EL LARGO E INACABADO PROCESO DE ADQUISICIÓN DEL DERECHO DE SUFRAGIO POR LOS EXTRANJEROS EN LAS ELECCIONES LOCALES ESPAÑOLAS

1. Derecho internacional[Subir]

Ninguna de las grandes declaraciones internacionales de derechos humanos, de ámbito tanto universal como regional, atribuye a los extranjeros residentes en otro Estado el derecho de voto o de elegibilidad en sus procesos electorales. Ni la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1 de diciembre de 1948, ni el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 16 de diciembre de 1966, ni el Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1950 y sus protocolos posteriores, ni la Convención Americana de Derechos Humanos de 22 de noviembre de 1969^[3]. Ninguna de ellas comprende a los extranjeros en el reconocimiento que hacen del derecho de participación política o electoral en relación con el pueblo, los ciudadanos o las personas respecto al gobierno de su país; e incluso algún texto declara de forma expresa la libertad de los Estados para reglamentar el ejercicio de este derecho por razón de nacionalidad^[4] o para restringir la actividad política de los extranjeros^[5]. Y tampoco menciona siquiera este derecho la Declaración de la Organización de Naciones Unidas, de 13 de diciembre de 1985, sobre los derechos humanos de los individuos que no son nacionales del país en que viven^[6].

El único elemento favorable a este reconocimiento en el plano internacional se ha producido en el ámbito regional europeo, en concreto, en el seno del Consejo de Europa, y es el Convenio sobre la participación de los extranjeros en la vida pública local de 5 de febrero de 1992. Su art. 6 establece el compromiso de los Estados de atribuir los derechos de voto y de elegibilidad en las elecciones locales a «cualquier residente extranjero, siempre que reúna las mismas condiciones que las que se aplican a los ciudadanos y, además, haya residido legal y habitualmente en el Estado de que se trate durante los cinco años anteriores a las elecciones», si bien permite que los Estados restrinjan este reconocimiento al derecho de voto, excluyendo, pues, la elegibilidad, y, en sentido opuesto, que el plazo de residencia exigible sea inferior a cinco años. No obstante, este Convenio ha sido ratificado por muy pocos países, entre los que no está España, y algunos de los signatarios han hecho reserva al art. 6, como es el caso de Italia.

Otra cosa son las recomendaciones, sugerencias y opiniones de organismos internacionales relacionados de alguna manera con la promoción de los derechos humanos o la democracia. Es el caso, por ejemplo, de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, que en 2005 invitó al Comité de Ministros a pedir a los Estados miembros y observadores que firmaran y ratificaran la citada Convención de 1992 y «concedieran los derechos electorales activos y pasivos en las elecciones locales a todos los residentes legales»; y de la Comisión de Venecia, también del Consejo de Europa, que en el Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral, de 18 de octubre de 2002, recomienda que «los extranjeros tengan derecho a votar en las elecciones locales después de cierto período de residencia»^[7], período que, en un documento posterior de 2005 sobre Abolición de Restricciones al Derecho de Voto, concreta, a título de ejemplo, en cinco años de residencia permanente, además de felicitarse por la llamada realizada por la Asamblea Parlamentaria a la concesión de los derechos electorales a los extranjeros^[8].

2. Derecho comparado[Subir]

Los ordenamientos jurídicos de los distintos países presentan posiciones muy dispares sobre el tratamiento del derecho de sufragio de los extranjeros que se encuentran en su territorio, y que van desde las más abiertas de aquellos países que les atribuyen, con condiciones, este derecho en todo tipo de elecciones (sobre todo en Sudamérica) a las más restrictivas de los Estados que reservan la participación política a los nacionales y excluyen, por tanto, de ella por completo a los extranjeros (muchos africanos y centroamericanos, también asiáticos), pasando por todos los que, entre los dos extremos anteriores, y en una variedad de posiciones, admiten la participación extranjera en determinadas elecciones o en relación con los nacionales de determinados países (países europeos sobre todo)^[9].

