LÍMITES A LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES

1. Naturaleza de la Conferencia de Presidentes[Subir]

En los Estados políticamente descentralizados como el español, la existencia de órganos que canalizan las relaciones intergubernamentales resulta una imposición material: los Gobiernos son interdependientes en demasiadas materias (‍Schnabel, 2020: 1). Las Conferencias, verticales u horizontales, son generalmente reconocidas como espacios institucionales en los que se materializa el principio de colaboración a través de sus distintas técnicas, potenciando la participación de los entes territoriales (central e intermedios, en nuestro caso) en la toma de decisiones de determinados asuntos cuya naturaleza competencial es compartida, así como en otros que, por su importancia, requieren de una discusión de Estado.

En España, el sistema de Conferencias se estructura en dos niveles. En la base se encuentran las conferencias sectoriales (art. 147 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, LRJSP), que fomentan la cooperación o coordinación multilateral, esto es, entre el Estado (representado por los/las titulares de los ministerios) y las comunidades y ciudades autónomas (representadas por los/las titulares de las consejerías). En este caso, la colaboración tiene lugar de forma especializada, por materias o sectores competenciales; de allí su nombre.

En la posición superior del sistema se encuentra la Conferencia de Presidentes, que persigue la cooperación entre los máximos responsables del Gobierno estatal (el presidente del Gobierno), de los Gobiernos autonómicos (los/las presidentes de las comunidades autónomas), y de las ciudades con estatuto de autonomía (los/las presidentes de Ceuta y Melilla). En términos sistémicos, este órgano constituye una suerte de cláusula de cierre que aporta coherencia al complejo entramado de conferencias sectoriales (‍Aja y Colino Cámara, 2014: 456).

Entre ambos niveles pueden existir (por lo general, con carácter ad hoc, aunque no siempre) determinados órganos satélite o intermedios. Su función es colaborar en las tareas de preparación o seguimiento de las conferencias, como las comisiones, grupos de trabajo o secretarías permanentes, o incluso como medio para canalizar la comunicación entre ambas^[1].

En lo relativo a la Conferencia de los titulares de los Ejecutivos central e intermedios, objeto de este estudio, conviene destacar que su configuración presenta variaciones en el derecho comparado, lo cual indefectiblemente influye en su naturaleza jurídica y devenir práctico.

En Alemania, por ejemplo, la Conferencia de Presidentes de los Gobiernos de los Länder (Ministerpresidentenkonferenz, MPK; también conocida como Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschef der Länder) ha sido, desde su creación en 1954, un órgano de cooperación horizontal voluntaria entre iguales (‍Behnke, 2025: 112)^[2]. Por este motivo, únicamente se cursa invitación al canciller federal allí cuando los asuntos que tratar requieran su presencia^[3]. Su naturaleza supone, en definitiva, una suerte de «ecosistema de contrapeso» de los Länder frente al Gobierno central (‍Eppler, 2011: 6-‍7).

Otro ejemplo de Conferencia horizontal, precedente directo de nuestra Conferencia, es el austríaco: la Landeshauptmännerkonferenz o Landeshauptleutekonferenz sigue la misma impronta que la de su par alemán, ya que solo la integran los premieres de los Länder y se invita al canciller federal cuando resulta imprescindible. Por su peculiar dinámica centralista, la Conferencia austríaca ha devenido en un verdadero baluarte del federalismo, llegando a ser considerada una institución fundamental del sistema cooperativo que ayuda a contrarrestar el avance del Estado central sobre los Länder (‍Pernthaler, 2004: 5)^[4].

A diferencia de Alemania y Austria, nuestra Conferencia de Presidentes fue genéticamente ideada como una conferencia vertical. Esto puede suponer que la convocatoria, la dirección y, si se quiere, el mantenimiento en vida del órgano recaiga con mayor peso sobre el Ejecutivo estatal. No es que la Conferencia haya nacido como horizontal y que por su devenir o por los vicios del sistema autonómico haya mutado hacia el verticalismo: como explica García Morales (‍2006: 49), el nuestro es un caso insólito en el federalismo comparado, ya que este órgano nació a instancia del Gobierno central y no de los Gobiernos regionales. Cabe recordar que su surgimiento se debe a una previsión en el programa de campaña de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE), quien terminaría formando Gobierno en la VIII legislatura.

