE, y rechaza igualmente que la ley suponga una preterición de la dignidad humana.

Para fundamentar esta postura, sostiene que ya descartó una alegación similar en la STC 81/2020, de 15 de julio (sobre la Ley del Parlamento de La Rioja 6/2018, de protección de los animales en la comunidad autónoma de La Rioja). A lo que añade que «[c]on el reconocimiento de la personalidad jurídica al Mar Menor y su cuenca no cabe ver un propósito de relativizar la dignidad de la persona, valor jurídico fundamental, sino de reforzarla, al conectar el art. 10 con el art. 15 y el art. 45 CE, siguiendo el sistema argumental propio del Tribunal Europeo de Derechos Humanos al que ya nos hemos referido» (FJ 5.b). Rechaza, asimismo, que la ley vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1. CE), porque, conforme a la doctrina consolidada del Tribunal, este derecho no está constreñido a determinadas categorías de personas (STC 23/1989, de 2 de febrero, FJ 2, y STC 19/1983, de 14 de marzo, FJ 2).

En relación con la personalidad jurídica del Mar Menor, la sentencia puntualiza que, «por naturaleza, es diferente de la personalidad humana, incluso aunque asumamos la estrecha vinculación entre la vida humana y la vida de los ecosistemas o de los entornos naturales». Lo que, en opinión de Alenza (2025: 171), «acaba rebajando el status de persona reconocido al Mar Menor».

Sin entrar a cuestionar aquí la idea de que la dignidad humana no tiene por qué verse menoscabada por el reconocimiento en estos términos de personalidad jurídica a un ente natural —como no lo está por otras ficciones jurídicas que reconocen personalidad jurídica a otros entes no humanos^[42]—, sí consideramos necesario hacer en este punto dos precisiones a los argumentos utilizados por el Tribunal para descartar la vulneración del art. 10 CE.

En primer lugar, y en relación con la STC 81/2020, a la que se remite la STC 142/2024 como precedente, nótese que lo que se declaró constitucional en esta fue una disposición de la ley autonómica riojana cuyo fin era «alcanzar el máximo nivel de protección y bienestar de los animales», pero no el de dotarles de personalidad jurídica. El Tribunal concluyó en la STC 81/2020 que «[n]o cabe ver en tal enunciado un propósito de relativizar la dignidad de la persona, valor jurídico fundamental»; precisando que «no puede haber equivalencia entre la dignidad humana, reconocida por el art. 10.1 CE, y la protección y el bienestar de los animales, que es un bien de rango infraconstitucional» (FJ 11). Este supuesto no es, en definitiva, similar al de la cuestionada personificación del Mar Menor: como resulta obvio, proteger a los animales y velar por su bienestar es algo bien distinto a reconocer personalidad jurídica a un animal o a un ente natural. La argumentación y la lógica utilizada por el Tribunal en relación con la protección de los animales y su bienestar nada tienen que ver con el supuesto de la personificación de un elemento de la naturaleza, por lo que difícilmente puede trasladarse, sin más, al caso que aquí examinamos, ni puede considerarse como un precedente que permita aseverar que es una cuestión ya solventada.

En segundo lugar, tampoco puede servir como fundamento de su conclusión la invocación genérica de la doctrina del Tribunal de Estrasburgo. Es cierto que el TEDH ha establecido una clara vinculación entre protección del medio ambiente (incluyendo recientemente la lucha contra el cambio climático) y la tutela derechos humanos. Pero, si se examina con algo de detenimiento esta jurisprudencia, se llega a la conclusión de que no hay pronunciamiento alguno de este Tribunal del que se pueda inferir que el reconocimiento de personalidad jurídica a un ecosistema también refuerza la dignidad humana^[43].

En definitiva, ni la remisión genérica que la STC 142/2024 hace a la STC 81/2020 como precedente, por una parte, ni la imprecisa mención a la jurisprudencia del TEDH, por la otra, apoyan, en mi opinión, la conclusión a la que llega el Tribunal en relación con la falta de vulneración del art. 10.1 CE.

4. Vulneración del principio de seguridad jurídica y del principio de taxatividad [Subir]

Por último, la cuestión de la conformidad de la ley con principios constitucionales de seguridad jurídica y taxatividad, analizada en la sentencia, ha sido otra de las cuestiones ampliamente discutida por la doctrina.