No podemos en este trabajo, lógicamente, dado su objeto, entrar en detalles, pero sí es conveniente dar cuenta de las líneas más básicas que se deducen de la comparación de las distintas legislaciones:

1. El artículo 13.2 CE en el proceso constituyente[Subir]

El texto del art. 13.2 CE, que es el que regula la titularidad de los derechos de participación política y, en particular, el derecho de sufragio, es fruto de su tiempo, de conceptos y líneas de pensamiento y de actuación imperantes en el momento en que se elaboró, 1978: la idea tradicional de que el derecho de sufragio corresponde en exclusiva a los nacionales; la tendencia que se acababa de abrir en el derecho comparado a permitir la participación política de los extranjeros en las elecciones municipales; la preocupación por el numeroso colectivo de emigrantes españoles, tanto políticos como económicos; la percepción del fenómeno migratorio en España como una cuestión menor y menos acuciante, cuya integración política corresponde a otras vías de actuación, como la nacionalización por residencia y la incorporación a la UE^[11], e incluso el problema específico del riesgo de quiebra de la vinculación con España de los territorios de Ceuta y Melilla —y en menor medida Canarias— ante las apetencias expansionistas del vecino del sur.

Todas estas consideraciones de signo opuesto, defendidas por los distintos grupos políticos, estuvieron presentes en los debates parlamentarios^[12], y su síntesis conciliadora queda muy bien reflejada en las dos cláusulas que integran el art. 13.2 CE: de un lado, la regla general de reserva a los españoles del derecho de sufragio, y, de otro, la excepción de que por tratado o por ley se pueda, atendiendo a criterios de reciprocidad, conceder el derecho de voto (sufragio activo) a los extranjeros en las elecciones municipales. Se contempla, pues, el derecho de sufragio extranjero como mera posibilidad, y fuertemente limitada.

La fórmula aprobada procede de la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado, dadas las discrepancias existentes entre las dos cámaras: mientras en el Congreso, siguiendo el Anteproyecto de Constitución, la única referencia al tema era la reserva a los españoles de la titularidad de los derechos políticos^[13], en el Senado se suprimió por completo tal referencia, con lo que la cuestión se integraba en el régimen general de disfrute de los derechos fundamentales por los extranjeros —en los términos que establezcan los tratados y la ley—^[14], lo que daba una gran libertad en la materia al legislador posconstitucional.

No son públicas las actas de esta comisión, pero el texto aprobado en ella, y que es el que, como hemos indicado, figura en la CE, es el resultado evidente del acuerdo político entre las fuerzas de centro y de derecha, por un lado, y las de izquierda, por otro. Las primeras habían impuesto su visión en el Congreso de los Diputados —reserva absoluta a los españoles del derecho de sufragio— y las segundas en el Senado —remisión plena de la cuestión a lo que establezcan con posterioridad la ley y los tratados—.

No es necesario realizar —ni hay espacio para ello— un recorrido por el proceso parlamentario de elaboración de la CE, reflejando el iter del precepto que estudiamos y las intervenciones de los portavoces de los distintos grupos^[15], pero sí parece oportuno dejar constancia, al menos, de las intervenciones que quizá respondan con mayor acomodo a las posturas enfrentadas. En primer lugar, la del representante del grupo parlamentario de Unión de Centro Democrático, el que sostenía al Gobierno, en el Pleno del Congreso, el Sr. Alzaga Villaamil:

En segundo término, y en sentido opuesto, recogemos ahora la réplica que, también en el Pleno del Congreso de los Diputados, le dio el representante socialista, el Sr. Zapatero Gómez^[17]:

De esta forma, el texto final aprobado por las Cortes es fruto del gran esfuerzo de consenso desplegado por los constituyentes en la materia, como en tantas otras. No se excluye del todo el derecho de sufragio de los extranjeros, pero tampoco se deja completamente abierta la cuestión al legislador posconstitucional. Lo que se hace es reservar de entrada el derecho de sufragio a los españoles y establecer al propio tiempo la posibilidad de reconocimiento futuro por ley o tratado del sufragio extranjero, pero con un triple límite: ámbito activo, elecciones municipales y reciprocidad. El primer límite, sin embargo, ya ha caído, como consecuencia del proceso de integración europeo, como veremos luego.