Pero con independencia de cómo haya nacido la Conferencia, lo cierto es que el órgano se dotó a sí mismo, al poco tiempo de su constitución, de una serie de reglas que, al menos formalmente, daban cuenta del deseo de convertirse en un verdadero espacio de cooperación multinivel. Estas normas pretendían, en cierto sentido, que el verticalismo quedara neutralizado ante la multilateralidad, propiciando relaciones de impulso y de decisión en las que todos los actores involucrados pudieran intervenir con un (relativo) peso equitativo. Y este es precisamente uno de los asuntos que se pretenden comprobar en este artículo.

No se desconoce que en su momento existió, también, una Conferencia de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas (o Conferencia de Presidentes Autonómicos). Con carácter marcadamente horizontal, este órgano nació con posterioridad al que se viene analizando, en el año 2010, a instancia del vicepresidente del Gobierno de Aragón (‍De Pedro Bonet, 2011: 98), como «un instrumento para la cooperación voluntaria política y administrativa en materia de competencia autonómica, así como un foro de diálogo entre las Comunidades Autónomas para profundizar el funcionamiento del Estado autonómico en beneficio de la ciudadanía» (‍Gálvez Muñoz y Ruiz González, 2013b: 233).

La única conferencia horizontal que tuvimos en nuestro país surgió tras la celebración de varios «Encuentros entre las Comunidades Autónomas para el desarrollo de los Estatutos de Autonomía», reuniones que congregaron, entre 2008 y 2010, a distintos Ejecutivos autonómicos que habían reformado o pretendían reformar sus estatutos. Su objeto explica, en gran medida, por qué su composición fue inicialmente limitada, ampliándose poco a poco a medida que avanzaron los Encuentros, hasta el VIII^[5], en el que dieciséis Gobiernos autonómicos reunidos en Santiago de Compostela (solo faltó el País Vasco) decidieron institucionalizar el foro, creando la «Conferencia de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas», sin presencia del Ejecutivo central. Este VIII Encuentro marcaría el comienzo como prácticamente el final de la Conferencia, que se terminaría desarticulando material, que no formalmente^[6]. Si bien se han señalado algunos logros de estos Encuentros-Conferencia^[7], lo cierto es que poco puede valorarse de un órgano que no tuvo mayor recorrido y que, paradójica o casualmente, dejó de funcionar poco tiempo después de que sus integrantes decidieran reglar la cooperación. Esto constituye una muestra clara de que la cooperación no se impone.

2. Dinámica de funcionamiento[Subir]

La Conferencia de Presidentes se ha caracterizado por la inestabilidad de sus reuniones. En 2020, cuando prácticamente nadie se acordaba de ella, revivió cual ave fénix transformándose en el mecanismo institucional del que se echó mano para una pretendida coordinación intergubernamental. Caicedo Camacho (‍2021: 50-‍351) ha explicado que aquellos encuentros, que tuvieron lugar por regla general tras la celebración del Consejo de Ministros (con las decisiones ya adoptadas), «condicion[aron] una Conferencia de Presidentes con pocas posibilidades de coordinación». La Conferencia se usó más bien como un mecanismo oficial de transmisión de información antes que como un órgano de coordinación, con un margen de actuación o de toma de decisiones por parte de los entes intermedios escaso o prácticamente nulo.