La demanda alegó al respecto que la disposición derogatoria única de la ley, así como de sus arts. 4 (infracciones, responsabilidad y sanciones) y 5 (régimen de invalidez de actos contrarios a la ley), vulneraba el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE. A estos dos últimos artículos se les atribuye, además, la vulneración de los arts. 25.1 (principio de taxatividad) y 81.1 CE (reserva de ley orgánica).

Comenzando por la disposición derogatoria, los demandantes argumentaron que su carácter genérico, unido a la indeterminación de los derechos que el art. 2 reconoce al Mar Menor, y el contexto de la multiplicidad de normas de protección que concurren en este espacio generan a una situación de incertidumbre a los operadores jurídicos sobre la normativa vigente, que da lugar a una absoluta inseguridad jurídica.

Esta alegación es rechazada por el Tribunal Constitucional, remitiéndose, en su FJ 6, a lo establecido en la STC 90/2022, de 30 de junio (que descartó la inconstitucionalidad de una disposición derogatoria similar en la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética), y, más en particular, a la doctrina que se cita en el FJ 2 de dicha sentencia, según la cual, en materia de seguridad jurídica, no existen «soluciones apriorísticas o criterios de general aplicación», sino que «es necesario valorar las circunstancias concurrentes en cada caso». De modo que, en los casos en que «el defecto es irrelevante o salvable, la seguridad jurídica no se ve concernida (STC 225/1998, de 25 de noviembre, FJ 2A)».

Tras recordar que las cuestiones de técnica legislativa son ajenas al Tribunal Constitucional (STC 226/1993, de 8 de julio, FJ 4, entre otras), la sentencia concluye que «el razonamiento de los recurrentes vincula la inseguridad jurídica con el carácter inconcreto de los derechos que se confieren a la nueva persona jurídica en el art. 2 de la Ley 19/2022, lo que nos sitúa en el plano de la técnica legislativa e impide que pueda prosperar el reparo». Añade que «la aplicabilidad de la disposición derogatoria de esta ley dependerá de los métodos de interpretación ordinarios en derecho teniendo en cuenta que la multiplicidad de normas que el recurso identifica como potenciales antagonistas buscan también la protección del mismo sustrato biológico». Una afirmación que conecta con lo ya declarado en el FJ 2 de la sentencia, en el que, como hemos visto, el Tribunal considera que los derechos del Mar Menor enumerados en el art. 2 remiten, en realidad, a lo dispuesto en el derecho ambiental existente. De modo que su alcance se debe determinar mediante «una operación de exégesis». Conclusión esta que reduce el alcance de esta disposición a un simple —pero obscuro— ejercicio de retórica.

Para los magistrados que suscriben el voto particular, por el contrario, la ley va más allá de presentar graves deficiencias técnicas, incurriendo en «auténticas quiebras del principio constitucional de seguridad jurídica». Con un «contenido más simbólico que normativo», la vulneración del art. 9.3 CE se deriva para estos magistrados, por una parte, de la notoria indefinición del régimen de la nueva personalidad jurídica creada y, por otra, del impreciso contenido de la ley en cuanto a los derechos atribuidos a esa nueva «persona» y a su relación con las múltiples normas de protección medioambiental sobre el mismo espacio físico. Además, «dado el complejo entramado normativo existente sobre el Mar Menor», la disposición derogatoria genéricamente formulada no clarifica la situación jurídica posterior a la entrada en vigor de la nueva ley. Una crítica que había sido también anticipada por una importante parte de la doctrina (‍Lozano y García de Enterría, 2022: 8; ‍García Guijarro, 2023: 119; ‍Soro y Álvarez Carreño, 2024: 86).