2. La redacción original de la LOREG[Subir]

La regulación del derecho de sufragio de los extranjeros no se movió en los años inmediatamente posteriores a la promulgación de la CE. Hubo que esperar a la aprobación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), para que apareciera en el ámbito infraconstitucional una mínima —aunque importante— referencia al derecho de sufragio extranjero. Se trataba del art. 176, que estableció que «gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales los residentes extranjeros en España cuyos respectivos países permitan el voto de los españoles en dichas elecciones, en los términos de un tratado», además de prever que «el Gobierno comunicará a la Oficina del Censo Electoral la relación de Estados extranjeros cuyos nacionales, residentes en España, deban de ser inscritos en el censo». No se hizo alusión alguna al derecho de sufragio pasivo, como es natural, pues la CE en ese momento no contemplaba la posibilidad de atribuir esa faceta del sufragio.

En una primera aproximación a esta disposición, puede parecer que la LOREG está reconociendo de forma directa el derecho de voto de determinados grupos nacionales, aquellos cuyos países reconocen, a su vez, el derecho de voto de los españoles en sus elecciones municipales, y que solo falta conocer los términos en que lo concretan los tratados en cada caso. Pero no es así en realidad. Un examen más detenido de la cuestión, que tiene en cuenta la forma en que opera el poder contractual del Estado, pone de manifiesto que la LOREG no atribuye derecho de voto alguno a ningún extranjero y que solo enmarca o condiciona ese reconocimiento posterior por los tratados. ¿Cómo? Pues vinculando el propio reconocimiento del derecho a la paralela actitud normativa de cada uno de los otros países hacia los españoles. No nos encontramos, pues, ante una norma atributiva del derecho de voto a los extranjeros, sino, más bien, ante una disposición que completa el marco constitucional de cara a un posterior reconocimiento de este derecho vía tratados.

Y este aporte o complemento al marco constitucional tiene una enorme relevancia, pues entraña tres decisiones de enorme calado, aunque no suscitaron debate durante el proceso de elaboración de la LOREG: primera, se establece legalmente la interpretación de la expresión «atendiendo a criterios de reciprocidad» que utiliza el art. 13.2 CE, pues no otra cosa supone convertir el reconocimiento del derecho de voto a los españoles que residan en otro país en un requisito inexcusable para poder atribuir el derecho de voto a sus nacionales en España, interpretación que para muchos parece la única posible, aunque, en realidad, no es así^[19]; segunda, se traslada a los tratados la entera regulación de los términos del reconocimiento del derecho de sufragio e incluso, aunque no se diga, la apreciación en el caso concreto de la existencia de reciprocidad, por el hecho mismo de proceder o no a su concertación, y, tercera, se abdica por parte de la ley de la posibilidad permitida por la CE de realizar en la propia ley el reconocimiento del derecho de voto de los extranjeros atendiendo al criterio de reciprocidad, con independencia de la forma en que esta exigencia se concretara en el ámbito de interpretación de la CE.

No vamos a profundizar en estas decisiones, pues ello nos llevaría muy lejos, desviándonos del tema (‍Gálvez Muñoz, 2023: 201 y ss.; ‍Naranjo de la Cruz, 2017: 81 y ss.). No obstante, es preciso poner de relieve un dato que ofrece el estudio de la tramitación parlamentaria y que hasta ahora ha pasado bastante desapercibido, y es que el texto del proyecto del Gobierno presentado al Congreso de los Diputados contemplaba un reconocimiento legislativo directo del derecho de sufragio solo conectado al principio de reciprocidad, sin precisión alguna sobre su interpretación. Decía así en la parte que ahora interesa destacar: «[…] gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales los residentes extranjeros en España atendiendo en todo caso al principio de reciprocidad», a lo que seguía la prescripción inmutable en todo el proceso legislativo —y aun después— sobre la comunicación del Gobierno a la Oficina del Censo Electoral de «la relación de Estados extranjeros cuyos nacionales, residentes en España, deban de ser inscritos en el censo»^[20].