En particular, la I Conferencia se celebró en 2004; la II, en 2005; la III, en 2007, y la IV, en 2009. A partir de entonces, el intervalo entre Conferencias comenzó a ensancharse: la V Conferencia se celebró en 2012, y la VI, en 2017. En el año 2020, como se comentaba, con motivo de la crisis ocasionada por el coronavirus, se celebraron nada menos que catorce encuentros extraordinarios (VII a XX Conferencias). La inercia de la regularidad, favorecida sin lugar a duda por una coyuntura aún compleja, llevó a que ese mismo año se celebraran tres encuentros ordinarios (XXI, XXII y XXIII Conferencias). A partir de allí, reinicia el paulatino declive: dos reuniones en 2021 (XXIV y XXV Conferencias), una reunión en 2022 (XXVI Conferencia), una reunión dos años y nueve meses más tarde, en diciembre de 2024 (XXVII Conferencia), y un último encuentro celebrado en junio de 2025 (XXVIII Conferencia)^[8].

Entre 2022 y 2024, incluso ante situaciones que a mi modesto parecer lo ameritaban, no se celebraron más reuniones, produciéndose lo que Donaire Villa (‍2024: 421-‍422) ha calificado, con toda razón, de «parón» de la Conferencia. En parte, como ha explicado Reviriego Picón (‍2023: 224), esto pudo deberse a los calendarios electorales y a la polarización política, lo que en parte demuestra hasta qué punto la Conferencia es víctima del sistema de partidos.

3. Marco normativo [Subir]

La Conferencia de Presidentes es un órgano de cooperación que, por su naturaleza, debería contar con un régimen jurídico limitado que le permitiera adaptarse a los distintos escenarios para los que se la convoca. En este sentido, es fundamental que disponga de un margen de flexibilidad suficientemente amplio para ajustarse a su carácter de órgano político encargado de adoptar decisiones, a menudo trascendentales.

Lo que podría parecer una obviedad (de hecho, lo es para dos de los federalismos en que nos reflejamos: Alemania y Austria), no lo ha sido tanto en España, donde se partió de, como se ha dicho, una necesaria informalidad inicial para llegar, con el tiempo, a la imperiosa necesidad de querer formalizarlo todo (‍Carranza, 2023a: 489). La informalidad al comienzo de su andadura no resentía en la doctrina (a la que me sumo) la posibilidad de que, tras varios encuentros, se reglamentara la Conferencia (‍Aja, 2006: 795; ‍Cámara Villar, 2005: 124; ‍García Morales, 2006: 56; ‍Ridaura Martínez, 2009: 182-‍183). El problema es que la reglamentación, que llegó muy rápido, pretendió no dejar cabo suelto, encorsetando a la postre el funcionamiento del órgano, tal como lo atestigua la realidad.

Como se decía, la informalidad duró poco: la Conferencia se constituyó en 2004 y en el IV encuentro, celebrado en 2009, se aprobó su primer Reglamento. La primera modificación de esta normativa tendría lugar en 2009, con retoques parciales y puntales: la obligatoriedad de celebrar reuniones todos los años y el cambio de denominación del Comité preparatorio, que pasaría a llamarse, además, «de impulso y seguimiento». Por último, en 2022, quizá como consecuencia de su buen funcionamiento, se aprobaron importantes cambios en el Reglamento, produciéndose una verdadera sustitución reglamentaria. A esta conclusión se llega tras comprobar que el Reglamento publicado en el BOE no modifica precepto alguno: se limita tan solo a reemplazar la regulación anterior (que, paradójicamente, no ha sido derogada).

El reconocimiento legislativo de la Conferencia se produjo en 2015, con motivo de la aprobación de la LRJSP, cuyo art. 146 señala, en tan solo dos apartados, que se trata de un «órgano de cooperación multilateral» (que no «máximo órgano de cooperación política», como predica el art. 1.1 del Reglamento de la Conferencia de Presidentes, RCP). El precepto señala, además, su composición y objeto, «la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades Autónomas». Por último, se prevé que la Conferencia cuente con la asistencia de un Comité preparatorio para la organización de sus reuniones, integrado por un ministro -sin especificar cuál-, que lo presidirá, y un consejero por cada comunidad autónoma. Como se advierte, la redacción del precepto es sucinta, sin rodeos innecesarios ni detalles mayores, algo que indudablemente lleva a pensar en la voluntad del legislador, que deliberadamente quiso una cooperación a secas, no sujeta a la extensa reglamentación a la que sometió, por ejemplo, a las conferencias sectoriales (arts. 147 a 152 LRJSP). Por algo será.