En cuanto a los arts. 4 y 5 de la Ley 19/2022, los recurrentes alegaron vulneración de los principios de legalidad sancionadora, tipicidad, taxatividad y reserva de ley orgánica, generando «una absoluta inseguridad jurídica». Por lo que se refiere al art. 4, en particular, la vulneración se atribuye a que no determina las infracciones administrativas o penales a las que se refiere. El Tribunal Constitucional rechaza estas alegaciones y —siguiendo el criterio del abogado del Estado— concluye que, en realidad, los preceptos impugnados no tipifican infracciones, delitos, sanciones o penas por sí mismos, sino que se limitan a establecer que las conductas que vulneren los derechos reconocidos al Mar Menor generarán responsabilidad conforme a las normas correspondientes ya existentes. Y por lo que respecta al art. 5, el Tribunal concluye que aplica la previsión general de invalidez de los actos que infrinjan el ordenamiento jurídico, ya contenida en el art. 48.1 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Descarta, en fin, la vulneración del art. 9.3, y aunque admite tácitamente que estos preceptos puedan resultar «superfluos o tautológicos», no lo considera motivo suficiente para su invalidación constitucional (FJ 7).

En relación con esta cuestión, es doctrina consolidada del Tribunal que el principio de seguridad jurídica implica que «el legislador debe procurar que los operadores jurídicos y ciudadanos sepan a qué atenerse, huir de provocar situaciones confusas y perplejidades difícilmente salvables respecto de la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable y las consecuencias derivadas del mismo» (STC 46/1990, FJ 4; reiterada en la STC 103/2015, FJ 9). Y también que «no cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas […] puesto que una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y, además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia» (STC 76/1990, FJ 8, reiterada en la STC 150/1990, FJ 8). Ciertamente el Tribunal también ha descartado que de la mala técnica legislativa se infiera necesariamente una infracción del principio constitucional de seguridad jurídica, dado que «el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa», y no «corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes», habida cuenta de que «el control jurisdiccional de la ley nada tiene que ver con su depuración técnica» (STC 53/2014, de 10 de abril, FJ 8). Y entre estas dos aguas se mueve el debate: la mala técnicalegislativa no vulnera per se el art. 9.3 CE, pero no se puede excluirse en todo caso que, cuando una norma genere una situación de grave incertidumbre en relación con el alcance de derechos que crea y las obligaciones que impone a los destinatarios, se esté incurriendo en este vicio de inconstitucionalidad.

En síntesis, la sentencia aclara que, para establecer si existe una vulneración de los derechos que el art. 2 reconoce al Mar Menor (entre ellos a «que se respete la ley ecológica de evolución natural frente a las presiones antrópicas») y determinar las responsabilidades que de ello se deriven, «será preciso acudir al resto del ordenamiento —incluido el resto del articulado de esta misma ley— y subsumir la conducta en cuestión en los supuestos que las normas aplicables en cada caso prevean» (FJ 2). También despeja las dudas sobre la vulneración de los principios de seguridad jurídica y taxatividad en relación con los arts. 4 y 5 de la ley al proceder a una interpretación que los reduce, asimismo, a una mera remisión al derecho «antropocéntrico» que regula de forma precisa las responsabilidades civil, administrativa, penal y ambiental, en el caso del art. 4, y a las cláusulas generales sobre invalidez de los actos administrativos, en el caso del art. 5 (FJ. 7). De modo que, en aras de la seguridad jurídica, la interpretación que de estas disposiciones hace el Tribunal conduce a que se vean también totalmente «aguadas», vacías de cualquier contenido propio.

Ante este resultado se puede cuestionar si no estamos, de hecho, ante el caso de una legislación «confusa, oscura e incompleta», que «dificulta su aplicación» hasta tal punto de que su tenor «socaba la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo». Tal y como ha señalado Alenza (‍2025: 172), «a las notables deficiencias técnicas de su articulado, se une la carencia de un contenido efectivo», lo que «permite dudar sobre el cumplimiento de los mínimos estándares que una ley debe reunir para no vulnerar el principio de seguridad jurídica y para no incurrir en arbitrariedad». Para Lozano (‍2025: 2) subsiste también una grave vulneración del principio de seguridad jurídica pese a la interpretación que la sentencia hace del art. 4 de la ley, pues considera que «las leyes innecesarias y superfluas, como éstas, generan confusión e inseguridad jurídica, especialmente cuando se refieren a sanciones penales o administrativas».

Despejar estas dudas hubiera requerido, cuando menos, de una fundamentación más sólida para justificar por qué estas disposiciones, que quedan reducidas en su mayor parte a meras remisiones a las normas «antropocéntricas» que la ley critica por ineficaces, no socaban «la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo». Máxime cuando el propio Tribunal ha hecho suyas esas críticas.