El enfoque cambió, en primer lugar, en el Congreso, al supeditarse expresamente el reconocimiento del derecho a la existencia de reciprocidad en el reconocimiento del derecho por los otros Estados, bajo el argumento técnico de conseguir una redacción «más explícita»: «[…] gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales los residentes extranjeros en España cuyos respectivos países permitan el voto de los españoles en dichas elecciones»^[21]. Y, en segundo lugar, cambió también en el Senado al introducirse en este la coletilla final sobre «los términos de un tratado», bajo la consideración también meramente técnica de que «es necesario determinar el título jurídico que determina lo ordenado en el artículo»^[22]. No se le dio en ese momento más trascendencia y es posible que nadie reparara en ello, pero la tenía, evidentemente.

1. La regulación europea y sus limitaciones[Subir]

Como adelantamos al inicio, los ciudadanos de la UE que residan en otro Estado miembro distinto al de su nacionalidad, los llamados «ciudadanos móviles», tienen reconocido desde hace bastantes años en el derecho europeo, y, por derivación, en las legislaciones electorales internas de los distintos países, el derecho de sufragio en las elecciones locales del Estado en el que residan y en las mismas condiciones que los nacionales, como también en las elecciones europeas. Su introducción se produjo por medio del muy relevante Tratado de la UE de 7 de febrero de 1992, firmado en la ciudad holandesa de Maastricht, que transformó la Comunidad Económica Europea en la Comunidad Europea; su artículo G.C incluyó este derecho en el entonces llamado Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (art. 8.B), aunque en la actualidad se encuentra residenciado en el Tratado de Funcionamiento de la UE (art. 22) y en la Carta de Derechos de la UE (art. 40).

El Tratado de Maastricht, mediante la previsión de una nueva parte en el mencionado Tratado Constitutivo, creó la figura de la ciudadanía europea, como condición jurídica de la persona que se atribuye a los nacionales de los países que integran la UE y que se superpone a la ciudadanía nacional, sin distorsionarla. Esta nueva condición supone la titularidad de una serie de derechos, entre los cuales se encuentra de forma destacada el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales (también en las elecciones europeas) del Estado miembro en el que residan sin ser nacionales, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado^[23].

Este derecho es, sin duda, un elemento de gran importancia en el proceso de construcción europea, por su fuerza integradora de los pueblos de la Unión, como también la tienen, por supuesto, los demás derechos y acciones de la ciudadanía europea (libre circulación y residencia, protección diplomática y consular, petición ante el Parlamento Europeo, queja ante el Defensor del Pueblo Europeo, comunicación con las instituciones europeas en la lengua de la Unión que se elija, iniciativa ciudadana europea). No obstante, este derecho expresa, como pocos, la voluntad de trascender la unión económica y alcanzar una unión más política, que vincule de forma estrecha a los pueblos de Europa entre sí, al compartir un espacio de convivencia y de decisión común^[24].

Su relevancia es, pues, extraordinaria, pero, sentada esta, en este apartado queremos también llamar la atención, sin agotar el análisis, sobre el aspecto en cierto modo opuesto, como es el de las limitaciones del reconocimiento europeo de este derecho de sufragio, y que, como vamos a comprobar, son de diverso tipo (material, funcional y subjetivo).

a) En primer lugar, en un plano material, hay que ser conscientes de que el reconocimiento del derecho de sufragio a los ciudadanos europeos móviles se limita a las elecciones locales, aparte de las europeas, por lo que quedan fuera las demás elecciones y referendos de competencia estatal, como las elecciones generales, presidenciales o regionales y los referendos constitucionales y legislativos. Es esta, ciertamente, una dimensión del derecho de sufragio que no está contemplada entre los derechos de ciudadanía del Tratado de Funcionamiento de la UE, ni hay previsión tampoco de que lo vaya a estar en el futuro, con independencia de que hacerlo tendría enormes repercusiones en la construcción del proyecto europeo, pues no cabe duda de que fortalecería la integración de los ciudadanos europeos en las sociedades de residencia y profundizaría la dimensión política y democrática de la UE.