1. Integración y asistencia a las reuniones de la Conferencia de presidentes[Subir]

Los arts. 3.1 RCP y 146.1 LRJSP señalan que la Conferencia estará integrada («compuesta», dice el Reglamento; «formada», la ley) por el presidente del Gobierno, que la preside, y por los presidentes de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla^[21].

El Reglamento de 2022 modificó, sin embargo, el art. 3.1 RCP, agregando, in fine, lo siguiente: «Participará, también, con voz pero sin voto, la persona titular del Ministerio competente en materia de cooperación territorial»^[22]. El nuevo Reglamento innovó, además, liberando a este ministerio de las funciones de secretaría general (art. 3.2 del RCP de 2009), que son asumidas ahora por un secretario general, al que se le encomienda la dirección de la Oficina de la Conferencia de Presidentes (art. 10.2) y al que se habilita a asistir, también con voz pero sin voto, a los encuentros. Aunque, según estos preceptos, la presencia de las autoridades estatales no influye en el resultado de las votaciones, se amplía la representación del Estado en la Conferencia, desequilibrando la igualdad relativa que existía antes de la reforma: el Estado participa en la Conferencia con triple voz y un voto.

La ampliación, como se aprecia, no ha afectado a las comunidades autónomas, que siguen participando tan solo con su presidente. Sin embargo, el Reglamento abre la puerta a una situación excepcional que en nada nivela el desequilibrio apuntado: «Cuando el orden del día lo aconseje, los Presidentes podrán acudir acompañados, en calidad de asesor, por un miembro de su respectivo Gobierno» (art. 3.3 RCP). A estos consejeros se les reconoce solamente la calidad de acompañante, por lo que quedan reducidos a una figura sin facultades de participación en el órgano, por detrás del presidente autonómico, sin voz ni voto. Cabe destacar, además, que los consejeros son, a efectos de la Conferencia, simples asesores. Esto implica, al parecer, otro límite para los presidentes autonómicos, que no podrán llevar más asesores que un (insisto: un) miembro de su Gobierno.

La asistencia a las reuniones de la Conferencia «es indelegable y no cabe la sustitución», señala el art. 3.2 RCP. Inmediatamente, la excepción: «[…] salvo en los casos en los que, de acuerdo con lo previsto en las respectivas normas autonómicas, un Consejero ejerza temporalmente las funciones de Presidente Autonómico». En su momento, este asunto suscitó interés en la doctrina: de ello da cuenta la crónica del Seminario organizado en 2004 por el IDP Observatorio de Derecho Público de la Universitat de Barcelona. En aquella ocasión, varios de los intervinientes subrayaron la importancia de que cualquier reglamentación que se diera al órgano debería contemplar «la efectiva presencia de los Presidentes, evitando las posibilidades de delegación» (‍Aja, 2004: 19). Este asunto fue tratado, también, por Bocanegra Sierra y Huergo Lora (‍2005: 93), para quienes la calidad de miembro tendría carácter «personalísimo y no delegable», ya que «[s]olo los Presidentes [del Gobierno y de las comunidades autónomas] se encuentran, por su posición política, en condiciones de manifestar la posición de la Administración a la que representan y de hacerlo como punto de partida de acuerdos y negociaciones». Similar postura mantuvo Tajadura Tejada (‍2018: 561), según el cual «[a]dmitir la posibilidad de que los Presidentes Autonómicos deleguen en otros miembrosde sus respectivos gobiernos la participación en la Conferencia impediría distinguir a esta de los otros instrumentos cooperativos actualmente existentes (Conferencias Sectoriales). Igualmente, impediría configurar la Conferencia como órgano político de cooperación al máximo nivel, pues esa “supremacía política” sólo la garantiza la presencia en la Conferencia de los Presidentes de Gobierno».