El tema, sin embargo, ha suscitado cierto interés en la escena pública. Por ello, la Comisión Europea ha destacado esta cuestión en varios de sus informes periódicos sobre el estado de la ciudadanía de la UE; así, en los últimos, de 2020 y de 2023, da cuenta de los estudios de opinión que muestran que existe un elevado apoyo público a la extensión del derecho de sufragio de los ciudadanos europeos a otras elecciones y referendos —a sumar a las locales y europeas— de seis de cada diez ciudadanos europeos consultados^[25]. Además, en 2020 se puso en marcha una iniciativa ciudadana que, entre otras cosas, pedía realizar las reformas precisas para que los ciudadanos de la UE tuvieran derecho a elegir «si votan en su país de residencia o de origen para todas las elecciones y referendos», aunque la iniciativa no pudo concluir su tramitación al no obtener las firmas necesarias para su declaración de validez, de conformidad con el Reglamento (UE) 2019/788, sobre la iniciativa ciudadana europea^[26].

b) En segundo lugar, en el ámbito estrictamente del derecho de sufragio local, surge una limitación de carácter funcional y es que el reconocimiento de este derecho a los ciudadanos europeos móviles no se hace en términos de estricta o plena igualdad con los nacionales del Estado de residencia, sino admitiendo la posibilidad de ciertas diferencias de trato. Las disposiciones de los tratados que desde 1992 han reconocido el derecho de sufragio local de los ciudadanos móviles lo hacen «en condiciones de igualdad» con los nacionales, pero junto con la previsión de que la normativa europea de desarrollo puede permitir excepciones justificadas a los Estados. Así, el art. 22 del Tratado de Funcionamiento de la UE dispone literalmente, tras proclamar el derecho: «Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro».

La normativa europea de desarrollo llamada por el Tratado de Funcionamiento es la Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales^[27]. Y en ella se prevén, efectivamente, ciertas modulaciones o excepciones al principio de igualdad de trato con los nacionales. Así, por ejemplo:

c) Por último, en un plano subjetivo, hay que advertir un nuevo límite, y es que la noción de ciudadanía europea, a la que se vincula el derecho de sufragio en las elecciones municipales, se circunscribe a los nacionales de los países miembros de la UE, quedando fuera las demás personas que residen en el territorio de la Unión, los nacionales de terceros Estados. De este modo, la quiebra que se produce, por efecto del derecho europeo, entre derecho de sufragio y nacionalidad en beneficio de la residencia en las elecciones locales es relativa, pues, si bien el punto de referencia del derecho de sufragio ya no es solo la nacionalidad estatal, sino también la ciudadanía europea, esta implica necesariamente la previa posesión de la nacionalidad de alguno de los Estados miembros. La nacionalidad es, para decirlo en pocas palabras y con expresividad, la llave maestra para acceder a la ciudadanía europea, y esta, la puerta de relevantes derechos como la participación electoral en el ámbito local y europeo (‍De Groot, 1998: 115 y ss.).

Esta situación no ha sido nunca, sin embargo, por su concreta delimitación, una cuestión pacífica en el diseño de la Unión, ni está, por tanto, definitivamente cerrada. Desde hace varios años diversas asociaciones, grupos políticos y organismos europeos vienen reclamando el reforzamiento de la posición jurídica de los nacionales de terceros países residentes en el territorio de los Estados miembros, incluyendo, en el caso de los residentes estables, el goce del derecho de sufragio en el ámbito local y europeo.

El momento de mayor reivindicación en este tema se vivió en el cambio de siglo: desde poco después de la celebración del Consejo Europeo de Tampere en octubre de 1999 y su llamada a la realización de un trato justo a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión y una política de integración más decidida^[31], hasta la conclusión del proceso de elaboración de la Constitución Europea en junio de 2004, con la riqueza fundacional que supuso^[32]. De las aportaciones institucionales en la materia cabe destacar dos, por su indudable interés y repercusión, que aún perduran:

El debate se ha mantenido vivo tras el intenso período de comienzo de siglo. Así, por ejemplo, el CESE ha seguido insistiendo en la idea de que el criterio de residencia debe ser utilizado para atribuir la ciudadanía europea. El texto en el que expresa su opinión de forma más elaborada es en su Dictamen de 16 de octubre de 2013 sobre el tema «Una ciudadanía inclusiva abierta a los inmigrantes»^[38]. En él recomienda, además, que los Estados faciliten el acceso a la nacionalidad, que reconozcan el derecho de sufragio en las elecciones locales a los extranjeros de terceros países que residan de manera estable en su territorio y que ratifiquen tanto el Convenio Europeo sobre nacionalidad de 6 de noviembre 1997 como el Convenio Europeo sobre participación de los extranjeros en la vida pública local de 5 de febrero de 1992^[39].

Más recientemente, el 10 de febrero de 2023, la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento Europeo, con ocasión del proceso de reforma de los tratados con vistas a la ampliación de la UE, ha pedido la revisión del art. 20 del Tratado de Funcionamiento de la UE, pues el disfrute de los derechos allí mencionados «debe ampliarse a los nacionales de terceros países que residan en el territorio de la Unión, en particular a los nacionales de terceros países con estatuto de residencia de larga duración en la Unión»^[40]. Asimismo, la iniciativa ciudadana europea «Votantes sin fronteras», antes mencionada, también proponía estudiar la manera de incluir a los nacionales de terceros Estados en la europeización del derecho de voto que defendía.

2. Las repercusiones en el derecho español[Subir]

1. La reforma de la LOREG de 1997 y propuestas de cambio[Subir]

Como hemos visto en el apartado precedente, la LOREG, en el marco de lo dispuesto en el texto original del art. 13.2 CE —posibilidad de atribuir por ley o tratado el derecho activo a los extranjeros en las elecciones municipales atendiendo a criterios de reciprocidad—, declinó en 1985 activar la vía del reconocimiento legislativo de este derecho y optó, en cambio, por remitir la cuestión a la vía de los tratados, sin más límite material para este reconocimiento que el que los respectivos países permitieran el voto a los españoles en sus elecciones municipales. Esto significa, de un lado, que la atribución del derecho de voto local a los extranjeros dependía exclusivamente de la política de concertación de tratados, y, de otro, que el derecho de sufragio pasivo local no se contemplaba en absoluto en la LOREG, dada su exclusión constitucional en ese momento.

Este esquema legal cambió drásticamente respecto de los nacionales de países de la UE, como ya vimos, por efecto del Tratado de Maastricht, al reconocer este el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales a los ciudadanos europeos móviles. Tras la reforma constitucional para hacer posible la atribución del derecho de sufragio pasivo, se modificó la LOREG, mediante la Ley Orgánica 1/1997, de 13 de marzo, para realizar el reconocimiento legislativo directo del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales de los ciudadanos europeos que residen en España.

Y, yendo a lo que ahora interesa específicamente, el esquema legal también cambió en 1997 para los nacionales de otros países, aunque de forma mucho menos acusada. La prescripción establecida en el art. 176 LOREG sobre el reconocimiento del derecho de voto en las elecciones municipales españolas para los nacionales de países que permitan en sus elecciones municipales el voto a los españoles allí residentes en los términos de un tratado se mantuvo sin cambios, pero en el art. siguiente, el 177, se añadió una referencia paralela sobre el sufragio pasivo: «[…] son elegibles en las elecciones municipales todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española […] sean nacionales de países que otorguen a los ciudadanos españoles el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones municipales en los términos de un tratado».