Tanto Bocanegra Sierra y Huergo Lora como Tajadura Tejada se han planteado la posibilidad de la sustitución «en caso de ausencia justificada», los primeros (‍2005: 94), o «por causas justificadas y relevantes», el segundo (‍2018: 562). Si así no fuera, coinciden todos, la reunión debería posponerse. A este respecto, cabe agregar que ninguna reunión de la Conferencia se ha cancelado ni aplazado por la inasistencia de presidente alguno, a lo que cabe ahora sumar que tampoco se ha dado la situación, al menos hasta donde me consta, de que un presidente haya solicitado aplazarla planteando causa justificada. Se volverá sobre las inasistencias en el próximo apartado.

Un asunto no menor es la posible participación de los presidentes autonómicos «en funciones»^[23]. De acuerdo con Tajadura Tejada (‍2018: 563), en este caso «resultaría preferible posponer la conferencia. Ello resulta lógico en la medida en que, si los gobiernos en funciones ven limitada su actuación a los asuntos de trámite, evidente resulta que la participación activa en una Conferencia de Presidentes nunca podría recibir tal calificación». El mismo autor planteó, no obstante, un idílico escenario en el que la Conferencia fuera convocada con periodicidad anual (que no anualmente). En este caso, los presidentes, aclaraba, «actuarían en ella con las limitaciones inherentes a su condición».

La realidad no ha reflejado la lógica que planteaba Tajadura Tejada: no se ha suspendido ninguna Conferencia por encontrarse un Gobierno autonómico en funciones ni, lamentablemente, se ha respetado la periodicidad anual de los encuentros. Para lo primero, basta un solo ejemplo: al momento de celebrarse la XXVI Conferencia de Presidentes (13 de marzo de 2022), el Gobierno de la comunidad autónoma de Castilla y León se encontraba en funciones^[24]. Para lo segundo, me remito a lo ya visto.

2. La (in)asistencia[Subir]

El tema de la asistencia o no a las reuniones de la Conferencia ha generado cierto interés, sobre todo a la luz de la práctica política seguida por los Gobiernos liderados por partidos de corte nacionalista. La foto de familia que normalmente se realiza al finalizar la reunión da siempre lugar a comentarios, sobre todo entre tertulianos y periodistas. Como se mencionaba, dada la tendencia verticalista de la Conferencia, no plantea mayor problema el hecho de la inasistencia del presidente del Gobierno, que ni siquiera convocaría el encuentro. El asunto tiene su importancia, sin embargo, respecto de los presidentes autonómicos.

La asistencia a los encuentros extraordinarios^[25] ha sido, hasta donde me consta^[26], unánime. No fue así en relación con los encuentros ordinarios, en particular, la IV Conferencia de 2009 y la VI de 2017, a las que no asistieron ni el lehendakari vasco ni el president catalán; o la XXI Conferencia de 2020, la XXIV Conferencia de 2021, o la XXVI Conferencia de 2022, de las que solo se ausentó el president catalán.

El RCP guarda silencio sobre la obligatoriedad de la asistencia de los presidentes autonómicos. Esto tiene sentido, por cuanto si se trata de un órgano político «sin competencias propias y sin facultades para la adopción de acuerdos jurídicos vinculantes, cuyo principio básico es la búsqueda de acuerdos y el logro de amplios consensos sobre problemas generales del Estado, no parece posible introducir en su régimen jurídico el elemento coactivo» (‍Tajadura Tejada, 2018: 563).

A Tajadura no le plantea dudas de constitucionalidad una posible previsión legal sobre la obligatoriedad de asistencia, ya que «encuentra un fundamento constitucional indiscutible en el principio de lealtad federal». La inasistencia, por el contrario, sí que no tendría soporte constitucional: «El principio de autonomía político no es absoluto. No cabe ampararse en él para negarse a participar en los instrumentos de cooperación territorial». Es que, para el autor, este tipo de conducta constituye un verdadero «[a]buso del derecho proscrito por nuestro ordenamiento» y cualquier inasistencia que se produzca resultaría, a la postre, «una violación de la Constitución» (‍2018: 564).