Este cambio no estaba previsto en el proyecto de ley remitido a las Cortes Generales por el Gobierno, pues este se limitaba estrictamente a trasponer la Directiva 94/80/CE, de Elecciones Municipales, haciendo uso del margen de decisión permitido por esta, y, por tanto, se ceñía a los ciudadanos de la UE^[53]. Se incorporó a la ley durante la tramitación parlamentaria, a iniciativa del grupo Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, por considerarse coherente la comprensión de los extranjeros no comunitarios con la previa reforma constitucional que había introducido de forma genérica en el art. 13.2 CE la posibilidad de atribuir a los extranjeros por ley o tratado el derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales, sin restringirlo a los ciudadanos de la UE, que eran quienes habían motivado la reforma^[54].

Este marco legislativo no se ha movido desde entonces. No obstante, en más de una ocasión se ha suscitado en las Cortes Generales por distintos grupos políticos la oportunidad de su replanteamiento. Ello se ha producido en dos direcciones no opuestas:

2. El proceso de concertación de tratados[Subir]

La regulación que la LOREG ha realizado sobre el derecho de sufragio en las elecciones municipales de los extranjeros residentes en España ha dotado de un gran protagonismo a los tratados internacionales de reciprocidad. Durante mucho tiempo, entre junio de 1985 (aprobación de la LOREG) y mayo de 1997 (reforma de la LOREG por la LO 1/1997), han sido el único instrumento existente, por decisión de la propia LOREG, para atribuir el derecho de sufragio local a los extranjeros, y, desde la última fecha citada, ha seguido siendo así para los extranjeros que no tengan la ciudadanía europea, pues los que la tienen ya disfrutan del derecho de sufragio por decisión legislativa.

Y es la contractual una vía que no se ha dejado sin activar, sino que se puso en marcha relativamente pronto, con acciones y resultados de signo diverso, producidos a lo largo de un amplio período de tiempo. No es el momento de realizar un estudio detenido de este proceso, de sus resultados y vicisitudes, pues desbordaría los límites del trabajo, pero sí conviene conocer sus puntos fundamentales^[57]. Y lo vamos a hacer con base en los tres períodos en que se han desplegado acciones estatales significativas en este terreno.

a) La primera etapa transcurre, básicamente, en los años 1988-‍1992, correspondientes al fin de la III legislatura y buena parte de la IV, con Felipe González como presidente del Gobierno. En ella se desarrollaron diversas acciones convencionales en el ámbito del derecho de voto con diferentes países, unos europeos y otros sudamericanos, con diferentes resultados en los dos supuestos, aunque todos ellos eran países que reconocían ya en su legislación, con mayor o menor extensión, el derecho de sufragio de los extranjeros en sus elecciones locales, en unos casos solo el activo y en otros también el pasivo.

En primer lugar, se concertaron tratados bilaterales de reciprocidad con varios países europeos: dos comunitarios, Países Bajos (23-‍2-1989) y Dinamarca (13-‍7-1989), antes de que fuera previsible el proceso de integración política que luego tuvo lugar en Maastricht, y otros dos no comunitarios, Noruega (6-‍2-1990) y Suecia (6-‍2-1990), país este último que en ese momento no formaba parte de la organización europea^[58]. En virtud de estos tratados España reconoció el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales españolas de los nacionales de estos países que tuvieran una residencia legal y continuada en España durante los tres años anteriores a la solicitud de inscripción en el censo, que era el plazo que marcaban las legislaciones de estos países, salvo la de Países Bajos, que fijaba cinco años; no se planteó en ningún momento el reconocimiento por España del derecho de sufragio pasivo, aunque las legislaciones de estos países, salvo otra vez Países Bajos, sí lo reconocían, pues, en ese momento, era una posibilidad fuera del marco constitucional^[59].

En segundo lugar, hay que tener en cuenta que en esta época se concertaron también tratados generales de amistad y cooperación con varios países hispanoamericanos (Argentina, Venezuela, Chile, Uruguay y Colombia)^[60], en cuyo clausulado se establecía de forma genérica que los nacionales de los respectivos países podrán votar en las elecciones municipales del Estado en el que residen y del que no son nacionales. Dada la generalidad del reconocimiento, en la mayoría de estos tratados se preveía de forma expresa para su efectividad la concertación posterior de un tratado complementario específico^[61], aunque esta concertación no se produjo en ese momento ni en los inmediatamente posteriores, aunque sí, en algún caso, años después, como veremos luego. El proceso quedó, pues, en ese momento, en stand by, pero ello no fue obstáculo para que los españoles pudieran seguir ejerciendo su derecho de voto en esos países, en los términos previstos en su legislación interna, pero sí, en cambio, para que los nacionales de estos países pudieran votar en España, dado el estado de nuestro derecho.

b) La segunda etapa tuvo lugar en la IX legislatura (2008-‍2011), la segunda de José L. Rodríguez Zapatero como presidente del Gobierno, y básicamente en su primera mitad. En 2008, nada más arrancar la legislatura, el Gobierno puso en marcha una ambiciosa política de concertación de tratados bilaterales de reciprocidad, a fin de extender lo máximo posible el derecho de sufragio (solo el activo) de los extranjeros no comunitarios, que en ese momento estaba muy limitado, pues solo alcanzaba a los noruegos en virtud del Tratado bilateral de 1990.

Como consecuencia de ello se lograron concluir once tratados internacionales, en casi todos los casos con países que ya reconocían el derecho de sufragio extranjero en sus elecciones municipales y, por tanto, no tenían que modificar su ordenamiento constitucional o legal, algo siempre muy conflictivo en materia electoral y de extranjería. Son los tratados con Colombia, Perú, Trinidad y Tobago, Ecuador, Islandia, Cabo Verde, Chile, Paraguay, Nueva Zelanda, Bolivia y Corea del Sur^[62]. En virtud de estos tratados se reconoce el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales españolas —no el pasivo— de los nacionales de estos países que acrediten una residencia legal, continuada y previa de cinco años a la solicitud de inscripción en el censo, solicitud que han de cursar en cada proceso electoral.

No se pudieron concluir más tratados en ese momento habida cuenta del estado de la legislación de otros países o las discrepancias entre las fuerzas políticas españolas sobre el cumplimiento del requisito constitucional de reciprocidad (casos de Venezuela, Uruguay, Argentina o Burkina Faso), con una posición más abierta al acuerdo en el caso del Partido Socialista y más estricta o rígida en el del Partido Popular^[63].

c) La tercera y última etapa es la actual, cuyo comienzo se ubica en la parte final de la XII legislatura, coincidiendo en el tiempo con el acceso a la Presidencia del Gobierno de Pedro Sánchez, y sin que pueda darse por concluida. No es, sin embargo, mucho lo que se puede reseñar en este período, y ni siquiera lo poco realizado tiene un nexo claro.

Lo más relevante, y el único resultado tangible, es el concierto de un tratado de reciprocidad de sufragio con el Reino Unido en enero de 2019^[64], ante el entonces inminente abandono de este país de la UE, y a fin de mantener en la medida de lo posible un derecho del que disfrutaban hasta este momento los nacionales de los dos países en las respectivas elecciones municipales por la aplicación del derecho europeo, pues la falta de referencia alguna a este tema en el acuerdo de retirada avocaba a la desaparición del derecho de sufragio^[65], como confirmó posteriormente la jurisprudencia europea^[66]. En virtud de este tratado se reconoce el derecho de sufragio activo y pasivo de los británicos con residencia en España legal, continuada y previa de tres años anterior a la solicitud de inscripción en el censo electoral en cada proceso electoral, lo que supone un trato favorable respecto de los demás extranjeros no comunitarios, tanto por el menor plazo de residencia (tres años en vez de cinco) como por el ámbito extendido del derecho (no solo activo, sino también pasivo).

En segundo lugar, es importante dar cuenta de que el Congreso de los Diputados ha reclamado recientemente al Gobierno —aunque por mayoría, sin consenso^[67]— activar el proceso de concertación de tratados de reciprocidad con los países no comunitarios y en particular con los que tengan una comunidad significativa residiendo en España, y abarcando tanto el aspecto activo como el pasivo^[68]. No obstante, tras ello, no ha habido —al menos que tengamos conocimiento— movimientos estatales reseñables para tratar de concluir los tratados iniciados en el período anterior o concertar otros nuevos.