Distinta ha sido la posición de Bocanegra Sierra y Huergo Lora (‍2005: 95), para quienes «[l]a eventual imposición legal del deber de asistencia a las reuniones no podría dotarse de sanción jurídica efectiva y practicable». Es que, al tratarse de un órgano político que persigue el acuerdo, «tal función se pierde en cuanto entra en juego la coacción, la obligatoriedad». Coinciden, sin embargo, con Tajadura Tejada, en que la lealtad federal (Bundestreue, por su origen alemán) juega aquí un papel trascendental. Sin embargo, mientras que para Tajadura es el fundamento constitucional que ampara la previsión legal, para Bocanegra Sierra y Huergo Lora reposa en una actitud, en la «convicción de que forman parte de una federación, un pacto al que ambas partes deben ser fieles, y actúen en consecuencia» (‍2005: 96). Es que la lealtad, señalan los últimos, suscita una confianza que «está reñida con actitudes robinsonianas, que nieguen la discusión de problemas comunes, más aún cuando se trata de foros de diálogo y consenso». A su vez, «impone, entre otras muchas cosas, que se negocie de buena fe para llegar a acuerdos razonables, excluyendo posiciones de bloqueo cuya única finalidad sea impedir la actuación colectiva y coordinada».

A vueltas con la lealtad, mi posición ha sido más formalista: considero que la inasistencia es un asunto de lealtad política más que jurídica^[27]. En Alemania, donde surgió la doctrina de la lealtad federal, el Tribunal de Karlsruhe ha derivado obligaciones de relaciones jurídicas, no políticas como sería el caso de la Conferencia. No desconozco que este tipo de actuaciones atenta contra el contenido político de la lealtad; sin embargo, como señalé en su momento, me genera «serias dudas de que constituyan faltas jurídicas reprochables al amparo del principio, sobre todo teniendo en cuenta que resulta harto complejo impugnar una omisión de este tipo, más ante el Tribunal Constitucional» (‍Carranza, 2023a: 501), órgano que debería confirmar la posible deslealtad. Estas palabras se podrían matizar a la luz de lo señalado por Bocanegra Sierra y Huergo Lora (‍2005: 96), por cuanto de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la lealtad autonómica (que no federal) surgen obligaciones de comportamiento que deberían aprehenderse y formar parte de la costumbre política.

En el catálogo de posibles faltas de lealtad autonómica en su vertiente política, podría incluirse, también, la presión ejercida sobre el Gobierno central para participar del encuentro a cambio de un beneficio o concesión a una petición. Un ejemplo de esta actitud poco favorable a la cooperación, que prioriza la bilateralidad sobre la multilateralidad, ha sido la del lehendakari vasco en los momentos previos a la XXI Conferencia, celebrada en San Millán de la Cogolla (La Rioja), en julio de 2020. Iñigo Urkullu, presidente del País Vasco a la sazón, había insistido en los días previos al encuentro en que no participaría, al no haberse convocado la Comisión Mixta del Concierto Económico para tratar la senda de déficit y la capacidad de endeudamiento de las instituciones vascas. La presión política surtió efecto: suscitó conversaciones de último momento entre el por entonces consejero de Hacienda vasco, Pedro Azpiazu, y la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, así como entre los presidentes del Gobierno y del País Vasco. Destrabado el problema en el último momento, el lehendakari finalmente asistió a la Conferencia. De esta estrategia política, ciertamente poco leal, se hicieron eco los medios^[28].

En el terreno de las consecuencias de la inasistencia, la afectación se presenta en doble partida: a nivel interno y al Estado en su conjunto. Explicaba Tajadura Tejada (‍2018: 565) que la inasistencia del presidente autonómico implica que «se vea privado de la posibilidad de ser oído y de participar en la deliberación de los grandes temas del Estado». A lo que se suma que, «indiscutiblemente, con su inasistencia también está causando un perjuicio al resto de las Comunidades Autónomas (además de a la suya propia) y al Estado», por cuanto «elimina de raíz la posibilidad de alcanzar acuerdos y consensos globales sobre los temas tratados en la Conferencia».

3. La efectiva participación de las comunidades autónomas en los encuentros[Subir]

4. La toma de decisiones[Subir]

Para lograr sus objetivos, «la Conferencia como órgano político no produce actos jurídicos, sino que busca la consecución de acuerdos de naturaleza igualmente política» (‍Tajadura Tejada, 2018: 567). Por esta razón, los acuerdos, primera forma que pueden adoptar las decisiones de la Conferencia, se deben adoptar «por consenso de todos los miembros presentes de la Conferencia, siempre que asistan dos tercios de los Presidentes Autonómicos» (art. 7.2 RCP). Las recomendaciones, segunda forma de decisión, no requieren unanimidad: «[…] se adoptarán por el Presidente del Gobierno y dos tercios de los Presidentes Autonómicos presentes y comprometen a los miembros que las han adoptado».

En el ámbito decisorio, no considero que las exigencias de mayoría supongan un límite a la participación de las comunidades autónomas (en el mismo sentido, ‍Bocanegra Sierra y Huergo Lora, 2005: 103-‍104, y ‍Tajadura Tejada, 2018: 567-‍568). Y es que, debido a su naturaleza y a la importancia de los asuntos que se tratan en su seno, las decisiones deben contar con un alto grado de entendimiento, para lo cual será necesario el uso de una política sofisticada. Cabe aquí recordar que, a diferencia de lo que ocurre con las decisiones de la conferencia sectorial, que sí pueden llegar a tener fuerza jurídica^[41], las decisiones de la Conferencia tendrán siempre la consideración de «compromisos políticos» (art. 7.1 RCP): constituyen un verdadero pacto entre caballeros. Esto implica, en definitiva, que los presidentes quedan vinculados a la traducción jurídica de las decisiones de la Conferencia con distinto alcance: si se tratara de una decisión ejecutiva, hasta que se publique la disposición reglamentaria que corresponda^[42]; si fuera una decisión parlamentaria, su compromiso tendrá el límite de tratar de convencer a la mayoría requerida, por lo que el presidente en cuestión deberá comprometerse tan solo a impulsar las negociaciones que correspondan para lograr su aprobación.

Estamos ante otro supuesto de lealtad autonómica en sentido político, que «fundamenta la obligación de los Presidentes Autonómicos de acudir a la Conferencia y de participar en ella con espíritu constructivo para llegar a acuerdos» (‍Tajadura Tejada, 2018: 568). En este ámbito surgen el deber de acuerdo y negociación para todos los presidentes. Derivado de la lealtad territorial, la obligación de acuerdo «somete a las partes a llegar a una decisión de común acuerdo buscando el punto de equilibrio que mejor les convenga» (‍Carranza, 2022: 402), para lo cual será necesario desplegar una negociación^[43], lo que no necesariamente implica la aceptación de las pretensiones de cada una de las comunidades autónomas (SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 9, o 58/2007, de 14 de marzo, FJ 4).

Para el Gobierno nacional, la lealtad, en este escenario de búsqueda de consenso, supone la prohibición del despliegue de conductas que materialicen el divide et impera, esto es, se «impide al Estado adoptar una actitud que parta de la división de las Comunidades o, peor aún, que propicie su fragmentación con el objetivo de lograr acordar con un grupo mayoritario al que deberán sumarse todas las demás» (‍Carranza, 2022: 421). La lealtad supone, además, la obligación para el Estado de tomar en cuenta las diferencias entre comunidades autónomas, considerando por su posición jerárquica si las decisiones que se vayan a adoptar pueden ser verdaderamente asumidas por todos los entes intermedios.